Актуальность исследования. В настоящее время наблюдается активизация интереса ученых, политических институтов и общественности к вопросам строительства дееспособной власти на местах. Исключая возможность механического переноса форм и методов конкретной практики из одних исторических условий в другие, следует признать несомненную ценность накопленного во второй половине XIX — начале XX в. опыта взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления в регулировании социально-экономических процессов, выработки научных основ современной государственной политики.
В зависимости от политической стратегии, которой руководствуется власть в тот или иной период, делались шаги как в сторону усиления вертикали центральной власти, так и в противоположную сторону. Тем не менее, вопросы, связанные с механизмом взаимодействия различных уровней власти, а также с определением оптимальных пределов и методов государственного вмешательства в сферу прерогатив органов местного самоуправления всегда сохраняли неизменную социально-практическую значимость и актуальность.
Деятельность Министерства регионального развития, поэтапное введение 131 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления», процесс разграничения полномочий между органами государственной власти и местного самоуправления, а также ряд других действий властных структур свидетельствуют о стремлении к выработке новой, рассчитанной на долговременную перспективу, государственной политики в области местного самоуправления. К сожалению, этот процесс идет неровно, противоречиво и не всегда достаточно результативно. В этих условиях особую важность приобретает изучение исторического опыта построения местного самоуправления в различных регионах страны.
Значение земских органов в жизни России второй половины XIX — начале XX в. было весьма велико. По оценке профессора Российской академии государственной службы Г. А. Герасименко земскими учреждениями было развернуто около 30 тысяч школ, в которых одновременно обучались почти 2 миллиона детейземства подготовили 45 тысяч учителей, которым улучшили условия работы, повысили заработную плату, выше стал авторитет педагогического персонала. Большинство школ получило собственные здания. За период существования земских учреждений существенно сократилась смертность1. Наряду с образованием и медициной земства занимались статистикой, экономическим содействием сельскому хозяйству, промышленности и торговле, с их помощью активизировались агрономическая и ветеринарная службы.
Играя важную роль в хозяйственной деятельности, земство влияли на все стороны экономического быта, способствовали развитию материальной и духовной культуры, выступали инициаторами и практиками получения образования, влияли на социальные отношения, жизненный уклад. Сферой научного интереса настоящей работы выступает земское самоуправление в системе государственной власти в российской провинции во второй половине XIX — начале XX вв. Подобное исследование представляет несомненный интерес для формирования целостного научного взгляда на развитие комплекса политических отношений и институтов, а также опыта построения конструктивного сотрудничества всех ветвей и всех уровней власти.
Объектом исследования выступает российская система земского самоуправления второй половины XIX — начала XX в.
Предмет исследования составляет система взаимодействия органов земского самоуправления и государственных структур Владимирской и Костромской губерний во второй половине XIX — начале XX в.
Гипотеза исследования. В рассматриваемый период создание и развитие органов местного земского самоуправления определялось необходимостью эффективного развития регионов Российской империи. Земская деятельность в.
1 Герасименко Г. А. Земское самоуправление в России. — М., 1990. данном направлении законодательно и институционально согласовывалась с региональными органами власти. Создаваемая система взаимодействия, вырабатываемые механизмы данной системы позволяют рассматривать земское самоуправление как функционально наделенный общественный институт.
Регион исследования определяется границами двух губернийВладимирской и Костромской. Выбор данных губерний, крупных и типичных регионов Центральной России, объясняется недостаточной изученностью темы. Наряду с общими тенденциями и характерными чертами, развитие системы земских учреждений в исследуемом нами регионе, отличается и своей спецификой. Учитывая неоднородность развития губерний, исследователи традиционно разделяют их на три полосы: промышленную, лесистую и лесную1. Однако, между вышеназванными полосами не существовало жестких границ, поэтому и исследуемая нами деятельность земских учреждений с разной степенью интенсивности и результативности осуществлялась на всей территории.
Хронологические рамки исследования охватывают период второй половины XIX в. (1864 г.) по начало Первой российской революции (1905 г.). Первая хронологическая граница определяется изданием «Положения о губернских и уездных учреждениях от 1 января 1864 г.», обусловившего принципиально новый период в развитии самоуправления в Российской империи в целом и в отдельных губерниях в частности. С началом Первой российской революции изменился вектор общественно-политического и социально-экономического развития страны, наложивший существенный отпечаток на деятельность органов земского самоуправления. Изменение общественного самосознания земских деятелей, активное включение в гражданские общественно-политические процессы, институциональная.
1 См.: Статистика поземельной собственности и населенных мест Российской империи. Вып.
2. Губернии Московской промышленной области. — СПб., 1881. — С. 2- Сорокин Н. В. Деятельность государственных и земских учреждений по изучению и развитию кустарных промыслов в 1874 — 1917 гг. (на материалах Костромской губернии): Автореферат дисс. канд.ист.наук. — Кострома, 1999. — С. 2. перестройка общества способствовали усилению гражданского веса земского корпуса, активизировав, тем самым функциональную деятельность земских органов.
Историография исследования. Руководствуясь тем, что земские органы Владимирской и Костромской губерний функционировали не изолированно, а в рамках общероссийской системы земского самоуправления, правомерно обратить внимание на основные работы, в которых отражены процессы становления и развития данной системы. Характеризуя историографию рассматриваемой темы, автор выделяет три основных периода: дореволюционный, послереволюционный (советский) и современный (постсоветский).
Дореволюционная историография. Земства с первых лет своего существования стали привлекать внимание историков, юристов, правоведов. Центральное место в ранних работах занимала проблема определения юридического статуса земства. Попытки теоретического осмысления места земских учреждений в системе самодержавной государственной власти нашли свое отражение в двух концепциях земства: «общественной» (сторонники В. Н. Лешков, А. И. Васильчиков) и «государственной» (Б. Н. Чичерин, В. П. Безобразов, А. Д. Градовский).
Согласно «общественной» теории земские учреждения не являлись органами государственной власти, а были органами общественного самоуправления. Это определялось их выборным характером и известной независимостью в пределах предоставлявшейся им компетенции. «Государственная» теория отражала противоположный взгляд. Она рассматривала земства как составной элемент государственной администрации.
Первая работа о земстве появилась вскоре после опубликования «Положения об губернских и уездных земских учреждениях». Ее автор А. Лохвицкий дает обстоятельный разбор «Положения 1 января 1864 г.», в связи с общим исследованием о русской провинции. Систему местного самоуправления он считал особой формой администрации, но отличной по своей природе от государственной1.
Впервые точку зрения сторонников «общественной» теории четко.
— у сформулировал видный славянофил А. Н Пешков". По его мнению, права, предоставленные земским учреждениям, составляют особую категорию права, отличающегося от права гражданского, частного или государственного, и основной смысл «Положения» состоял в признании этих прав. Князь А. И. Васильчиков в своей трехтомной монографии «О самоуправлении» (за период 1869—1871 гг. — это первое крупное научное сочинение по этой проблеме) подвергнул сравнительному анализу организации местного самоуправления России, Англии, Франции, Пруссии и сделал вывод о непригодности западной системы управления для российской действительности.
Существенной недоработкой он считал отсутствие в законе четкого перечня предоставляемых земству прав и обязанностей. По мнению автора, самоуправление означает участие народа в местном внутреннем управлении своего отечества, оно выражает «правильное взаимодействие народной воли и местных властей в пределах закона и под сенью порядка"4. В широком и прочном развитии местного самоуправления он видел залог действительной русской свободы.
К вопросам местного самоуправления обращается в своей книге профессор Московского Государственного Университета Б. Н. Чичерин5. Он признавал наличие в местном управлении двоякого начала —.
1 Лохвицкий А. Губерния: ее земские и правительственные учреждения. — СПб., 1864.
2 Лешков В. Н. Опыт истории земства и его земских учреждений по «Положению» 1864 г. -М., 1865.
3 Васильчиков А. И. О самоуправлении. Сравнительный обзор русских и иностранных земских общественных учреждений. — СПб., 1870.
4 Там же. — С. 46.
5 Чичерин Б. Н. О народном представительстве. -М., 1866. правительственного и общественного. Первое находит воплощение в бюрократическом аппарате, второе — в местном представительстве.
Признание двух начал в местном самоуправлении и их независимости друг от друга, признание общественного начала в системе земского самоуправления позволяли земствам, с одной стороны, претендовать на самостоятельность в пределах предоставленной им компетенции, с другой стороны, правительству привлекать внимание местных органов самоуправления к их основной задаче — выполнению общественными силами препорученных государством функций. Поэтому эта теория была очень популярна в 60-е гг. как в правящих кругах, так и среди либералов. В 1868 г. появилась книга А. И. Кошелева «Голос из земства», в которой очерчивались очередные земские задачи и подвергались критике законы 1866 — 1867 гг., ограничивающие земскую самостоятельность1.
Первую попытку критики закона о земских учреждениях с точки зрения дворянской либеральной оппозиции сделал общественный деятель А. А. Головачев в своих полемических очерках «Десять лет реформ. 1861 -1871 г.». Он упрекал правительство в отсутствии осознанных общих начал государственных преобразований, в силу чего реформы 60 — 70-х гг. оказались оторванными друг от друга и не связанными общей идеей. А. А. Головачев отказывался признать в земских учреждениях органы действительного самоуправления, считая их лишь особой ветвью «центрального управления для заведывания известной отраслью хозяйства, распорядиться которой о самостоятельно они не могут». Только после коренных преобразованийвведением территориальных выборов и приданием самостоятельности земским органам — «они будут действительными органами самоуправления, голос их в деле общих государственных вопросов может быть полезен и даже необходим. До того же времени заключения их должны выслушиваться с.
1 Кошелев А. И. Голос из земства. — М., 1868.
2 Головачев А. А. Десять лет реформ. 1861 — 1871 г. — СПб., 1872.-С. 216. большой осторожностью"1. Противоположную точку зрения высказал академик В. П. Безобразов в работе «Земские учреждения и самоуправление». Единственный путь к процветанию земства он видел в объединении его с государственным управлением. Самостоятельность местных учреждений (которой в действительности они не обладали) и отсутствие у земств всякой власти даже в границах их компетенции В. П. Безобразов считал главными пороками земства2. «Земские учреждения есть только орган одной и той же государственной власти и от нее получают свои права и полномочия. нам предстоит создать административные органы государственной власти на почве земств. Только на этом пути объединения с государственным управлением, земские учреждения могут быть освобождены от недоверий их окружающих со всех сторон в настоящее время"3.
Дальнейшее развитие теория местного самоуправления получила в конце XIX и в начале XX в. в работах профессоров русского права А. Д. Градовского (Собр. соч., т. II, СПб., 1899) «История местного управления в России» и Н. М. Коркунова («Русское государственное право», т. II, СПб., 1893). Оценивая органы самоуправления как государственные учреждения, А. Д. Градовский настаивал на предоставлении земским учреждениям самостоятельности и исполнительной власти в пределах дарованных им прав. С точки зрения юристов А. Д. Градовского и Н. М. Коркунова излагал проблему самоуправления М. И. Свешников в обширной работе «Основы и пределы самоуправления». В теоретическом отношении его труд в значительной степени имеет компилятивный характер4.
Начало XX в. ознаменовало собой новый период в истории изучения земства в России. Если во второй XIX в. внимание исследователей привлекала юридическая сторона, нашедшая отражение в изучении теории построения.
1 Головачев А. А. Десять лет реформ. 1861 — 1871 г. — СПб., 1872. — С. 58.
2 Гармиза В. В. Подготовка земской реформы 1864 г. — М., 1957. — С. 6.
3 Безобразов В. П. Земские учреждения и самоуправление. — М., 1874. — С. 12.
4 Свешников М. И. Основы и пределы самоуправления. — СПб., 1892. земского самоуправления и ее эффективности, то к началу XX в. наряду с этим появилась возможность детального анализа фактической деятельности земства.
Одной из первых работ в этом направлении явилось фундаментальное исследование Б. Б. Веселовского «История земства за сорок лет"1. Автор собрал огромный фактический и статистический материал, проанализировал широкий круг документов по истории земства. В работе всесторонне освещается практическая деятельность самоуправления за весь период их существования. Исходя из анализа классового состава земств, Б. Б. Веселовский делает вывод о преобладании в земстве средне-поместного дворянства, которое действовало в своих интересах. В основу труда была положена либеральная идея о прогрессивности земства, с деятельностью которого автор связывал успехи хозяйства и культуры в стране. Исследователь предлагал изъять из ведения царской администрации и передать органам местного самоуправления все виды реальных налогов, школьное и медицинское дело, а также создать третью земскую единицу в лице волостного земства. В кратком обзоре деятельности земств Костромской губернии Б. Б. Веселовский отмечал, что эти земства до 1900;х гг. не привлекали внимание общественности, были довольно безжизненны и начали развиваться лишь в XX в.
К полувековому юбилею земства появились обзорные исследования их деятельности, вышли сборники «Очерки экономической деятельности земства»" и «Юбилейный земский сборник». Они содержали ряд статей по таким проблемам: бюджету, хозяйственным мероприятиям, земской статистике, роли «третьего элемента», здравоохранению и образованию. Для них характерен добросовестный подход авторов к изучению земской документации. Был написан ряд работ, посвященных исследованию отдельных отраслей деятельности органов местного самоуправления. О деятельности.
1 Веселовский Б. Б. История земства за сорок лет. В 4-х томах. — СПб., 1909 — 1911.
2 Очерки экономической истории земства. — СПб., 1914.
3 Юбилейный земский сборник. / Под ред. Б. Б. Веселовского и 3. Г. Френкеля. — СПб., 1914. земства в области народного образования писали Е. А. Звягинцев1,.
2 3.
Г. А. Фальборк, В. JI. Чарнолусский. Авторы прослеживают историю развития земской школы, анализируют причины ее отставания в 80-е гг. XIX в. в результате реакционной политики правительства, рассматривают права и обязанности земства в области народного образования, степень их ассигнований на этот предмет.
О земской медицине писали — Е. И. Осипов4, 3. Г. Френкель5. Исследователи показывают ошибочность взглядов первых земских деятелей на разъездную систему и фельдшеризм, становление стационарной системы, указывают на заслуги земских учреждений в выработке научного взгляда на лечение душевнобольных, борьбу с эпидемиями и др. Земскую экономическую деятельность характеризовал Г. П. Сазонов6. Ценность вышеуказанных работ заключается в довольно объективном и обстоятельном отражении практического вклада земств в развитие экономики, культуры, здравоохранения.
Советская историография. Исследования истории земства в советской исторической литературе происходили в рамках концептуального подхода В. И. Ленина. Вопросы земской реформы и деятельности земских учреждений, политики самодержавия в отношении земства, роли земского либерально-оппозиционного движения затрагиваются во многих работах В. И. Ленина. Особое место среди них принадлежит статье «Гонители земства и Аннибалы либерализма», впервые напечатанной в декабре 1901 г. в журнале «Заря».
Подчеркивая буржуазный характер реформ 60 — 70-х гг. XIX в., В. И. Ленин оценивает земскую реформу, как «одной из тех уступок, которые.
1 Звягинцев Е. А. Полвека земской деятельности по народному образованию. — М., 1918.
2 Фальборк Г. А. Всеобщее образование в России. — М., 1908.
3 Чарнолусский В. И. Земство и народное образование. — СПб., 1910.
4 Осипов В. И. Русская земская медицина. — М., 1899.
5 Френкель 3. Г. Основной неразрешенный вопрос земской медицины. Юбилейный земский сборник. — М., 1914.
6 Сазонов Г. П. Обзор деятельности земства по сельскому хозяйству (1865−1895). — СПб., 1896. отбила у самодержавного правительства волна общественного возбуждения и революционного натиска"1. «Определяя место земства, ставшего оплотом буржуазно-либерального движения, в общественной жизни, В. И. Ленин указывал, что оно являлось лишь одним из вспомогательных факторов политической борьбы». Разоблачая либеральную иллюзию о том, что самодержавие может без борьбы «уступить» конституцию и что само земство уже есть «кусочек» такой конституции, В. И. Ленин писал: «Земство — кусочек Конституции. Пусть так. Но это именно такой кусочек, посредством которого русское «Общество отманивали от конституции». Вместе с тем, в работе указывалось и положительное значение практической деятельности земств, осуществлявшейся земской демократической интеллигенцией.
Советская историография, опирающаяся на мощный фундамент предшествующих исследований, имеет в своем активе большое количество трудов, освещающих важнейшие проблемы истории земства: развитие законодательства о местном самоуправлении, земское либеральное движение, многочисленные направления практической деятельности земских учреждений, историческая роль земской интеллигенции и др. Принципиальным отличием ее историографии от более раннего времени является всестороннее изучение земской проблематики, стремление к постоянному совершенствованию о научного подхода, обогащению арсенала методов исследования. Между тем, в период 1920;40-х гг. земскому самоуправлению уделялось недостаточно внимания.
Начало монографическому изучению земских учреждений советскими историками было положено работой В. В. Гармизы «Подготовка земской реформы 1864 г.». Автору удалось убедительно показать, что отмена крепостного права сделала реформу местного управления неизбежной и.
1 Ленин В. И. Гонители земства и Аннибалы либерализма. / Полное собрание сочинений. Издание пятое. — М., 1979. — Т. 5. — С. 32.
2 Там же. — С. 33.
3 См.: Свавицкий Н. А. Земские подворные переписи: обзор методологии. — М., 1961. охарактеризовать основные проекты реформы. Но ее проведение «сверху несло на себе печать компромисса между либеральным и крепостническим дворянством», что наложило существенный отпечаток на разработку и внедрение законопроекта1. Определенным продолжением проблематики стала работа JI. Г. Захаровой «Земская контрреформа 1890 г.». Автор рассматривает Положение 1890 г., как «основное звено правительственной политики 80-х — начала 90-х гг. XIX в."**.
Исследователи продолжили работу по написанию истории деятельности земств в области медицины, народного образования, статистики3. Ими на основе использования большого количества фактического материала было доказано, что главная роль в деле оказания врачебной и санитарной помощи населению принадлежала земской медицинечто земские школы по сравнению с государственными и церковно-приходскими являлись наиболее передовыми, как в учебном, так и в административно-хозяйственном и материальном отношенияхчто земские статистики внесли в развитие не только в российской, но и мировой статистической науки новые, более усовершенствованные приемы исследования и обработки материала.
Вместе с тем в советской исторической литературе нашел свое отражение и историографический аспект. Обстоятельный анализ различных теорий местного самоуправления в России (А. И. Васильчикова, В. Н. Пешкова, А. Д. Градовского и др.), особенностей либеральной публицистики 80−90-х гг. XIX в., монографии Б. Б. Веселовского «История земства за 40 лет» дан в обзоре В. В. Гармизы «Земская реформа и земство в исторической литературе"4. В 1978 г. публикацией статьи Е. Г. Корнилова «Проблемы истории земства в советской исторической литературе» был.
1 Гармиза В. В. Подготовка земской реформы 1864 г. — М., 1957. — С. 201.
2 Захарова JI. Г. Земская контрреформа 1890 г. — М., 1968. — С. 161.
3 Карпов JI. Н. Земская санитарная организация в России. — JL, 1964. Вежнеев А. М. Учительские съезды и курсы в России. // Советская педагогика, 1958. — № 7. Свавицкий Н. А. Земские подворные переписи: обзор, методология. — М., 1961.
4 Гармиза В. В. Земская реформа и земство в исторической литературе. // История СССР. -1960.-№ 5. сделан следующий историографический шаг. В ходе работы автор пришел к выводу, что «за период 60 — 70-х гг. XX в. удалось сделать существенный шаг вперед в выяснении таких основных компонентов истории земских учреждений, как их социальный состав и практическая деятельность. Вместе с тем, малоизученными остаются отдельные аспекты и периоды истории местных земств"1.
Практически в каждом земстве складывалась своя, во многом своеобразная, обстановка, обусловленная особенностями социальноэкономического развития, составом гласных, характером взаимоотношений с местной администрацией, поэтому историю органов местного самоуправления нельзя представить без изучения деятельности местных земских учреждений.
В советской исторической литературе работа в этом направлении стала осуществляться с конца 1950;х гг. Первым исследованием явилась монография.
М. И. Черныша «Развитие капитализма на Урале и Пермское земство"2.
Изучением общих и частных проблем земства на региональном уровне интенсивно занимались на протяжении 70 — 80-х гг. исследователи.
В. А. Андриевская, А. Н. Лиленкова, Н. С. Новикова. При написании монографий они использовали широкий фактический материал, включающий характеристику различных направлений деятельности, биографии и практическое наследие, послужившие основательной базой для последующих исследований данной проблематики3.
В 80-е гг. начинается изучение такого важнейшего раздела истории земства, как земское либеральное движение, взаимодействия земства и самодержавия. Указанные проблемы затрагиваются в работах В. С. Дякина,.
1 Корнилов Е. Г. Проблемы истории земства в советской исторической литературе. / Историографический сборник. Вып. 4 (7). — Саратов, 1978. — С. 70, 71.
2 Черныша М. И. Развитие капитализма на Урале и Пермское земство. — Пермь. — 1959.
3 Андриевская В. А. Бессарабское земство (1890−1914 гг.). — Кишинев, 1985; Будаева О. Д. Смоленское земство в конце XIX — начале XX вв. — Калинин, 1981; Лиленкова А. Н. Новгородское земство в 1890—1904 гг. Социальный состав, бюджет и практическая деятельность. — Горький, 1973; Новикова Н. С. Тверское земство в конце XIX — начале XX в. -М., 1982.
И. М. Пирумовой, Ю. Б. Соловьева, К. Ф. Шацилло1. На материалах этих авторов основывалось и комплексное исследование Института истории СССР Академии Наук СССР, изданное в V томе многотомной «Истории СССР», где определяется земский либерализм как «наиболее заметное проявление конфликта между старым и новым господствующими классами — крепостниками-помещиками и буржуазией».
Современная историография. В начале 90-х гг. XX в. наметились новые подходы к изучению истории земского самоуправления в России. После утверждения Верховным Советом России программы по изучению «наследия российского земства» с 29 сентября по 2 октября 1992 г. в Йошкар-Оле была проведена научно-практическая конференция «Организация и практика земских учреждений в России», послужившая началом нового периода в изучении земства.
В это время происходит отказ от тех целей и задач, которые стояли перед исследователями в рамках марксистско-ленинской концепции. В то же время наблюдается дальнейшая конкретизация вопросов земского местного самоуправления. Так, история создания и функционирования земских учреждений в Саратовской, Смоленской, Пензенской, Воронежской губерниях посвящены диссертационные исследования А. В. Воронежцева, Н. И. Горской, С. А. Живодровой, А. И. Чвикалова соответственно". Авторы работ, на основе «широкого круга исторических источников и нового исторического.
1 Дякин В. С. Самодержавие, буржуазия и дворянство в 1907;1911 гг. — JL, 1978. Пирумова И. М. Земское либеральное движение: социальные корни и эволюция до начала XX века. — М., 1977; Она же. Земская интеллигенция и ее роль в общественной борьбе. — М., 1986; Соловьев Ю. Б. Самодержавие и дворянство в 1902;1907 гг. — JL, 1981; Шацилло К. Ф. О составе русского либерализма накануне революции 1905;1907 гг. // История СССР, 1980. 1. у.
Воронежцев А. В. Саратовское земство накануне и в период первой российской революции (1900;1907 гг.). Автореф. дис. канд. иет. наук. — Саратов. 1993. Горская Н. И. Смоленское земство в последние годы своего существования, 1905;1918 г. Автореф. дис. канд. ист. наук. — Смоленск, 1996. Живодрова С. А. Пензенское земство в 1900;1914 гг.: социальный состав, бюджет и практическая деятельность. Автореф. дис. канд. ист. наук. — М., 1996. Чвикалов А. И. Воронежское земство (1890−1914 гг.). Автореф. дис. канд. ист. наук. — Воронеж, 1997. мышления", делают попытку целостного рассмотрения возникновения и развития земского самоуправления с учетом разносторонних аспектов его деятельности.
Заслуживают внимания монографии Н. Г. Королевой «Земство на переломе», посвященной наименее разработанному в литературе периоду истории российского земского самоуправления, когда традиционная деятельность земских органов, закрепленная «Положением 1864 г.», была дополнена новыми политическими аспектами1- и Л. А. Жуковой, считающей, что «земство начала XX в. выступило той группой, конфликты и сотрудничество которой с административной властью повлияли на политическую культуру общества в плане формирования не только повиновения и подчинения, но и культуры политического участия, столь характерной для периода становления гражданского общества"2.
Интересные материалы о теоретическом осмыслении земского самоуправления, гипотетической тождественности с ранними Советами нашли отражение на страницах научных журналов, сборников материалов о конференций. В начале XXI в. новым приоритетным направлением для исследований становится изучение земства в контексте взаимодействия с органами государственной власти4.
Начало изучения земства Владимирской и Костромской губерний приходится на конец XIX в. Работы этого периода дают представление не только о самих фактах и явлениях деятельности земства, но и о его состоянии.
1 Королева Н. Г. Земство на переломе (1905;1907 г.). — М., 1995.
2 Жукова Л. А. Земское самоуправление и бюрократия в России: Конфликты и сотрудничество. — М., 1998. — С. 32.
3 Абрамов В. Земская избирательная система. // Родина. — 1992. — № 11−12. — С. 30−34. Он же. Земство, народное образование и просвещение. // Вопросы истории. — 1998. — № 8. Кимитака М. Почему умерли земства. // Родина. — 1994. — № 17. — С. 38−40. Герасименко Г. Земство и власть. Теоретические аспекты земского самоуправления. // Свободная мысль — XXI. — 2004. — № 8. Земство и Советы: материалы конференции. — Иваново, 1995.
4 Куликов В. В. Земские учреждения и правительственный контроль (вторая половина XIX — начало XX в.). — М., 2001. Ярцев А. А. Земство и государственная власть 1864 — 1904. -Екатеринбург, 2001. Верещагин А. Н. Земский вопрос в России. Политико-правовые отношения. — М., 2002. как непосредственном субъекте характеризуемой действительности. В этот период происходит первое осмысление результатов практической деятельности земских органов в Костромской губернии, непосредственными их исполнителями. Одной из ранних работ является исследование Н. П. Колюпанова, посвященное анализу десятилетней деятельности Ветлужского земства. Работа, состоящая из трех выпусков, дает подробный анализ первых десяти лет деятельности Ветлужского уезда1. Развитию системы.
О Ч образования посвящены работы Г. П. Виноградова", JL Андреева, в которых авторы на богатом фактическом материале раскрывают не только состояние системы образования, но и перспективы его развития. Вопросами санитарии и эпидемических заболеваний, в том числе и роли земства в решении этих проблем, в Костромской губернии занимался Г. П. Гальперин4 (лечение и профилактика туберкулеза) — призрения душевнобольных И. С. Лебедев5,.
6 7.
А. А. Апушкин, П. Е. Снесарев (психиатрическая колония «Никольское»), о.
Работа 3. Г. Френкеля «Основные показатели, характеризующие движение населения в Костромской губернии в три последних 5-летия (1891−1905)» дает представление о состоянии и движении населения в Костромской губернии, а также позволяет выявить причины демографических колебаний. Большую часть работы занимают статистические исследования.
1 Колюпанов Н. П. Обзор десятилетней деятельности Ветлужского земства (1866−1876 гг.). -Кострома, 1876−1877. л.
Виноградов Г. Т. Обзор начального образования в Костромской губернии к 1903 г. -Кострома, 1903.
3 Андреев JT. Краткий очерк деятельности Костромского губернского земства по народному образованию. — Кострома, 1906.
4 Гальперин Г. П. Опыт постановки гигиенодиетического метода лечения туберкулеза на площадках для лежания. — Кострома, 1919.
5 Лебедев И. С. Исторический очерк по истории психиатрии в Костромской губернии. -Кострома, 1910.
6 Апушкин А. А. Призрение душевнобольных в Костромской губернии. — Кострома, 1911.
7 Снесарев П. Е. Психиатрическая колония «Никольское» Костромского губернского земства. — Кинешма, 1915.
8 Френкель 3. Г. Основные показатели, характеризующие движение населения в Костромской губернии в три последних 5- летия (1891−1905). — Кострома.
Исследованию экономической деятельности земских органов, как на костромском, так и на общероссийском уровне, посвящена работа губернского земского агронома А. К. Ковальковского1.
Изучению истории земства в российской провинции в советский период уделялось недостаточно внимания. Подобные исследования носят так называемый «сквозной» характер. Так, например, в монографии JI. Г. Захаровой «Земская контрреформа 1890 г.» рассматривается динамика изменения социального состава земских гласных, в том числе в Владимирской и Костромской губернии.
Новый период в изучении начинается с 90-х гг. XX в. Наибольшее внимание получила деятельность земства в области образования, характеризующаяся сочетанием исследовательских подходов, характерных для историков государственных и земских учреждений с одной стороны, и исследователей интеллигенции — с другой. В 1998 г. защищается диссертация С. Р. Глазунова «Владимирское земство в 1866 — 1890 гг."~. Сфере образования посвящена серия статей в журнале «Губернский дом», раскрывающих структуру системы образования, положение земских учителей в Костромской о губернии. Детальную характеристику земской системе образования, основных тенденций в его развитии и системе финансирования содержит статья А. Д. Шипилова4. Динамика изменения количественного состава учительства, в том числе и земского, дается в монографии О. В. Бердовой5. В ряде диссертационных исследований, рассматривающих как педагогическую, так и.
1 Ковальковский А. К. Земство и земская агрономическая работа. — Кострома, 1915.
2 Глазунов С. Р. Владимирское земство в 1866 — 1890 годы: Дис. канд. ист. наук. — Владимир, 1998. о.
См.: Сизинцева JI. И. Школа — лучший проводник света.(из истории Костромского земства) // Губернский дом. — 1994. — № 5.
4 Шипилов А. Д. Деятельность земства по развитию народного образования в Костромской губернии во второй половине XIX — начале XX вв. // История России и Костромской край. — Кострома, 1996.
5 Бердова О. В. Культурная жизнь Костромской губернии в зеркале периодической печати конца XIX — начала XX в. — Кострома, 2002. общественную деятельность учительства, социальный портрет учительской интеллигенции, характеризуется и земская учительская интеллигенция1.
Отдельные аспекты экономической деятельности земства рассматриваются в диссертации Н. В. Сорокина, который приходит к выводу, что земство оказало серьезное влияние на промыслы, создавая новые кустарные производства. JI. И. Сизинцева, В. Беляев в своих статьях характеризуют деятельность земства в области сельского хозяйства. Определенное внимание медицинскому направлению деятельности уделено в исследованиях Е. А. Чугунова4.
Значительный вклад в изучение земства Владимирской и Костромской губерний внесли монографии и докторская диссертация Е. М. Петровичевой5. В ней автор на основе широкого круга источников прослеживает изменение механизма функционирования и места земских учреждений в структуре российской государственности.
Следует отметить, земство Владимирской и Костромской губерний в заявленный нами период не являлось предметом специального или диссертационного исследования. Научные исследования по истории земства в России дают основания достаточно широко представить состояние развития земского самоуправления в конце XIX— начале XX в., но не вполне характеризуют то, что происходило в разных губерниях Российской империи.
1 Семенова Н. С. Учительская интеллигенция и партия социалистов-революционеров (1902 — 1907 гг.): Дис. канд. ист. наук. — Кострома, 1997.
2 Сорокин Н. В. Деятельность государственных и земских учреждений по изучению и развитию кустарных промыслов в 1874 — 1917 гг. (на материалах Костромской губернии): Дисс. канд. ист. наук. — Кострома, 1999.
3 Сизинцева JT. И. Двинулся и пошел наш крестьянин. // Губернский дом. — 1994. — № 1. Беляев В. Костромское земство поддерживало крестьян. // Северная правда. — 2001. — 4 декабря.
4 Чугунов Е. А. Деятельность земских социальных врачей Костромской губернии по улучшению положения рабочих. // Российская провинция и ее роль в истории государства, общества и развитии культуры народа. — Кострома, 1996. — Ч. III.
5 Петровичева Е. М. Земства Центральной России в период думской монархии (1906 — первая половина 1914 гг.) — М., 2001. Она же. Земства Центральной России в период первой мировой войны. — М., 2001. Она же. Земское самоуправление Центральной России в 1906 -1918 гг.: эволюция на последних этапах деятельности. Дис. докт. ист. наук. — М., 2003.
На уровне Владимирской и Костромской губерний более подробной разработке подверглась деятельность земства в социальной сфере, в первую очередь в области образования. Рассмотрены некоторые проблемы экономической деятельности. В тоже время недостаточное внимание уделялось взаимодействию административной власти и земских органов, компетенции уездных и губернских земских учреждений, структуре земских органов в контексте их деятельности, а также способах финансирования, как в целом все земской системы, так и той или иной сферы.
Целью работы является комплексный анализ эволюции земских учреждений, выявление изменения места и характера деятельности земских учреждений в системе российской государственности во второй половине XIX — начале XX в.
Эта цель конкретизируется в следующих основных задачах исследования: во-первых, охарактеризовать структуру государственной власти в российской провинции во второй половине XIX — начале XX в.- во-вторых, проследить процесс создания и изменения органов земского самоуправления, организационных основ деятельности земств, порядок формирования, их структуру, функциив-третьих, рассмотреть эволюцию социального состава земских служащихв-четвертых, выяснить особенности формирования земств в изучаемый период в Владимирской и Костромской губернияхв-пятых, раскрыть основные формы и результаты земской деятельности в национально важных сферах (образование, медицинское обеспечение, экономическое развитие) — в-шестых, показать эволюцию взаимодействия органов земского самоуправления и государственной власти, выявив основные направления сотрудничества, причины, формы и характер конфликтов и способы их разрешения в условиях постепенного изменения статуса земских учреждений во второй половине XIX — начале XX в.
Основные положения, выносимые на защиту:
— с позиций структурно-функциональной парадигмы под системой взаимодействия государственных региональных структур и общественных органов местного самоуправления следует понимать такой вариант состояния, при котором баланс нарушен в пользу первых. По своей сути такая ситуация является объективно существующей и жестко заданной реальной возможностью развития земства, неотъемлемо регламентируемой законодательством и относящейся к компетенции контроля государственных органов самодержавного государства.
— центральным звеном механизма управления губернией являлась система губернаторской власти, состоявшая из подчиненных губернатору учреждений и должностных лиц и законодательно закрепленная ответственностью взаимодействия с органами земского самоуправления. В рассматриваемый период она находилась на стадии системной дифференциации элементов. Отражением данной ситуации стал процесс консолидации институтов губернатора, губернского правления и губернской канцелярии (губернской администрации в узком смысле слова) в ядро системы, которое определяло взаимодействие всех остальных частей системы в духе минимально необходимой координации.
— сочетание регионального государственного управления с создаваемым общественным земским самоуправлением вызывало необходимость построения конструктивных отношений последних с административной властью, выразившуюся как в деятельностных и одобряемых инициативах, так и земских правотворческих предложениях. В данном случае попытка встраивания земских органов в государственную вертикаль власти Положением 1890 г. рассматривается в качестве катализатора в расширении деятельности земских органов и складывания корпуса земских служащихмеханизм совместного функционирования губернаторской региональной власти и земств предусматривал правительственный контроль и надзор за общественными институтами управления, распределение функций (взаимодополнение) в рамках отдельных предметов ведения, взаимное финансирование, обмен необходимой информацией, координация деятельности в форме участия корпуса государственных служащих и дворянского самоуправления в земских специализированных комиссиях по направлениям деятельности и наоборотсформированность земства Владимирской и Костромской губерний как выборного общественного института наряду с диалогом с государственной властью доказывается его способностью в условиях неясности законодательных позиций выстраивать взаимодействие между губернским и уездными земствами в пределах собственной компетенцииосновными направлениями деятельности земских учреждений в данный период являлись не законодательно закрепленные обязательные повинности, а важные с точки зрения стратегического развития региона и в этой связи поддерживаемые губернаторской властью: образование, здравоохранение, экономическая инфраструктура, нашедшие отражение как в разнообразии методов и подходов, так и совокупности результатов.
Методология исследования. В основу данного исследования положены принципы научной объективности и историзма, которые требуют анализировать всю совокупность фактов, выявить причинно-следственные связи, определенные тенденции в деятельности земства в российской провинции, рассматривая его развитие с учетом конкретно-исторической информации. В работе использованы общенаучные (исторический, логический и метод классификации), специально-исторические методы (сравнительно-исторический, проблемно-хронологический, структурно-системный), а также методы, заимствованные из других наук (статистики), позволяющие как рассмотреть межуровневое и межведомственное взаимодействие земских структур и органов государственной власти по различным направлениям деятельности, так и рассмотреть их в качестве части общей системы в контексте происходивших в стране социально-политических процессов.
Поставленные задачи продиктовали выбор основного метода исследования — структурно-функционального анализа. Метод признает за организацией не только функции отдельных институтов, но и их взаимодополнение и пересечение, что позволяет сосредоточиться на выстраивании системы взаимодействия, которое и обусловливает движение организации в поисках равновесного эффективного состояния. В исследовании данный метод применен для решения двух крупных взаимосвязанных научных проблем: выяснения принципов организации местного самоуправления и взаимодействия губернской администрации с земскими органами.
Структурно-функциональный анализ создал предпосылки для использования метода моделирования. Предложено несколько базовых моделей качественного характера, позволивших интегрировать результаты анализа различных групп источников в единую картину. Речь идет о модели губернаторской власти как подсистемы губернской администрации, о модели земского губернского и уездного учреждения, а также о нескольких моделях организационного развития направлений деятельности земств в рассматриваемый период.
Историко-генетический метод реализован путем последовательного раскрытия изменений в организации местного административного аппарата, органов земского самоуправления, кадровом составе губернских администраций и земств, внутренней организации и практической деятельности земского самоуправления региона, содержании проектов земской реформы. Являясь по сути аналитически-индуктивным, по форме выражения метод является описательным.
Широко использован историко-сравнительный метод. Основные параметры губернских администраций и органов земского самоуправления систематически подвергались сопоставлению. Во-первых, в пространственном измерении: между рассматриваемыми губерниями — Владимирской и Костромской. Во-вторых, во временной протяженности: по периодам действия Положения 1864 г. и 1890 г. Это позволило проследить динамику развития местного земского самоуправления, встроить ее в более длительные процессы государственного развития, выявить внутрии межрегиональную специфику зафиксированных данных.
Источниковедческая база исследования. Источниковедческую базу составляют письменные источники. В работе использована видовая классификация источников, которые условно можно разделить на несколько групп. В первую группу источников входят документы законодательного и нормативно-правового характера. К ним относятся «Положение о губернских и уездных земских учреждениях» 1864 г.- «Положение о земских учреждениях 12 июня 1890 г. с относящимися к нему узаконениями, судебными и правительственными разъяснениями», опубликованные в Полном собрании законов и Своде законов Российской империи1. В данных источниках представлен документальный материал, позволяющий проследить изменения политики государственной власти в области местного самоуправления: прерогатив земских учреждений.
Вторую и самую обширную группу используемых автором источников составляют делопроизводственные документы', материалы правительственных учреждений, земских органов, государственных и частных предприятий, общественных организаций. В работе использованы опубликованные и неопубликованные материалы из хранящихся в Государственном архиве Российской Федерации (далее ГАРФ), Государственном архиве Владимирской.
1 Положение о губернских и уездных учреждениях от 1 января 1864 г. // П.С.З., И, 1867, т. XXXVIII, № 40 457- Положение о губернских и уездных земских учреждениях от 12 июля 1890 Г.//С.З.-Т. 2. 1892. области (далее ГАВО), Государственном архиве Костромской области (далее ГАКО) фондов. Наибольший интерес для исследователя представляют фонды Верховной распорядительной комиссии по охранению государственного порядка и общественного спокойствия (Г АРФ. Ф. 94), Канцелярии Костромского губернатора (Ф. 133), Канцелярии Владимирского губернатора (Ф. 14), Костромского губернского по земским делам присутствия (Ф. 146), Костромского губернского по земским и городским делам присутствия (Ф. 143), Костромской губернской земской управы (Ф. 205), Владимирской губернской земской управы (Ф. 379), Владимирского по земским и городским делам присутствия (Ф. 205).
Особую ценность при рассмотрении выбранной темы представляют материалы фондов графа, министра внутренних дел, главного начальника Верховной распорядительной комиссии по охранению государственного порядка и общественного спокойствия М. Т. Лорис-Меликова (ГАРФ. — Ф. 569), императора Александра II (ГАРФ. — Ф. 678), императора Александра III (ГАРФ. — Ф. 677), императора Николая II (ГАРФ. — Ф. 601). В них представлены реформаторские проекты начала 80-х гг. XIX в.1, документы о государственной деятельности, всеподданнейшие отчеты министра финансов и государственного контроля, рапорты и донесения губернаторов и градоначальников о состоянии городов и губерний, докладные записки министров внутренних дел 2.
1 См., напр.: ГАРФ. — Ф.569. — On. 1. Д. 63. Письмо М. С. Каханова к Лорис-Меликову с приложением материалов об изменении некоторых постановлений «Положения 27 июня 1874 г. по земским делам». 27 июля 1880 г.- Д. 290. Докладная записка Лорис-Меликова Александру III о необходимости созыва и задачах временных подготовительных комиссий для пересмотра положения о городских и земских учреждениях. 6 марта 1881 г. 9 Л.
2 См., напр.: ГАРФ. — Ф. 678. — On. 1. Д. 620. Записка Рейтерна о финансовом положении России. 22 сентября 1866 г.- - Ф. 677. — On. 1. — Д. 601. Записка о необходимости пересмотра законов о земских учреждениях и проекта сопроводительного отношения министра внутренних дел к записке. 1880 г. 12 Л.- — Д. 559. Записки О. Рихтера о необходимости государственных реформ. 26 марта 1883 г. 4 Л.- Ф. 601. — On. 1. — Д. Д. 872. Всеподданнейший доклад министра внутренних дел Святополк-Мирского о необходимости реформ государственных и земских учреждений и законодательства. 24 ноября 1904 г. 55 Л.
К этой группе источников следует отнести различные отчёты, сметы, обзоры, исходящие от губернских и уездных земских управ1- документы, сохранившиеся от работы различных земских комиссий, земских съездов2, совещаний, собраний различных категорий земских служащих. Важны также отчёты, журналы заседаний, постановления различных губернских учреждений, материалы, собранные отделами губернской земской управы4. Весьма существенны журналы заседаний разных обществ- (докладов и сообщений, заслушанных на этих заседаниях, публикации материалов о работе обществ5- документы полицейских учреждений губернского земского суда и его отделений. Интересным источником являются уставы общественных организаций6. Данная группа документальных источников содержит в себе ценнейший материал, раскрывающий конкретную фактическую сторону деятельности земства губерний, охватывающий собою многие её грани. При комплексном использовании они позволяют выявить методы и направления работы земских органов. Здесь содержатся необходимые статистические сведения, которые позволяют нам рассмотреть различные явления в развитии и.
1 См., напр.: ГАКО. — Ф. 208 (Костромская уездная управа). — On. 1. — Ф. 1169 (Нерехтская уездная управа). — On. 1.
См., напр.: Отчеты Костромской губернской земской управы к очередной сессии губернского земского собрания. — Кострома, 1890 — 1914; Доклады Владимирской губернской земской управы к очередному земскому собранию. — Владимир, 1880 — 1916; Свод постановлений Костромского губернского земского собраний с 1904 по 1908гг. — Ярославль, 1909.
3 См., напр.: Отчеты санитарного бюро и санитарных врачей за 1903 г. — Кострома, 1903. Труды IX губернского съезда врачей Костромской губернии. Выпуск 1. Доклады врачейделегатов о состоянии врачебно-санитарного дела в уездах. — Кострома, 1906.
4 См., напр.: Свод постановлений Костромского губернского земского собраний с 1904 по 1908гг. — Ярославль, 1909. Отчет Костромского местного управления Российского общества Красного креста за 1900 г. — Кострома, 1901;Указатель экспонатов статистического отдела Костромской губернской земской управы. — Кострома, 19 130бзор Костромской губернии на 1901 г.-Кострома, 1901.
5 См., напр.: Отчет о деятельности Костромского взаимно-вспомогательного общества помощников врачей / Костромское взаимно-вспомогательное общество помощников врачей. Устав. — Кострома, 1907. Костромская губернская земская больница. Благотворительное общество им. П. В. Исакова. Отчет о деятельности за 1906 г.- Кострома, 1906.
6 См., напр.: Костромское взаимно-вспомогательное общество помощников врачей. Устав. -Кострома, 1902. в сравнении друг с другом (например, на губернском, уездном и волостном уровнях).
Особый интерес в контексте исследуемой нами темы представляет Фонд 655 ГАКО. В данном фонде хранятся материалы сенатора, статс-секретаря Н. Н. Селифонтова, затрагивающие работу Кахановской комиссии по реформированию местного самоуправления. В архиве Н. Н. Селифонтова сохранились: выписка из Высочайше одобренного 4 сентября 1881 г. всеподданнейшего доклада министра внутренних дел об образовании особой комиссии для составления проектов местного управленияобъяснительная записка к проекту положений об устройстве местного управления совещания, выделенным из состава Высочайше учрежденной комиссииочерк предложений большинства членов совещания Особой комиссии по составлению проектов местного управленияплан занятий комиссии для составления проектов местного управления и т. д.
Третью группу источников составляют статистические материалы. Они содержатся в ежегодных отчетах губернской и уездных управ. В них входили: сметы земских доходов и расходов, отчеты агрономических организаций, кооперативов, землеустроительной, школьной и санитарной комиссий и др. Кроме того, некоторые земства издавали специальные очерки о начальном образовании, лечебных и благотворительных заведениях, состоянии ветеринарии, ходе взаимного земского страхования от огня, продовольственном состоянии уездов и губернии в целом и т. д. Статистика содержала богатейший материал о количестве больниц, школ, медицинском персонале, учащихся, учителях, агрономах, страховых агентах, устраиваемых выставках, о сумме расходов на проводимые земствами мероприятия и др.
Большую ценность представляют материалы периодической печати, рассматриваемого нами периода. Это дореволюционные газеты, печатающие хронику местной жизни.
Пресса отобразила на своих страницах многие процессы, связанные с деятельностью земства в области образования и просвещения, здравоохранения и экономики, информировало общество о просветительской деятельности земских учреждений. Наиболее существенными источниками для раскрытия истории земства во Владимирской и Костромской губерниях и характера его деятельности являются печатные статьи во «Владимирских губернских ведомостях» и «Костромских губернских ведомостях», публиковавших сводки.
0 выборах, хроники заседаний. Материалы этих обзоров довольно подробно характеризуют и раскрывают комплекс целей, задач, методов и средств деятельности земства, иллюстрируют результаты их деятельности. Отчеты о занятиях и состоянии земских заведений, а также условий трудовой деятельности земских служащих помещены на страницах «Костромского рабочего» и «Костромского листка», «Поволжского вестника», «Владимирской газеты» или издавались отдельными брошюрамиисторическими записками, посвященными памятным датам. Таким образом, обзор печати наглядно иллюстрирует широкие возможности местной прессы как источника изучения истории земского самоуправления.
Четвертую, не менее существенную группу используемых в работе источников, представляют документы личного происхождения. К мемуарной литературе относятся произведения письменности, закрепляющие в той или иной форме воспоминания о прошлом. Это, прежде всего, личные записи очевидцев происходящего процесса: дневники, воспоминания, личная переписка. Отличаясь большой долей субъективности, они, безусловно, отражают в специфической форме объективную сторону описываемых явлений. К таким источникам относится «Воспоминания об отце» Г. Кошелевой-Тимофеевой1. Основное внимание в работе уделено Л. А. Тимофееву — земскому врачу, заведующему уездной земской больницей. Кроме этого в своих.
1 Кошелева-Тимофеева Г. Воспоминания об отце // Губернский дом: Историко-краеведческий культурно-просветительский научно-популярный журнал. — 1995. — № 1. — С. 34−37.
Воспоминаниях" она отмечает сплоченность коллектива костромских врачей, основанного не только на взаимных интересах, но и на таких чувствах, как доверие и уважение к своему коллеге.
Научная новизна работы определяется тем, что в ней на основе широкого круга опубликованных и архивных источников, часть которых впервые введена в научный оборот, произведено комплексное исследование целей, задач, особенностей деятельности земских структур в российской провинции (на материалах Владимирской и Костромской губерний) как части общей системы выборных органов земского самоуправления второй половины XIX — начала XX в. в контексте взаимодействия с государственными органами Российской империи. Автором выделены основные этапы развития земского самоуправления второй половины XIX — начала XX вв. В работе рассматривается ряд недостаточно исследованных аспектов темы — разграничение собственной компетенции внутри земских органов, особенности региональной системы финансирования. Показаны механизмы взаимодействия государственных и земских учреждений, эволюция этих взаимоотношений, направления и методы работы, а также результаты деятельности.
Практическая значимость исследования состоит в возможности использования его материалов и выводов для подготовки трудов по истории системы земских учреждений и политической истории дореволюционной России, краеведческих исследований, для разработки методических пособий в рамках общеобразовательных историко-краеведческих учебных программ ' регионального компонента.
Апробация результатов исследования. Содержание исследования отражено автором в восьми научных публикациях, в том числе в ведущих рецензируемых журналах, перечень которых утвержден Высшей аттестационной комиссией Министерства образования и науки Российской Федерации, в выступлениях на Всероссийских, региональных конференциях, а также в исследовательских проектах, отмеченных дипломами на областных конкурсах молодых исследователей «Шаг в будущее»: Шестая областная научно-инженерная конференция молодых исследователей «Шаг в будущее» (Кострома, 2003) — Седьмая областная научно-инженерная конференция молодых исследователей «Шаг в будущее» (Кострома, 2004) — Научно-практическая конференция студентов Костромского Государственного университета им. Н. А. Некрасова «Ступени роста» (Кострома, 2004) — Пятая Международная кондратьевская конференция «Закономерности и перспективы трансформации общества» (С. — Петербург, 2004) — Научно-практическая конференция студентов Костромского Государственного университета им. Н. А. Некрасова «Ступени роста» (Кострома, 2006) — Международная научно-теоретическая конференция «Гуманитарные исследования в современном образовании» (г. Ковров, 2007 г.) — «Романовские чтения. История российской государственности и династия Романовых: актуальные проблемы изучения» (г. Кострома, 2008 г.) — «Вторые романовские чтения. Центр и провинция в системе российской государственности» (г. Кострома, 2009) — Всероссийская научно-практическая конференция «Проблемы становления правового государства и гражданского общества в России» (г. Сочи (Адлер), 2009 г.).
Структура диссертационной работы. Работа состоит из введения, трех глав, заключения, списка источников и литературы, приложений. Во введении обоснована актуальность темы, указаны хронологические рамки, проанализировано состояние разработанности проблемы, определены объект и предмет исследования, цель, задачи, охарактеризованы новизна, методическая основа и источниковая база работы. В первой главе «Государственная региональная власть и земское самоуправление в 1864 -1880 гг.» исследуется структура земских органов, причины ее реорганизации, как на общероссийском, так и на региональном уровнераскрыто противоречивое содержание взаимодействия административных государственных и земских органов, система финансирования последних, а также приводится характеристика системы региональной государственной власти во.
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
.
Изучение опыта земского самоуправления является актуальным как в связи с поиском эффективных систем местного самоуправления в современной России, так и со слабым освоением управленческого опыта земства. Если законодательная база, принципы формирования, социальный состав, образовательная и медицинская деятельность привлекают внимание современных исследователей, то противоречивый опыт взаимодействия государственной власти и земских органов, компетенции уездных и губернских земских учреждений, структуре земских органов в контексте их деятельности, а также способах финансирования, как в целом всей земской системы, так и той или иной сферы до сих пор остаются недостаточно изученными.
Положение о губернских и уездных земских учреждениях" 1864 г., проект которого прошел длительную процедуру выработки и реализации, определило структуру и функции земских органов: земские учреждения состояли из двух разрядов — распорядительные и исполнительные (земские собрания и земские управы). Их обязанности условно делились на обязательные и необязательные. В то же время уже с 70-х гг. XIX в. Положение начинает подвергаться активной критике не только со стороны либеральной общественности и самих земских деятелей, но и государственной власти, выразившейся в принятии «Положения о земских учреждениях 12 июня 1890 г. с относящимися к нему узаконениями, судебными и правительственными разъяснениями». В тоже время в новом Положении предусматривалась интеграция органов выборного самоуправления в государственную систему. Оно заключало в себе укрепление сословного начала в земстве и усиление административного контроля со стороны губернских властей посредством специально созданных губернских по земским (с 1892 г. и городским) делам присутствий, на которые возлагалось наблюдение за законностью и целесообразностью земских постановлений. Поэтому земство, выступая посредником между административной властью и обществом, оказалось перед необходимостью выработки культуры политического участия, необходимой для реализации вопросов своей компетенции.
Созданная в губерниях земская система в целом соответствовала общероссийской практике. К обязательным земским повинностям относились: сбор сведений о путях сообщения, предполагаемые работы для их улучшенияанализ состояния общественных продовольственных магазинов (управление делами по обеспечению народного продовольствия) — сбор сведений «о местностях наиболее удобных для расквартирования войск" — заведование земскими повинностями, капиталами и имуществами земствавыяснение причин нищенства и способов его уменьшения (попечение об общественном призрении). Необязательные повинности составляло народное образование — «сведения об общественных школах" — развитие врачебной помощи. Кроме того, земство должно было собрать точные сведения о количестве и качестве земель уездов, составить общий вывод о положении народной промышленности «с целью разработки системы взимания земских повинностей». Условно доходы земства по способу их получения можно разделить на окладные — «земли, фабрики, заводы, промышленные и торговые заведениянедвижимые имущества в уездах и городах, а также свидетельства на право торговли». К неокладным сборам относились «разные поступления» (пени, штрафы, взыскания), «пособия земству и возврат расходов» (пособия от казны, пожертвования, плата за лечение), «разные сборы» (судебные сборы, суммы за право пользования дорожными сооружениями), доходы с принадлежащих земству имуществ. Исследование земских доходов и расходов выявило следующую тенденцию: в земском местном бюджете преобладающую роль начинают играть неокладные сборы, удельный вес которых в рассматриваемый период повысился на уездом уровне в среднем до 25%, а в общегубернском масштабе составил половину всех доходов. Одной из причин подобного явилось вмешательство административной власти в работу оценочно-статистического управления губернской земской управы, занимавшегося разработкой новой реформированной «Правилами о переоценке подлежащих земскому обложению имуществ» 1893 г. системы земского финансирования. Подобное вмешательство проявлялось и в конкретных направлениях деятельности земства, которое в этой связи выступало не только в качестве «генератора идей», получавших свое реальное воплощение, но и являлось непосредственным исполнителем. В тоже время, если необходимость построения рациональных взаимоотношения земских органов с административной властью были общероссийской действительностью, то разграничение полномочий губернского и уездных земств в Костромской губернии, по сравнению с остальными земскими губерниями, несколько затянулось. Неясность законодательных позиций в Положении 1890 г. по вопросу разделения компетенции уездных и губернских земств нередко приводила не только к политическим дискуссиям в системе властных отношений, но и к нагнетанию обстановки между самими земствами. В костромском обществе вопрос о пересмотре статуса уездных и губернского земства, о финансовых механизмах губернского земства, в отличии от владимирского, поднимался неоднократно. В начале XX в. Костромское земство путем внутреннего конструктивного диалога сумело разрешить дискуссию о характере и сферах деятельности земских учреждений: в соответствии со сметой расходов всю деятельность земства условно разделила на три категории: относящиеся к ведению исключительно губернского или уездного земства, совместной компетенции. При этом лейтмотивом классификации был вопрос о том, «кто может лучше и удобнее выполнить то или иное мероприятие».
Деятельность земских структур во Владимирской и Костромской губерниях осуществлялась по следующим основным направлениям — создание разветвленной системы образования и земского здравоохранения, содействие экономическому развитию региона, в первую очередь эффективного сельского хозяйства и системы кредитования населения.
Следует отметить, что для увеличения эффективности работы по данным направлениям земство создавало дополнительные внутренние подразделения (комиссии, комитеты, советы) и должности, которые в целом действовали согласованно и достаточно успешно выполняли свои основные задачи. Повышение количества профессиональных служащих, тщательность и комплексность анализа информации и системной выработки стратегии, ее реализация позволяли достичь значительных результатов по развертыванию системы всеобщего начального обучения и санитарно-врачебной помощи населению, сельскохозяйственной консультации, оптимизации мер для правильного травосеяния, демонстрации и внедрения новых машин и орудий, кредитования населения.
Региональные властные структуры как институт государственной власти имели достаточно большое влияние на функционирование земских органов. Контроль над законным ведением выборов, утверждение гласных и корпуса земских служащих позволяло губернатору влиять на процесс складывания системы местного самоуправления. Возможность отклонения земских бюджетов и согласование мероприятий деятельности приводило к необходимости разработки механизмов взаимодействия земских органов и губернской власти как структурного компонента всей государственной системы управления Российской империи. Необходимо отметить, что губернаторы были заинтересованы в экономическом и социокультурном развитии регионов, этим определяется прагматичный и целеустремленный характер их взаимодействия с земскими структурами как основными исполнителями региональных мероприятий и программ. Кроме того, системная работа над модернизацией собственных ресурсов собственно земских органов во многом зависела от построения конструктивного диалога с административной властью.
Рассмотренные материалы, мотивы как земства, так и государственных структур, направления деятельности, пересечение компетенций, позволяют рассматривать взаимоотношения земских выборных органов и государственных структур как системное взаимодействие, основы и целостность которого подверглись существенному испытанию на прочность дальнейшим историческим развитием Российской империи.
