Роль федеральных органов исполнительной власти в политической системе современной России (2000-2005 гг.)

Актуальность темы

исследования. В современной России, в которой происходят сложные процессы, связанные с преобразованием органов исполнительной власти, серьезный научный и практический интерес имеет изучение развития институциональной структуры исполнительной власти и анализ роли органов исполнительной власти в функционировании российской политической системы. Следует отметить тот факт, что во многих странах именно исполнительным органам власти принадлежит ведущая роль в политическом развитии общества, а также в процессах, связанных с переходом от одного политического режима к другому, с политической и экономической модернизацией, с созданием стабильной и динамичной политической системы. Вместе с тем, сами политические процессы в современной России оказывают сильное воздействие на развитие федеральных органов исполнительной власти, на начавшееся, но далеко не завершившееся реформирование этих органов, которые представляют собой сложное и противоречивое единство старых и новых комитетов и ведомств, наделенных порой дублирующими функциями. В связи с этим проблема изучения федеральных органов исполнительной власти и их реформирования является важной в теоретическом отношении и значимой в плане практической политики. В то же время эта проблема является дискуссионной и многоплановой,^{поскольку} реформирование институтов исполнительной власти — процесс сложный, неоднозначный и динамичный, для которого характерны различные, подчас противоречивые тенденции, особенно в условиях переходного состояния общества.

Одной из важных причин выбора именно этой темы является также стремление рассмотреть все разнообразие и сложность институтов федеральной исполнительной власти не только с учетом общетеоретического материала, показывающего, какой должна быть эта власть, но и с целью дальнейшей практической реализации наиболее значимых идей отечественных и зарубежных политологов, философов, правоведов.

Представляется возможным связать анализ проблем политической модернизации в России со сменой президентской власти, которая произошла в 3 марте 2000 года. Переход властных полномочий к В. В. Путину повлек за собой существенные изменения в политической системе современной России и, прежде всего, повлиял на роль федеральных органов исполнительной власти. Вместе с тем, подобные политические изменения актуализируют задачи научного и практически политического исследования с тем, чтобы властные структуры и общество имели возможность сопоставления различных вариантов, точек зрения и сценариев развития. Это особенно важно в свете проводимой в России административной реформы, которая призвана существенно повысить эффективность функционирования исполнительной власти и всей политической системы. При этом на эффективность работы федеральных органов исполнительной власти значительное влияние оказывает характер политического режима, который опосредует взаимодействие этих органов с другими структурами политической системы.

Выбор хронологических рамок исследования (2000;2005 гг.) обусловлен тем, что именно в этот период происходили важные сдвиги и изменения в политической системе России, а также осуществлялся первый этап административной реформы.

Степень научной разработанности темы исследования.

Рассматриваемая тема в отечественной научной литературе разработана преимущественно правоведами в рамках теории государства и права. Данная проблема освещена, в частности, в трудах: Г. Н. Чеботарева, М. Н. Марченко, О. Е. Кутафина, В. И. Фадеева, В. Г. Вишнякова, О. А. Омельченко, Л. И. Петражицкого, Н. М. Коркунова, С. Л. Франка и дрь.

Роль федеральных исполнительных органов власти в современной России исследовалась целым рядом российских политологов, таких как: Г. Г. Дилигенский, С. П. Перегудов, И. К. Пантин, И. С. Семененко, В. С. Никонов, А. М. Мигранян, А.А.Кара-Мурза, Т. А. Алексеева, Л. В. Сморгунов,.

1 Чеботарев Г. Н. Президентская власть в системе государственной власти Российской Федерации // Российский юридический журнал, 1997, № 4. Марченко М. Н. Источники права. М., 2007. Кутафин О. Е., Фадеев В. И. Муниципальное право Российской Федерации//Учебник. М.: Юристь, 1997; Козлова Е. И., Кутафин О. Е. Конституционное право России. М., 2000; Вишняков В. Г. Конституционное регулирование федеральных отношений // Государство и право. 1998, № 12. Коркунов Н. М. Лекции по общей теории права. Книга 1. Понятие права. 1914.

К.Г.Холодковский, О.В.Гаман-Голутвина, В. Г. Ледяев, С. М. Рогов, Т. Е. Ворожейкина, А. А. Дегтярев, А. И. Соловьев, Ю. С. Пивоваров, В. Я. Гельман, Ю. А. Левада и дрг.

Тема роли исполнительных органов власти в функционировании политических систем зарубежных стран (в том числе США, Франции, стран Латинской Америки) исследована в работах: В.В.МаклаковаЮ.Г.СумбатянГ.И.НикероваЗ.В.Ивановского, С.Г.ПаречинаА.А.Мишина, В.А.ВласихинаФ.Ардан, А.Г.ОрловаВ.П.Максаковского, К. Д. Меса Хисбет.

Кроме того, различные аспекты и проекты административной реформы в России отражены в различных правовых документах, в частности, разработанных под руководством комиссии по председательством сначала Д. Н. Козака, Д. А. Медведева, С. Е. Нарышкина.

В диссертации также использованы основные законы и законодательные акты Российской Федерацииз.

Целью исследования является изучение места и роли федеральных институтов исполнительной власти в политической системе современной России в период 2000;2005 гг. При этом роль этих институтов в политической системе понимается двояко: с точки зрения практического участия органов.

2 Дшшгенский Г. Г. Демократия на рубеже тысячелетий // Политические институты на рубеже тысячелетий, Дубна, 2001.С.27−44. Перегудов С. П. Корпоративный капитал и институты власти: кто в доме хозяин?//Полис, 2002, № 5. Пантин И. К., Панарин А. С., Кара-Мурза А.А. Духовно-идеологическая ситуация в современной России: перспективы развития //Полис, 1995, № 4. Сморгунов Л.В.(ред.) Государственная политика и управление. Ч.1−2.М., 2007. Холодковский К. Г. Бюрократическая Дума //Полис, 2004, № 1. Гаман-Голутвина О. В. Меняющаяся роль государства в контексте реформ государственного управления: отечественный и зарубежный опыт// Полис, 2007, № 4. Ледяев В. Г. Власть: концептуальный анализ //Полис, 2000, № 1. Рогов С. М. Функции современного государства: вызовы для России. Ч.1−3//Свободная мысль, 2005, № 7−9. Ворожейкина Т. Е. Государство и общество в России: исчерпание государствоцентрнчной матрицы развития// Полис, 2002 год, № 4. Дегтярев А. А. Политическая власть как регулятивный механизм социального общения. //Полис, 1996, № 3. Соловьев А. И. Принятие политических решений. М., 2007. Пивоваров Ю. С. Русская Власть и публичная политика// Полис, 2005, № 1. Гельман В. Я. О становлении российской партийной системы и практиках политических коалиций.//Полис, 1997, № 3. Гельман В. Я. Региональная власть в современной России: институты, режимы и практики.//Полис, 1998, № 1. Левада Ю. А. Власть, элита и масса: параметры взаимоотношений в Российских кризисах//Вестник общественного мнения, 2006, № 1.

3 (Конституция Российской Федерации 1993 г., Указ Президента РФ от 09.03.2004 № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти"//Рос.газета, 2004, 11 марта. (В ред. Указов Президента РФ от 20.05.2004 № 649) — Указ Президента РФ от 17.05.2000 № 867 «О структуре федеральных органов исполнительной власти» // Рос. Газета, 2000, 20 мая (В ред. Указов Президента РФ от 20.09.2000 № 1678, от 01.12.2000 № 1953, от 16.10.2001 № 1230, от 01.11.2001 № 1263, от 29.04.2002 № 439, от 11.03.2003 № 311, от 16.06.2003 № 867) — Указ Президента РФ от 11.03.2003 № 306 «Вопросы совершенствования государственного управления в Российской Федерации"// Рос. газета, 2003, 25 марта.- Указ Президента РФ от 20.05.2004. № 649 «Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти» // Рос. газета, 2004, 22 мая. № 106 Собрание законодательства РФ, 2004,24 мая, № 21. Ст. 2023. ФКЗ от 17.12.1997 года№ 2-ФКЗ «О Правительстве РФ», Указ Президента РФ от 9 марта 2004 г. «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» № 314 (с изменениями от 20 мая 2004 г., 15 марта2005 г., 14 ноября 2005 г., и 23 декабря 2005 г.). исполнительной власти в политическом процессе и с позиций административно-бюрократического взаимодействия с другими органами государственной власти.

В соответствии с этой целью были поставлены следующие задачи:

• Провести сравнительный анализ функционирования органов исполнительной власти в президентских и президентско-парламентских республиках.

• Определить основные особенности и характерные черты федеральных органов власти в современной России;

• Изучить роль и место исполнительной власти в сложных процессах становления демократии в России и трансляции демократических методов руководства;

• Проанализировать содержание и результаты первого этапа административной реформы в России (2000;2005 гг.);

• Проанализировать проблемные вопросы, возникающие в процессе практической деятельности федеральных органов исполнительной власти из-за недоработок законодательства, исследовать влияние социальных, экономических, культурных и других факторов на деятельность этих органов;

Объектом исследования является политическая система современной России и ее основные институты.

Предметом исследования диссертационной работы являются особенности и закономерности функционирования и развития федеральных органов исполнительной власти в современной России, их структура и функции. Методологическая основа исследования. В диссертации использованы институциональный и компаративистский подходы, предполагающие анализ и сравнение однотипных политических институтов и процессов в различных политических системах. Кроме того, был использован общенаучный структурно-функциональный подход, нацеливающий на выявление взаимосвязей между элементами структуры и их функциями (например, взаимовлияния и взаимозависимости между структурой органов 6 государственной службой и их политическими функциями). Осуществлялся также анализ социологических исследований современного политического процесса в России.

Теоретическую базу исследования составили работы отечественных и зарубежных политологов—специалистов в области анализа политических институтов, государственного управления, сравнительной политологии и специалистов в области права: М. Вебер, Г. Г. Дилигенский, С. П. Перегудов, М. В. Ильин, А. И. Соловьев, И. К. Пантин, О.В. Гаман-Голутвина, А.А.Кара-Мурза, М. Н. Марченко, О. А. Омельченко, Э. Ю. Соловьева, Л. И. Петражицкого, Н. М. Коркунова, З. В. Ивановский, А. А. Дегтярев, В. Г. Ледяев, Л. В. Сморгунов, С. И. Каспэ, А. В. Дахин, В. Б. Кувалдин, К. С. Бельский, Ю. М. Козлов, Г. П. Атаманчук, Л. Брандейс, Ф. Морли, П. Н. Врангель, М. П. Драгоманов. Эмпирическую базу исследования составил анализ Конституции и законодательства Российской Федерации и ряда зарубежных стран, данные социологических исследований, публикаций периодической печати, результатов политологических исследований, проведенных ведущими российскими научными и информационно-аналитическими центрами. Научная новизна исследования заключается в том, что оно является специальным исследованием, в котором с теоретических и практических позиций выявлены и проанализированы основные проблемы деятельности федеральных органов исполнительной власти в современной России и причины их недостаточной эффективности.

В частности, в диссертации впервые:

• на основе проведенного сравнительного анализа ряда президентских и президентско-парламентских политических систем разных государств выявлены некоторые специфические черты деятельности федеральных органов исполнительной власти в современной России;

• проанализированы особенности становления современной политико-административной системы исполнительной власти в Российской Федерации, связанные как с управленческими традициями, так и с характером российской политической культуры;

• впервые проанализированы содержание и основные результаты первого этапа административной реформы в России в период 2000;2005 гг., выявлены основные факторы, препятствующие ее успешному проведению;

• исследован баланс между реальными и потенциальными ресурсами исполнения полномочий федеральных органов исполнительной власти в современной России, показано что для повышения эффективности их работы необходимо прежде всего завершить разграничение полномочий и функций между различными органами, а также обеспечить режим максимальной открытости и прозрачности государственной службы;

• даны некоторые научные рекомендации, касающиеся дальнейшего осуществления и проведения административной реформы в России, определен ряд условий, способствующих повышению эффективности функционирования федеральных органов исполнительной власти РФ.

Основные положения, выносимые на защиту:

1. Сравнительный анализ роли институтов исполнительной власти США, Франции и странах Латинской Америки, с одной стороны, и России, с другой стороны, выявил значительные отличия в функционировании этих институтов в современной российской политической системе. Эти различия определяются характером политического режима в данной стране и общим развитием политической системы. Эти отличия включают чрезвычайно большую роль Президента в функционировании всей системы органов исполнительной власти, а также всеобъемлющую роль бюрократического аппарата в осуществлении основных управленческих решений. При этом в современной российской политической системе воспроизводится традиционное отделение исполнительной власти от общества, которое снижает как эффективность ее функционирования, так и качество реализации административной реформы.

2. При дальнейшей разработке административной реформы целесообразны учет и частичное заимствование зарубежного опыта функционирования органов исполнительной власти (особенно опыт Франции и некоторых стран Латинской Америки). Однако, подобное заимствование должно, быть не основой, а дополнением к собственному политическому развитию на основе 8 учета российских традиций, в том числе традиций функционирования органов исполнительной власти в Российской империи и в Советском Союзе.

3. В рамках системы федеральных органов исполнительной власти современной России существуют ярко выраженные противоречия и конфликты как внутри отдельно взятых министерств, департаментов, так и между различными министерствами, департаментами и агентствами. Несмотря на то, что министры работают под руководством Президента и премьер-министра, единство мнений и согласие по многим вопросам отсутствуют. В результате внутри самих федеральных органов исполнительной власти существует конфликт интересов, заметно снижающий эффективность их функционирования.

4. Традиции политического развития России, политическая культура присущая большинству населения привели к тому, что после периода дестабилизации первой половины 1990;х гг. в стране возникла новая система организации федеральных органов исполнительной власти. В этой системе ключевую роль играют Президент, Администрация Президента и Правительство. Вместе с тем, эта система является не до конца сформированной, она имеет некоторые переходные черты. Подобная незавершенность приводит к необходимости периодического изменения и реформирования системы органов власти, к «надстройке» над уже существующими институтами и органами все новых и новых институтов (институт полпредов Президента, Общественная Палата и др.).

5. Основные результаты первого этапа административной реформы в России в период 2000;2005 гг., включают проведение разграничений полномочий между министерствами, упразднение ряда органов исполнительной власти, создание новых органов государственной властиагентств, изменение структуры Правительства РФ, выработку концепции изменения отношений между федеральными и местными органами исполнительной власти. Однако в итоге такие изменения не привели к существенному повышению эффективности функционирования органов исполнительной власти, фактически административно-бюрократическая 9 система после некоторых изменений вернулась в состояние близкое к прежнему. До сих пор не разграничены функции различных ведомств, агентств и министерств, происходит дублирование функций, структура Правительства постоянно меняется и вместе с тем это не сопровождается повышением эффективности его работы.

6. Основные факторы, препятствующие успешному проведению административной реформы, состоят в тесной взаимосвязи политики и экономики, государственной власти и бизнеса, в сохраняющейся коррумпированности органов государственной власти, в возможности влияния крупных финансовых корпораций на принятие важнейших государственных решений незаконными и полузаконными методами, в сознании безнаказанности и безответственности чиновников, а’также в преобладании у государственных служащих и рядовых граждан государственного патернализма.

7. Для повышения эффективности функционирования федеральных органов исполнительной власти РФ представляются целесообразными следующие шаги:

• завершить разграничение полномочий и функций между различными органами исполнительной власти;

• наладить эффективную обратную связь между Центром и регионами для отслеживания реализации на местах принятых Центром решений;

• предоставить возможность привлечения для занятия достаточно высоких должностей людей из других сфер (научных учреждений, бизнес-структур и др.) и не проходившими по ступеням должностной карьеры;

• создать режим, обеспечивающий, с одной стороны, жесткую (в том числе судебную) ответственность государственных служащих, с другой — их правовую защищенность от произвола и некомпетентности;

• обеспечить режим максимально возможной открытости и прозрачности госслужбы, превратить ее из службы «государевой», т. е. ориентированной на личность главы государства, как это традиционно было и есть в нашей стране, в службу действительно публичную;

• повысить внимание к вопросам административной морали с целью оживления понятий деловой репутации и служебной этики. Теоретическая и практическая значимость исследования. Результаты исследования могут быть использованы для разработки теоретических подходов к анализу и прогнозированию развития российской политической системы, прежде всего институтов исполнительной власти. Содержащиеся в диссертации материалы могут быть использованы в лекционных курсах, посвященных развитию политической системы современной России, взаимодействию различных ветвей власти, структуре и функциям федеральных органов исполнительной власти в РФ. Практическая значимость исследования состоит в возможности использования его материалов, выводов и рекомендаций для повышения эффективности функционирования федеральных органов исполнительной власти при осуществлении второго этапа административной реформы в России. Материалы диссертации могут быть также использованы при составлении практического курса по функционированию и изменению структуры исполнительной власти в рамках проведения административной реформы в РФ. Апробация результатов исследования.

По теме диссертационного исследования опубликовано 5 работ, в том числе 2 научные статьи в журналах, в которых ВАК РФ рекомендует публикацию основных результатов диссертаций на соискание ученой степени кандидата наук. Общий объем публикации автора по теме диссертации составляет 3,5 п.л.

Результаты исследования обсуждались на региональных и общероссийских конференциях (конференции Фонда Аденауэра и Центра Карнеги). Результаты исследования использовались в работе по изучению роли исполнительных органов власти РФ.

Диссертация обсуждена на заседании сектора истории политической философии Института философии РАН и рекомендована к защите.

Диссертация обсуждена на заседании кафедры социологии и политологии Российского торгово-экономического университета и рекомендована к защите.

Апробация второй главы кандидатской работы прошла в Департаменте экономики и финансов Правительства Российской Федерации (Приказ № 525 от «21» октября 2005 года). Структура диссертационной работы.

Диссертация состоит из введения, трех глав, включающих 13 параграфов, заключения и библиографического списка.

Основные результаты первого этапа административной реформы в России в период 2000;2005 гг., сводятся к следующему: проведено разграничение полномочий между министерствами, упразднен ряд органов исполнительной власти, созданы новые органы государственной власти — агентства, проведено изменение структуры Правительства РФ, сформулирована концепция изменения отношений между федеральными и местными органами исполнительной власти. Однако в итоге такие изменения не привели к существенному повышению эффективности функционирования исполнительной власти, фактически административно-бюрократическая система после некоторых изменений вернулась в состояние близкое к прежнему. До сих пор на разграничены функции различных ведомств, агентств и министерств, происходит дублирование функций, структура Правительства постоянно меняется и вместе с тем это не приводит к улучшению его работы (например, количество вице-премьеров Правительства в 2000 году было 3 человека, затем оно увеличилось до 5 человекв 2003 году, в 2004 году — оно сократилось до 1 человека, а вот уже в 2007 году вице-премьеров насчитывалось 5 человек).

Основные факторы, препятствующие успешному проведению административной реформы, состоят в нерасчлененности государственной власти и бизнеса, в сохраняющейся коррумпированности органов государственной власти, в возможности влияния крупных финансовых корпораций на принятие важнейших государственных решений незаконными и полузаконными методами, в сознание безнаказанности и безответственности чиновников, а также в преобладании в сознании государственных служащих и рядовых граждан государственного патернализма.

В результате в рамках системы федеральных органов исполнительной власти современной России существуют ярко выраженные противоречия и конфликты как внутри отдельно взятых министерств, департаментов, так и между различными министерствами, департаментами и агентствами. Несмотря на то, что министры работают под руководством Президента и премьер-министра, единство мнений и согласие по многим вопросам отсутствуют. В результате внутри самих федеральных органов исполнительной власти существует конфликт интересов, заметно снижающий эффективность их функционирования.

В этой связи необходимы учет и частичное заимствование зарубежного опыта функционирования органов исполнительной власти (особенно опыт Франции и некоторых стран Латинской Америки). Однако, подобное заимствование должно, быть не основой, а дополнением к собственному политическому развитию на основе учета российских традиций, в том числе традиций функционирования органов исполнительной власти и в Российской империи, и в Советском Союзе.

Для повышения эффективности функционирования федеральных органов исполнительной власти РФ представляются целесообразными следующие шаги: • завершить разграничение полномочий и функций между различными органами исполнительной власти;

• наладить эффективную обратную связь между Центром и регионами для отслеживания реализации на метах принятых Центром решений;

• произвести отбор (преимущественно конкурсный в установленных законом случаях), продвижение и удержание на государственной службе наиболее квалифицированных сотрудников путем создания у них мотивации, которая включала бы не только материальные поощрения, но и повышение спроса за предпринимаемые действия;

• осуществить строгое разделение функций между служащими, четко определить их должностные обязанности;

• предоставить возможность привлечения для занятия достаточно высоких должностей людей из других сфер (научных учреждений, бизнес-структур и др.) и не проходившими по ступеням должностной карьеры;

• создать режим, обеспечивающий, с одной стороны, жесткую (в том числе судебную) ответственность государственных служащих, с другой — их правовую защищенность от произвола и некомпетентности;

• обеспечить режим максимально возможной открытости и прозрачности госслужбы, превращения ее из службы «государевой», т. е. ориентированной на личность главы государства (как это традиционно было и есть в нашей стране) в службу действительно публичную;

• повысить внимание к вопросам административной морали с целью оживления понятий деловой репутации и служебной этики.

При некоторой адаптации к российским условиям некоторые из этих принципов могут быть использованы в будущем. В то же время необходимо учитывать, что для их осуществления прежде всего нужна политическая воля и заинтересованность общества в продолжении административной реформы. В настоящее время эти условия в России только формируются. Однако в перспективе при благоприятном развитии событий внедрение в политическую и управленческую практику названных выше принципов может произойти.

Заключение

.

Проведенный анализ дает возможность сформулировать следующие выводы:

Характерные особенности и специфические черты деятельности федеральных органов исполнительной власти в современной России состоят в.

157 исключительно большой роли, которую играет институт президентства и Правительство в функционировании всей политической системы поддержании политической стабильности, в осуществлении управленческих функций, в реформировании государственного аппарата, в процессах политической модернизации. В отличии от США, Франции и даже стран Латинской Америки в России Президент не только наделен огромными полномочиями, но и участвует в регулировании всей системы связей внутри государственного аппарата. В России Президент выступает также основным источником политических и социальных инноваций, который дает важнейшие импульсы преобразования всей системы органов власти.

Однако, такие всеобъемлющие функции Президента приводят к тому, что он становиться чрезвычайно зависимым от работы бюрократического аппарата, Правительства, министерств и ведомств, от того насколько точно они следуют решениям Президента. Поскольку эти министерства, ведомства и другие федеральные органы исполнительной власти, как правило, руководствуются своими собственными узковедомственными интересами, подобное «всесилие» Президента оборачивается невозможностью контролировать реализацию принятых им решений. Это приводит к разрастанию функций Администрации Президента, которая вынуждена во многих случаях дублировать функции Правительства, министерств и ведомств, уделять огромное внимание контролю за реализацией принятых решений вместо того, чтобы разрабатывать стратегию политического и социального-экономического развития страны. Подобная ситуация неизбежно ведет к попыткам ужесточения политического режима, к появлению авторитарных тенденций.

Традиции политического развития России, политическая культура присущая большинству населения (персонификация власти, ее самодержавный характер, доминирование подданнической политической культуры, государственный патернализм и др.) привели к тому, что после периода дестабилизации первой половины 1990;х гг. в стране в несколько обновленном виде воспроизвелась административно-бюрократическая система, которая сформировалась еще в поздний советский период. Однако в отличие от.

158 советского периода эта новая система является более дифференцированной и одновременно менее устойчивой, поскольку она основана на преобладании частных и корпоративных интересов. В политическом плане такой административно-бюрократической системе соответствует парадоксальное сочетание либеральных и авторитарных тенденций. Либеральные тенденции выражены в наличии определенных прав и свобод граждан, в наличии политических институтов, заимствованных у стран с либерально-демократическим типом развития. Авторитарные тенденции проявляются в усилении полномочий Президента, отсутствие демократического контроля за деятельность федеральных органов исполнительной власти. Подобное сочетание либеральных и авторитарных тенденций приводит к уменьшению устойчивости политической системы, к необходимости постоянного изменения и реформирования системы органов власти, к «надстройке» над уже существующими институтами и органами все новых и новых институтов (институт полпредов Президента, Общественная Палата и др.).