Исследование федерализма, его смысла и перспектив развития можно определить сегодня как одно из важнейших гуманистических направлений изучения феномена власти в человеческом обществе. Такая роль федерализма вытекает из его сущности — как средства урегулирования противоречий и способа объединения людей в сообщества на разных уровнях территориальной организации власти. В современных условиях федерализм рассматривается в качестве действенного средства совершенствования не только государств, но и общественных структур (общественные союзы — федерации), преобразования и слияния государств в единые сообщества (например, федерализация Европейского Сообщества, идеи создания Всемирной Федерации государств и пр.). Федерализм как режим, как способ управления влияет на унитарные государства, предопределяя в них развитие процессов децентрализации. Он становится настолько распространенным способом государственного правления, что присутствие «федералистских приемов» наблюдается в практике едва ли не всех современных демократических государств. Речь идет, в частности, об Испании, Италии, Великобритании, находящихся на путях глубокой автономизации и федерализации, что представляет практический интерес для современной России, переживающей переходный период от унитаризма к федералистскому устройству. Этим объясняется значительное внимание, которое отводится названным государствам в исследовании.
Хотя в мире нет абсолютно совершенных моделей государственного устройства, однако есть немало государств, выбор которыми именно федеративной формы устройства обеспечивает им территориальную целостность и политическую стабильность, внутренние мир и согласие, успехи в экономике и внешней политике. Федерализм во всех странах создает определенное равновесие между федеральным центром и регионами, не позволяет, с помощью разграничения полномочий между ними, ни одной из сторон (ни федеральному правительству, ни субъектам федерации) получения доминирующих позиций, способных нарушить равновесие внутри федерации и, таким образом, создать опасность либо превращения федерации в унитарное государство, либо ее развала. Это в свою очередь предопределяет постоянное совершенствование федеральных отношений, поскольку идеальной, раз навсегда данной модели федеративного государства трудно представить. Наблюдается довольно значительное их разнообразие: и с длительными историческими традициями, и с еще незначительным накопленным опытом развития1.
Сегодня в мире насчитывается 20 федераций: Австралия, Австрия, Аргентина, Бельгия, Бразилия, Венесуэла, Германия, Индия, Канада, Коморские острова, Малайзия, Мексика, Мньянма, Нигерия, Пакистан, Россия, США, Чили, Швейцария, Южно-Африканская республика. В зависимости от занимаемой территории и ряда других причин (социально-экономических, этнических, политических) федеративные образования имеют разное число субъектов: больше всего их у России (89) и США (51).
В списке стран с федеративным устройством Российская Федерация находится в самом начале своего становления, и перед ней стоит большое количество проблем, требующих решения. Для нее представляется чрезвычайно важным изучать мировой опыт федерализма и извлечь из него необходимые уроки.
Попытки перенесения на российскую почву элементов западноевропейского государственного устройства наблюдались в России и в прежние века, в частности при Петре Первом. Так, в основу проведения в 1708 г. губернской реформы была сделана попытка скопировать опыт.
1 Американский политолог Уильям Стюарт насчитал 497 типов федерализма (См.: Траут Йоханнес. Федерализм как политическая философия // Федерализм и децентрализация. М, Научная книга. 2001. С. 45).
Голландии и Швеции, однако низкий уровень сознания и самодеятельности населения России в условиях крепостничества мешал этому.
Тем не менее федерализм как явление, объективно целесообразное для российской государственности, неуклонно пробивал себе дорогу в политические структуры России. Элементы федерализма просматривались уже в период правления императрицы Екатерины II, когда осуществилась реформа местного управления (1775 г.). За государством закреплялись стратегические вопросы (оборона, внешняя политика, другие крупные направления), тогда как большинство забот, связанных с организацией общественного призрения на местах, передавалось в компетенцию губерний. Был создан первый в России вид негосударственной собственности — собственности местных губернских администраций, что позволяет некоторым политологам, в частности, Е. П. Бажанову, назвать л созданное ею государственное устройство федерацией .
Зарубежный опыт федерализма и российская традиция федералистской мысли были предметом серьезного изучения на протяжении всего XIX столетия. Одни усматривали в самой возможности появления жизнеспособного федерализма на российской сцене «лишь выражение роста унитарной идеи». Другие, наоборот, считали, что «федерализм мыслим лишь как раздробление единой суверенной власти» и «должен быть безусловно осужден». По их мнению, федерализм и национальная децентрализация имеют смысл в тех странах, где нет безусловно господствующего центра и имперской национальности (Австрия, например,), вследствие чего государство не может быть справедливо организованным иначе, как на политическом равновесии национальностей. В России же области с нерусским населением составляют окраины и имеют ничтожное значение по сравнению с общей.
2 См.: Бажанов Е. П. Актуальные проблемы международных отношений. Том 1. М, 2001. С. 414−415. массой имперского населения, и поэтому никаких федеральных и договорных отношений с этими областями быть не может.
Однако в силу целого ряда социально-экономических особенностей, географического положения, этнического состава населения, исторической и политической наследственности федерализм для России выглядит не только оптимальным, но и неизбежным выбором. Наши первые, хотя еще не совершенные опыты, связанные с поиском собственной модели федерализма, показали, что федеративное устройство способно наиболее адекватно балансировать интересы регионов с общенациональными интересами, обеспечить единство и государственно-территориальную целостность страны, равные политико-правовые возможности взаимодействия субъектов Российской Федерации с Центром, развитие местного самоуправления как фундамента российской государственности.
За годы длительного совместного проживания на огромных территориях разные народы в условиях природно-климатических различий, социально-экономической и социокультурной дифференциации образовали относительно обособленные региональные сообщества, у которых появилась особая система интересов и соответствующие им национально-региональные мотивы поведения. В полной мере учесть и реализовать эти интересы с помощью региональной политики унитарного государства невозможно в принципе. Только Федерация способна решить эти проблемы. Российские регионы и Центр наконец-то на деле учатся договариваться друг с другом, стали выступать в роли партнеров, «субординацию стала вытеснять координация"3.
В этом же направлении действуют и общемировые тенденции. Во второй половине XX столетия, с одной стороны, повсеместно расширяется самостоятельность регионов в решении не только социокультурных, но и значительной совокупности социально-экономических проблем. С другой.
3 Захаров А. А. «Исполнительный федерализм» в современной России // ПОЛИС, № 4,2000. С. 127. стороны, процесс федерализации затронул не только отдельные государства, но и межгосударственный уровень отношений. А это позволяет трактовать федерализацию как явление, которое в значительной степени определит лицо демократии нынешнего XXI века.
Пристальное внимание к зарубежному опыту федералистского правления особенно остро проявилось в России во второй половине 1990;х годов, когда в стране развернулось довольно широкое обсуждение вопроса о реформировании Федерации, чтобы противодействовать центробежным тенденциям. Выдвигались идеи укрупнения субъектов, ликвидации федерационной асимметричности, внесения изменений в ныне действующую Конституцию.
Объявленный в середине 2000 г. курс на реформирование федеративных отношений представляет собой важную составляющую в пакете мер по укреплению государства, решению проблем, дестабилизирующих обстановку в стране. До избрания В. В. Путина на пост президента наблюдалось несоответствие конституций и законов субъектов РФ федеральной Конституции и общегосударственному законодательству, что вело к разрыву единого правового и экономического поля. Размывались основы государственности, подрывалась безопасность страны. Российский федерализм стал напоминать модель, тяготеющую к «феодальному федерализму», нежели к демократической федеративной республике, объявленной в ст. 1 Конституции РФ. На территории 89 субъектов Федерации образовались автократии, склонные, за немногим исключением, к самодержавному единовластию. Основной Закон страны позволяет двадцати одной республике некоторые внешние атрибуты государственности: конституции, национальные флаги и гербы, институт президентства. Их статус был поднят выше других регионов.
Анализ зарубежного опыта федерализма позволяет выявить основные тенденции, формирующие наиболее совершенные черты федерализма: это демократизация федеративных отношенийединство и.
разделение государственной власти в федеративных отношенияхнеобходимое сочетание элементов централизации и децентрализациивозрастание согласительных процедур взаимодействия федерации и ее субъектов. Поэтому изучение и использование зарубежного опыта федерализма представляется важным фактором становления и развития новых федеративных систем. Но поскольку не существует ни абстрактной схемы федерализма, ни его единой модели, то и не может быть общего для всех единого, универсального пути для экспорта или переноса уже существующих национальных федеральных форм в другие политические структуры, имеющие свою историю, социальную и политическую культуру, экономическую специфику и т. п. о.
Только творческий, критический подход к зарубежным моделям федерализма, изучение специфики каждого из них и меры ее соответствия историческим, социальным, экономическим особенностям другого государства должны лежать в основе использования тех или иных федеративных элементов в государственном строительстве конкретной страны.
Автор выбрал для исследования в качестве федералистских моделей Соединенные Штаты Америки, Германию, Швейцарию, Канаду, а также Испанию — полуфедерацию (Государство автономий) и рассматривает как некоторые общие закономерности и черты, присущие всем федеральным системам, так и специфические особенности, проявляющиеся в отдельных конкретных странах.
В американском опыте для автора представил интерес вопрос разделения сфер компетенции между центральным правительством и федеральными штатами, а также роль демократических институтов в развитии федерализма. ф В канадской и испанскойпрактке внимание было сосредоточено на изучении характера решения этнических проблем, сохранения целостности государства.
Германский федеральный проект интересен прежде всего четким разграничением компетенций между федерацией и федеральными землями, незыблемым конституционным порядком в исполнении государственного правления, преобладанием элементов централизации над децентрализациейхарактером дискуссии об укреплении земель, особенно в связи с присоединением новых восточных регионов, методами преодоления конфронтационной политической культуры, связанной с глубокой психологической ломкой общественного сознания.
В швейцарской федеральной системе вызывает глубокий интерес, а роль института прямой демократии в создании прочных основ жизнедеятельности государства на протяжении ряда столетий.
В пользу выбора для исследования определенных зарубежных моделей федерализма говорит и ряд схожих государственных параметров России с обозначенными федерациями. Россия — огромная и крайне неоднородная страна, в пользу федеративного устройства которой говорят те же аргументы, что в свое время обеспечили федерализацию Соединенных Штатов. И не только это. Негативные последствия социально-экономических реформ, связанных с переходом на рыночные в отношения, августовского дефолта 1998 г. по целому ряду моментов сравнимы с великой депрессией в США (1929;1933 гг.), а курс В. Путина на укрепление вертикали власта в Российской Федерации условно сравним (по характеру, не по объему проводимых мероприятий) с «новым курсом» Рузвельта. Поэтому представляется оправданным и сравнительный анализ этих двух социально-экономических феноменов, и разбор характерных особенностей других зарубежных федераций, ряда начинаний, проводимых Путиным, а также предлагаемых нами возможных мер по развитию российского федерализма, носящих рекомендательный характер.
Важность исследования зарубежного опыта федерализма и возможности его преломления в практике российских реформ по совершенствованию федеральных отношений, начавшихся с приходом к руководству страной Президента Путина В. В., еще более повышают актуальность темы диссертации. Сравнительный анализ зарубежных моделей федерализма, складывавшихся на протяжении длительного времени, и российского асимметричного проекта, еще не вышедшего из стадии эксперимента, поможет яснее определить оптимальные пути и методы проведения социально-экономических и политических преобразований в стране, избежать возможных просчетов в строительстве демократической федеративной системы.
Основной цельюданной работы является анализ опыта зарубежных федераций и возможностей его применения для оптимизации практики российской федеративной реформы.
Для реализации цели поставлены следующие задачи:
— осуществить политологический анализ генезиса российского федерализма, его основных этапов;
— выявить факторы, препятствующие созданию устойчивой, демократической и жизнеспособной федеративной системы Россииисследовать возможные варианты по реформированию асимметричного, «волюнтаристского» российского федерализма и создания, с использованием позитивного опыта зарубежных федераций, демократической федеративной системы;
— рассмотреть опыт становления и совершенствования федерализма в зарубежных федерациях, факторы незыблемости их государственно-территориального деления и оптимальные пропорции соотношения уровня централизации и децентрализации в системе федеративных отношений;
— изучить характер федерального вмешательства в дела регионов и роль федеральных конституций в регламентировании деятельности субъектов, их взаимоотношений с федеральным Центромпроанализировать политические, социально-экономические, юридические гарантии защищенности субъектов федерации как факторы стабильности устойчивых федеративных систем.
Методологической базой исследования являются теоретические положения и принципы, разработанные в отечественной и зарубежной политической науке. Наряду с системным подходом диссертант осуществлял структурно-функциональный подход. Это позволило представить модели федерализма как некую целостность в единстве процессуальности и структурности, показать взаимосвязь и взаимозависимость их сущностных проявлений.
Диссертационное исследование осуществлялось на основе методов системного анализа, абстрагирования, аналогии, сравнительного анализа документов. В совокупности методы представляют комплексный политический анализ проблемы. Признаками комплексности являются также многоаспектность рассмотрения проблем федерализма.
Научная новизна диссертации определяется ее инновационным характером. Впервые предпринята попытка комплексного анализа опыта становления и функционирования традиционно устойчивых зарубежных федераций, выявления их позитивного опыта и возможного его использования в процессе проведения федеративной реформы в России.
Проведенное исследование позволяет сформулировать ряд выводов и рекомендаций по укреплению российского государства, что предопределяет практическую значимость работы. Содержание исследовательского материала может быть использовано в политической практике, в том числе в законотворческой и исполнительной ветвях государственной власти, найти применение при разработке учебных пособий, разделов в курсах политологии, социологии, конфликтологии, а также в преподавании указанных дисциплин в высших учебных заведениях.
Источники и литература. Источниковедческую базу исследования составили отечественные нормативно-правовые акты: конституции СССР, РСФСР, РФ, конституции и уставы субъектов Федерации, федеральные и региональные законы, указы Президента, конституции США, Канады, ФРГ, Швейцарии, Испании, а также материалы текущей прессы, аудиовизуальных средств массовой информации и сети Интернет.
В своем исследовании автор опирался на научную литературу по политическим и правовым вопросам на русском, английском, французском, немецком языках.
Речь идет прежде всего о работе Лысенко В. Н. «Развитие федеративных отношений в современной России» (М., 1995), в которой раскрыты этапы формирования российской федеративной государственности, пути решения этнических проблем в рамках федерации. В книге Иванова В. Н., Ярового О. А. «Российский федерализм: становление и развитие» (М., РИЦИСПИ РАН, 2000) анализ указанных проблем опирается на материалы эмпирических социологических обследований, проведенных Центром социологии национальных и региональных отношений ИСПИ РАН в 1999 г., хотя в ней используются и другие социологические данные. Это позволило авторам конкретно и аргументировано обосновать целый ряд выводов как общего, так и более частного характера. В фундаментальном труде Федорова А. Ф. «Российский федерализм: исторический опыт и современность» (М., Научная книга, 2000) получили глубокое освещение теоретические проблемы федерализма, мировой опыт в формировании федералистских систем, сделан прогноз относительно будущего федерализма в нашей стране. Ценными исследованиями становления федеративных отношений в.
России, решения региональных и национальных проблем явились работы Умновой И. А. «Конституционные основы современного российского федерализма» (М., Дело, 1998) — Абдулатипова Р., Михайлова В., Чичановского А. «Национальная политика Российской Федерации. От концепции к реализации» (М., 1997). Значительный вклад в расширение и углубление понимания федерализма, в исследование конституционных, правовых, культурных, социальных и экономических предпосылок успешного развития зарубежных федеративных систем вносит коллективный труд (под ред. Юргена Розе и Йоханнесса Траута) «Федерализм и децентрализация» (М., Научная книга, 2001).
Большую помощь в исследовании различных аспектов проблемы федерализма оказали труды Авакьяна С., Бажанова Е. П., Болтенковой Л. Ф., Бусыгиной И. М., Валентея С. Д., Гельмана В., Задохина А. Г., Кузьмина И. Н., Митрохина С. С., Салмина А. М., Смирнягина JL, Шутова А. Д. и других.
В изучении мирового опыта федерализма автор опирался на труды многих западноевропейских и американских исследователей, в том числе, Дж. Аберта, Е. Айя, Дж. Аммона, Дж. Белдена, Х. Бернда, Р. Биллинмайера, Д. Борстина, Клаверо Аревало, Р. Даля, Д. Фетгнера, Д. Феллмана, Л. Фридмана, П. Гэйса, Гонзалеса Казанова, К. Хана, Т. Хикмана, Дж. Хорвата, Х. Хаймана, С. Джеффри, П. Кеннеди, С. Кролла, Ул. Лехтенберга, Дж. Люхтерхандта, К. Милднера, Дж. Мозеса, Д. Писани, С. Поттера, Е. Райя, Х. Шрайбера, Р.-О.Шультце, Д. Шапиро, Б. Стайна, Ул. Сиоарта, Р. Томаса, К. Уайера, Х. Уильямса и др.
Структура диссертации определяется ее целью, задачами и логикой исследования. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, списка источников и литературы по теме.
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
.
Федерализм как система государственного правления представляется объективно обусловленным направлением развития России, соответствующим ее культурно-историческому, социально-экономическому состоянию, этническому многообразию. Федеративный договор, Конституция страны, договоры между Федерацией и ее субъектами на определенном этапе сыграли роль в сохранении целостности государства, обеспечив с помощью федеративных связей привязку регионов к Центру, не дав национально-территориальному сепаратизму превратить страну в построссийское пространство.
Вместе с тем Федеративный договор и Конституция страны, устранив препятствия для радикальной децентрализации, привели к ослаблению центральной власти. «Асимметричный» федерализм оказался фактически механизмом по дезинтеграции государственной системы. Поэтому приведение в необходимые пропорции обоих процессовцентрализации и децентрализации, — которые обеспечивали бы и нормальное развитие гражданского общества, и гарантировали целостность государства, превратилось для России в актуальную задачу.
Во второй половине 1990;х годов развернулось довольно широкое обсуждение вопроса о реформировании Федерации, чтобы противодействовать центробежным тенденциям. Сравнительный анализ зарубежного опыта федерализма и практики функционирования Российской Федерации помогает определить ключевые направления ее совершенствования. Представляется необходимым совершенствование нормативной базы, регулирующей процессы взаимоотношений федерального Центра и субъектов Федерации, функционирования институтов федерализма.
Использование позитивного зарубежного опыта в реформировании российского федерализма предполагает соблюдение всеми субъектами федеральных законов, обеспечения реальной независимости федеральных судов, территориальных подразделений прокуратуры, МВД, налоговых инспекций и полиции, других министерств и ведомств от вмешательства региональных властей, строгого соблюдения установленных компетенций между Центром и регионами. Кроме того, необходимо создание надежного механизма федерального надзора за соблюдением региональных правовых актов в соответствии с федеральным законодательством.
Словом, России необходимо использовать все то положительное, что есть в зарубежных моделях федерализма, прежде всего опыт государственного устройства и управления, доказавший свою практическую ценность в достижении прогресса и стабильности. Этот опыт свидетельствует о том, что Российской Федерации для успешного продвижения вперед необходимо восстановить правовое пространство, сделать его единым на всей территории страныликвидировать раздробленность экономического пространства, установить жесткий контроль за финансовыми ресурсами регионов и муниципалитетовпокончить с доминированием криминала, разгулом преступности, нарушением прав человека, создать институты эффективного федерального контроля за деятельностью регионов, муниципалитетов, чтобы они перестали быть источниками многочисленных нарушений. Обеспечение федерального присутствия в соответствии со статусом России как федерального государства, предоставленного ему Конституцией, представляется нормой, присущей всем подлинным федералистским системам.
В этом ключе были приняты два федеральных закона, направленных на совершенствование федеративных отношений: «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ» (июнь 1999 г.) и «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» (октябрь 1999 г.). Первый закон закрепил принцип конституционности Российской Федерации, согласно которому ни федеральные законы, ни нормативно-правовые акты субъектов Федерации, ни договоры между Центром и субъектами не могут передавать, исключать или иным образом перераспределять установленные Конституцией предметы ведения РФ и предметы совместного ведения РФ и ее субъектов.
В соответствии со вторым законом региональным парламентам предоставлен ряд полномочий, повышающий их статус и усиливающий гарантии их самостоятельности по отношению к региональным администрациям, а также установлены ограничения в деятельности исполнительных органов власти субъекта РФ. Наиболее существенным из них представляется запрет избираться на пост высшего должностного лица субъекта РФ более чем на два срока. При этом Президент РФ был наделен правом приостанавливать действие актов региональных администраций в случае их несоответствия федеральным правовым нормам, а также входить в региональные парламенты с представлением о приведении конституций (уставов) субъектов РФ в соответствие с Конституцией РФ. В результате был заложен правовой фундамент для проведения в стране федеративной реформы, учитывающий правовые стандарты зарубежного федерализма.
Так, в июне 2000 г. Конституционный Суд принял решение, которым отменил положения конституций Адыгеи, Башкортостана, Ингушетии, Коми, Северной Осетин-Алания, Татарстана, закрепляющие их суверенитет, статус субъектов международного права, верховенство республиканских законов над федеральными, право собственности этих республик над природными ресурсами, находящимися на их территории. Несколько ранее аналогичное определение было вынесено в отношении республики Алтай, а также принято решение, отменяющее положение Федеративного договора о суверенитете республик, позволявшее «тем самым обосновывать ограничения суверенитета РФ». Принятием этих актов Конституционный Суд дал правовое обоснование восстановлению суверенитета федерации на территории России в полном объеме, а также строить отношения с субъектами федерации, не прибегая к договорной практике. А это означало, что положено начало следованию России нормам подлинного федерализма в соответствии с накопленным опытом традиционных зарубежных федераций, созданию правовой базы федеративной реформы, начатой В. В. Путиным в мае 2000 г.
Стратегическими направлениями реформы Путина явилось укрепление «единого государства», обеспечение «диктатуры закона», «усиление власти», «восстановление в стране работающей властной вертикали». В целях создания в России «полноценного федеративного государства» ставилась задача ликвидации противоречий и несоответствия конституций и уставов областей, других региональных правовых актов Конституции Российской Федерацииустранения торговых барьеров между российскими краями и областямисохранения приверженности действующей Конституции, принципам федерализма, выборности глав субъектов федерации, умеренной централизации государственной власти.
Разумеется, умеренная централизация не равнозначна жесткой «властной вертикали», которую первоначально пытались установить высшие федеральные структуры президентскими законопроектами, внесенными в Государственную Думу 19 мая 2000 г. Принципы федерализма (хотя асимметричного, деформированного) и элементы демократии в определенной мере сумели закрепиться в отношениях между Центром и субъектами и не могли не отразиться на принятии поправок к президентским законопроектам и в конечном счете установлении не жесткой, а умеренной централизации. Так, при обсуждении в Совете.
Федерации законопроекта «О порядке формирования Совета Федерального Собрания РФ» (стал федеральным законом № 113 с 8 августа 2000 г.) президентская сторона вынуждена была пойти на уступки, признав за губернаторами право единолично назначать своих представителей в верхней палате.
Другие законопроекты — «О внесении изменений и дополнений в ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (стал законом № 106 от 29 июля 2000 г.) и «О внесении изменений и дополнений в закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» — способствовали повышению эффективности всей политической системы, ответственности местных и региональных властей за невыполнение законов. Вместе с тем был снят первоначальный радикализм относительно установления жесткой «вертикали власти" — усилена судебная защита глав регионов, глав муниципальных образований в рамках процедуры отрешения их от должности. В принятых законах только закреплена процедура публично-правовой ответственности для глав регионов и ее усиление для глав муниципальных образований, что означает не жесткую застывшую «вертикаль власти», а обычную федеративную норму взаимоотношений в рамках административных структур.
Невозможно все централизовать — и такая задача не ставилась президентскими законопроектами. Нереально с помощью административных указаний из Москвы управлять многообразной деятельностью органов власти 89 субъектов, десятков тысяч населенных пунктов. Управлять огромной страной из федерального центра возможно только с помощью общеобязательных законов, которые предопределяют необходимость вертикали власти. Любое установленное в рамках конституционных полномочий правило, нормативные акты на федеральном, региональном или местном уровне должны неукоснительно соблюдаться. Механизмы контроля за их исполнением как со стороны государства, так и со стороны общества должны быть четко закреплены в федеративных законах.
Однако, согласно международному опыту, в условиях федеративной системы законотворческий процесс предполагает строгий учет интересов как федерации, так и ее субъектов. Верховенство правил и норм, устанавливаемых вышестоящими структурами власти, предполагает ответственность верхов перед нижестоящими органами за качество принимаемых решений, их содержание. Для субъектов РФ, муниципалитетов должны быть законодательно закреплены гарантии того, что возлагаемые на них вышестоящими органами власти обязанности являются выполнимыми. Недопустимо, когда федеральный Центр возлагает на регионы или муниципалитеты ответственность за весь комплекс социальных задач без учета их ресурсного и финансового потенциала, без соблюдения принципа взаимозависимости всех уровней власти в рамках федерации.
Осуществление президентских мер по реформированию федералистской системы с использованием зарубежного опыта позволяет констатировать, что стала более эффективной управляемость системы, уменьшилась ее децентрализация, повысилась устойчивость. Вместе с тем отмеченных мероприятий еще недостаточно для оптимальной стабилизации функционирования государственной системы. Коррекция модели территориально-государственного устройства не устранила асимметричности федералистских отношений, хотя и позволила ограничить тенденцию «суверенизации» некоторых регионов в ее крайних проявлениях. Процесс формирования властной вертикали и распределения полномочий между федеральным центром и российскими регионами еще не завершен. Конституционно и организационно эти отношения не получили необходимого оформления.
Многие сферы взаимоотношений нуждаются в компромиссном решении. Да и анализ практики сложившихся федераций (США, ФРГ, Швейцарии, Канады и др.) показывает характерную для всех них суть федерализма как компромиссную историческую модель, как балансировку между векторами центробежных и центростремительных сил, определяемую конституционным разграничением прав и полномочий между центром и субъектами. Ни конгресс США, ни высшие законодательные органы в других федерациях не могут издавать законы в отношении предметов, находящихся вне пределов, отведенных им федеральными конституциями.
Четкое определение обязанностей всех уровней властипропорциональное объему полномочий распределение финансовых ресурсов между нимипредоставление реальной самостоятельности региональным, местным органам власти и законодательное закрепление жесткого механизма их ответственности за нарушения законов, за превышение власти, за неисполнение своих обязанностей — вот задачи, без решения которых экономическое, социальное и политическое развитие страны немыслимо. Наработанные варианты решения этих проблем, как показано в диссертационном исследовании, имеются и в США, и в • Германии, и в Швейцарии, и других федеративных системах мира. В.
Канаде, например, Основной закон страны дает право федеральному правительству назначать и смещать главу провинции, требовать от него отзыва одобрения провинциального акта и передачи его на рассмотрение федерального правительства. Реализация позитивных сторон зарубежного федеративного опыта в отечественной практике представляется актуальной задачей для российского государства.
Процесс федерализации России — не краткосрочный проект и не может ограничиваться рамками федеральных законов и указов президента. Он займет длительный период, потребует качественной трансформации всей совокупности общественных отношений, отхода от имперского мышления лидеров Федерации, изменения выработанной предшествующей эпохой пассивной социальной психологии обширной российской провинции. Отказ от недооценки основанного на вековых общинных традициях местного самоуправления в становлении федералистских отношений может занять весь переходный период.
Создание федеральных округов и Указ Президента № 849 от 13 мая 2000 г. «О полномочном представителе Президента РФ в федеральном округе» открыли новый этап в процессе развития системы федеральных отношений. Наделение представителей Президента полномочиями по осуществлению политических форм федерального контроля за исполнением федеральных законов, деятельностью региональных и местных властей явилось реальным барьером на пути распространения конфедеративных тенденций, эффективным механизмом укрепления целостности государства. Появление в российском законодательстве института федерального вмешательства, высвобождение отдельных федеральных органов власти из-под контроля губернаторов — это первые результаты инициируемой Центром реформы, которые расширили присутствие федерального контроля в регионах, повысили степень компетентности властных структур и эффективность государственного управления. Подобные меры находятся в русле международного опыта, в целом соответствуют федеративным моделям зарубежных стран, добившихся высоких результатов в области внутреннего развития и на международной арене. Наряду с названными выше решениями Конституционного Суда они положили начало процессу рецентрализации государственной власти, пересмотру наиболее одиозных итогов обвальной децентрализации, возникшей в период ельцинского правления.
Вместе с тем, как уже отмечалось, предпринятых шагов по реформированию системы недостаточно для масштабного перехода России к новой модели федеративных отношений. К тому же механизм создания федеральных округов по некоторым моментам расходится с позитивным зарубежным опытом и принципами федерализма.
Во-первых, в этом опыте больше авторитаризма, нежели демократизма. При определении руководителей названных административно-территориальных единиц применен метод назначения сверху, нарушен принцип выборности, что противоречит правилам федерализма, зарубежному опыту. Подобное решение вопроса совместимо с унитарными моделями, нежели федеральными. Названную точку зрения разделяют и ряд отечественных и зарубежных политологов.
Во-вторых, проводимое макрорайонирование недостаточно учитывает экономические и этнические факторы при установлении границ округов. Отсутствие комплексного подхода при решении этой проблемы снижает практическую значимость проводимого реформирования.
В-третьих, нет достаточной четкости в определении полномочий представителей Президента относительно координации деятельности федеральных органов исполнительной власти, контроля над федеральными структурами в регионах, в разграничении полномочий между полпредами и федеральным правительством. Отсутствует система во властной вертикали.
Критическое осмысление реформ российского федерализма, обращение к зарубежному опыту формирования федеративных структур t могут стать важным фактором совершенствования государственного устройства России.
Проведенное исследование позволяет сделать вывод: хотя федеративная реформа в России идет сложно и противоречиво, однако страна избрала верный путь и поставленные задачи в перспективе могут быть решены. Критическое осмысление реформ российского федерализма, обращение к зарубежному опыту будет способствовать становлению России в XXI веке как успешной федерации.
