Современная модель парламентско-правительственных отношений в России как институциональный фактор укрепления государственной власти

Актуальность темы

исследования. В условиях реформирования современного российского общества проблема взаимодействия законодательной и исполнительной властей выдвигается в разряд актуальных. Развитое демократическое взаимодействие властей становится необходимым условием и критерием преобразований, индикатором способности политической системы к модернизации и развитию, показателем характера политико-властных отношений.

И, прежде всего, при взаимодействии на федеральном уровне между Парламентом и Правительством определяются наиболее общие принципы и направления процесса взаимодействия властей, закладывается его фундамент. Ведь от эффективности этого процесса взаимодействия зависит эффективность государственной власти в стране.

Исследуя проблему взаимодействия Парламента и Правительства России в условиях политико-административной реформы, можно выделить несколько этапов трансформации, в процессе которой происходит переход от модели непосредственного участия глав исполнительной и законодательной власти субъектов Федерации в процессе принятия политических решений и в процессе парламентско — правительственных отношений к модели опосредованного участия, что, в свою очередь, определяет направление и характер парламентско — правительственных отношений. Такая трансформация по отстранению руководителей субъектов Федерации от процесса парламентско — правительственных отношений происходит в связи с укреплением вертикали власти, усилением исполнительных структур, сокращением выборных должностей. Совет Федерации практически перестал быть представительным органом власти. В среде политической элиты современного российского общества отсутствует согласие по поводу базовых принципов государственного строительства, на фоне все большего доминирования правящей партии «Единая Россия».

Партия «Единая Россия» представлена большинством не только в федеральном Парламенте, но и во многих региональных законодательных собраниях. Кроме того, она в целом доминирует в политической системе страны. Институциональные изменения, произошедшие в Государственной Думе за период четвертого и пятого созывов, демонстрируют огромную власть, которую приобрела внутри палаты «Единая Россия». Изучение происходящих в политической системе страны изменений актуально как с точки зрения политологического знания, так и с позиций оценки направлений развития общества.

Формирование феномена «партии власти» в современной России сопровождается процессами трансформации левых и правых политических течений, усилением политического лоббизма крупных коммерческих структур, изменением мотивации электорального поведения, а также увеличением влияния партий на формирование в стране традиций парламентаризма.

Таким образом, общественно — политическая актуальность изучения парламентско — правительственных отношений в условиях развития партийной системы с доминирующей партией определила выбор темы диссертационного исследования.

Степень разработанности проблемы. Реформирование современного российского общества, связанное с изменением политической системы, реформированием российской модели федерализма в условиях централизации власти ведет к возрастанию значения политического взаимодействия Парламента и Правительства.

Для теоретического осмысления этой проблемы представляют интерес работы классиков политической мысли: Платона, Аристотеля, Н. Макиавелли, Ш. Монтескье, Ж.-Ж. Руссо, А. де Токвиля, М. Вебера, в разное время разрабатывавших проблемы разделения властей.

В отечественной научной мысли проблема разделения властей и теория правового государства также интересовала крупнейших российских мыслителей, в том числе Б. Н. Чичерина, П. И. Новгородцева, М. М. Ковалевского, Н. М. Коркунова, Б. А. Кистяковского, С. А. Котляревского и др.

Среди современных отечественных ученых, изучавших проблему взаимодействия законодательной и исполнительной власти можно назвать Е. А. Козлову, O.E. Кутафина, Б. М. Лазарева, А. П. Любимова,.

A.M. Салмина1.

В работах таких ученых, как М. В. Баглай, Б. Н. Габричидзе, Ю. А. Тихомиров, В. Четвернин, Т. Я. Хабриева, В. Е. Чиркин, освещаются правовые аспекты проблемы взаимодействия властей.

Изучение проблем современного состояния проблемы взаимодействия властей и развития парламентаризма содержится в работах С. А. Авакьяна, Н. И. Бирюкова, И. В. Гранкина, Б. П. Елисеева,.

B.И. Ефимова, A.A. Мацнева, М. Моммзен, Н. П. Медведева, Э. о.

Шнайдера .

1 Козлова Е. А., Кутафин O.E. Конституционное право Российской Федерации. Изд. 2-е, перераб. и доп. М., 2000,. Лазарев Б. М. «Разделение властей» и опыт советского государства. М., 1989., Лазарев Б. М. Государственное управление на этапе перестройки. М., 1988.

2 Баглай М. В., Габричидзе Б. Н. Конституционное право Российской Федерации. М., 1996., Исполнительная власть: организация и взаимодействие. Отв. ред. Ю. А. Тихомиров. М., 2000., Четвернин В. Основы конституционного строя России: доктрина и практика // Становление конституционного государства в посттоталитарной России. М., 1998., Парламентское право России. Изд. 2-е, доп. Под. Ред. Т. Я. Хабриевой. М., 2003.

3 Авакьян С. А. Федеральное Собрание — парламент России. М., 1999., Авакьян С. А. Парламентские процедуры. М., 2003., Бирюков Н. И. Становление институтов представительной власти в России. М., 2004., Гранкин И. В. Парламент России. Изд. 2-е, доп. М., 2001., Елисеев Б. П. Система органов государственной власти в Российской Федерации. М., 1998., Ефимов В. И. Система государственной власти. М., 1994., Парламентская демократия и федерализм в России и Германии: опыт совместного исследования российских и германских ученых / Под общ. ред.: А. Мацнева, М. МоммзенФонд Ханса Зайделя. М., Мюнхен, Вюрцбург. 1999., Медведев Н. П. Политические институты и процессы: сравнительные исследования. М., 2006., Шнайдер Э. Политическая система Российской Федерации. М., 2002.

Немаловажное значение при изучении данной проблемы имеют публикации Р. Я. Евзерова, К. С. Вельского, Л. Ф. Болтенковой, И. В. Котелевской, А. Ф. Ноздрачева, Л. Я. Полуяна, М. В. Столярова, Е. Хубнера1.

Политологические аспекты партийного строительства и взаимосвязи партий с институтами государства представлены в работах Е. Будиловой, В. Гельмана, Г. Голосова, Г. Гордона, Н. Кутырева, М. Малюгина, Е. Мелешкиной, Д. Орешкина, Г. В. Пушкаревой, Р. Туровского, С. И. Чернышева, Ю. Шевченко и др2.

Данной тематике посвящены так же исследования А. Зудина, А. Мухина, О. Гаман — Голутвиной, В. Радаева, А. Чириковой, С. Фортескью и других авторов3.

Вместе с тем, ощущается явный недостаток серьезных комплексных исследований политических взаимоотношений Парламента.

1 Евзеров Р. Я. Парламентаризм и система разделения властей в современной России // Общественные науки и современность. 1999. № 1., Вельский К. С. О функциях исполнительной власти // Государство и право. 1997. № 3., Болтенкова Л. Ф. Развитие федерализма в России: вопросы теории, истории и социально — политической практики. М. 2004., Болтенкова Л. Ф. Учение о федерализме и его реализация в развитии государства. Т. 2. М. 2006., Котелевская И. В. Современный Парламент // Государство и право. 1997. № 3., Ноздрачев А. Ф. Основные характеристики исполнительной власти по Конституции России // Государство и право. 1996. № 1., Полуян Л. Я. Верхняя палата парламента в системе органов государственной власти // Аналитический вестник Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации. 2004. № 3., Столяров М. В. Федерализм в российском измерении: записки политолога: 1998 — 2009. М., 2010., Хубнер Е. Парламентаризм и правительственная система // Полис. 1992. № 3.

Голосов Г. В. Сфабрикованное большинство: инверсия голосов в места на думских выборах 2003 г. // Полис. 2005. № 1, Кутырев Н. П. Технологии победы на выборах. М., 1999, Пушкарева Г. В. Избирательные системы // Политология. Лексикон. М., 2007, Чернышов С. И., Каринцев О. И. Партийная система Европейского Союза: теория и методика исследования. М., 2008 и др.

Зудин А. Я. Бизнес и государство при Путине: становление новой системы взаимоотношений. М., 2002, Мухин A.A. Новые правила игры для большого бизнеса, продиктованные логикой правления В. В. Путина. М., 2002, Радаев В. В. Легализация российского бизнеса как институциональная проблема // Куда идет Россия. М., 2002, Гаман — Голутвина О. В. Политико — финансовые кланы и политические партии как селекторат в процессах парламентского представительства в России // Политические элиты России в региональном измерении. М. — Ростов н/Д., 2004, Чирикова А. Е. Региональные элиты России. М., 2010., Фортескью С. Правит ли Россией олигархия? // Полис, 2002. № 5. и Правительства, их трансформации в условиях централизации власти и реформирования российского федерализма. Как правило, в работах исследования ведутся в рамках общей проблемы и не раскрываются отдельные аспекты взаимоотношений двух ветвей власти. Все это определяет необходимость научного исследования проблем парламентско — правительственного взаимодействия в контексте политологической парадигмы.

Объект исследования — политическое взаимодействие Парламента и Правительства Российской Федерации.

Предмет исследования — закономерности и особенности формирования современной модели политических отношений между Федеральным Собранием и Правительством Российской Федерации, которые становятся институциональным фактором процесса укрепления всей системы государственной власти.

Цель исследования — на основе методологии политологического исследования выявить сущность и специфику российской модели парламентско — правительственных отношений в условиях партийной системы с доминирующей партией и развитие на этой основе централизованной системы политической власти.

Задачи исследования:

— провести комплексный анализ политического взаимодействия Парламента и Правительства России, выявление основных тенденций и возможных перспектив этого процесса как одного из важнейших факторов и критериев уровня централизации политической власти;

— выявить основные этапы формирования российской модели парламентско — правительственных отношений и их влияние на укрепление системы государственной власти;

— определить особенности функционирования Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации в условиях формирования партийной системы с доминирующей партией и их влияние на государственное строительство;

— дать характеристику различным моделям функционирования Совета Федерации и уточнить уровень эффективности представительства региональных интересов в Парламенте России;

— оценить степень влияния монополизации власти в условиях доминирования одной политической партии на устойчивость функционирования российской политической системы.

Теоретико-методологическая основа исследования. В качестве теоретической базы данной работы можно назвать научные труды российских ученых, занимающихся данной проблематикой. В работе также использовались монографические работы по исследуемой проблематике, научные публикации в периодических изданиях.

Методологическую основу исследования составляют современные методы познания социально-политических явлений и процессов, в том числе диалектический, на основе которого были выявлены особенности взаимодействия парламента и правительствасистемный метод позволил исследовать высшие органы исполнительной и представительной власти как элементы политической системыметод структурно-функционального анализа помог проследить изменения функций и значения исполнительных и представительных органов власти на различных этапах развития российской политической системы и, наконец, прикладной анализ, который позволил определить перспективы дальнейшего развития политического взаимодействия Парламента и Правительства России в условиях развития партийной системы с доминирующей партией.

Эмпирическая база диссертационного исследования включает в себя официальные нормативно — правовые акты: Конституция РФ, законодательство СССР и РСФСР, федеральные конституционные и федеральные законы РФ, указы Президента РФ, постановления.

Правительства РФ, Государственной Думы Федерального Собрания РФ, Совета Федерации Федерального Собрания РФпослания Президента РФ Федеральному Собранию РФ, тексты выступлений политических деятелей, научные статьи и монографии, другая научная литература по теме исследованияматериалы «круглых столов», научных конференцийофициальные и информационные Интернет-сайты.

Специальной информационно — правовой базой явились материалы Администрации Президента РФ, Правительства РФ, Государственной Думы ФС РФ, Совета Федерации ФС РФ.

Основная гипотеза исследования состоит в том, что в процессе трансформации российской модели парламентско — правительственных отношений в условиях доминирования одной политической партии идет процесс, связанный с поиском модели доминирования федерального Правительства не только в реализации политических решений, но и полный контроль над законотворческим процессом Государственной Думы через партию «Единая Россия», что практически сводит к нулю влияние политической оппозиции на политический процесс в России, а также разрушает систему политического многообразия и политической конкуренции.

Научная новизна исследования заключается в том, что в работе уточняется политическая сущность парламентско — правительственных отношений, опирающихся на теорию разделения властей в условиях формирования и укрепления вертикали власти, снижения политической конкуренции;

— автором в числе немногих определены основные этапы развития и трансформации российской модели парламентско — правительственных отношений в современной России с 1990 по 2010гг.;

— диссертантом выявлены механизмы и принципы взаимодействия Государственной Думы и Правительства в условиях развития партийной системы России с доминирующей партией и укрепления единства системы государственной власти;

— в диссертации дается характеристика различных моделей функционирования Совета Федерации и особенностей представительства региональных интересов в Парламенте России с 1993 по 2010 гг.;

— научная новизна заключается также в оценке степени влияния уровня централизации государственной власти в условиях российской модели парламентско — правительственных отношений на устойчивость функционирования российской политической системы.

Основные положения, выносимые на защиту:

1. Влияние представительного органа власти на формирование государственной политики — важнейший и неотъемлемый атрибут правового государства. В большинстве парламентских государств решение ключевых вопросов государственной политики (управления государственной собственностью, налогообложения, экономической политики в целом, социального обеспечения) не обходится без участия представительного органа власти. Правительство должно реализовывать курс, определяемый законодательным органом.

2. Сегодня можно говорить о доминировании исполнительной власти. О чем свидетельствуют, в частности, предпринимаемые Президентом РФ меры по реформированию Совета Федерации, имеющие целью, с одной стороны, ослабление региональной власти и влияния верхней палаты парламента страны и местной элиты на федеральную исполнительную власть, а с другой — усиление за счет этого всей системы государственной власти.

3. В настоящее время ни одна из палат Федерального Собрания не в силах оказывать действенное влияние на деятельность кабинета министров, так как федеральные министры не связаны какими — либо обязательствами перед парламентским большинством или региональными элитами. Президент России столь глубоко интегрирован в систему исполнительной власти, что просто не может быть беспристрастным в конфликте органов законодательной и исполнительной власти. Правительство фактически выступает в роли «авангарда» президентской администрации, призванного реализовывать руководящие решения Главы государства. Говорить об ответственности федеральных министров перед парламентариями или возможной отставке кабинета министров по инициативе Государственной Думы можно лишь условно.

4. Важнейшим измерением степени демократического развития государства является влияние депутатского корпуса на деятельность исполнительной ветви власти, в том числе — контроль за реализацией законов, принимаемых представительным органом власти. В современной России многие негативные последствия социально-экономического реформирования были вызваны неэффективным влиянием парламентского большинства на работу Правительства. В отличие от большинства современных демократических государств в России это влияние носит весьма ограниченный характер.

5. В настоящее время в Российской Федерации формально существуют основные демократические институты — многопартийность, альтернативные выборы, разделение властей, свобода совести и слова, однако специфика функционирования этих институтов во многом не соответствует нормам представительной демократии. Так, несмотря на то, что в России существует многопартийная система, имеет место ограничение свободы политической конкуренции, законодательная власть во многом подконтрольна власти исполнительной, а рядовые граждане часто лишены возможности воздействовать на своих избранников по завершении выборов.

6. Российская модель развития парламентско — правительственных отношений в условиях административно — федеративной реформы включает в себя несколько этапов, начиная с 1990 года и заканчивая сегодняшним днем. На данном отрезке развитие парламентско — правительственных отношений включало в себя как этапы прямого влияния глав исполнительной и законодательной власти субъектов Федерации на принятие политических решений, так и его трансформацию в сторону ослабления в результате построения и укрепления «вертикали власти» и ее централизации в условиях реформирования российской модели федерализма. К особенностям текущего этапа трансформации парламентско — правительственных отношений можно отнести следующее: впервые в современной России Председатель Правительства становится лидером партии парламентского большинства и это кардинальным образом меняет парламентско — правительственные отношения, сутью которых является практически бесконтрольное давление федерального Правительства на Парламент Российской Федерации, реальное исключение парламентского контроля над правительственными решениями. Формально оставшиеся формы парламентского контроля, такие как парламентский час и депутатский запрос, не оказывают реального влияния на деятельность правительства.

7. Проблема трансформации парламентско — правительственных отношений приобретает особую актуальность после 2008 года, когда в рамках усиления вертикали власти происходит некоторое перераспределение полномочий в связке Президент — Премьер — министр, доминирование партии «Единая Россия» и совмещение В. Путиным поста председателя Правительства Российской Федерации с должностью главы указанной выше партии.

В этих условиях «Единая Россия» оказывается не столько источником консолидированного и последовательного политического курса для страны, сколько субъектом интенсивного лоббирования.

Вовлеченность членов доминирующей партии в представительство интересов могущественных лобби вполне вписывается в политическую логику авторитарного режима, опирающегося на такую партию. Режим доминирующей партии финансируется с помощью ресурсов, которые предоставляются группами интересов, ищущими каких-то выгод от государства. В связи с этим партия гарантирует своим депутатам в общенациональном парламенте и региональных законодательных собраниях обширные возможности удовлетворять их финансовые нужды через исполнение законодательных полномочий.

Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования состоит в том, что ее автором внесен определенный вклад в изучение проблемы совершенствования парламентско — правительственных отношений в федеративной России.

Материалы диссертационного исследования могут стать основой для дальнейшего изучения теоретических и политико-прикладных проблем парламентско — правительственного взаимодействия в условиях централизации власти. Материалы исследования могут также быть использованы при составлении учебных курсов, связанных с проблемами взаимодействия Парламента и Правительства в условиях укрепления государственной власти, а также с российской и зарубежными моделями парламентаризма.

Апробация работы. Диссертационная работа обсуждалась на кафедре Национальных и федеративных отношений Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации. Основные положения диссертационного исследования отражены в семи публикациях диссертанта в научной печати, в том числе в рецензируемом научном журнале, рекомендованном ВАК Министерства образования и науки Российской Федерации, а также в выступлениях автора на научных конференциях, в том числе на.

Всероссийской научно-практической конференции в декабре 2010 года «О проблемах модернизации государственной политики России в условиях многоуровневой власти».

Аспекты темы диссертационного исследования обсуждались в рамках научной школы профессора Н. П. Медведева по проблематике: «Многоуровневая власть. Проблемы централизации и децентрализации», а также в процессе разработки и реализации проекта агентства «Информполитпрогноз» «О повышении эффективности Федерального Собрания Российской Федерации».

Структура работы. Поставленная проблема, объект, предмет, цели и задачи диссертационного исследования предопределили внутреннюю логику и структуру данной работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, по два параграфа в каждой, заключения, списка использованных источников и научной литературы.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

.

Подводя итоги исследования, можно говорить о том, что с началом развития демократического процесса в конце 90-х годов, впервые в России, начался процесс формирования современной модели парламентско-правительственных отношений на основе практической реализации принципа разделения властей. Этот процесс шел не равномерно. Этапы формирования и развития отношений между Парламентом и Правительством России во многом зависели от политического режима, который складывался в Российской Федерации, от централизации или децентрализации власти.

Если с начала 90-х годов первый демократический Парламент, еще советского типа, начинал строить отношения с Правительством в рамках модели присущей больше парламентским республикам, что продолжалось до 1993 года, то с принятием новой Конституции Российской Федерации начинает формироваться другая модель взаимоотношений исполнительной и законодательной ветвей власти, которая больше свойственна президентским или парламентско-президентским республикам. В результате выборов 12 декабря 1993 года сформировалась политическая система, которая стала реальным шагом навстречу совершенствованию государственного управления в рамках системы «сдержек и противовесов».

Современная модель взаимодействия законодательной и исполнительной власти складывается в условиях формирования новой партийной системы, которую некоторые исследователи называют партийной системой с доминирующей партией, соответственно такая модель влияет на складывающиеся сегодня отношения между Парламентом и Правительством. Тем не менее, можно отметить, что сегодняшняя система парламентско-правительственных отношений в.

России представляет собой наиболее последовательную политику практического воплощения в жизнь принципа разделения властей из всех предпринимавшихся в России на протяжении XX века. Несмотря на то, что сегодня наблюдаются такие тенденции в развитии политической системы России, как укрепление вертикали власти, усиление исполнительных структур, сокращение выборных должностей. Относительная стабильность политического режима осуществляется во многом за счет опоры исполнительной власти на подконтрольный Парламент, монополизацию СМИ и деятельность силовых структур, что дает основание многим политологам констатировать замедление процессов демократизации в России.

В настоящее время продолжается политика федерального центра по усилению зависимости регионов от центра, встраивания законодательных и исполнительных органов власти в «единую вертикаль».

Сегодня можно говорить не только о факте доминирования исполнительной власти, но и о тенденции еще большего ее усиления в будущем. О данном усилении свидетельствуют, в частности, предпринимаемые Президентом Российской Федерации меры по реформированию Совета Федерации, имеющие целью, с одной стороны, ослабление региональной власти и влияния верхней палаты Парламента страны и местной элиты на федеральную и исполнительную власть, а с другой — усиление за счет этого всей системы исполнительной власти. Вместе с тем, Совет Федерации как верхняя палата российского Парламента представляет регионы и соответственно региональные интересы, которые лоббируются ее членами от субъектов Федерации. Однако сегодня лоббистская ориентация верхней палаты Парламента, минимальное представительство в ней публичных политиков, наряду с действием механизма согласования кандидатур «сенаторов» в структурах Администрации Президента, значительно снижают возможности Совета.

Федерации как одного из основных системных институтов, представляющих региональные интересы. Данные изменения, в свою очередь, по мнению региональных лидеров, направлены на ослабление, как Совета Федерации, так и парламентаризма в целом, поскольку снижается роль Парламента в системе разделения властей. А ослабление парламентаризма в свою очередь резко ослабляет федерализм в России, то есть «тот фундамент, который держит государственное единство России». Однако главный итог видится не в снижении статуса глав регионов, а в снижении политической роли и значения Совета Федерации как институционального конституционного элемента Российского федеративного государства, федеративных отношений.

Сущностной особенностью организации власти на федеральном уровне является то, что, будучи главой государства, Президент Российской Федерации формально не входит ни в одну из ветвей власти. Тем не менее, при подробном рассмотрении компетенции Президента России обнаруживается, что он все-таки в значительной степени тяготеет к деятельности исполнительной власти.

Вместе с тем, современные тенденции развития политической власти, демонстрируют попытки развития политической оппозиции в России, в лице таких оппозиционных политических партий, как КПРФ, «Справедливая Россия» и даже либеральной партии «Яблоко». Предстоящие выборы в Государственную Думу в 2011 году могут привести к новом раскладу политических сил в России, но это лишь политический прогноз.

Очевидно, что процесс трансформации парламентско-правительственных отношений носит незавершенный и во многом непредсказуемый характер, так как процесс политической модернизации, объявленной Президентом России Д. А. Медведевым, зависит не только от политической стратегии, но и от социально-экономических проблем в посткризисной России. Вместе с тем, последние решения Президента Д. А. Медведева дают основания надеяться, что процесс развития института парламентаризма и политических свобод будет положительно влиять на парламентско-правительственные отношения и обеспечит более сбалансированное их взаимодействие, что является необходимым условием демократического развития Российской Федерации.

В заключении следует сказать, 4 что в рамках кандидатской диссертации не удалось исследовать все аспекты сложного взаимодействия Парламента и Правительства. И прежде всего, речь идет о моделях формирования институтов законодательной и исполнительной властиво-вторых, формирование органов федеральной и региональной власти, что оказывает важное влияние на парламентско-правительственные отношенияв-третьих, несмотря на то, что в работе дается характеристика трем видам республиканской формы правления, тем не менее, не удалось более полно раскрыть особенности взаимодействия законодательной и исполнительной властей в каждой из них, так как, на наш взгляд, это является отдельным предметом для исследования.