Организация и основные направления деятельности земских учреждений Пензенской губернии, 1865-1890 гг

Актуальность исследования. В условиях формирования демократического правового государства в Российской Федерации особую важность приобретает осмысление исторического опыта местного самоуправления, накопленного в ходе деятельности земских учреждений России в 6080-е гг. XIX в.

Необходимость обращения к данной теме обусловлена схожестью современных проблем с теми, перед которыми было поставлено Российское общество в пореформенный период, хотя они несоизмеримы по масштабу и каждая несет отпечаток своей исторической эпохи: выявление механизмов и принципов управления, обеспечивающих эффективную деятельность органов представительной власти на местном уровне, установление надлежащего баланса между централизацией и децентрализацией, адекватного историческим условиям страны и задачам, выполнение которых должно осуществить местное самоуправлениесоздание эффективного механизма взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправлениявыявление всех видов потенциальных ресурсов и усиление ресурсообмена на местном уровнесоздание механизма быстрого и эффективного реагирования на непредвиденные ситуациивыработка форм и методов функционирования системы народного образования, медицинского обслуживания населения и социальной помощи его малоимущим слоям, а также экономических мероприятий, обеспечивающих поступательное развитие обществапоиск форм системы самоуправления, дающей возможность местной элите и интеллигенции реализовываться в служении народу.

Степень научной разработки проблемы. На современном этапе отсутствует четкая правительственная программа, позволяющая решить перечисленные проблемы. Поскольку предпринятые шаги в теоретических изысканиях и отработка на практике систем самоуправления не дали нужных результатов, необходимо искать пути их решения в лучшем опыте предшествовавших поколений.

В связи с активным изучением земского наследия в 90-е годы нашего века, а также созданием Российского земского движения, проводившего активную общественно-политическую работу, стали рождаться мифы о целесообразности преемственности опыта дореволюционного земства. В рассуждениях одних историков, политиков, экономистов о деятельности земских учреждений красной нитью йроходит мысль о том, что земское устройство местного самоуправления спасет страну (6.221- 6.86:5−7)', при этом ускользает их объективный и беспристрастный анализ. В других исследованиях говорится о его неприемлемости в современных условиях (6.192- 6.148:52). Дореволюционный опыт земского самоуправления не может быть автоматически перенесен в современные условия, но и без него вряд ли становление демократии в России произойдет здоровым путем.

Кроме того, данная проблема в указанных хронологических рамках на материалах Пензенской губернии, в состав которой в XIX в. входили уезды, территория которых ныне относится к Мордовской республике, не являлась до сих пор предметом специального комплексного изучения. Тема является актуальной и в связи с тем, что пока отсутствует комплексный труд, который отражал бы в полной мере деятельность земских учреждений России. Создание такого труда возможно только при наличии большого количества локальных исследований.

Изучение деятельности земских учреждений берет свое начало с 60-х гг. XIX в. Для работ историков и правоведов этого периода была характерна нечеткость понятия: «местное самоуправление», которое отсутствовало в «Положении о губернских и уездных земских учреждениях» 1864 г. (далее «Положение.» 1864 г.), где было заменено «общественным управлением». В одних случаях, местное самоуправление смешивали с де.

1 Указано до двоеточия номер источника по библиографии, после двоеточия — страницы источника. централизацией, а в других, — с выборным началом. Так, в работе.

A.B. Лохвицкого термин «самоуправление» почти не употреблялся и заменялся словом «децентрализация» (6.132). Неясность понятия приводила к тому, что некоторые авторы находили самоуправление в эпоху раннего феодализма и Ивана Грозного (6.214:397−400). Одним из первых ввел в литературу термин «самоуправление» А. И. Васильчиков. Он полагал, что крестьянская, судебная и земская реформы имели один общий принципсамоуправление (6.20:134), Автор не только выделил его основные черты, но и впервые попытался сравнить земства России с аналогичными учреждениями Западной Европы.

В общем для литературы 60−70-х гг. XIX в. было свойственно несколько восторженное отношение к новым местным органам управления. Кроме отдельных статей А. И. Герцена и Н. П. Огарева, исповедовавших леворадикальные взгляды и подвергавших критике земскую рефор-му (6.100- 6.101), в целом в литературе довольно высоко оценивалось значение последней для дальнейшего преобразования государственного устройства в России, как первого шага на пути введения представительных начал и «воспитания гражданской самодеятельности» (6.8:404- 6.89:755 756). Поэтому в них мы находим в основном надежды на будущие результаты самоуправления, чем теоретический и практический анализ основных положений земского законодательства.

В работах исследователей, вышедших сразу после опубликования «Положения.» 1864 г., высказывалась идея независимости местного самоуправления от государства. Эту идею обосновал в своих работах.

B.Н. .Пешков (6.129:29−45). Исследователь Б. Н. Чичерин, наоборот, видел в местном самоуправлении наличие двоякого начала: правительственного и общественного (6.252:534−535). Он высказывал мысль о необходимости в самодержавной России выборных местных учреждений, наделенных значитальными правами, как условия сохранения самодержавного образца правления (6.252:760).

В 60-е гг. XIX в. теория Б. Н. Чичерина была очень популярна. Правящие крути России взяли на вооружение эту концепцию, предполагая узаконить вторичность самоуправления и, тем самым, оставить за администрацией последнее слово в решении всех дел губернии и уезда.

В 70-е гг. XIX в. все большее число сторонников стала приобретать «государственная» теория самоуправления, проводившая тесную связь органов самоуправления с началом общего государственного устройства и необходимостью включения их в систему государственных учреждений. К числу авторов и сторонников этой теории принадлежал Н. М. Коркунов и А. Д. Градовекий (6.103:397−398- 6.50:558−559). Они высказывали убеждение, что государство, передавая некоторые из своих функций в руки выборных учреждений, должно предоставить им возможность действовать на правах государственной власти, расширив таким образом социальную опору самодержавия в лице отживающего свой век дворянства.

По мере становления системы земских учреждений и теоретической разработки русскими и зарубежными учеными основных проблем местного самоуправления накапливались факты, которые позволили в 80−90-е гг. XIX в. дать оценку их деятельности. Основной канвой первых критических сочинений A.A. Головачева, Д. Л. Мордовцева, В. П. Безобразова и других была мысль о том, что земства не могут быть названы органами самоуправления, так как они не обладают достаточно сильной исполнительной властью и почти не принимают участия в деле государственного управления (6.43- 6.151- 6.11). Так, В. П. Безобразов сделал вывод о необходимости введения земских учреждений в общий хозяйственный механизм (6,12:543). Особо следует выделить в этом ряду работу Д. Л. Мордовцева, который одним из первых попытался сделать обзор деятельности всех российских земств (6.151). Несмотря на общий критический характер работы, ее автор все же признавал, что земское самоуправление, даже находясь в неблагоприятных условиях самодержавной монархии, уже начало приносить свои плоды.

В связи с подготовкой в 80-е гг. XIX в. нового земского законодательства и до нее появилось немало работ, авторы которых указывали на главные, по их мнению, недостатки земских учреждений и предлагали меры для их совершенствования (6.4- 6.110- 6.111- 6.112- 6.158- 6.168- 6.2156.217). Известный земский деятель, редактор газеты «Земство» В. Ю. Скалон полагал, что, кроме хозяйственных дел, земским органам самоуправления необходимо передать выполнение общих государственных функций и предоставить населению самостоятельно участвовать в местном административном управлении (6.215:19−25).

Консервативное реформаторство Александра III вызвало появление работ B.C. Голубева, С. Зака, Е. А. Звягинцева, К. Одарченко и других, в которых они подвергали критике и предлагали пересмотреть «Положение о губернских и уездных учреждениях», утвержденное 12 июня 1890 г. (далее «Положение. «1890 г.): расширить права земских учреждений, ввести бессословное земство, отменить имущественный ценз и перестроить земскую избирательную систему на принципах всеобщего избирательного права (6.260- 6.44- 6.73- 6.76- 6.161- 6.121).

В конце XIX в. — начале XX в. в работах Г. А. Евреинова, К. К. Головина и других одной из актуальных стала проблема создания межой единицы земского самоуправления в виде всесословной волости, приходского или участкового земства (6.65- 6.42- 6.131- 6.259).

Кроме работ, посвященных дальнейшему совершенствованию земских учреждений, в начале XX в. стали появляться и первые обобщающие сочинения, которые пытались подвести итоги земской практической деятельности (6.134- 6.140- 6.200- 6.226- 6.228-). Самым крупным по значению, объему и приведенному фактическому материалу является 4-х томное фундаментальное исследование Б. Б. Веселовского (6.25−6.29). Опираясь на обширные статистические и документальные материалы, автор провел комплексное изучение всех 34-х земств. Ему удалось выяснить не только общероссийские тенденции развития земской финансовой, экономической, социальной и культурно-просветительной деятельности, но и показать специфику каждого земства в отдельности. К достоинствам данной работы следует отнести богатый статистический материал, сведенный в многочисленные тематические таблицы. Не утратив научной актуальности, исследование Б. Б. Веселовского по-прежнему является одним из основных трудов по истории российских земств.

В литературе исторического характера в этот период не только комплексно исследовались проблемы организации и деятельности земских учреждений, но и анализировались отдельные аспекты их истории. Так, в ряде работ была предпринята попытка осветить вопрос о подготовке реформы 1864 г. и контрреформы 1890 г.(6.60- 6.246:174−231- 6.97- 6.247:79−138). Важное место в историографии темы заняли проблемы эволюции земского законодательства и анализ земской избирательной системы. Этим сюжетам посвящены исследования Н. И. Лазаревского, H.H. Авилова, А. А. Корнилова и других (6.253- 6.121:50−72- 6.3:3−27- 6.104- 6.105- 6.83- 6.40- 6.73). Н. Н. Авинов пришел к выводу, что в начале XX в. для развития земской деятельности «вширь и вглубь» были необходимы «новые внешние условия существования, новые правовые нормы», которые должны были расширить избирательные права населения, организовать мелкие ячейки самоуправления и урегулировать междугубернское общение (6.3:27). Н. И. Лазаревский, анализируя земское избирательное право по закону 1890 г., пришел к выводу, что «идея сословного земства, ложная в самом своем существе», уже не соответствовала «условиям русской действительности конца XIX в. и начала XX в.», принесла «всему государству великий вред» и привела к «культурной обособленности крестьян» (6,121:65).

Изучению финансовой базы и материального положения земских учреждений посвятили свои работы Е. Д. Максимов, Г. Садовский, ШХФирсов, П. И. Чижевский и другие (6.138- 6.204- 6.239- 6.251).

Некоторые авторы вплотную подошли к выводу о причинах принятия «Положения.» 1890 г., сохранившего свою значимость и для современных оценок земских учреждений. Так, С. А. Приклонский указывал, что в земских губерниях шел процесс вытеснения из земских собраний дворянского элемента купеческим. Поэтому принятие «Положения.» 1890 г. можно считать своеобразным реваншем консервативных сил в лице дворянства (6.195:126).

В конце XIX — начале XX вв. активно исследовались отдельные стороны земской деятельности: медицина, народное образование, агрономия и т. д. В работах Г. П. Сазонова, В. И. Чарнолуского, С. Л. Маслова, О.В. Пор-тугалова и других содержался богатый фактический и оценочный материал по земскому самоуправлению в каждой отдельной отрасли местного хозяйства (6.5- 6.6- 6.23- 6.68- 6.77- 6.78- 6.92- 6.96- 6.98- 6.113- 6.135- 6.139- 6.142- 6.143- 6.147- 6.154- 6.159- 6.185- 6.193- 6.198- 6.205- 6.206- 6.207- 6.220- 6.238- 6.240- 6.266- 6.250- 6.257).

Значительное количество сочинений этого периода было посвящено проблемам участия земства в общественно-политическом движении, в частности земскому либерализму. И. П. Белоконский, Н. И. Иорданский, Д. И. Шаховской и другие полагали, что главную роль в земской деятельности играет не самостоятельное управление местным хозяйством, а политическое движение, участие в нем земской интеллигенции (6.13- 6.87- 6.256:173- 6.10).

Представители либерального народничества и земская демократическая интеллигенция верили, что земства смогут вывести страну из кризиса.

Пример такого исследования — работа H.A. Карышева, посвященная земским ходатайствам (6.95:1−272). Книга дает ценный фактический и статистический материал. Автор на примере земских ходатайств показывает сложности взаимоотношений этих учреждений с бюрократией, демонстрирует широту их интересов и пытается доказать плодотворность их деятельности. Он изучил главным образом не соответствовавшие действовавшему закону ходатайства II половины XIX в. H.A. Карышев на общероссийском уровне провел предметную классификацию земских ходатайствподсчитал общую численность губернских ходатайств, а также количество ходатайств каждого уездного земства и по России в целомопределил динамику изменения численности отклоненных ходатайствподсчитал их общее количество и сроки удовлетворения в каждой предметной группес разной степенью полноты охарактеризовал важные, по его мнению, ходатайства, выделил наиболее часто встречавшиеся мотивы отклонения ходатайств.

В дореволюционный период особо следует выделить работы одного из лидеров и теоретиков российской социал-демократии В. И. Ленина, так как его оценка земских учреждений являлась методологическим фундаментом всех исторических исследований советского периода (6.125:25−72- 6.126:349−358- 6.127:75−98- 6.128:44−60). Если авторы всех вышеуказанных работ писали о необходимости развития и совершенствования системы земского самоуправления и никоим образом не отрицали земских учреждений, то Ленин придерживался совершенно противоположного мнения, называя земство «пятым колесом в телеге русского государственного управления» (6.125:35). Он был глубоко убежден в невозможности никакими усовершенствованиями вроде земств, органов буржуазных по своему характеру, изменить классовую сущность самодержавия.

В процессе построения местных советских органов после Октябрьской революции земства были упразднены. Многие выборные земцы оказались в числе контрреволюционеров. Видимо, поэтому появлявшиеся в 20-е годы XX в. исследования излагали, как правило, лишь отдельные аспекты их хозяйственной деятельности (6.32- 6.141- 6.150). В 30-е годы ХХв. наметилась тенденция отрицания за земскими учреждениями прогрессивного значения. Так, М. Н. Покровский считал, что введение в 1864 г. земского самоуправления оказалось шагом назад. По его мнению, права земства были ограничены даже по сравнению с дворянским самоуправлением, введенным Екатериной II (6.188:116). Конечно, земские учреждения не получили права выбирать должностных лиц губернии и уезда, которым обладали дворянские собрания, но заняли достойное место в системе управления местным хозяйством.

В 40-е годы XX в. в советской исторической литературе определился более правильный взгляд на значение земских учреждений.

Серьезным прорывом в исторической науке в этом плане являлась диссертация В. В. Гармизы, представленная к защите в 1948 г., где были подробно изложены основные причины принятия «Положения.» 1864 г., его проекты и освещены другие моменты, связанные с его разработкой. Предпринятая автором попытка доказать большое значение земств в пореформенной России вызвала обвинения в идеализации земских учреждений. В итоге результаты исторического анализа, представленного в диссертации, были сглажены господствовавшей идеологией. Тем не менее в монографии, опубликованной на ее основе в 1957 г., доказана историческая неизбежность земской реформы после отмены крепостного права (6.36).

Л.Г. Захарова посвятила свою монографию «Земская контрреформа 1890 г.» политике правительства в период разработки земской контрреформы и охарактеризовала сущность последней (6.75). В литературе долгое время было распространено мнение о полной устойчивости и стабильности социального состава земства. Б. Б. Веселовский считал, что в течение первого двадцатипятилетия с момента введения «Положения.» 1864 г. и до 1890 г. он существенно не изменился и дворянство полностью сохранило свои позиции (6.27:352). Этот вывод, основанный главным образом на анализе среднестатистических данных состава земских гласных, как губернских, так и уездных, не совсем точен. Дифференцированное изучение социального состава земств дало возможность Л. Г. Захаровой на общероссийском уровне в целом и по I курии применительно к каждой губернии с 1865 г. по 1886 г., а также ряду региональных исследователей по каждой из 3-х курий и в целом применительно к исследуемым губерниям, в число которых Пензенская не входила, с 1865 г. по 1890 г. выявить тенденцию его изменения (7.1- 7.22- 7.26- 7.30- 7.32- 7.49). Л. Г. Захарова в указанной монографии на примере богатого статистического материала показала, что происходившее в пореформенный период усиление буржуазии, выделение из крестьян кулацких элементов, разорение дворянства — все эти процессы, темпы и интенсивность которых были далеко неодинаковы в разных местностях влияли на контингент избирателей и отражались на результатах выборов земских гласных.

Вопросов истории земских учреждений касались в своих работах П. А. Зайончковский и В. Г. Чернуха (6.71- 6.72- 6.248). Картина кризиса самодержавия и его внутренней политики во второй половине XIX в. была бы неполной без освещения земского вопроса.

В.В. Большое показал деятельность Кахановской комиссии по разработке проекта земской контрреформы, дал анализ материалов Сенатских ревизий 1880−1881 гг. (7.8). Не утратила научной актуальности и диссертация В. В. Кришмана, связанная с освещением вопросов земской реформы печатью Петербурга и Москвы (7.18). С. А. Жиганов показал политическую обстановку в первые годы проведения земской реформы 1864 г. (7.14).

Попытка дать оценку деятельности земств на политическом поприще была предпринята в начале 40-х гг. XX в. в диссертации П. Розина, а в начале 70-х гг. XX в. в работе В.Э. Лейкиной-Свирской (7.38- 6.124). Довольно подробно останавливался на этом вопросе Е. Г. Корнилов (6.106- 6.107- 7.16). Он аргументировано говорил о значительном влиянии народнических элементов земской демократической интеллигенции на политическое мировоззрение земства в целом.

В работе П. И. Шлемина исследуются земские адреса 90-х гг. XIX в. и другие формы проявления земского либерального движения этого периода (6.261- 7.52). Автор приводит данные об участии в этом движении либеральной интеллигенции. В работах Ф. А. Петрова характеризуются нелегальные общеземские совещания и съезды, при этом подчеркивается их буржуазно-либеральный характер и отсутствие революционности (6.182- 6.183- 6.184- 7.33). Формой борьбы они признавали ходатайства перед правительством, а идея создания революционной организации неизменно отвергалась ими.

Особый интерес представляют обобщающие работы Н. М. Пирумовой.

6.186). Монография «Земское либеральное движение: социальные корни и эволюция до начала XX в.» посвящена истории возникновения земского либерального движения и его развитию до начала XX в. В книге подробно освещены программные требования земских либералов, изложены основные цели и направления этого движения, дается характеристика места и роли его в общественно-политической жизни России. Во второй ее работе «Земская интеллигенция и ее роль в общественной борьбе до начала ХХв.» представлен анализ роли служащих по найму в земских учреждениях.

6.187), В книге рассматриваются вопросы происхождения земской демократической интеллигенции, ее профессиональный состав, положение в земстве и взаимоотношения с бюрократиейв отдельных главах излагается вопрос об участии земской интеллигенции в общественной борьбе.

Важная страница истории российского земства на последнем этапе его существования после Февральской революции 1917 г. раскрывается в монографии Г. А. Герасименко (6.38). Здесь автор делает краткий обзор деятельности земских учреждений на протяжении их существования на территории России, анализирует основные реформы Временного Правительства и содержание земского общественного движения того времени. Однако в исследовании не преодолен традиционный для советской историографии «классовый подход» к оценке значения и роли земства в российской истории. Автор в этой связи во многом оправдывает целесообразность ликвидации этих учреждений после Октября 1917 года. Утвердившаяся тогда власть и система государственного управления, отличавшаяся жестким централизмом и бюрократизмом, не допускала местного самоуправления, подобного земскому. В более поздних публикациях Г. А. Герасименко избегает категоричных суждений, отмечая следующее. Земское самоуправление могло бы стать «наиболее подходящей моделью для конструирования современной системы местного самоуправления» (6.39:51−53). Территориальные, финансовые, организационные и правовые принципы, закрепленные в «Законе об общих принципах организации местного самоуправления» от 28 августа 1995 г. имеют исторические корни и идут от земских учреждений (6.39:51−53).

Историография проблемы существенно обогатилась работой Л. Е. Лаптевой (6.122). Ее книга стала первым специальным исследованием, раскрывающим проблемы организации и основных направлений деятельности земских учреждений в России на всем протяжении их существования. Применительно к истории земского самоуправления до 1890 г. Л. Е. Лаптева исследовала следующие проблемы: подготовка земской реформы 1864 г. и учет при этом функций и традиций дворянских учрежденийфункции земских управ и собраний по действовавшему законодательствукомпетенция Сената применительно к земским учреждениямограничительные законы правительства по отношению к земствамрегламентация процедуры рассмотрения возражений губернатораответственность земских учреждений по «Положению.» 1864 г. как юридических лиц за нарушение закона и их полномочия при вступлении в гражданско-правовые отношенияразработка правительством земской контрреформы 1889−1890 гг. Автору удалось преодолеть классовый подход к анализу работы земства, избежать конъюнктурных подходов и оценок. Настоящая монография позволяет исследователям выйти на новый уровень в освещении истории земского самоуправления.

Эволюция органов местного самоуправления в Российском государстве подробно изучена O.E. Кутафиным и В. И. Фадеевым (6.120). Эта же проблема представлена в работе Е. А. Емельянова (6.66).

Истории изучения земских учреждений посвящены статьи В.В. Гар-мизы и Н. С. Новиковой (6.37:31−107- 6.156:82−97). Итогом историографического изучения этого вопроса является монография В. А. Горнова (6. 45). В данном исследовании автор представил историографию деятельности органов земского самоуправления, подвел итоги ее развития на каждом выделенном им этапе, показал специфику современного изучения вопроса.

С конца 50-х гг. XX в. началась интенсивная разработка проблем, связанных с образованием и деятельностью земских учреждений отдельных губерний. Комплексному исследованию применительно ко II пол. ХЗХ в. подверглись Пермское, Вятское, Московское, Самарское, Тульское, Рязанское, Тверское, Саратовское, Воронежское, Таврическое, Казанское, Калужское, Нижегородское и другие земства (7.51- 7.44- 7.7- 7.22- 7.50- 7.4- 7.49- 7.46- 7.32- 7.30- 7.25- 7.27- 7.1- 7.40- 7.34- 7.10- 7.53- 7.54). Научные выводы ряда авторов этих работ следует выделить особо. М. И. Черныш подверг критике стереотип о крестьянском характере земских учреждений в районах с незначительным удельным весом помещичьего землевладения, охарактеризовав земства Северо-Восточного района как преимущественно буржуазные по составу, отвечающие интересам растущей торгово-промышленной буржуазии (6.249:104−112). Т. Н. Львова отметила прямую зависимость консолидации основных групп земской интеллигенции в.

70-е гг. XIX в. и постепенного (до 1883 г.) роста влияния группировок земской либеральной оппозиции в губернских собраниях (7.23:13−14).

С конца 70-х гг. XX в. в связи с активизацией исследований по земской тематике за рубежом и в СССР начался аналогичный процесс с целью контрпропаганды. Научные выводы авторов наиболее ярких работ этого периода следует выделить особо. О. Д. Будаева указывала на необходимость учитывать реальные возможности населения по покрытию земского бюджета при оценке деятельности земских учреждений (6.17:84). Н. С. Новикова пришла к выводу, что организация земствами артелей и ссудосбе-регательных обществ была направлена на ограждение крестьянской общины от развивающегося капитализма (6.157:53−64). E.H. Морозова установила существование замаскированного дефицита бюджета земств, возникшего вследствие низкой платежеспособности крестьянства, носившего искусственный характер, так как обязательные статьи расходов «съедали» львиную долю земских средств (6.152:36−37). H.A. Арнольдов отметил крупный вклад земских учреждений в развитие инфраструктуры на селе (7.5:16). Недворянский характер Вятского земства определил, по мнению Й.И. СтефановоЙ, благотворность его деятельности для развития капитализма на территории губернии (7.45:10−11). А. А. Ярцев пришел к выводу, что земские учреждения, не избежали бюрократизации. По его мнению, это выразилось в следующем: в приобретении выборными процедурами будничного начала при хронической апатии населения к земским деламв относительной случайности состава земских управв увеличении числа лиц, идущих на общественную службу с целью сделать через нее карьеру на государственной (7.54:85). Как общероссийские, так и региональные исследования 90-х гг. XX в. по земской тематике посвящены главным образом событиям начала XX в. (6.88- 6.114- 6.119- 6.136- 6.153- 7.2- 7.3- 7.6- 7.9- 7.11- 7.13- 7.15- 7.17- 7.20- 7.24- 7.28- 7.31- 7.36- 7.41).

Появлению региональных исследований способствовали и сопутствовали работы отечественных авторов по тематике локального характера. Среди них следует отметить в период 60−80-х гг. XX в. работы А. Г. Кузьмина, JI.B. Разумова, Ю. Н. Друговского, А. С, Атманских, Е. И. Вяткиной (земская статистика), Н. Ф. Гриценко, Ф, А. Петрова (либеральное движение), И. П. Попова, Т. Н. Куро, Ф. С. Озерской (народное образование и культурно-просветительская деятельность), Ю. В. Ревенко (участие земцев в либерально-оппозиционном движении), В. Н. Троицкого, Ю. И. Смычкова и JI.H. Гончаренко (вопросы организации и деятельности земских учреждений) (6.116:273−289- 7.37- 6.62:113−135- 6.9:121−124- 6.35:35−43- 6.51- 6.182- 6.183- 6.184- 6.191:27−54- 6.118:160−177- 6.162:42−64- 6.197:55−68- 6.229- 6.219:42−59). В 90-е гг. XX в. сюжеты из истории земств различных регионов были представлены в статьях Е. Г. Тарабрина, A.A. Ярцева, С. В. Вайровской, Н. Б. Селицкой, O.A. Курсеевой (6.223:55−62- 6.267:41−43- 6.19:48−62- 6.119:198−212).

Оживлению и расширению географии исследований по истории земств способствовали научные конференции (5.1−5.7).

Историографический обзор литературы будет не полным, если не обратиться к региональной проблематике земского самоуправления в период с 1865 г. по 1890 г. Наиболее полный объем сведений по этому вопросу представлен в юбилейном статистическом и фактологическом сборнике Н. Р. Евграфова, вышедшем более ста лет назад (6.54). Он дает возможность получить представление о работе земских учреждений Пензенской губернии по выполнению обязательных повинностей, в области народного образования, медицины и продовольственного дела, о формировании финансовой базы, но не позволяет воссоздать полную картину этого процесса в динамике. Эта книга с точки зрения современного уровня научных знаний носит в большей степени источниковедческий характер.

Новому витку изучения деятельности земских учреждений Пензенской губернии способствовала Областная научно-практическая конференция 1995 г., посвященная 130-летию изучения Пензенского земства и проходившая под названием: «Земство: история и современность». Итогом конференции явилось опубликование тезисов и докладов (5.6).

Особо следует отметить вышедший в 1996 г. научно-библиографический справочник «Пензенское земство» под редакцией Н. И. Забродиной, где, помимо ряда статей, представлен список литературы по истории деятельности земских учреждений Пензенской губернии (4.5).

Далее перейдем к анализу уровня изученности земского самоуправления Пензенской губернии 1865−1890 гг., которого достигли историки за последние 50 лет.

Отдельные аспекты правовой базы и социального состава земских учреждений Пензенской губернии представлены в работах В. В. Гошуляка и В. И. Никулина (6.48:1−24- 6.155:21−48). Они в общих чертах прокомментировали земское законодательство на момент проведения земской реформы 1864 г. по следующим вопросам: состав трех выборных курий, сфера деятельности земских учреждений и уровень их компетенции, а также обязанности, возложенные законом, по отношению к земствам на губернатора и Сенат. Помимо этого, указанные авторы охарактеризовали первый социальный состав пензенских губернского и уездных земских учреждений. Однако остались не рассмотренными следующие вопросы правовой базы и социального состава земских учреждений Пензенской губернии 18 651 890гг.: экономические, топографические и социальные условия Пензенской губернии, определявшие своеобразие деятельности ее органов самоуправлениясостав, компетенция и деятельность губернского комитета и уездных комиссий в ходе проведения земской реформы 1864 г.- практическое взаимодействие земских учреждений Пензенской губернии между собой, а также с Сенатом, МВД, губернатором, исполнительными структурамиправовая система сдержек и противовесов, направленная на предупреждение нарушения закона со стороны исполнительных и законодательных земских структур, а также по отношению к правительственным органам и органам местного самоуправлениястепень оппозиционности Пензенского земства действовавшему режимуперсоналии участников народнического и либерального движенияпрогрессивные стороны и отрицательные моменты земского законодательства 1864 г.- динамика изменения социального состава земских собраний и управ Пензенской губернии в сравнений с аналогичными показателями губерний другого уровня экономического развития и средними по Россиизависимость выбора дворян губернскими земскими гласными от их земельного фондасопоставление динамики изменения объема денежных средств, выделяемых земскими собраниями Пензенской губернии с 1865 г. по 1890 г. на земские управы с соответствовавшим общероссийским показателемструктура исполнительных органов Пензенского земства, их состав, распределение обязанностей и сменяемость, влияние сменяемости земских управ Пензенской губернии на эффективность работы земских учрежденийактивность представителей различных социальных групп в работе земских учреждений Пешенской губерниинормы административно-уголовной ответственности за нарушение порядка в ходе выборов в земские учреждения губернии и работы последних, а также их применение на практикеизменение представительства сословий земских учреждений и земельного ценза Пензенской губернии по «Положению.» 1890 г. по сравнению с «Положением.» 1864 г.- влияние лиц, занимавших административные должности, на ход и итоги выборов в земские учреждения Пешенской губернии и их представительство в последних на примере мировых посредников, участковых и почетных мировых судей.

К изучению финансовой базы и материального положения земских учреждений Пензенской губернии 1865−1890 гг. за последние пятьдесят лет обращались мало. В. В. Гошуляк перечислил предусмотренные действовавшим законом статьи формирования земского бюджета и описал перевод натуральных повинностей в денежные, а также историю введения земских повинностей и их эволюцию до 1864 г.- отметил рост земского бюджета с 1865 г. по 1890 г., но его динамику в этот период не проследил (5.6:28−31, 34−36- 6.48:12−25). С. Н. Полосин констатировал перевод натуральных повинностей в денежныеперечислил повинности, выполнение которых предусматривалось действовавшим закономподсчитал общую сумму расходов земских учреждений Пензенской губернии с 1865 г. по 1917 г. на народное образование, медицину, дорожное дело, ветеринарию (7.35).

На сегодняшний день применительно к Пензенской губернии 18 651 890 гг. недостаточно полно охарактеризованы следующие проблемы: юридическая основа финансовой базыорганизация выполнения натуральных повинностейспособы земского губернского и уездного налогового обложениясоциальная ориентированность земского налогообложения. Не являлись предметом исторического исследования: причины накопления недоимокраспределение недоимок между плательщиками и по источникам земских сборов, а также изменение доли последних в общем объеме всех видов податейнедостатки земского налогообложения и совершенствование земской налоговой системыконфликты между губернским и уездными земствами по вопросам налоговой политикираспределение выполнения обязательных и необязательных земских повинностей между губернским и уездным земствами. В абсолютных и относительных показателях на уровне уездов и по губернии в целом, по сравнению с другими губерниями иного уровня экономического развития и с общероссийским уровнем, применительно к изучаемому двадцатипятилетию не исследована динамика следующих процессов: изменения соотношения доли окладных и неокладных земских сборов, распределения тяжести окладных земских сборов между их источниками, доли обязательных и необязательных земских сборов в расходном бюджете, постатейного финансирования земских повинностей, бюджетных ассигнований на каждого жителя губернии.

До настоящего времени тема земских ходатайств не исчерпана как на общероссийском, так и региональных уровнях. К изучению земских ходатайств в той или иной степени обращались почти все историки земства, поскольку в большинстве из них земские учреждения поднимали проблемы, присущие земскому самоуправлению в целом. Только А. А. Ярцев считает, что земские ходатайства не были зеркальным отражением общественных стремлений, так как ограничивались рамками местных польз и нужд (7.54:124).

За последние пятьдесят лет к изучению отдельных пензенских земских ходатайств 1865—1890 гг., не прибегая к их систематизации обращались Л. Д. Гошуляк, В. И. Никулин, В. А. Власов (педагогика), С. Н. Полосин, A.A. Беркутов (экономика), О. Савин, Г. Шалдыбин, В. Годин (медицина), В. В. Гошуляк (все направления деятельности земских учреждений) (6.46- 6.155- 6.31- 6.189- 6.190- 6.16- 6.202- 6.48). П. Ф. Каптерев и И. Ю. Маклаков провели анализ земских ходатайств, посвященных вопросам педагогики на общероссийском уровне, попредметно систематизировав их, как и Ю. А. Карышев (6.91- 6.137- 6.95). На примере этой группы ходатайств И. Ю. Маклаков изучил динамику проявления активности губернского и уездных земств в плане подачи ходатайств, подробно рассмотрел самые значимые ходатайства, в том числе и пензенские.

На сегодняшний день для проведения полного анализа пензенских земских ходатайств 1865—1890 гг. необходимо проанализировать значимость отклоненных и удовлетворенных ходатайствопределить соответствие ходатайств закону и с не соответствовавшими ему провести классификацию по отраслямвычислить динамику проявления активности губернского и уездных земств в плане подачи ходатайств, а также самостоятельности последних по отношению к первомувыявить степень удовлетворения или неудовлетворения ходатайств по отраслям и проследить динамику удовлетворения ходатайств правительством.

Изучению земской медицины Пензенской губернии посвящено мало работ. П. И. Калько, Л. О. Каневский и Е. Й. Лотова, М. М. Левин и В. Ю. Кузьмин в своих обобщающих трудах констатировали факты создания на ее территории земских больниц и амбулаторий, образовательных учреждений для обучения среднего медицинского персонала, проведения съездов земских врачей, организации земскими служащими санитарной работынесовершенства разъездной системы (6.167- 6.90- 6.123- 7.20).

О. Савин, Г. Шалдыбин и В. Годин привели в своем фактографическом сборнике «Путь в полтора столетия» самые значимые события в истории Пензенской губернской земской больницы и представили фрагменты биографий ее врачей Э. К. Розенталя, В. Д. Владимирова, М. В. Сбоева,.

A.B. Репрева (6.41). Ему предшествовала монография C.B. Кульнева о работе хирургического отделения Пензенской губернской земской больницы в период функционирования земских учреждений и статья Г. Шалдыбина и Л. Букач о состоянии Пензенской губернской больницы во II пол. XIX в. и решении земством проблемы коечных мест (6.117- 6.255:63−66).

B.В.Гошуляк описал состояние медицинского обслуживания населения на момент передачи в ведение Пензенского земства, перечислил формы профилактической работы последних, подсчитал количество съездов земских врачей Пензенской губернии с 1885 г. по 1911 г., привел сведения о начале функционирования Пензенской фельдшерской школы и школы сельских повитух (6.48:56−63). На данный момент применительно к Пензенской губернии 1865−1890 гг. остался не исследован в области истории земской медицины целый ряд вопросов, без которых невозможно воссоздать ее полную картину. Не отслежена на уровне губернской и уездных больниц динамика роста численности старшего и среднего медицинского персонала, объема коечного фонда и наблюдавшихся больных. Динамика этих процессов на уровне Пензенской губернии не сопоставлена с их темпами на общероссийском уровне и с отдельными губерниями. Не проведено сопоставление динамики роста ассигнований уездных земств на медицину и улучшения медицинского обслуживания населения. Не раскрыты и не сопоставлены с общероссийским уровнем деятельность земских учреждений Пензенской губернии по линии общественного призрения. Не изучено социальное положение земских медицинских работников и их участие в общественно-политической жизни страны и губернии, взаимоотношения земских и других органов власти с земскими медиками, эволюция форм и методов работы земских учреждений в области медицинского обслуживания населения, негативные моменты их работы в данной сфере (в том числе и нарушения действовавшего закона). Недостаточно полно раскрыты организация подготовки среднего медицинского персонала и повышения квалификации старшего, правовая и финансовая база деятельности земских учреждений Пензенской губернии в области медицины, сотрудничество губернского и уездных земств по организации медицинского обслуживания населения, вклад каждого из уездов в развитие земской медицины и его темпы.

Наиболее исследованным вопросом земской тематики применительно к Пензенской губернии является участие земства в организации системы начального образования. Над ним работали Г. Ф, Винокуров и О. А. Губанова (история Пензенской учительской семинарии), В. А. Власов и В. В. Гошуляк (динамика роста земских расходов на нужды народного образования и численности обучавшихся в земских школах, зарождение и развитие системы подготовки педагогических кадров и повышения их квалификации, направления благотворительной деятельности и развитие последней) (6.30:246−249- 6.52:100−103- 6.31:45−47- 6.48:34−56). Л. Д. Гошуляк и В. И. Никулин определили правовую и финансовую базу земских учреждений в области народного образования и положение земской школы в структуре начального образованияизучили сотрудничество губернского и уездных земств в сфере просвещениярассмотрели зарождение и развитие системы подготовки педагогических кадров и повышения их квалификацииучреждение земских стипендийсопоставили процессы изменения земских расходов на народное образование, численности обучавшихся в земских школах, количественного состава земских учителей и воспитанников Пензенской учительской семинарии, среднегодовой заработной платы земских учителей с динамикой этих процессов на общероссийском уровневыявили тенденцию вытеснения школ для мальчиков школами совместного обучения и увеличения числа девочек в земских школах в 1865—1890 гг. (основываясь, главным образом, на исходные и конечные данные) (6.46- 6.155) Л. Д. Гошуляк показала преемственность развивающих методов обучения современной школой от земской (6.47- 6.49:47−49). Указанные авторы приходят к выводу, что за время своего существования Пензенское земство внесло значительный вклад в развитие народного образования, повышение культуры населения. Соглашаясь с приведенным выводом, Н. П. Берлякова в своей статье «К вопросу о диалоге российского земства, интеллигенции и крестьянства» подчеркивает следующее: «Негативным моментом в начале пути, который могли пройти навстречу друг другу. интеллигенция и крестьянство, становится консервативность земства. Выступая против революции как способа движения вперед, „земцы побоялись доверить воспитание народа сословию, которое в 1905 г. спровоцировало крестьянство на бунт“. В результате излишняя консервативность земства стала одной из причин, не позволивших добиться результата, в котором были заинтересованы все» (5.6:55−57). Применительно к Пензенской губернии следующие аспекты культурно-просветительской деятельности земств остались неизученными: динамика роста образовательного уровня земских учителей, текучесть земских педагогических кадров, социальный соетав земских педагогических коллективов, участие земских учителей в работе политических организаций, персоналии земских педагогов, взаимоотношения земских учителей с земскими и иными органами власти.

Поскольку земские учреждения Пензенской губернии проведению экономических мероприятий стали уделять внимание главным образом после 1890 г., их деятельность в данном направлении исследована неполно.

Пензенский историк A.A. Беркутов отметил слабую роль государства в поддержке земских учреждений по созданию ссудосберегательных товариществ в 70−90-е гг. XIX в. (6.16:31−34). В. В. Гошуляк перечислил появившиеся в конце 80-х гг. XIX в. новые формы экономической помощи населению: организация ветеринарной службы, касс мелкого кредита, проведения сельскохозяйственных выставок и открытие случных пунктовподсчитал количество ярмарок, открытых по решению земских учреждений на территории Пензенской губернии с 1865 г. по 1911 г.- описал состояние продовольственного дела на момент передачи земствам, привел «Правила сбора в общественные хранилища 1869 г.», указал численность хлебных амбаров в 1865 г. и 1889 г., перечислил самые большие ссуды земских учреждений из продовольственного капитала, описал безуспешную попытку открытия Пензенского земского банка в 60−70-е гг. XIX в., организацию ссудосберегательных товариществ, констатировал факт открытия в Пензенской губернии филиала Крестьянского банка (6.48:26−37). С. Н. Полосин, наряду с исследованием указанных проблем, упомянул наличие земских штрафных санкций до 1890 г. и описал участие земских учреждений в открытии сельскохозяйственного музея и организации сельскохозяйственных выставок, введение земского обязательного и добровольного страхования от огня, поиск рентабельных форм последнего (6.189:149−160- 6.190:42−48- 7.35). Никогда не являлись предметом специального изучения работа земских учреждений Пензенской губернии по созданию нотариальных и почтовых служб, по организации лесоохранительных мероприятий, а также участие в организации торговли и контролем за ней, эволюция форм и методов их работы в целом в области проведения экономических мероприятий, а также изменение доли пензенского земского бюджета, включавшей в себя расходы на экономические мероприятия с 1869 г. по 1890 г. Слабо рассмотрена юридическая база деятельности земских учреждений Пензенской губернии по организации сельскохозяйственных съездов и ветеринарной службы, в сферах кредитования и страхованияэволюция форм и методов работы в области ветеринарии и организации дорожного ремонта и строительства, взаимодействия губернского и уездных учреждений в сфере организации и проведения экономических мероприятий, а также содействие этому процессу со стороны населения, органов крестьянского и государственного управления. Не выделены четко причины, тормозившие активизацию работы земских учреждений Пензенской губернии в экономической сфере.

Функционирование на территории Пензенской области земского движения, перспективы его развития и целесообразность использования элементов земского самоуправления в современных условиях изложили в своих статьях JI.A. Матвеева, B.C. Петрин, A.C. Инин (4.5:5−3- 5.6:13−16- 6.144:42−46- 6.181:78−80- 6.85:70−73).

Фрагменты биографических данных земских деятелей Пензенской губернии представлены в работах О. М. Савина (А.Н. Арапов, Н. В. Прозин, А.Н. Бекетов) — А. Б. Тугарова (Д.В. Друцкой-Соколинский) — A.B. Тюстина (А.Н. Арапов, И. А. Арапов, Ф. Е. Швецов, Д. И. Давыдов, С. А. Казеев, А.Н.Работкин) — Н. И. Забродиной (А.И. Арапов, А. Н. Бекетов, Д. К. Гевлич, Д.В. Друцкой-Соколинский, Л. М. Жемчужников, С.М. Толстой) (6.201- 6.203- 6.202:22−25- 6.230:98−102- 6.231:69−70- 6.232:60−70- 6.233:66−74- 6.234:51−69- 6.235:203−224- 4.5:85−87). Биографии других земских служащих и гласных, работавших в земских учреждениях Пензенской губернии в 1865—1890 гг. остаются не выявленными или слабо изученными.

Ряд исследований по Среднему Поволжью авторами которых являются В. Ф. Абрамов, Е. Н. Морозова, Л. М. Побережская, Е. Г. Тарабрин, К. М. Тимошкин, Н. Л. Хайкина, частично затрагивает проблемы деятельности органов местного самоуправления Пензенской губернии в изучаемый нами период (7.1- 6.152- 7.30- 7.34- 7.46- 6.224- 6.225- 7.47- 7.50).

Таким образом, историографический анализ литературы показывает, что представленная нами тема диссертационного исследования, учитывая ее научно-теоретическую и практическую значимость, является недостаточно изученной и требует своей дальнейшей научной разработки.

Территориальные рамки исследования охватывают Пензенскую губернию. Это было обусловлено следующими соображениями. В Пензенской губернии земские органы функционировали на протяжении всего периода своей истории. Земские учреждения Пензенской губернии были типичны для губерний Средне-Волжского района, являвшихся «цитаделью дворянского землевладения». И хотя Пензенское земство не относилось к числу передовых, в нем достаточно ярко проявились основные принципы и преимущества местного самоуправления. Анализ деятельности земских учреждений в Пензенской губернии демонстрирует ее различие на уровне уездов в зависимости от их социально-экономического развития и стратегии работы, которая прослеживается и на общероссийском уровне в отношении различных губерний.

Хронологические рамки исследования — 1865−1890 гг. Исходная дата обосновывается введением земских учреждений в Пензенской губернии, а конечная — проведением контрреформ 1889−1890 гг., направленных на их переустройство. Рассматриваемое двадцатипятилетие было временем формирования юридической и финансовой базы, форм и методов работы земских учреждений, а также основных профессиональных групп земских служащих.

Научная новизна диссертационного исследования состоит в выявлении и полном описании организационной структуры и основных направлений деятельности земских учреждений Пензенской губернии на этапе их формирования, развитияопределении особенности формирования организационноправовой, социальной и финансовой базы земских учреждений Пензенской губерниивыявлении основных форм и методов работы земств с отслеживанием эволюции форм и методов работыпрослеживании формирования профессиональных групп земских служащиханализе объективных трудностей, которые осложняли деятельность земских учрежденийкомплексной оценке работы земских учреждений в указанный периодустановлении связей работы земских учреждений 6080-х гг. Ж в. с последующим развитием земств и современной системой органов местного самоуправлениявведении впервые в научной оборот около 40 источников.

Цель исследования — всестороннее изучение направлений, форм и методов деятельности земских учреждений на губернском и уездном уровнях как субъектов управления и объектов государственной политики.

Постановка такой цели определила задачи исследования: показать социально-экономические условия реализации земской реформы 1864 г.- изучить правовую базу земских учреждений, их взаимодействие с органами государственного, городского, сельского и волостного управленияпроследить становление организационных основ земских учрежденийисследовать финансовую бжу земских учреждений, проанализировав источники формирования доходной части бюджета и выявив структуру денежных отчислений земств, а также изменение принципов распределения последнихрассмотреть динамику изменения социальной базы земстваизучить работу земских учреждений по выполнению обязательных и необязательных повинностей, показав эволюцию ее форм и методовраскрыть процесс формирования профессиональных групп земских служащихпоказать социальную ориентированность земской политикивыявить просчеты и ошибки в работе земских учрежденийопределить факторы, тормозившие развитие земского самоуправленияобнаружить особенности деятельности земских учреждений Пензенской губернии по сравнению с другими губерниями Россиина основе полученных результатов сформулировать выводы по теме исследования.

Источниковуш базу исследования составили источники нормативного характера, представленные как Полным собранием законов Российской Империи, Сводом законов Российской Империи так и тематическими публикациями (2.8−2.15- 2.23). К ним относятся различного рода сборники узаконений и распоряжений правительства, уставы, инструкции (2.1−2.7- 2.16−2.22- 2.24). Эти документы показывают процесс формирования органов земского самоуправления и содержания государственных решений по земским проблемам, а также процесс эволюции земского законодательства.

К следующей группе источников относятся материалы делопроизводства земских учреждений. Это журналы заседаний земских собраний, отчеты и доклады земских управ, списки земских избирателей и членов земских учреждений (3.1−3.104). В 1913;1914 гг. губернским земством было издано пять тематических томов «Систематического сборника постановлений Пензенского губернского земского собрания» (3.105−3.110). Данная группа источников позволяет выявить основные направления деятельности земских учреждений, проследить борьбу мнений в земских учреждениях по различным вопросам и последовательность земской полигики по всем направлениям деятельности.

Группа опубликованных источников статистического характера представлена ежегодными обзорами Пензенской губернии, сводами сведений, адрес-календарями, памятными книжками и другими справочными изданиями (4.1−4.39).

К опубликованным источникам относятся также публицистические материалы 18 наименований периодической печати: «Вестник Пензенского земства», «Вопросы истории», «Государство и право», «Земский вестник», «Земство» (газета), «Земство» (научно-популярный журнал), «Исторические записки», «История СССР», «Колокол», «Краеведение», «Комсомольская правда», «Правительственный вестник», «Пензенские губернские ведомости», «Пензенские епархиальные ведомости», «Родина», «Русские ведомости», «Русское богатство», «Социологические исследования», «Советская педагогика» (8.1−8.20). Рассматриваемая группа источников позволила восполнить пробелы в информации, уточнить или подтвердить ее, сопоставить деятельность земских учреждений Пензенской губернии с другими губерниями и общероссийским уровнем.

Исследование базируется также на архивных документах Государственного архива Российской федерации (ГАРФ), Государственного архива Мордовской республики (ГAMP), Государственного архива Пензенской области (ГАПО). В диссертации использованы документы 24 фондов, указанных архивов, а именно: делопроизводство губернской и земской управ, стенограммы земских собраний и выписки из их решений, постановления правительства, отчеты правительственных чиновников о проверках работы земских учреждений в различных отраслях, отчеты и ответы на запросы правительства органов городского, сельского и волостного управления о сотрудничестве с земскими учреждениями, персональные дела земских гласных и служащих, отчеты о состоянии местного хозяйства и выполнении повинностей органами местного самоуправления, ликвидированных в соответствии с «Положением.» 1864 г. в последние годы своей деятельности, статистические обследования земств, сметы доходной и расходной частей земского бюджета.

Использование разнотипных источников позволило автору, обрабатывая и сопоставляя их, отобрать достоверную информацию для диссертационного исследования. Следует при этом отметить, что документы земских учреждений, включая земскую статистику, носят достоверный характер.

Практическая значимость исследования заключается в том, что выводы и фактический материал диссертации могут быть использованы в дальнейшем изучении проблемы при создании обобщающих исследований по истории земских органов, учебных пособий, разработке лекционных курсов. Опыт работы земских учреждений может быть использован при моделировании системы местного управления в современных условиях, проведении преобразований в области начального образования, медицинского и социального обслуживания населения, народного хозяйства.

Методологическую основу исследования составляют принципы научности, объективности и историзма. Исследование строилось на основе проблемно-хронологического, сравнительно-исторического и структурного методов.

Апробация работы. Основные положения работы были изложены автором на заседании кафедр «Государственного и муниципального управления» Пензенского государственного университета, «Отечественной истории и методики преподавания истории» Пензенского государственного педагогического университета имени В. Г. Белинского и в публикациях по теме. По отдельным ее проблемам автор выступал с докладами на городских межвузовских конференциях, Всероссийской научно-практической конференции «Вуз и школа в новых условиях общественного развития России» (1996 г.), Российской научной конференции «90-летие „Вех“. Российская интеллигенция в XX веке» (1999 г.).

Выводы ко II главе.

Несмотря на то, что закон определил для земств обязательным выполнение лишь государственных повинностей, главной своей задачей они сделали заботу о повышении культурно-образовательного уровня населения и его быта, проводили экономические мероприятия, направленные на повышение продуктивности сельского хозяйства и развитие предпринимательства. К основным направлениям деятельности земских учреждений Пензенской губернии в 60−80-е гг. XIX в. относились медицина и народное образование. Их главными заслугами в этих сферах являлись создание общедоступной системы начальных народных образовательных и медицинских учреждений. Экономические мероприятия носили главным образом просветительский характер. Крупных шагов по улучшению местного хозяйства в этот период сделано не было. Заслугой земских учреждений является внедрение на практике новационных направлений в области организации медицинского обслуживания населения — участковой системы и профилактической направленностинародного образования — развивающего обучениянародного хозяйства — комплекса мер по развитию крестьянских хозяйств.

Первое двадцатипятилетие функционирования земств было временем формирования их юридической и финансовой базы, основных профессиональных групп земских служащих и выработки форм и методов работы.

В ведение земств перешла слабая материально-техническая, финансовая и кадровая база. Ими была проделана огромная работа по вовлечению в процесс самоуправления людских, интеллектуальных и материальных ресурсов. Содействуя их наращиванию, земские учреждения старались избегать непроизводительных трат. При этом в поисках денежных средств земства делали упор на упорядочение распределения земских налогов, развитие резервных фондов и системы кредитования.

Во II половине XIX в. система методов работы земских учреждений Пензенской губернии претерпела значительные изменения. Если в 60-е-начале 70-х гг. XIX в. их деятельность носила бессистемный характер, то с середины 70-х гг. XIX в. она стала упорядочиваться, за исключением экономических мероприятий. Для поддержания единства своей деятельности ГЗС, ГЗУ, УЗС и УЗУ, а также вспомогательные исполнительные органы постоянно работали над разграничением своих полномочий, разрабатывая правила и уставы.

Вместе с тем принцип единоначалия в руководстве земскими служащими на практике во многих случаях отсутствовал (педагогика, продовольственное дело). К руководству последними, помимо земств, подключались каждый со своими требованиями представители органов сельского управления, а иногда и священнослужители.

Наращивание и совершенствование кадрового потенциала земских служащих с 70-х гг. XIX в. стало сопровождаться формированием таких профессиональных групп земской интеллигенции, как педагоги и медицинские работники. Оценивая значимость земской демократической интеллигенции в выработке стратегии деятельности земских учреждений, Т. Н. Львова и В. А, Горнов указывают на определяющую роль в этом процессе губернского и уездного земств, а Е. Г. Корнилов — земских служащих (7.23:15,17−18- 6.45:84- 6.106:112). Мы согласны с Т. Н. Львовой и В. А. Горновым, но вместе с тем считаем, что значимость земских служащих в выработке стратегии деятельности земских учреждений с конца 80-х гг. XIX в. постепенно росла. В основе сотрудничества последних с земскими гласными лежали хозяйственно-деловые отношения. Мы полностью согласны с Л. Д. Пирумовой, считающей, что основной формой участия земских служащих в общественной борьбе была действенная профессиональная работа в народе, приводившая к повышению грамотности, улучшению медицинского обслуживания, содействовавшая росту сознания крестьян (6.187:232). Если в 70−80-е гг. XIX в. средством внутригруппово-го общения для них являлись съезды, курсы, попечительства, то в начале 90-х гг. XIX в. была создана медицинско-санитарная комиссия, положившая начало сотрудничеству статистиков и медиков. Формирование таких органов повышало эффективность, организованность и мобильность земств. В целом изученный материал дает основание считать спорным утверждение П. И. Шлемина о том, что приход интеллигенции на службу в земство не оказал существенного влияния на провинциальное общество (6.261:199).

В рассматриваемое двадцатипятилетие на примере Пензенской губернии мы проследили попытки перехода от авторитарного стиля взаимодействия земских структур (ГЗС, УЗС, ГЗУ, УЗУ) со своими подчиненными к демократическому с учетом готовности к этому процессу земских служащих, которая определялась их образовательным и культурным уровнем. Так, если с земскими учителями земские учреждения Пензенской губернии в изучаемое двадцатипятилетие строили отношения строго на основе авторитаризма, то со старшим медицинским персоналом в 70-е гг. XIX в. они создали попечительство по управлению медицинскими частями уездов, а в 1890 г. — Врачебный совет при губернской земской больнице для осуществления контроля за ее деятельностью. Через 2−3 года после создания медицинские попечительства были закрыты в силу сложности для земств использования подобных форм сотрудничества, но жизнь заставила вернуться к ним в конце 80-х гг. XIX в. в виде санитарно-сташстического бюро.

Для организации контроля и планирования своей работы земские учреждения Пензенской губернии с середины 70-х г. XIX в. использовали такие методы, как анкетирование, опросы, сборы предложений, обследования. Однако, следует отметить, что точность получаемых в ходе их сведений часто оставляла желать лучшего из-за отсутствия статистического органа, координировавшего эту работу и нехватки опыта в проведении подобного рода мероприятий.

В основе организации деятельности Пензенского земства в 60−80-е гг. XIX в. лежали следующие методы мотивации: подготовка специалистов и повышение их квалификации с целью развития у подчиненных творческих способностей и для распределения их занятости по степени посильностиблагодарности, премии и стипендии, размер которых рос по мере развития земского хозяйства. Вместе с тем ни для кого го земских служащих, помимо старшего медицинского персонала, не были созданы нормальные условия для существования и работы. Во всех отраслях земского хозяйства ощущалась острая нехватка оборудования, несмотря на принятие ряда мер для решения этих проблем.

Сравнивая в ходе исследования практическую деятельность Пензенского земства с другими земствами России, мы пришли к выводу, что оно не относилось к числу передовых. Это было обусловлено слабым экономическим развитием губернии, не позволявшим создать сильную финансовую базу, и стратегией работы земских учреждений. Несмотря на то, что большинство земских гласных составляли дворяне, деятельность Пензенского земства носила созидательный и поступательный характер и была направлена на удовлетворение нужд большей части населения.

Факторами, тормозившими развитие деятельности земских учреждений Пензенской губернии, помимо неразработанности отдельных сторон законодательной базы, отсутствия слаженной работы с органами городского и сельского управления, с исполнительной властью, мешавшего осуществлять контроль за эффективностью принимаемых земствами решений, отсутствия тесного сотрудничества с земствами других губерний, являлись нехватка денежных средств, слабая материально-техническая база, низкий уровень правовой культуры большинства населения, отсутствие активной действенной поддержки со стороны последнего.

Заключение

.

Анализ земской модели местного общественного самоуправления в России во II половине XIX в. дает богатый материал для выводов и обобщений. Опыт деятельности земских учреждений показывает целесообразность передачи центральной властью части своих полномочий местным сообществам в период социально-экономических изменений, когда необходимо было решать ряд проблем местного хозяйства и обслуживания населения, во многом сходных с современными.

Земская реформа являлась логическим звеном в цепи буржуазных преобразований. Правительство в ходе ее проведения планировало, с одной стороны, возместить дворянству утрату вотчинной власти, заполнив ее вакуум, образовавшийся после проведения реформы 1864 г., а с другой, -содействовать развитию буржуазных отношений.

Земства не были включены в систему государственных учреждений. Полномочия земских учреждений касались только сельской местности. Контроль за их деятельностью со стороны правительственных властей осуществляли губернские и уездные предводители дворянства, губернатор, МВД и Сенат, каждый в пределах своей компетенции, установленной законом. Сенат был высшей инстанцией по надзору за деятельностью земских учреждений, в то время как действия остальных вышеперечисленных инстанций они могли опротестовать. Взаимоотношения государственных структур и земства определял курс правительственной политики.

Избирательная система земских учреждений комбинировала всесословное начало с имущественным цензом. В Пензенской губернии, являвшейся типичной для Средне-Волжского района цитаделью дворянского землевладения, в силу замедленного развития капиталистических отношений и формирования буржуазии представительство дворянства к 1883 г., по сравнению с 1865 г., увеличилось, незначительно понизившись к 1890 г., в то время как в Центрально-Промышленном районе с более развитой экономикой его стала вытеснять буржуазия. Вместе с тем численность буржуазии в Пензенском земстве с 1865 г. по 1889 г. медленно, но стабильно увеличивалось.

Выборы носили альтернативный характер. Ущемлением демократических прав большей части населения являлись такие черты земской избирательной системы, как многоступенчатость выборов для крестьян в сельских обществах и для мелких землевладельцев по I курии, а также отстранение от выборов сельской интеллигенции и большей части городской.

Несмотря на то, что закон определил для земств обязательным выполнение лишь государственных повинностей, главной своей задачей они сделали заботу о повышении культурно-образовательного уровня населения и его быта, проводили экономические мероприятия, направленные на повышение продуктивности сельского хозяйства и развитие предпринимательства. К основным направлениям деятельности земских учреждений Пензенской губернии в 60−80-е гг. XIX в. относились медицина и народное образование. Их главными заслугами в этих сферах являлись создание общедоступной системы начальных народных образовательных и медицинских учреждений. Экономические мероприятия носили главным образом просветительский характер. Крупных шагов по улучшению местного хозяйства в этот период сделано не было.

Первое двадцатипятилетие функционирования земств было временем формирования их юридической и финансовой базы, основных профессиональных групп земских служащих, а также выработки форм и методов работы.

Структура земских учреждений состояла из законодательной ветвиземских собраний и исполнительной — земских управ губернского и уездного уровней. Они самостоятельно вырабатывали стратегию деятельности земских учреждений при участии земской демократической интеллигенции. Земские управы, несмотря на подотчетность земским собраниям, действовали самостоятельно в рамках отведенных полномочий. Их финансирование имело тенденцию к уменьшению при сохранении или незначительном увеличении небольшого по количеству численного состава. Структура земских управ Пензенской губернии в рассматриваемый период не претерпела значительных изменений за исключением приема в них с начала 80-х гг. XIX в. секретарей, а с начала 90-х гг. — бухгалтеров и делопроизводителей. В период становления организационно-правовых основ деятельности земских учреждений будничный или однородный характер работы земских управ в определенной степени являлся гарантией ее стабильности, как и выборы в их состав периодически одних и тех же лиц. К исполнительной ветви земских учреждений относились также вспомогательные земские органы — попечительства, комиссии и съезды, к работе в которых земские гласные, помимо земских служащих, старались привлечь местное население. Формирование таких органов повышало эффективность работы, организованность и мобильность земств.

До проведения земской реформы 1864 г. плательщики земских налогов не участвовали в определении хозяйственных нужд губернии, в составлении смет и раскладок земских повинностей. После 1864 г. деятельность земских учреждений была основана на самофинансировании и самоокупаемости. Финансовая база земских учреждений определяла возможности их практической деятельности. Земства не смогли кардинально улучшить положение дел в отраслях народного хозяйства и сферах обслуживания населения, в пределах своей компетенции, поскольку для этого необходимо было увеличение налогового бремени в силу того, что от предшествовавших органов местного самоуправления им досталась слабая материально-техническая и кадровая база. Пензенские земские учреждения в рассматриваемый период отставали от общероссийского уровня по темпам наращивания своего бюджета и увеличению расходов на душу населения. Прежде всего, это являлось результатом слабого экономического развития губернии. В совокупности с ним состояние налогообложения до земской реформы 1864 г. определило передачу новым органам местного самоуправления слабой финансовой базы. Третьим фактором являлась стратегия финансовой политики земских учреждений. Как и в целом по России, но более интенсивными темпами в изучаемое двадцатипятилетие в Пензенской губернии увеличивались расходы на необязательные повинности и уменьшались на обязательные. Несмотря на проведения ряда мер по развитию резервных фондов, удельный вес неокладных земских сборов в общем объеме пензенского земского бюджета в 60−80-х гг. XIX в. составлял в среднем 13% бюджета, что было обусловлено перечисленными ранее факторами.

Основным источником формирования земского бюджета Пензенской губернии в рассматриваемое двадцатипятилетие служили налоги с недвижимых имуществ, преимущественно с земель и лесов. Размер их обложения в губернии рос быстрее, чем в среднем по России из-за отставания в экономическом развитии.

К прогрессивным направлениям финансовой политики земских учреждений Пензенской губернии можно отнести: перевод натуральных повинностей в денежные, интенсивную работу по выявлению недвижимости, укрытой от налогообложения, тенденцию постепенного отказа от обложения жилых строенийравномерное обложение частновладельческих и надельных земель и лесов. Все они были направлены на уравнение сословий в отбывании земских повинностей, а первые два из них служили постоянным источником пополнения земских сборов.

Полностью ликвидировать финансовые затруднения земским учреждениям в рассматриваемое двадцатипятилетие не удалось. В отчетах по бюджетам постоянно встречались сведения о недоимках. Их причинами были отсутствие у земских учреждений полномочий исполнительной власти по взиманию налогов и слаженной работы в этом направлении со структурами государственного управления, а также силовыми структурами, низкий уровень платежеспособных сил населения, недопонимание налогоплательщиками важности своевременного поступления земских налогов, плохая организация статистических работ.

Во II половине XIX в. система методов работы земских учреждений Пензенской губернии претерпела значительные изменения. Если в 60-е гг. XIX в. их деятельность носила бессистемный характер, то в 70-х гг. она стала упорядочиваться (за исключением экономических мероприятий). Для поддержания единства своей деятельности ГЗС, ГЗУ, УЗС и УЗУ, а также вспомогательные исполнительные органы постоянно работали над разграничением своих полномочий с целью упорядочения деятельности, разрабатывая правила и уставы. При этом принцип единоначалия в руководстве земскими служащими часто нарушался.

Формирование профессиональных групп земских служащих зависело от полигики правительства, количества открываемых ежегодно профильных заведений и потребности общества в их услугах. Наращивание и совершенствование кадрового потенциала земских служащих с 70-х гг. Х1Хв. стало сопровождаться формированием таких профессиональных групп земской интеллигенции, как педагоги и медицинские работники. В основе сотрудничества земских служащих с земскими гласными лежали хозяйственно-деловые отношения. Среди земских гласных и служащих встречались представители различных общественно-политических течений. Большинство из них, представленное либералами и узкий круг народников, придерживавшихся легальных методов борьбы, внесли значимый вклад в русское освободительное движение.

В рассматриваемое двадцатипятилетие на примере Пензенской губернии прослеживаются попытки перехода от авторитарного стиля взаимодействия земских структур (ГЗС, УЗС, ГЗУ, УЗУ) со своими подчиненными к демократическому с учетом готовности к этому процессу земских служащих, которая определялась их образовательным и культурным уровнем.

Для организации контроля и планирования своей работы земские учреждения Пензенской губернии с середины 70-х гг. XIX в. использовали такие методы, как анкетирование, опросы, сборы предложений, обследования. Но точность получаемых в ходе их сведений часто оставляла желать лучшего из-за отсутствия специализированных статистических органов, координировавших эту работу и нехватки опыта в проведении подобного рода мероприятий.

В основе организации деятельности Пензенского земства в 60−80-е гг. XIX в, лежали следующие методы мотивации: подготовка специалистов и повышение их квалификации с целью развития у подчиненных творческих способностей и распределения их занятости по степени посильностиблагодарности, премии и стипендии, размер которых рос по мере совершенствования земского хозяйстваулучшение материально-технической базы последнего и рост финансового обеспечения земских служащих по мере экономических возможностей.

Помимо постоянной отчетности и приглашения для консультаций специалистов разного рода, земские учреждения взаимодействовали с правительственными структурами путем подачи ходатайств. Последние способствовали ликвидации излишней регламентации земской жизниразмежеванию земской компетенции и администрации правительства, органов городского и сельского управления, а также расширению прав земства. Самую большую активность губернское и уездные земские учреждения проявляли при подаче ходатайств по вопросам, относившимся к тем отраслям, которыми они заведовали или тем, которые были более близки им по роду деятельности. С 1865 г. по 1890 г. земскими учреждениями Пензенской губернии на имя правительства было направлено 106 ходатайств. 37,8% от общего количества пензенских земских ходатайств в рассматриваемый период было удовлетворено полностью, 7,5% - частично, судьба 7,5% не известна, а 47,2% - отклонены. Не было удовлетворено ни одно ходатайство с просьбой переложить на государственные структуры отдельные статьи земских расходов, об установлении дополнительных земских налогов, о введении субсидирования со стороны государства (кроме осуществлявшегося по инициативе последнего), об обретении земствами дополнительных полномочий с целью стать менее зависимыми от государственной власти и расширить сферу своей деятельности и влияния на жизнь губернии. Среди отклоненных ходатайств земских учреждений Пензенской губернии был ряд прогрессивных. Закономерносш, выявленные при анализе подачи ходатайств земскими учреждениями Пензенской губернии соответствуют общероссийским.

Заслугой земских учреждений является внедрение на практике нова-ционных направлений в области организации медицинского обслуживания населения — участковой системы и профилактической направленностинародного образования — развивающего обучениянародного хозяйствакомплекса мер по развитию крестьянских хозяйств.

Сравнивая в ходе исследования практическую деятельность Пензенского земства с другими земствами России, мы пришли к выводу, что оно не относилось к числу передовых. Это было обусловлено слабым экономическим развитием губернии, не позволявшим создать сильную финансовую базу, и стратегией работы земских учреждений. Несмотря на то, что большинство земских гласных составляли дворяне, деятельность Пензенского земства носила созидательный и поступательный характер и была направлена на удовлетворение нужд большей части населения.

Правовую базу земских учреждений 60−80-х гг. XIX в. нельзя назвать совершенной. Причиной этого являлись определенный уровень понимания самоуправления правительственными кругами и законодателеможидание ими инициативы со стороны земств, которые получили известный простор в поисках максимально-эффективного способа приложения собственных силтрудностью и невозможностью даже при желании точно очертить компетенцию новик органов самоуправления.

Прогрессивными сторонами земского законодательства 1864 г., которые определяли жизнеспособность земств, являлись гласность, демократия, самостоятельное определение финансовой и кадровой политики, деятельность земских гласных на общественных началах. Вместе с тем нельзя не отметить те стороны этого законодательства, которые негативно сказались на работе местных органов самоуправления: отсутствие низового звена и общероссийского центраустойчивых горизонтальных связей между земствами различных губернийдействительных всеобщих и прямых выборовиндивидуальной отчетности земских гласных перед своими избирателямислаженного взаимодействия с органами городского и сельского управления, с исполнительной властью, мешавшего осуществлять контроль за эффективностью принимаемых земствами решенийчрезмерный контроль со стороны администрации по ряду вопросов (лишение членов земских собраний права в рабочем порядке возражать мнению председателя, кроме письменного изложения своего мнения для подшивки в журнал заседанийограничение возможности знакомства местного населения и гласных будущих созывов с отчетами земских органовущемление самостоятельности земств в подборе кадров) — лишение земских служащих четкой государственной поддержки. Перечисленные факторы тормозили развитие деятельности земских учреждений Пензенской губернии, наряду с неразработанностью отдельных сторон законодательной базы, нехваткой денежных средств, слабой материально-технической базой, низким уровнем правой культуры большинства населения, отсутствием активной действенной поддержки со стороны последнего.

С введением земства предметы местного управления все больше переходили в их ведение, а власть, напротив, продолжала сосредотачиваться у правительственных органов.

Земства в своей работе пытались преодолеть ограничивающее их инициативу и самостоятельность положение негосударственной общественной структуры, занимающейся только хозяйственными и культурными делами в пределах губернии или уезда. Политические притязания земства представлялись правительству достаточно серьезной угрозой, поэтому на протяжении всей истории земских учреждений центральная и местная администрации старались удержать земства в рамках закона. Этим целям и было подчинено проведение контрреформы 1889−1890 гг., после которой земские учреждения продолжали наращивать финансовые возможности, увеличивая объем проделываемой работы.

Главная заслуга земств в том, что они соответствовали конкретному историческому периоду, то есть существовавшим хозяйственным отношениям, национально-культурному составу населения, региональным и историческим традициям, демократическим тенденциям в обществе и степени сформированности демократических инсплутов и гражданского общества.

Земство давало возможность лучщим представителям местной элиты и интеллигенции, среда которых встречались приверженцы различных общественно-политических сил, реализовываться в служении народу, способствовало выдвижению из их среды неординарных личностей и являлось теоретической и практической школой при подготовке государственных служащих.

Земские учреждения проделали огромную работу по вовлечению в процесс самоуправления людских, интеллектуальных и материальных ресурсов. Содействуя их наращиванию, земские учреждения старались избегать непроизводительных трат. При этом в поисках денежных средств земские учреждения делали упор на упорядочение распределения земских налогов, развитие резервных фондов и системы кредитования.

Земства, будучи в большей степени знакомыми с особенностями и нуждами административно-территориальных единиц, находившихся в их ведении, чем правительственные органы, быстрее и эффективнее последних справлялись с поставленными перед ними задачами, реагировали на непредвиденные ситуации.

Анализ работы земских учреждений в сходных с современными социально-экономическими условиями позволяет предложить ряд практических рекомендаций:

1. Для обеспечения эффективной деятельности органов местного самоуправления необходимо следующее: создать действенный механизм пообъектного распределения собственности между органами регионального управления и самоуправленияотменить систему освобожденного депутатства.

2. Лишь мобильные структуры в состоянии обеспечить эффективную работу исполнительной власти.

3. Нужно гарантировать, а не только законодательно закрепить за местными органами самоуправления источники поступления налогов, которые обеспечивали бы минимально необходимые расходы местных бюджетов.

4. В борьбе с несвоевременным поступлением налогов и их укрывательством надо создать эффективную систему налогообложения, обеспечивающую условия для развития рентабельного народного хозяйства, наряду с усилением штрафных санкций и разъяснением населению через средства массовой информации важности своевременного поступления налогов.

5. Нормальное функционирование органов местного самоуправления возможно только на основе принципов широкой гласности и самофинансирования, поскольку, с одной стороны, они позволяют населению осуществлять контроль за деятельностью этих органов, а с другой, побуждают чиновников и общественных деятелей с особой тщательностью относиться к своим обязанностям.

6. Активизация органов местного самоуправления в плане подачи ходатайств перед правительством на уровне областей и регионов в условиях экономической, политической и социальной нестабильности может способствовать разработке проектов по стабилизации в них экономической и социальной обстановки и внесению изменений в законодательство, содействовавших этому процессу.

7. При организации местного самоуправления необходимо целесообразное сочетание элементов бюрократического и демократического стилей управления.

8. Увеличение финансирования начального народного образования, медицины, социальных программ, экономических мероприятий лежит в основе улучшения качества обучения, медицинского обслуживания, социальной помощи населению.

9. Новаторства в области народного образования, культурного просвещения, социальной сферы, медицинского обслуживания населения могут быть введены лишь на основе выполнения общегосударственного стандарта.

10. Нельзя допускать финансирования народного образования, культурного просвещения, социальной сферы, медицинского обслуживания только из местных бюджетов, поскольку при наличии разного уровня экономического развития субъектов Российской Федерации это приведет к неравномерному развитию народного образования, культурно-просветительской сферы, здравоохранения.

11. Система здравоохранения может быть действенной только при грамотной организации профилактической работы и санитарного надзора.