Актуальность темы
исследования. Проблема организации и взаимодействия органов исполнительной и законодательной власти субъектов Российской Федерации занимает одно из центральных мест в становлении российской государственности. Органы исполнительной и законодательной власти субъектов Российской Федерации являются неотъемлемой частью российской политической системы, поэтому политические трансформации в современной России, как на федеральном, так и на региональном уровнях заставляют ученых и исследователей все чаще обращаться к анализу регионального политического процесса, события и явления которого оказывают непосредственное влияния на развитие политической системы России.
В последнее время все большую актуальность приобретают исследования разделения власти на всех ее уровнях, поскольку этот интерес научного и профессионального сообщества поддерживается активными реформами, проводимыми федеральным центром в системе государственного управления.
Сегодня одной из главных задач современного этапа развития российского федерализма является не только поиск эффективной модели отношения центра и регионов, но и оптимальной модели развития региональных политических систем, что возможно только при наличии органических взаимоотношений между различными ветвями региональной государственной власти. Собственно говоря, речь идет о построении из всего многообразия этих отношений именно взаимодействия как необходимого условия оптимизации эффективной деятельности органов государственной власти.
Важно при этом учитывать, что проблема разделения властей чаще всего возникает в деятельности законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ. Поэтому вполне оправданным является специальный анализ проблем разделения, прежде всего, двух ветвей власти — законодательной и исполнительной, что, естественно, ни в коей мере не означает игнорирование судебной власти.
Взаимодействие региональных органов исполнительной и законодательной власти целесообразно анализировать в нескольких направлениях. В первую очередь, необходим анализ правовых основ, поскольку четкие правовые нормы и границы позволяют создать эффективную систему сдержек и противовесов и реальные барьеры для вмешательства одной власти в компетенцию другой, а также условия для выполнения ими своих функций на основе принципа самостоятельности.
С политической точки зрения эффективная система взаимодействия региональных органов власти необходима как залог политической стабильности в регионе и наличия четкой системы государственного управления. Не секрет, что одной из основных тенденций современного регионального политического процесса является возрастание доминирования исполнительной власти, в то время как истинная демократия и парламентаризм, если и допускают незначительный приоритет одной власти над другой, то исключительно власти законодательной как института, представляющего интересы населения на властном уровне. Доминирование одной из ветвей власти на региональном уровне может, намного скорее, чем на федеральном, привести к возникновению политических конфликтов, нестабильности политического развития региона, и как следствие, нарушению баланса государственного управления. Узурпация власти в одних руках может стать причиной формирования авторитарных и неподконтрольных режимов, что уже имело место в политической практике российского федерализма в период с 1996 по 1999 гг. Поэтому сейчас одна из основных задач российской государственной власти — выравнивание отношений между обозначенными ветвями власти, тем более при учете их вхождения в единую систему органов государственной власти Российской Федерации.
На формирование эффективной системы государственного управления на региональном уровне, способной, с одной стороны, отстаивать интересы государства и действовать в рамках единой государственной политики, а с другой — адекватно представлять интересы населения, направлены все последние инициативы федерального центра. Одной из основных политических задач российской власти в рамках реализации региональной государственной политики является повышение статуса региональных законодательных органов, создание единой действенной исполнительной вертикали и поиск оптимальной модели взаимодействия исполнительных и законодательных органов власти в субъектах Российской Федерации.
С экономической точки зрения — четкое взаимодействие исполнительной и законодательной власти в регионах является не только важным, но и экономически выгодным, поскольку и исполнительная и законодательная власть принимают основное участие в социально-экономическом развитии региона. Именно их согласованные решения позволят найти наиболее оптимальную экономическую модель региона и повысить его инвестиционную привлекательность.
Для социальной составляющей власти наличие работоспособной системы взаимодействия региональных органов власти позволяет результативно и эффективно реализовывать интересы и права граждан, поскольку региональная власть выполняет не только политические и экономические функции, но и в первую очередь, способствует созданию благоприятных комфортных условий для проживания человека в регионе.
Таким образом, все представленные выше размышления говорят о высокой степени актуальности избранной автором тематики, а предложенные направления раскрытия темы свидетельствуют об ее многоаспектное&tradeи инновационности.
Степень научной разработанности проблемы. Тематика диссертационного исследования складывается из целого ряда научных направлений и специализированных исследований в области политической регионалистики.
Основные направления и единицы анализа исследования могут быть заимствованы из работ отечественных и зарубежных исследователей становления и развития федерализма в России. Здесь особую важность для изучения тематики диссертационного исследования имели работы Р. Абдулатипова, С. Авакьяна, Л. Болтенковой, И. Умновой, В Чиркина и др.1.
Одно из направлений, которое широко представлено в юридической и политологической литературе, — построение эффективной модели отношений между центром и регионами или анализ проблемы распределения полномочий между федеральным и региональным уровнями власти. Данному аспекту посвящены работы таких исследователей, как А. Автономов, Г. Атаманчук, И. Бабичев, М. Баглай, Г. Барабашев, В. Баранчиков, К. Калинина, Е. Ковешников, О. Кутафин, В. Максаков, Н. Медведев, Н. Лазебнова, В. Савин, В. Самохвалов, М. Столяров, А. Мацнев, В. Таболин .
1 Абдулатипов Р. Г., Болтенкова Л. Ф. Опыт федерализма. — М., 1994; Абдулатипов Р. Г., Болтенкова Л. Ф., Яров Ю. Ф. Федерализм в истории России. В 3-х книгах. — М., 1992;1993; Абдулатипов Р. Г. Федералогия. — М., 2004; Основы национальных и федеративных отношений: Учебник // Под общ. ред. Р. Г. Абдулатипова. — М., 2001; Российский федерализм: от Федеративного Договора до наших дней // Под ред. Р. Г. Абдулатипова. — М., 2002; Авакьян С. А. Конституционное право России. В 2-х Т. — М., 2007; Умнова И. А. Конституционные основы современного российского федерализма. — М., 1998; Чиркин В. Е. Публичное управление. — М., 2004; Федерализм: теория и история развития (сравнительно-правовой анализ): Учебное пособие // Отв. ред. М. Н. Марченко. — М., 2000; Федерализм: теория, институты, отношения (сравнительно-правовое исследование) // Отв. ред. Б. Н. Топорнин. -М., 2001.
Атаманчук Г. В. Теория государственного управления. — М., 2006; Баглай М. В. Конституционное право Российской Федерации. — М., 2007; Козлова Е. И., Кутафин O.E. Конституционное право России. — М., 2006; Децентрализация государственной власти и местное самоуправление: проблемы реализации. Совместные исследования. / Под общ. ред. А. Мацнева, 10. Харбиха. — М., 2007; Медведева В. К. Российская модель парламентско-правительственных отношений и проблемы представительства.
В научной литературе широко представлены исследования организации и функционирования региональных органов государственной власти. Это направление исследования представлено работами таких авторов, как А. Безруков, А. Бобылев, В. Васильев, В. Гошуляк, Н. Игнатюк, Д. Сурков1.
Особую важность для проведения исследования по избранной автором тематике составили работы отечественных и зарубежных политологов, занимающихся анализом трансформации региональных институтов власти в России, таких, как В. Авдонин, М. Аюпов, С. Бирюков, И. Бусыгина, В. Гельман, Г. Голосов, А. Кынев, Е. Мелешкина, В. Нечаев, П. Панов, Р. Туровский. интересов. // Актуальные проблемы современного политического процесс: Материалы международной научной конференции. Ч. 1. — СПб, 2007; Медведева В. К. Выборы и представительство интересов. — М., 2006; Медведев Н. П. Субъект Российской Федерации в условиях государственно-правовых реформ. — М., 2006; Политико-административные отношения в условиях федерации. / Под ред. Н. П, Медведева. Вып. 1. — М., 2007; Многоуровневая система власти в условиях федерации. / Под ред. Н. П, Медведева. Вып. 2. -М., 2007; Столяров М. В. Компетенция власти. -М., 2005;
1 Безруков A.B. Формирование органов государственной власти субъектов Российской Федерации: поиск оптимального варианта // Конституционное и муниципальное право. 2006. № 10- Васильев В. И. «Вертикаль» и «горизонталь» правовые вопросы организации власти. — М., 2006; Гошуляк В. В. Государственная власть субъектов Российской Федерации — М., 2001; Игнатюк H.A. Компетенция органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации.- М., 1999; Сурков Д. JI. Правовое регулирование компетенции законодательного (представительного) органа государственной власти в уставах субъектов федерации: общее и особенное // Федерализм, региональное управление и местное самоуправление. — М., 2000; Сурков Д. Л. Законодательная и исполнительная власть субъектов Российской Федерации. — Иркутск, 1999.
2 Бусыгина И. Ф. Политическая регионалистика. — М., 2006; Выборы органов государственной власти Рязанской области: сравнительный политический анализ / Под общей ред. B.C. Авдонина. — Рязань, 2002; Бирюков C.B. Региональная политическая власть: от концептов к интегративной модели / Вестник Московского университета. Серия 18: Социология и политология. 2003. № 1- Гельман В. Я. Региональная власть в современной России: институты, режимы, практики // Политические исследования. 1998. № 1- Голосов Г. В. Сравнительная политология. — С-Петербург, 2001; Безруков A.B. Формирование органов государственной власти субъектов Российской Федерации: поиск оптимального варианта // Конституционное и муниципальное право. 2006. № 10- Гаман-Голутвина О. В. Меняющаяся роль государства в контексте реформ государственного управления: отечественный и зарубежный опыт // Полис. 2007; Кынев A.B. Переход к смешанным выборам в регионах: «принудительная трансформация» // Полис. 2004. № 2- Кынев A.B. Политические партии в российских регионах: взгляд через призму региональной.
Таким образом, следует отметить, что на сегодняшний день в научной среде имеется немало работ, так или иначе отражающих специфику избранной автором тематики. Однако изучению различных аспектов взаимодействия региональных органов государственной власти, на наш взгляд, сегодня учеными и исследователями уделяется недостаточное внимание, что требует более глубокого и детального изучения избранной автором темы диссертационного исследования.
Объект диссертационного исследования — органы исполнительной и законодательной власти субъектов Российской Федерации.
Предмет диссертационного исследования — политико-правовые аспекты реформирования отношений между законодательной и исполнительной властью субъектов Российской Федерации.
Целью диссертационного исследования является комплексный анализ важнейших аспектов взаимодействия региональных1 органов исполнительной и законодательной власти с учетом их политико-правовой природы, выявление причин, препятствующих эффективному разделению властей на региональном уровне, поиск оптимальной модели взаимодействия исполнительной и законодательной власти в регионах.
В рамках достижения поставленной цели представляется необходимым решение целого ряда более конкретных научных задач:
— на основе научной литературы, событий и явлений политической жизни регионов рассмотреть основные принципы функционирования и взаимодействия региональных институтов властиизбирательной реформы // Полис. 2006. № 6- Туровский Р. Ф. Политическая регионалистика. — М., 2006; Панов П. В. Реформа региональных избирательных систем и развитие политических партий в регионах России: кроссрегиональный сравнительный анализ // Полис. 2005. № 5- Панов П. В. Изменение электоральных институтов в России: кроссрегиональный сравнительный анализ. // Полис. 2004. № 5.
1 Здесь и далее под региональными органами законодательной и исполнительной власти имеются в виду органы законодательной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
— провести исследование процессов становления и развития политико-правовых механизмов взаимодействия региональных институтов власти;
— проанализировать развитие системы региональных институтов власти, изучить специфику и особенности структуры таких систем;
— на основе анализа федерального и регионального законодательства очертить и осмыслить основные правовые проблемы в реализации взаимодействия региональной исполнительной и законодательной власти;
— провести анализ научных публикаций и эмпирических данных с целью выявления политической составляющей отношений исполнительной и законодательной власти в регионах;
— определить и проанализировать основные тенденции развития взаимодействия исполнительной и законодательной власти в регионах в условиях административной реформы;
— предложить пути и механизмы совершенствования взаимодействия исполнительной и законодательной власти в регионах.
Теоретико-методологическая база исследования.
Теоретической основой исследования взаимодействия органов региональной исполнительной и законодательной власти стала концепция разделения властей в ее классическом понимании. Автор широко опирался на работы отечественных и зарубежных авторов, анализирующих взаимодействие региональных органов власти, региональные политические режимы и развитие региональных политических систем.
В основу работы лег принцип системного анализа политико-правовых аспектов взаимодействия региональной исполнительной и законодательной власти. Кроме того, системный подход позволил автору выявить основные особенности региональных политических систем регионов Центрального федерального округа.
Применение исторического метода позволило автору проанализировать становление и развитие политико-правовых механизмов взаимодействия исполнительных и законодательных органов власти, а именно: выявить основные этапы изменения федерального и регионального законодательства, регулирующего отношения органов власти на субфедеральном уровне, а также определить в новейшей истории России тенденции децентрализации и централизации.
Институциональный метод применялся с целью анализа формальных властных институтов и институтов, регулирующих на формальном уровне взаимодействие между ними, а также учета неформальных норм и правил, задействованных в данном процессе.
Применение сравнительного метода позволило автору выявить общее и особенное в развитии взаимоотношений органов государственной власти в различных субъектах Российской Федерации.
Для формирования эмпирической базы исследования диссертантом были использованы методы контент-анализа, опроса, исследования документов, статистический метод.
Нормативную базу исследования составили Конституция Российской Федерации, федеральное законодательство и законодательство субъектов Федерации.
Эмпирическая база исследования основана на анализе деятельности органов исполнительной и законодательной власти в регионах Центрального федерального округа. Автором изучались и исследовались конкретные политические события и явления, позволяющие сделать выводы о характере отношений между обозначенными ветвями власти в отдельных регионах. В работе автором обширно привлекались материалы местной прессы, а также мониторинга общественно-политической ситуации в регионах Центрального федерального округа, в том числе опубликованные в Интернете.
Основная гипотеза исследования. Взаимодействие региональных органов исполнительной и законодательной власти является основой современного регионального политического процесса. Выравнивание политического и правового статуса институтов региональной исполнительной и законодательной власти необходимо, так как способно обеспечить конструктивное развития правовой, политической, экономической и политической систем региона.
Научная новизна исследования. Проблема взаимодействия органов государственной власти субъектов Российской Федерации рассматривается автором как самостоятельная проблема современной политической и правовой наук. Автор отходит от государственно-правового подхода, преимущественного в исследованиях подобного рода, и предпринимает политико-правовое исследование основных механизмов взаимодействия региональных органов исполнительной и законодательной власти в условиях административной реформы. В работе исследуются не только правовые механизмы, регулирующие отношения между исполнительной и законодательной властью, но и анализируется политическая практика их применения, нередко показывающая их несовершенство и ограниченность.
Автором последовательно проанализированы основные этапы становления политико-правовых механизмов взаимодействия исполнительной и законодательной власти. Анализ показал их несовершенство и необходимость доработки с учетом основных тенденций развития политической системы России.
В работе подвергнуты политологическому анализу как институциональные, так и функциональные аспекты взаимодействия исполнительной и законодательной власти в регионах. Особенно это важно в условиях изменения региональных избирательных систем, и введения новых форм досрочного прекращения полномочий законодательных органов власти по инициативе главы региона.
Автором раскрыты основные политические и правовые последствия реформы системы регионального государственного управления.
Положения, выносимые на защиту:
1. В современных условиях в Российской Федерации на региональном уровне не только допустимы, но и должны в большей степени и с большей динамикой развиваться элементы парламентской системы. Необходимо повышения статуса региональных законодательных органов власти, как путем применения правовых механизмов, так и путем повышения политической культуры и правовой грамотности населения.
2. Политико-правовой основой деятельности и взаимодействия региональных органов власти и де-юре и де-факто должен являться принцип разделения властей, который является механизмом упорядочения и оптимизации такого взаимодействия. Принцип разделения властей является универсальным принципом организации государственной власти, однако на региональном уровне он имеет свою специфику.
3. Необходимо ограничить с помощью правовых механизмов возможности использования неформальных норм и правил для оказания давления на процесс принятия политических решений в регионе.
4. Важным условием формирования эффективных механизмов взаимодействия органов законодательной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации является обеспечение оптимального сочетания самостоятельности субъектов Российской Федерации при создании своих законодательных и исполнительных органов с необходимостью следования основам конституционного строя России, требованиям федерального законодательства об общих принципах организации представительных и исполнительных органов государственной власти субъектов Федерации.
Теоретическая значимость исследования заключается в том, что проанализированы основные принципы взаимодействия исполнительной и законодательной власти в регионе, даны критические замечания по поводу реализации принципа разделения властей в регионах, упорядочен и выстроен на определенной теоретической базе анализ опыта реализации взаимодействия региональной исполнительной и законодательной власти.
В ходе исследования сделаны научные выводы и разработаны предложения, направленные на совершенствование форм взаимоотношений и повышение эффективности взаимодействия законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
Практическая значимость исследования. Материалы диссертационного исследования могут применяться при чтении курсов политической регионалистики, сравнительной политологии, государственного и муниципального управления. В работе проведен комплексный анализ законодательства субъектов Центрального федерального округа, позволивший выявить специфику формирования региональных властных систем, что может быть использовано при подготовке научных публикаций и выступлений, а также развито в дальнейшей научной работе по избранной тематике.
Апробация результатов исследования. Теоретические положения, выводы и рекомендации диссертации обсуждены и одобрены на заседании кафедры политологии Рязанского государственного университета имени С. А. Есенина и кафедры национальных, федеративных и международных отношений Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации, а также отражены в выступлениях на научных конференциях и изложены в ряде научных публикаций.
Структура диссертации отвечает основной цели и предмету исследования. Диссертация состоит из введения, двух глав, заключения, списка использованной литературы.
Делая выводы, хотелось бы отметить, что в аспекте выборов основным актором, определяющим отношения между ветвями власти в регионе является федеральный центр, поскольку именно федеральное законодательство определяет «правила игры» на выборах. С другой стороны, выборы региональных законодательных собраний показывают расстановку политических сил в регионе и степень влияния на региональный политический процесс губернатора и законодательного органа.
Рассматривая выборы как сферу взаимодействия исполнительной и законодательной власти, хотелось бы вернуться к моменту избрания региональным законодательным собранием главы региона.
Впервые идея назначения губернаторов президентом появилась в 2000 г., когда в прессе появилось открытое письмо, подписанное губернаторами Новгородской, Белгородской и Курганской областей Михаилом Прусаком, Евгением Савченко и Олегом Богомоловым. Они предлагали по тому времени радикальные преобразования конституционного строя РФ. В частности их предложения состояли в избрании президента не на 4 года, а на 7 лет, но при этом сохраняется принцип всеобщих, равных, прямых и тайных выборов. Руководители регионов, напротив, должны не избираться местным населением, а назначаться и сниматься с должности главой государства. Главным обоснованием введения системы назначения в 2000 г. стала необходимость упростить российскую региональную систему управления и экономии бюджетных средств, направляемых на финансирование избирательных кампаний.
Еще в 2000 г. многие главы поддержали эту идею, за исключением глав республик. В результате проект преобразований предусматривал систему назначения только для руководителей областей и краев, а главы республик в составе РФ сохраняли возможность всенародного избрания.
В тот период В. Путин отреагировал на предложение губернаторов весьма сдержанно, отметив, что данный вопрос более подробно будет рассматриваться им в 2004 г1. Как результат 13 сентября 2004 г. В. В. Путин объявил о реформировании региональной избирательной системы.
Кроме того, в мировой практике федерализма выборы руководителя региональной исполнительной власти не единственный путь замещения соответствующей должности. В некоторых зарубежных федерациях практика замещения должностей глав исполнительной власти субъектов федерации, в частности Нигерии, пошла по пути их назначения главой государства. Право назначать глав исполнительной власти закреплено за главой государства и в Индии, однако помимо должности губернатора штата в этом государстве существует и должность премьер-министра, формируемая штатом самостоятельно. Формально назначение глав исполнительной власти субъектов федерации осуществляется главой государства и в Канаде. Однако канадская практика государственного строительства вышла далеко за рамки положений Акта 1867 г.
В мировой практике федерализма существуют не имеющие аналогов способы формирования института высшего должностного лица.
1 Глобачев М. Новое назначение для барона. Кремль и регионы: старая игра или новый союз? // Новое время. 2000. № 11. — С. 11 исполнительной власти субъектов федерации, которые отражают сугубо национальную специфику. Так, в Малайзии 4 штата возглавляют назначаемые главой государства губернаторы, а во главе 9 штатов находятся наследственные конституционные монархи (султаны, большой правитель и раджа). Таким образом, и в нашей стране вопросы укрепления исполнительной власти, и в частности порядок замещения должности высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа) субъекта Федерации, должны решаться с учетом традиций российской государственности, равно как и ее современных потребностей.
В связи с этим с юридической точки зрения некорректно говорить о назначении глав регионов президентом. Сложившаяся политическая практика показывает, что кандидатура высшего должностного лица субъекта РФ перед голосованием в региональном законодательно собрании тщательнейшим образом обсуждается и согласовывается на региональном и на федеральном уровнях. Отсутствие на сегодняшний день случаев роспуска региональных парламентов Президентом, участие в процедуре выбора кандидатуры элиты всех уровней, включая олигархические структуры все же позволяет говорить именно о назначении главы региона Президентом, но безусловно, по согласованию с региональным парламентом.
Таким образом, региональные парламенты являются не единственными органами, определяющими кандидатуру главы региона. Следует предположить, что они не являются и основными субъектами принятия такого важного политического решения, как высшее должностное лицо субъекта РФ.
Можно сказать, что главным аспектом в наделении полномочий высшего должностного лица является не взаимодействие по этому вопросу главы региона и законодательного собрания, а проведение неформальных согласований с представителями Администрации президента и непосредственно главой государства. Особенно это имеет отношение к губернаторам, которые не имеют у федерального центра имиджа сильных политиков. Это происходит в рамках запланированных встреч с В. В. Путиным. Другим инструментом является возможность губернатора добиться внеочередной встречи с президентом, чтобы пролоббировать свою должность и заручиться поддержкой президента.
Основной тенденцией федерального курса остается стремление главы государства по возможности сохранить баланс внутриэлитной расстановки сил в регионах.
Одновременно ярко проявилось стремление представителей губернаторского корпуса к досрочному сложению полномочий с расчетом на переназначение после получения «доверия» Владимира Путина. Значительный политический «вес» действующего президента, который и после ухода с поста сохранит высокий уровень влияния, рассматривается региональными лидерами как наиболее надежная гарантия сохранения своих позиций в среднесрочной перспективе.
Таким образом, во многих регионах введение новых правил избрания губернаторов не привели ни к персональной смене губернатора, ни к «модернизации элиты», а скорее к усилению зависимости и иерархической подчиненности властей региона федеральному руководству1. Из губернаторов регионов Центрального федерального округа свои посты сохранили Е Савченко (Белгородская область), О. Королев (Липецкая область), Ю. Лужков (Москва), Б. Громов (Московская область), Д. Зеленин (Тверская область).
Новое назначение губернаторов проходило по двум основным сценариям. Первый — действующий глава сам обращался к президенту с вопросом «о доверии» и в этом случае изначально вносился на утверждение как безальтернативный кандидат. Второй сценарий — когда.
1 А. Кынев. Основные тенденции региональной политической жизни в 2005 г. // www.carnegie.ru/ru/pubs/media/99 312 005;monitoring-overall-kynev.doc назначение происходило в «плановые сроки» в связи с истечением прежнего мандата главы региона. Согласно собственному указу Президент РФ определил, что кандидатуры претендентов в губернаторы вначале вносятся ему полномочным представителем президента, а затем одного из них Президент РФ вносит для «наделения полномочиями».
Фактическим показателем того, что действующий губернатор сохранит свой пост являются не лояльные отношения с региональным законодательным собранием, а предварительные встречи с президентом, на которых главы регионов, как правило, заручались поддержкой главы государства. Реализация новых правил не заставила глав регионов искать расположения законодательного органа и проводить политику повышения его статуса и значения в региональной политической системе. Главным ресурсом для всех глав регионов стала поддержка президента и его администрации.
Не исключено, что такое положение вещей может провоцировать конфликты между исполнительной и законодательной властью в регионах. Во избежание этого, законодателю следовало бы дать региональным законодательным собраниям больше полномочий в вопросе определения кандидатуры главы региона, усилив элементы парламентской политической системы на региональном уровне. Здесь нельзя не согласится с мнениями тех исследователей, которые пишут о том, что следовало бы предусмотреть элементарные гарантии участия субъекта РФ (всего состава регионального парламента или его палат) в выдвижении кандидатур на пост главы субъекта РФ. Во-первых, это позволило бы учесть региональные интересы и выразить, пусть и опосредованно — через депутатов, предпочтения избирателей, что в большей мере отвечало бы конституционному принципу народовластия (ст. 3 Конституции). Во-вторых, такой шаг снизит вероятность возникновения при определении кандидатур конфликтов между Президентом РФ и региональными законодателями, а также существенно ускорит процедуры принятия кадровых решений. В-третьих, изначальное определение кандидатуры главы региона его парламентом позитивно отразится и на последующих взаимоотношениях губернатора с законодателями, от эффективности совместной и согласованной работы которых зависит благополучие населения и в целом развитие субъекта РФ1. Кроме того, это позволило бы поднять значение, авторитет региональной законодательной власти и доверие к ней в глазах населения, в чем состоит истинное значение парламентаризма. Паритетные отношения исполнительной и законодательной власти являются агентами теории разделения властей и оказывают «поддержку» демократической политической системе.
При анализе данной проблемы с точки зрения легитимности, объективным является вывод о том, что на региональном уровне существует только один легитимный орган власти — законодательный, то дает ему приоритетное право выражать, представлять интересы населения и принимать решения от его имени.
Термин «легитимность» (legitime) имел несколько значений. Он возник в начале XIX века во Франции и первоначально практически отождествлялся с термином «legalite» — законность. Его использовали для обозначения законно установленной власти в отличии от насильно установленной. Понятно, что в данном значении этот термин не является возможной категорией для анализа институтов власти в регионах, поскольку и исполнительная и законодательная власть формируются, действуют и осуществляют свои полномочия на основе законов. Иной порядок получения власти в правовом государстве исключен. Интерес представляет тот факт, что термин «легитимность» не имеет строго юридического содержания и не фиксируется в конституциях. В отличии.
1 Безруков A.B. Формирование органов государственной власти субъектов Российской Федерации: поиск оптимального варианта // Конституционное и муниципальное право. 2006. № 10. С. от легальности, которая является юридическим обоснование власти, ее норм и законов, легитимность отражает степень соответствия власти ценностным представлениям большинства граждан. Иными словами, легитимность — это признание и поддержка власти со стороны общества. Самым основным инструментом легитимности являются всенародные выборы, когда избиратели передают свое право принимать решения и осуществлять государственной управление иным лицам. Выборы-основное доказательство легитимности власти. В то же время нельзя сказать, что отсутствие всенародных выборов лишает орган власти легитимности, поскольку население не выступает открыто против него и не призывает к лишению власти и полномочий. И все же с точки зрения демократических основ государства выборы являются основным доказательством поддержки населением определенного политического лидера и его курса или определенной политической партии. Политическая практика показывает, что даже авторитарные режимы стремятся обеспечить себе определенные признаки легитимности. Авторитарные лидеры понимают, что власть не может долгое время опираться на насилие ввиду ограниченности ресурса принуждения, поэтому они стремятся заручится поддержкой населения.
Таким образом, с точки зрения легитимности, статус законодательных органов субъектов РФ является более высоким, а и их право на принятие важных решений — более обоснованным.
При оценке данного нововведения стоит отметить, что поправки в первую очередь вносились с целью развития политических партий и повышения их роли в политической системе страны. Справедлива и точка зрения тех исследователей и экспертов, которые говорят о принятии этих поправок только в интересах одной политической партии, а именно «Единой России», которая определяется как «партия власти» и удерживает лидирующие позиции как в федеральном парламенте, так и на выборах региональных законодательных собраний, что в очередной раз подтвердили выборы, прошедшие в регионах 11 марта 2007 г. Однако в свете темы диссертационного исследования стоит отметить, что такая норма законодательства при ее реализации в практике политического управления регионом будет способствовать эффективному взаимодействию законодательной и исполнительной власти региона, принятию согласованных политических и управленческих решений, снижению уровня конфликтности и разобщенности в совместных действиях главы региона и законодательного собрания, что на сегодняшний день, к сожалению, имеет место в политической практике субъектов РФ.
Важнейшим политическим вопросом является принятие Конституций (уставов) субъектов Российской Федерации. Здесь прописываются основы взаимодействия исполнительной и законодательной власти в регионе, а также устанавливается структура органов государственной власти.
Интенсивное принятие региональных «основных законов» началось в России с конца 1993;го по 1997 гг. Формально их разрабатывали представительные органы, на деле же они складывались— как равнодействующая сложного и противоречивого взаимодействия многих участников региональной политики, в первую очередь администраций и парламентов. Кроме того, в принятии институциональных решений порой участвовали общественно-политические организации, научные и экспертно-консультационные структуры, региональные СМИ, различные группы интересов, а в отдельных случаях и непосредственно население региона1.
Таким образом, принятие Уставов и региональных Конституций привело к формированию различных властных систем в регионах России, что в последствии привело к такому явлению, которое в научной.
1 Нечаев В. Региональные политические системы в постсоветской России // Pro et Contra. Том 5. Зима, 2000. — С. 80. литературе принято называть дивергенцией (В.Нечаев) или диверсификацией (Г. Голосов), то есть к неравенству регионов: к экономическому неравенству прибавилось закрепленное на формальном уровне неравенство регионов в способе организации политического процесса и осуществления политической власти.
Процесс принятия региональных Основных законов начался с 1992 г. с опережением процесса принятия общефедеральной Конституции, хотя, естественно, в этот период он не принял характера повсеместного. В 1992 г. они были приняты в Якутии и Чечне, Татарстане, в 1993 г. — в Туве. В декабре 1992 г. Верховный Совет республики принял конституцию, которая устанавливала приоритет татарской конституции над всеми другими юридическими актами, в том числе российской Конституцией, что закреплялось в ст. 7 данного документа1 Относительно институциональной властной системы, текст конституции устанавливал существовавшее положение дел. В отличие от некоторых других республик (Башкирии, Мордовии, Чувашии), Татарстан никогда не знал конфликта законодательной и исполнительной властей. Законодательная власть здесь всегда была инстанцией, регистрирующей проекты законов, выработанных властью исполнительной2.
Необходимо отметить, что принятие конституций (уставов) стало причиной конфликта между исполнительной и законодательной властями многих регионов. Дело в том, что обе ветви пытались взять под свой контроль процесс формирования формальных правил, что давало возможность внести в проекты уставов и конституций положения, закрепляющие приоритет либо законодательного собрания, либо региональной администрации во главе с губернатором или президентом. Подобные конфликты произошли в Тамбовской, Саратовской,.
1 Конституция республики Татарстан // Известия Татарстана. 1992. 29 дек.
2 Равьо Ж. Р. Специфические особенности республики Татарстан // Федерализм и децентрализация. — С.271.
Свердловской, Кемеровской, Читинской, Тульской областях, Алтайском крае, С-Петербурге.1 В частности в Свердловской области ситуация с принятием устава осложнилась из-за противостояния тогдашнего председателя Областной Думы Э. Росселя и главы администрации А.Страхова. В силу свое популярности Э. Россель захватил инициативу, предложив для обсуждения проект устава, разработанный его командой. В замечаниях по этому проекту Страхов обратил внимание на двухпалатную систему организации законодательной ветви власти и выборы в нижнюю палату по пропорциональной системе, на предложение создать Уставный суд, который должен будет определять соответствие Уставу законодательных актов, принятых областной Думой, на временную меру, впервые предусматривавшую выборы главы администрации. Чтобы не уступать политическую инициативу Росселю, глава администрации пытался затормозить и усложнить процедуру принятия устава, увеличивая число проверочных комиссий, а затем предложил дискуссию по альтернативным проектам Устава, которые никогда не были обнародованы в окончательном варианте. Эти попытки не вывели Росселя из равновесия. Он ускоряет темп разработки устава, принимая во внимание замечания комиссий, созданных главой администрации. Процесс принятия устава был разблокирован лишь после встречи Э. Росселя с Б. Ельциным. 25 ноября Областная Дума приняла новую редакцию текста, который остался почти неизменным. 5 декабря 1994 г. А. Страхов подписал закон «Об Уставе Свердловской области» .
Подобные примеры интересуют нас постольку, поскольку принятие Устава или Конституции являлось первым шагом, определяющим соотношение исполнительно и законодательной власти в регионе. Именно в Основных законах регионов закрепляются на формальном уровне.
1 Политический альманах. — М., 1998. — С. 128.
2 Гарриг Ж. Ф. Свердловская область и власть губернатора // Федерализм и децентрализация. — С.213. основные принципы функционирования региональных институтов власти и характер их взаимоотношения.
В целом можно отметить, что в областях и краях, были приняты уставы, допускающие наличие как слабой, так и сильной легислатур, но в большинстве регионов глава исполнительной власти не являлся единственным лидером1. Анализируя модели взаимоотношения региональной исполнительной и законодательной властей, закрепленных на формальном уровне необходимо отметить, что в региональных уставах предусматривались как модели с относительно сильным и самостоятельным парламентом (республика Карелия, Псковская область), так и с формально слабыми полномочиями легислатур (Курская область, Астраханская область).
Резюмируя выше сказанное, хотелось бы отметить, что сегодня в оценке региональных властных систем доминируют две точки зрения. Первая сводится к тому, что принятие Федерального закона «Об общих принципах организации.» в 1999 г. не привело к унификации региональных властных систем.
Вторая заключается в том, что последняя редакция Федерального закона, как показывает анализ региональных уставов, все же унифицирует структуры системы власти в регионах. Соблюдая принцип необходимости соответствия федеральному законодательству, региональные власти обязаны были прописать в своих уставах возможность как для исполнительной, так и для законодательной власти возможность роспуска и вотума недоверия, поскольку они являются основой системы сдержек и противовесов. Применение данной системы является основой построения отношений исполнительной и законодательной власти в демократическом государстве с федеративным.
1 Кузьмин А. С, и др. Региональные политические режимы в постсоветской России: Опыт типологизации // Политические исследования. 2003. № 3. — С.152.
2 Нечаев В. Указ. соч. — С. 83. государственным устройством. Однако шкала, позволяющая выявить различные типы региональных парламентов по степени их зависимости от исполнительной власти, актуальна и до сих пор. Несмотря на четко обозначенные законодательные рамки, каждый регион обладает своей политической традицией отношений главы региона и законодательного собрания, все главы регионов являются абсолютно разными политическими акторами по своему политическому и экономическому влиянию в регионе и федеральном центре, то есть обладают разным политическим, экономическим и административным ресурсом. В такой ситуации законодательный орган власти может либо проявлять самостоятельность различной степени, либо быть полностью подчиненным главе региона и четко выполнять его неформальные установки, принимая на их основании формальные решения в виде законов и иных нормативных правовых актов.
Таким образом, мы можем сделать вывод о широком влиянии неформальных норм и правил на процесс принятия формальных решений. Не всегда законодательство отражает все аспекты взаимодействия региональной исполнительной и законодательной власти, поэтому требуется изучение реального регионального политического процесса с выявлением доминирующих и зависимых акторов, влияния региональной политической и экономической элиты, выявления скрытых и явных ресурсов власти.
В качестве заключения по данной главе хотелось бы определить основные тенденции в политическом взаимодействии исполнительной и законодательной власти регионов.
Если оценивать ресурсы влияния представительного органа власти в регионах в сравнении с властью исполнительной, то результаты исследования позволяют говорить о том, что пока в этом плане законодательная власть региона не может конкурировать с властью исполнительной. Как правило, органы исполнительной власти доминируют в системе разделения властей и оказывают влияние на легислатуры.
Результаты, полученные в ходе исследования и изучения дополнительных материалов по теме, позволяют сделать вывод о том, что все победы, одержанные законодательной властью над исполнительной, были локальными и краткосрочными.
Данный вывод может быть распространен практически на все исследованные нами регионы, хотя не следует думать, что доминирование исполнительной власти над законодательной — это однонаправленный процесс с легко прогнозируемым результатом. Скорее, здесь можно говорить о постоянно воспроизводящемся процессе внутренней борьбы за власть, с меняющейся политической ресурсной базой, в ходе которой исполнительной власти приходится идти на уступки власти законодательной и наоборот.
Одним из объяснений такого положения дел может стать то, что существующая исполнительная власть законодательный корпус в принципе устраивает. Либо у депутатов просто недостаточно ресурсов влияния (широкого информационного поля, опыта руководства отдельными территориями области, выстроенной системы отношений с федеральным Центром) для того, чтобы диктовать свои условия и навязывать выгодные решения исполнительной власти. Известную роль в снижении влияния сыграло также вытеснение спикеров законодательного собрания с федерального поля политики, которое они попытались компенсировать другими средствами.
На сегодняшний день проблема политической самостоятельности региональных законодательных органов власти является одной из ведущих, и ничто не говорит о том, что она будет разрешена в ближайшее время. Однако развитие политического процесса в России и состояние самой политической системы требуют повышения статуса региональных парламентов, или по крайней мере выравнивания по сравнению со статусом исполнительной власти. Данный факт на сегодняшний день, по нашему мнению, является основным противоречием в отношениях исполнительной и законодательной власти, препятствующий их эффективному взаимодействию, что требует немедленного разрешения усилиями федеральной и региональной власти и общества.
Заключение
.
В завершение диссертационного исследования, посвященного анализу процессов взаимодействия региональной исполнительной и законодательной власти, автору хотелось бы отметить следующее.
Государственная власть в Российской Федерации имеет иерархическую структуру. Во главе иерархии находятся не федеральные органы власти, как иногда утверждают, а народ как единственный источник власти в государстве, передающий властные полномочия своему официальному агенту — государству. Государство, в свою очередь, распределяет эти полномочия в соответствии с принципом разделения властей «по горизонтали» между органами исполнительной, законодательной и судебной власти и «по вертикали» между федеральным, региональным и местным уровнями. Отсюда следует, что функционирование органов государственной власти (федеральной и региональной), как и принципы их взаимодействия, должны выполнять основную цель развития демократического государства — служение народу и соблюдение принципов демократии.
Исследование региональной власти и специфики отношений исполнительной и законодательной власти в регионах актуально и потому, что в России за последнее время произошли крупномасштабные реформы практически во всех сферах общественно-политической жизни и, в частности, в регионах страны. Процессы трансформации российской политической системы дают зачастую непредсказуемые результаты, что требует тщательного изучения механизмов организации и взаимодействия институтов власти на всех ее уровнях.
Региональная власть выполняет целый ряд функций и имеет специфическое назначение. Основная цель региональных институтов власти — создание оптимальной системы государственного управления на региональном уровне, что в свою очередь невозможно без создания действенных механизмов взаимодействия исполнительной и законодательной власти субъектов Российской Федерации. Данные механизмы носят как правовой, так и политический характер.
Основополагающим базисным принципом взаимодействия региональных органов власти должен стать принцип разделения властей, причем как в своем юридическом закреплении, так и в фактической реализации. И если первое условие сегодняшним российским законодательством соблюдается, в некоторой степени, безусловно, то с практической реализацией данного принципа в региональном политическом процессе возникают серьезные проблемы. В этой связи принцип разделения властей должен предотвратить монополизацию власти не только со стороны отдельных государственных органов, но и каких бы то ни было политических, национально-этнических, региональных элит, влияние которых имеет место в отдельных субъектах Российской Федерации. Тем самым принцип разделения властей в федеративном его измерении способствует, в конечном счете, усилению единства российской государственности.
Наряду с принципом разделения властей взаимоотношения межу органами исполнительной и законодательной власти должны устанавливаться на основе принципа единства региональной государственной власти. Соблюдение этого принципа необходимо, во-первых, потому, что органы региональной власти входят в единую систему органов государственной власти Российской Федерации, в связи с чем, выявляется их одна из основных функций — реализация единой системы государственного управления на региональном уровне в соответствии с интересами государства и в рамках проведения единой государственной политики. Во-вторых, в основе деятельности исполнительной и законодательной власти регионов должны лежать, в первую очередь интересы населения и государства, а не амбиции политических лидеров регионального масштаба, что часто наблюдается на практике и дестабилизирует отношения между региональными органами власти.
Принцип разделения властей на региональном уровне его реализации проявляется как, своего рода, конституционная основа взаимодействия законодательной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Это предопределяет, в свою очередь, специфику и конституционно-уставного закрепления данного принципа, регулирования взаимоотношений органов законодательной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации. При этом правовые нормы, регулирующие взаимодействие органов законодательной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации, составляют относительно самостоятельный конституционно-правовой институт, формирующийся в последние годы на базе как регионального, так и федеративного законодательства.
Правовое регулирование соответствующей сферы общественных отношений носит, таким образом, сложный, многоуровневый характер. Положительным является опыт тех регионов, где на конституционно-уставной основе разрабатываются и принимаются специальные законы тематического характера, касающиеся отдельных (или нескольких) институтов взаимодействия органов законодательной и исполнительной власти субъектов Федерации. Важное значение в этом плане могла бы иметь также разработка модельных законов субъектов Российской Федерации по соответствующим вопросам.
Содержание и формы взаимодействия законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации во многом определяются характером их полномочий, которые составляют в своей совокупности (в рамках предметов ведения этих органов) компетенционную основу взаимодействия законодательных и исполнительных органов. Особое значение имеет в этом плане поиск оптимального баланса в распределении и уравновешивании их взаимных полномочий. Такой баланс характеризуется наличием у соответствующих органов полномочий, позволяющих, с одной стороны, находиться в режиме сдержек и противовесов по отношению друг к другу, оказывать взаимовлияние как при формировании, так и досрочном прекращении деятельности этих органов. С другой стороны, оптимально сформированная компетенционная основа должна быть сориентирована на предоставление органам законодательной и исполнительной власти такого набора и объема полномочий, которые в полной мере соответствовали бы функциональному назначению каждого из этих органов и обеспечивали бы надежную основу совместной согласованной деятельности законодательных и исполнительных органов в процессе достижения единых целей и задач социально-экономического и политического развития субъекта Российской Федерации.
Одной из важных и весьма специфичных сфер взаимодействия региональных органов законодательной и исполнительной власти является законодательный процесс. На законодательный процесс в полной мере распространяется принцип разделения властей, хотя механизм и формы его конкретной реализации имеют существенную специфику. Она обеспечивается, в' частности, достаточно широким, точно (законодательно) определенным набором полномочий высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) на отдельных стадиях законодательного процесса, начиная со стадии проявления законодательной инициативы (где сохраняются достаточно большие резервы повышения активности исполнительной власти) и заканчивая стадией подписания и обнародования принятого закона субъекта Федерации, где роль главы исполнительной власти весьма существенна. Она реализуется в том числе посредством права вето главы исполнительной власти как важного института взаимодействия двух ветвей власти в законотворческом процессе.
В этом отношении важным является недопущение деструктивных моментов, связанных с реализаций законодательного процесса в регионах. Главным истопником принятия законов и нормативных актов должны быть интересы населения. Однако политическая практика свидетельствует о том, что зачастую законы принимаются не в интересах населения, а в интересах собственно органов власти, региональной политической элиты, бизнес-структур, способных пролоббировать прохождение того или иного законопроекта. Все силы и ресурсы исполнительной и законодательной власти должны быть направлены на нейтрализацию подобных примеров. Конечно, нельзя требовать полной ликвидации лоббистской деятельности, которая является неотъемлемой частью политического процесса, но органы исполнительной и законодательной власти должны в первую очередь взаимодействовать в интересах населения, а не иных политических и экономических региональных акторов.
По-мнению автора, сегодня одной из важнейших проблем регионального политического процесса является незавершенность формирования политико-правового статуса органов исполнительной и законодательной власти субъектов РФ. Надо признать, что важнейшую роль в политической системе регионов играет институт высшего должностного лица, в то время как статус законодательного органа занижается. В этой связи необходима реализация целого ряда мер и условий, позволяющих повысить статус законодательных органов регионов и реализовать идею парламентаризма на региональном уровне.
В этой связи в первую очередь, необходимо на законодательном уровне усиливать контрольные полномочия органов законодательной власти, а также совершенствовать реализацию их выборной функции, а именно повысить роль органов законодательной власти при определении кандидатуры высшего должностного лица субъекта Российской Федерации.
Это тем более необходимо в условиях, когда законодательные собрания в российских регионах остаются единственными легитимными органами государственной власти, избранными путем всенародных выборов. Повышение статуса законодательной власти поможет не только в формировании эффективной системы сдержек и противовесов, но и будет способствовать более органичному представительству интересов населения, то есть выполнению главной функции и реализации их основного назначения.
Оставаясь в рамках темы представительства интересов населения, автору хотелось бы отметить, что взаимодействие региональной исполнительной и законодательной власти — это не только государственное, но и общественное дело. Поэтому важно говорить не только о государственных механизмах их взаимодействия. Одной из самых действенных форм контроля за реализацией принципа разделения властей должен стать гражданский контроль. Автор считает, что государство, в виду неразвитости гражданского общества в России, должно дать импульс и стать инициатором создания общественных институтов гражданского контроля за деятельностью органов власти российских регионов. И этому аспекту проблемы еще предстоит уделить внимание.
Важным, по мнению автора, является и тот аспект, что функционирование и взаимодействие органов государственной власти субъектов Российской Федерации происходит под пристальным вниманием и контролем федерального центра. В целом, по-нашему мнению, это не является деструктивным моментом, поскольку полная децентрализация, уже имевшая свое место в политической практике России, не привела к положительным результатам государственного строительства и управления. Однако следовало бы дать больше самостоятельности институтам региональной власти в определении своей структуры и реализации региональной государственной политики.
В совершенствовании взаимодействия региональных властей важно видеть не только его правовую составляющую (организационная обособленность, функциональная и компетенционная самостоятельность ветвей власти и их органов по отношению друг к другу), но и политическую. Закрепленные на законодательном уровне правила и нормы взаимодействия региональной и исполнительной власти, действенная система сдержек и противовесов не всегда реализуются на практике.
При исследовании темы взаимодействия региональных институтов власти неоценимое значение имеет политологический анализ проблемы, который позволяет выявить иной уровень отношений — неформальные нормы и правила, которые зачастую определяют поведение органов исполнительной и законодательной власти в процессе принятия решений. В работе проанализированы возможности проявления неформальных отношений и механизмы их реализации и сделан вывод об их широком распространении в современной политической практике. В этой связи автор говорит о необходимости создания правовых норм, ограничивающих возможности действия неформальных отношений, проявлений корпоративизма в отношениях формальных институтов власти регионального уровня.
Таким образом, анализируя взаимодействие региональных исполнительных и законодательных органов власти в первую очередь необходимо исходить из того, что они должны строить свои отношения, исходя из некоторых основополагающих принципов. В первую очередь они являются важнейшими акторами, обеспечивающими безопасность и социальный порядок в регионе. Их деятельность, в первую очередь должна быть направлена на удовлетворение интересов граждан, реализацию их прав и свобод и создание комфортных условий жизнедеятельности. Все это требует от них повышенной политической и правовой ответственности, соблюдения принципов законности, адекватной самостоятельности, отказа от действий, ущемляющих самостоятельность другого государственного органа, скоординированности, согласованности во взаимодействии, взаимосдерживания и взаимоконтроля.
В рамках отдельного диссертационного исследования не представляется возможным раскрыть весь комплекс проблем взаимодействия органов законодательной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации, сколько-нибудь полно выявить многообразие региональных моделей такого взаимодействия в отдельных субъектах Российской Федерации. Все это, как и другие возможные пробелы в анализе отдельных вопросов по столь широкой проблеме, являются, по мнению автора, лишь подтверждением необходимости ее дальнейших исследований.
