Актуальность темы
исследования в научном и практическом планах определяется рядом причин. Во-первых, в настоящее время в России идет процесс становления новой государственности, эффективность функционирования которой во многом определяется тем как работает или, в широком плане, с кем и как взаимодействуют органы местного самоуправления. Результаты этого процесса дают возможность определить, насколько согласованы повседневные интересы граждан и государства, насколько их параметры соответствуют современному уровню качества жизни, то есть, во многом, всему тому, что зависит и от деятельности муниципальных образований. В этой связи раскрытие состояния названного взаимодействия, тенденций стратегического управления всем комплексом деятельности местного самоуправления на современном этапе при помощи социологического знания даст возможность получить новые прорывные подходы к решению стоящих перед обществом задач.
Во-вторых, сложившаяся в данной области проблемная ситуация определяется еще и тем противоречием, которое подпитывается общей стратегией государственного строительства и существующими наряду с нею представлениями о роли и значении местного самоуправления в системах публичной власти общества. Для значительной части граждан России природа и сущность этого института власти далеко не во всем понятна. По результатам1 всероссийского опроса 1600 человек в 153 населенных пунктах в 46 областях, краях и республиках России, проведенного ВЦИОМ 17−18 декабря 2005 г., граждане неоднозначно трактуют понятие местного самоуправления: для 46% - это представительство государства на местах, предназначенное для исполнения распоряжений государственной власти, для 41% - форма осуществления народом своей власти, самостоятельное и под свою ответственность решение населением вопросов местного значения- 54% опрошенных не знают, что в настоящее время идет реформа местного.
Федоров, В Не знаем, не умеем, не хотим / В Федоров / Время новостей — 2005 — 23 декабря самоуправления. Представляется, что в стратегическом управлении реформой местного самоуправления усиление роли государства в отношении муниципальных образований должно осуществляться не в направлении непосредственного участия в решении вопросов местного значения, а в направлении усиления его роли в координации всех процессов государственного строительства, оказывающих влияние на развитие муниципальных образований.
В-третьих, изменение социально-экономической модели государства радикальные преобразования во всех сферах жизнедеятельности общества, настоятельно требует пересмотра основных принципов и форм стратегического управления, совершенствования управленческих стратегий и механизмов, повышения их влияния на развитие муниципальных образований. Реформирование институциональной структуры, трансформации форм и методов управления, динамика общественных изменений обуславливают потребность в интеллектуальной, концептуально-стратегической основе, которая позволяет минимизировать издержки спонтанных столкновений, неоправданных потрясений. В понимании сегодняшнего поведения местного сообщества назрел перелом от выживания к развитию, что предполагает утверждение политики и стратегии развития, которые заключаются в обновлении ценностных ориентаций.
В-четвертых, не менее важно в этом плане научно осмыслить и реформы местного самоуправления. В России, несмотря на многочисленные декларации о значимости планирования, целеполагающего управления, происходит резкое снижение именно этого уровня управления. Усиливается прагматизм в управленческой практике и управленческой мысли, в том числе и на муниципальном уровне. Все это вело к отторжению научных методов управления как одного из неотъемлемых сегодня средств цивилизованного обустройства «муниципального дома», где постоянно меняются и внешние и внутренние условия, возникают новые проблемы, которые не могут быть поняты, и урегулированы на уровне «здравого смысла». И правильно выбранная стратегия в таких условиях еще более необходима, чем в условиях 4 относительной стабильности. Именно она позволяет трезво оценить сложившуюся ситуацию, сконцентрировать ресурсы и средства на преодоление трудностей, используя современные методы научного управления.
И, наконец, актуальность данного исследования возрастает в связи с тем, что нет устоявшейся практики обобщения имеющегося опыта стратегического управления реформами. Это исключает возможность использования проверенных технологий и новых научных разработок в стратегическом управлении реформой местного самоуправления. Сегодня, как никогда ранее, возникла необходимость в анализе проблем стратегического управления реформой местного самоуправления с помощью социологической методологии, выявление путей их решения и существенного обновления имеющихся методов управления, как на общегосударственном, так и на муниципальном уровне.
Наименее изучены отмеченные выше проблемы социальной наукой. Поиск ответа на эти и многие другие актуальные для современной российской действительности вопросы невозможен без серьезного исследования теоретико-методологических основ и анализа сущности процесса стратегического управления реформой местного самоуправления. Главной остается проблема: каково должно быть соотношение стратегического управления реформой местного самоуправления в Российской Федерации и в Республике Татарстан, в частности. Решение этой проблемы открывает возможности для построения высокоэффективной системы местного самоуправления на региональном уровне и выработки грамотной стратегии ее развития, а также для получения точных методов и конкретных рекомендаций по дальнейшему совершенствованию процесса стратегического управления.
Исследования ученых-социологов не в полной мере отвечают проблематике местных сообществ. В стадии дискуссии остаются вопросы о сущности, задачах, эффективности их решения. Особенно недостает методологических разработок, а также концептуальных подходов, способствующих ликвидации социально острых вопросов.
Поэтому изучение сущности стратегического управления, его форм и методов в области становления и развития местного самоуправления, выявление миссии муниципальных образований и анализ процесса стратегического управления реформой местного самоуправления на уровне региона представляется сегодня одним из наиболее актуальных предметов научного познания.
Проблемная ситуация, побуждающая к исследованию, определяется необходимостью решить научную проблему — противоречие между объективными потребностями в стратегическом управлении реформой местного самоуправления на современном этапе и отсутствием единого и адекватного понимания целей развития местных сообществ.
Состояние и степень научной разработанности проблемы исследования.
Наличие вышеуказанных проблемных ориентиров обусловило тот факт, что тема данного исследования охватывает несколько аспектов проблемы, изученных в разной степени. В научной литературе последнего времени анализ вопросов реформирования местного самоуправления ведется по ряду направлений, которые можно классифицировать на четыре группы: первая группа связана с изучением местного самоуправления, как социально-исторического феноменавторая группа посвящена реформам местного самоуправления в контексте российских реалийтретьяпроблемам социальных преобразований и реформированиючетвертаяобщим организационным принципам стратегического управления.
Изучение местного самоуправления, как социально-исторического феномена, имеет давнюю историю. Данная проблематика первоначально рассматривалась в трудах французских просветителей и английских либералов ХУП-ХУШ вв., а также их последователей в других странах во второй половине XIX — начале XX вв. (М. Вебер, Р. Гнейст, Д. Диллон, Г. Еллинек, Дж. С. Миль, Р. Моль, Ж.-Ж. Руссо, А. Токвиль и др.)1.
Среди исследований по проблемам местного самоуправления преобладают работы политико-правового характера. Это связано с тем значением, которое придается качеству правовой базы, проработанности юридических норм, на которых основывается функционирование этого института власти2.
Анализ действенности форм и методов местного самоуправления, сфер деятельности, принципов разделения полномочий местных и государственных органов власти в странах Западной Европы в XX в. содержится в трудах Р. Даля, М. Догана, К. Мангейма, Ж. Менделя, Ф. Хантера, Д. Харвей и др.3.
Значительный интерес представляют работы современных французских социологов, посвященные интересующей диссертанта проблеме. В их числе исследования Ж. П. Вольфа, Г. Жалабера, Р. Ледру и М. Баззанда4. Названные авторы рассматривают широкий спектр проблем, связанных с местным самоуправлением и местной властью. Они анализируют эволюцию этих общественных институтов, рассматривают их влияние на городское и общинное развитие, размышляют над переменами в этой области, происходящими вследствие потери традиционных для Франции политических и идеологических меток, обусловленных появлением новых.
1 Вебер M Город / M Вебер, пер с нем — СПб, 1923, Гнейст Р История государственных учреждений Англии /Р Гнейст, пер с нем — M, 1985, Диллон Д Производственные функции в сельском хозяйстве / Д Диллон, Э Хеди, пер с англ. — M, 1965, Еллинек Г. Борьба старого права с новым / Г. Еллинек, пер с нем — M, 1908, Mill Jolm Stuart Considerations on Representative Government — New York, 1861- Милль ДС Рассуждения о представительном правлении / ДС Милль, пер с англ — Челябинск Социум, 2006, Моль Р Наука позиции по началам юридического государства / Р. Моль — СПб, 1871- Руссо Ж-Ж. Об общественном договоре / Ж-Ж. Руссо, пер. с франц — СПб, 1907, Токвиль, А Демократия в Америке / А. Токвиль, пер с англ — Киев, 1860,.
2 Контарев M Перспективы развития законодательства РФ в сфере местного самоуправления / M Контарев //Российская юстиция — 2005. -№ 4- Тимофеев Н. Государство, местное самоуправление и гражданское общество аспекты и пределы взаимодействия/ H Тимофеев // Конституционное и муниципальное право, 2005, ХабриеваТЯ Местное самоуправление и регионы / T Я Хабриева//Журнал российского права, 2005, Бялкина Т. Проблемы правового регулирования компетенции местного самоуправления / Т Бялкина // Государственная власть и местное самоуправление, 2006 и др.
Даль Р. О демократиях / Р Дальпер с англ. — M, 2000, Dogan M. The mandarins of Europe, Мангейм К Идеология и утопии / КМангейм — М, 1972, Хантер Ф Структура власти в общине / Ф Хантер — M, 1953, Харвей Д Британское государство / Харвей Д, К Худпер с англ. — M, 1961.
4 Wolff JP. Pouvoir et Urbanisme Lausanne, 1981; Wolff JP Pouvoir lokal et Enjeux Urbains/Travaux et dokuments de L 'URA 915 Espaces Geographiques et Societes 1995, Juin, 3- Jalabert G Pouvoir lokal, structures et urbanisme dans Laqqlomeration toulousaine Toulouse, 1978; Ledru R Politique urbaine et pouvoir lokal//Colloque sur le pouvoir local Toulouse, 1976, Bassand M Le pouvoir dans la ville // Essai sur la democratie urbaine Vevey, Editions Delta, 1978 частных факторов и интересов в публичном секторе. Обращение к этим работам позволит не только в определенной степени оценить перспективу и наметить ориентиры в развитии отечественного самоуправления, но и предвидеть возможные препятствия и трудности стратегического управления реформой местного самоуправления в России.
Вместе с тем, в условиях сегодняшних социальных реальностей в реформе местного самоуправления остается много неясного, дающего основание справедливому замечанию ряда авторов, относительно того, что в современной России нет действенной системы местного самоуправления, через которую население могло бы обеспечить реализацию своих насущных повседневных нужд.
В России исследование местного самоуправления началось во второй половине XIX в. Среди наиболее значимых работ можно выделить труды В. П. Безобразова, А. И. Васильчикова, Б. Б. Веселовского, И. И. Дитянина, В. Н. Пешкова, А. Д. Градовского, А. Н. Энгельгардта, Г. И. Шрейдера, Б. Н. Чичерина, В. Ф. Тотомианца, Д. А. Столыпина, Д. Д. Семенова, М. И. Свешникова, А. Г. Михайловского, В. Ф. Матвеева и др.1. Они первыми осмыслили понятийный аппарат местного самоуправления, выявили сферы его полномочий, методы взаимодействия с различными субъектами власти, вопросы процедуры выборов, влияние на него политических процессов.
В постсоветский период интерес к названным проблемам был поставлен в новую плоскость. Что касается Республики Татарстан, то в ней проблематика местного самоуправления была представлена в работах.
1 Безобразов В П Земские учреждения и самоуправление / В П Безобразов — М, 1874, Васильчиков, А И О самоуправлении / Васильчиков, А И — СПб, 1869−1871- Веселовский Б Б. История земства за 40 лет/ Веселовский Б Б — СПб, 1909;1911; Градовский, А Д Системы местного самоуправления на Западе Европы и в России /АД Градовский // Сб государственных знаний — СПб, 1878, Дитянин И И Устройство и управление городов России / И И Дитянин-СПб, 1873, Качоровский К Р Русская община Возможно ли ее сохранение и развитие'' / К Р Качоровский — М, 1906, Кизеветер, А А Местное самоуправление в России / А, А Кизеветер — М, 1914; Ковалевский М М Очерки истории политических учреждений России / ММ. КовалевскийСПб, 1912; Лешков В Н. О праве самостоятельности как основы самоуправления В Н. Лешков — М, 1871, Матвеев В Ф Очерки местного самоуправления / В Ф Матвеев — СПб, 1912, Михайловский, А Г. Реформа городского самоуправления / Михайловский, А Г. — М, 1909, Свешников М И. Основы и пределы самоуправления /МИ Свешников. — СПб, 1892, Семенов Д Д Городское управление очерки и опыты / ДД Семенов — СПб, 1901; Столыпин ДА. Об организации нашего сельского быта Теория и практика /ДА Столыпин — М, 1892- Тотомианц В Ф. Самоуправление и городское хозяйство / В Ф Тотомианц — СПб, 1910, Чичерин Б Н О народном представительстве / Б Н. Чичерин — М, 1866, Шрейдер Г И Наше городское общественное управление / Г И Шрейдер — СПб, 1902; Энгельгардт, А Н Из деревни (12 писем 1872−1887)/А Н. Энгельгардт. — М, 1986.
М.Х. Фарукшина, как политико-правовой вопрос о соотношении государственной власти и местного самоуправления в связи с изучением и анализом федерализма, 1 затем М. А. Нугаевым и P.M. Нугаевым в рамках разработки ими концепции модернизации социально-экономического развития. Специфика татарстанской модели местного самоуправления, а также отношение населения к ее практике представлена в двух монографиях А. Н. Ершова.3 Местное самоуправление в Республике Татарстан, как самостоятельный объект изучения, предстал в исследованиях P.C. Цейтлина, С. А. Сергеева, Э. В. Черняка, А. З. Гильманова, Ю. Н. Соловаровой и др. Работы содержат историю, условия и специфику становления системы местного самоуправления на региональном уровне.4.
Изучению местного самоуправления в контексте российских реалий посвящены работы, раскрывающие условия и факторы политических реформ в России. Вопросы выбора путей реформирования России, политические, социальные, экономические проблемы российского общества привлекают внимание не только государственных и общественно-политических деятелей, но и ученых, представителей социологических, политологических, экономических и других наук5.
1 См Фарукшин М X Современный федерализм российский и зарубежный опыт — Казань, 1998.
334 с 2.
См Нугаев М, А Концепция модернизации как основа разработки модели социально-экономического развития Республики Татарстан / М, А Нугаев, Р М Нугаев // Научные труды ИСЭПН АНТ.TЗ.Казань, 1997.-С 45−61.
3 См. Ершов АН Становление местного самоуправления в современных условиях (Опыт социологического исследования) — Казань, 1999. — 365 с, Ершов, А Н Социальные ресурсы местного самоуправления опыт социологического анализа в Республике Татарстан — Казань1 Идель-Пресс, 2000 -319с.
4 См Цейтлин PC История государственного управления и муниципального самоуправления в России / Р С Цейтлин, С, А Сергеев — Казань, 2002; Черняк Э В Городское самоуправление в г Казани 1870−1892 гг. / Э В Черняк, А Б МадияровКазань, 2003; Гильманов А. З Перспективы становления местного самоуправления / A3 Гильманов //Социологические исследования — 1998 — № 11 — С 26−29, Гильманов, А 3 Местное самоуправление в Республике Татарстан1 теоретические и прикладные основы / A3 Гильманов — Казань, 2002 -271 с, СоловароваЮН Институциализация местного самоуправления социокультурный аспект конструирования (на материалах Республики Татарстан) автореф дис канд соц наук /ЮН Соловарова — Казань, 2003.
Дугин, А Г. Трансформация политических институтов и структур в процессе модернизации традиционных обществ автореф дис. док. полит, наук/А Г. Дугин — Ростов-на-Дону, 2004, Радаев В В Стратегия социального управления муниципальным образованием в транзитивном обществе автореф дис канд соц наук / В В Радаев. — Саратов, 2004, Жуков H Д Взаимодействие муниципальной власти и местного сообщества в условиях трансформации России автореф дис. канд соц наук/H. Д ЖуковСтаврополь, 2004, Авдеева ТТ. Социально-экономическое развитие местного сообщества1 теоретико-методологические основы, автореф дис .док экон наук/ТТ. Авдеева — Краснодар, 2001; Гембаренко В И Управление социальной сферой местного сообщества социологический анализавтореф дис.. канд.
В последние годы появилось большое количество научных работ по этой проблематике. В зависимости от года и этапа реформирования они анализируют общее состояние и качественные изменения местного самоуправления под воздействием трансформационных процессов, исследуют роль стратегического управления развитием муниципальных образований1.
Однако, несмотря на кажущееся обилие научной и общественно-политической литературы по теме реформирования местного самоуправления, налицо значительное многообразие неоправданных интерпретаций, взаимоисключающей критики и выводов, не всегда имеющих научное обоснование.
Реформа местного самоуправления является составной частью государственной политики. В подавляющем большинстве стран местное самоуправление устанавливалось «сверху» (определенным исключением является Англия). Интенсивное развитие комплекса политико-управленческих наук привело к формированию специализированной теории принятия государственных решений. По мнению ряда отечественных специалистов, к наиболее показательным теориям можно отнести концепцию ограниченной рациональности (Г. Саймона и др.), сетевую концепцию (Д. Ноук, П. Ричардсон, X. Хекло и др.), концепции динамичного цикла (Дж. Андерсон, Б, Дженкинс и др.) и организационного институционализма (Дж. Марч, Дж. Олсен и др.), инкременталистическая модель (Ч. Линдблом, И. Дрор и др.)2.
Применительно к данному исследованию представляет интерес синтетическая когнитивная модель принятия государственных решений соц наук / В И Гембаренко — М, 2004; Цветкова Г. А Местное самоуправление в современной России состояние, тенденции, эффективность (опыт социологического анализа) автореф дис.. док соц наук / Г. А Цветкова — М, 2003; Карташева Н Н Прогнозирование социально-управленческих процессов в современной России автореф дисканд соц наук / Н Н Карташева — М, 2004;
1 См, напр: Дзилихов П В Стратегическое управление развитием муниципальных образований (на примере города Владикавказа Республики Осетия — Алания) автореф дис канд соц наук / П В Дзилихов — М, 2004, Токунова Г. Ф. Стратегическое планирование развития малых городовавтореф дис канд экон наук/Г Ф Токунова — Волгоград, 2004.
2 Дегтярев, А А Принятие политических решений проблемы теории и практики / А, А Дегтярев — М ,.
Г. Смит и Д. Мей)1. Согласно этой теории природа процесса принятия государственных решений исходит из понимания их специфик как целеполагающей деятельности, параметры которой, в свою очередь, заданы интересами, особенностями внутренней организации и иными специфическими параметрами субъекта. То есть, в центр такой теоретической модели выдвигается государство как особый социальный актор.
По мнению Дж. Андерсона, механизм принятия и реализации государственных решений не только не может быть сведен к рациональному выбору наилучшей версии из нескольких альтернатив, а представляет собой целый комплекс противоречивых действий по их продвижению, связанных с борьбой и критикой, торгом и компромиссами, дискуссиями и взаимными убеждениями2.
В творчестве социологов Франкфуртской школы (М. Хабермаса, Э. Фромма, Г. Маркузе, Т. Адорно) сформировался новый взгляд на социальную действительность, где реформа трактуется в рамках гуманистической этики управления социумом как основа демократического государства. Несомненно, теория «социального действия» М. Вебера и психоаналитическая философия К. Юнга оказали огромное влияние на их взгляды.
Проблемы социальных преобразований, социального прогресса и реформирования представлены в работах классиков зарубежной (Г. Спенсер, Дж. Ст. Милль, Э. Дюркгейм, А. Токвиль, К. Маркс, М. Вебер, Т. Парсонс)4 и.
1 Smith G, May D. The artificial debate between rationalist and incrementalist models of decision making/ The Policy Process Ed By M Hill London, 1997.
2 Дегтярев, А А Принятие политических решений проблемы теории и практики / А, А ДегтяревM, 2004.
3 Habermas J Zur Logik der Sozialwissenschaft Tubingen, 1967, Фромм Э Бегство от свободы / Э. Фромм — М, 1990, Маркузе Г Феноменология духа / Г. Маркузе //Общественные науки и современность — 1992 № 2 — С. 184−188. Хоркхаймер M Диалектика просвещения Философские фрагменты / M Хоркхаймер, Т. Адорно, пер. с нем. — M, СПб • Медиум Ювента, 1997.
4 Спенсер Г. Социология как предмет изучения / Г. Спенсер — СПб, 1896- Милль ДС. Система логики силлогистической и индуктивной / ДС. Милль — СПб, 1914; Дюркгейм Э. О разделении общественного труда Метод социологии / Э Дюркгейм. — M Наука, 1996; TocqueviIIe Alexis de The Ancien Regime and the French Revolution 1966, Маркс К. Экономическо-философские рукописи 1844 года / К Маркс, Ф Энгельс — M: Госполитиздат, 1956, Вебер M Избранные произведения / M Вебер, пер с немM: «Прогресс», 1990, Парсонс Т Система современных обществ / Т Парсонс, пер с англ — M Аспект-Пресс, 1997. отечественной социологической науки (П.Л. Лавров, Н. Я. Данилевский, Н. И. Кареев, М. М. Ковалевский, П. Сорокин, Н. Бердяев)1. Со второй пол. XX века понятие социальных изменений все чаще рассматривается в рамках новой парадигмы, называемой то постклассической, постмодернистской, то организационно-деятельностной. Суть нового понимания состоит в том, что социальные изменения рассматриваются не как естественно исторические, а как социально-исторический процесс, в котором «социальный агент» или «актор» играет активную преобразующую роль. Этот подход представлен в л работах А. Турена, Э. Гидценса, П. Штомпки, В. А. Ядова и др.
Основные теоретико-методологические положения о развитии общества были сформулированы в работах видных зарубежных ученных: Г. Алмонда, Д. Аптера, У. Ростоу и др3.
К пониманию реформаторства как социального творчества, преобразовательной деятельности личности в социуме как «лидерства» на макроуровне, многие исследователи подходили на основе деятельностного подхода А.Н.Леонтьева4, не противоречащего марксистко-ленинской методологии анализа социальной деятельности субъекта (психология, политология и социология с 80-х годов). В отечественных исследованиях также, как и в западноевропейской науке, проблема преобразования социума личностью была поставлена в социальной психологии и менеджменте в трактовке «лидерства». Pix прикладная направленность задавала определенные рамки исследованию, поэтому узкое восприятие феномена реформаторства через призму «лидерства» вполне закономерно и определено запросами общественной практики и политической идеологии. Понятие «реформатор» не.
1 Сорокин П, А Человек, цивилизация, общество /ПА Сорокин — М, 1992, Кареев Л И Основные вопросы философии истории / ЛИ Кареев — СПб, 1883, Ковалевский ММ Социология / ММ Ковалевский — СПб, 1910, Бердяев Н, А Философия свободного духа / Н, А Бердяев — М, 1994, Бажов С И Философия истории / Бажов С И. — М, 1997.
2 Touraine A Production de la societe. P, 1965; Гидденс Э. Социология / Э Гидденс — М, 2005; Штомпка П Социология социальных изменений / П. Штомпка. — М, 1996.
3 Almond G A, Powell G В. Comparative politics: System and policy. Boston, 1978; Apter D E Rethinking development Modernization, dependency and postmodern politics Newbury Park, 1987; Rostow The Stages of Economic Growth A Non — Communist Manifesto New York, 1960 и др
4 Леонтьев A H Деятельность Сознание. Личность /АН Леонтьев — M • Academia, 2004 использовалось в научном лексиконе, его смысловая характеристика вкладывалась в понятие «политический лидер».
Анализируя западную литературу, можно выделить шесть основных стратегических направлений изменения местных сообществ: мобилизация масс, социальное действие, гражданское участие, общественная защита, социальное просвещение, развитие местных услуг.
Начиная со второй половины XX века закладывались основы современной методологии и теории стратегического управления. Достаточно полная классификация школ стратегического управления представлена в работах Г. Минцберга, Б. Альстрэнда и Дж. Лэмпела1. Этими авторами определено десять основных школ и даны определения, описывающие парадигмы, принципиальное видение их сторонниками стратегического управления, как процесса. Первые три школы имеют предписывающий характер, в рамках которых основное внимание уделяется тому, как должны формироваться стратегии, нежели тому, как они в действительности разрабатываются. Следующие шесть школ рассматривают специфические аспекты процесса формулирования стратегии. Их сторонников интересует не столько предписания идеального стратегического поведения, сколько описание реальных процессов разработки стратегии. Последняя по данной классификации школа конфигурации вбирает в себя все остальные подходы, собирая содержание стратегии, процесс ее формирования, организационную структуру и ее окружение в последовательные стадии.
Для понимания сущности стратегического управления и возможностей приложения его методологии к сфере местного самоуправления большое значение имеют труды классиков стратегического менеджмента И. Ансоффа и А. Чандлера. Инновационные работы в области стратегического управления, связанные с именами М. Портера, Г. Хэмела, К. Прахалада, Д. Пуфа, П. Лоуренса, Дж. Лорша, Г. Минцберга, Дж. Коттера и.
1 Минцберг Г. Школы стратегий/Г. Минцберг, Б. Альстрэнд, Дж Лэмпел — СПб.: Питер, 2000.
2 Ансофф И. Новая корпоративная стратегия / И. Ансофф — СПб Питер, 1999, Chandler, А P. Strategy and Structure Mass: MTT Press, 1962 др.1 оказали влияние на исследование диссертантом проблем стратегического управления реформой местного самоуправления.
Особо следует отметить заметно возросший за последние годы интерес исследователей к стратегическому управлению муниципальными Л образованиями с точки зрения менеджмента .
В то же время недостаточно или вовсе не освещена роль стратегического управления по таким направлениям деятельности, как развитие социальной инфраструктуры, управление социокультурной динамикой, совершенствование и достижение максимальной социальной защищенности, посредством формирования у местного сообщества таких социальных качеств, как саморазвитие, самодостаточность, самозащищенность. К тому же, стратегическое управление реформой местного самоуправления должно быть ориентировано на создание нового сообщества граждан, основанного на универсальных формах. Такое сообщество не только должно вобрать в себя все лучшее, что накоплено столетиями общинного развития, но и явиться новой формой объединения граждан, проживающих в пределах конкретной микротерритории, обеспечивающей каждому полною свободу личной инициативы, доступ к знаниям, широкие взаимосвязи с другими членами общества.
Все это выдвигает потребность в новой концепции стратегического управления реформой местного самоуправления. Характерно, что до сих пор не было проведено исследование этой проблемы в русле социологии управления. Поэтому в данной диссертации проблема стратегического управления реформой местного самоуправления рассматривается впервые.
Цель исследования — определить основные тенденции и проблемы стратегического управления реформой местного самоуправления, а также.
1 Минцберг Г. Школы стратегий / Г. Минцберг, Б Альстрэнд, Дж Лэмпел — СПб • Питер, 2000, Портер М Конкуренция / М Портер — М: Издательский дом «Вильяме», 2000, Хамел Г. Конкурируя за будущее Создание рынков завтрашнего дня / Г. Хамел, К Прахалад — М: ЗАО «Олимп — Бизнес», 2002.
2 Загуляев В Г Система развития местных сообществ / В Г. Загуляев, О М Загуляева//Менеджмент теория и практика — 2003 — № 3−4- Муниципальное управление стратегический выбор муниципального образования / под ред В Е. Рохчина — М • Логос, 2002; Виноградов В Муниципальный менеджмент в режиме программно-целевого планирования / В Виноградов // Городское управление — 2002; Давыдова Н. Устойчивое развитие города Вопросы разработки стратегии / Н. Давыдова, О Тимофеева// Муниципальная экономика, 2000 выработать практические рекомендации повышения его эффективности в современных условиях российской государственности.
Для достижения цели исследования необходимо решение следующих задач:
— определить основные концептуальные подходы к проблеме стратегического управления реформой местного самоуправления;
— определить содержательную сторону результата муниципально-управленческой деятельности;
— выявить механизм стратегического управления реформой местного самоуправления на региональном уровне, интерпретировать применительно к нему различные факторы внешней среды прямого и косвенного воздействия;
— дать характеристику процесса стратегического управления реформой местного самоуправления в Республике Татарстан;
— выявить основные направления устойчивого развития местных сообществ как базового процесса формирования инновационной парадигмы стратегического управления;
— разработать рекомендации по использованию инновационных организационных технологий в стратегическом планировании и развитии муниципальных образований в условиях реформирования системы местного самоуправления.
Объектом исследования выступает реформа местного самоуправления.
Предметом исследования является стратегическое управление реформой местного самоуправления в Республике Татарстан.
Хронологические рамки исследования — с 1991 по 2006 гг. — позволяют сконцентрировать внимание на изучении процессов становления местного самоуправления в постсоветское время.
Основные гипотезы: 1) На процесс стратегического управления реформой местного самоуправления оказывает влияние оценочная (по отношению к действительности) позиция государства, которая представляет собой исходную характеристику, как проблемной ситуации, так и всего.
15 процесса выдвижения и реализации целей- 2) Местное самоуправление не может существовать, если население не нуждается в нем, что означает, либо потребности населения могут удовлетворяться без его участия, либо в сознании населения нет механизма саморегуляции- 3) Стратегическое управление в местном сообществе — основной механизм развития его субъективности, которое побуждает к позитивным преобразованиям в сообществе, усиливая критическое осознание общих проблем.
Теоретико-методологические основы исследования. Для определения теоретической и методологической основы данного исследования был привлечен широкий круг достижений и разработок социогуманитарного и управленческого знания. Методология исследования базируется на принципах и методах системного, сравнительно-исторического, типологического и структурно-функционального анализа.
Общие методологические подходы к проблематике стратегического управления были определены в результате обращения к работам И. Ансоффа, А. Чандлера, О. С. Виханского, Л. Богданова.
В диссертации применяется объяснительный потенциал классических теорий — концептуальной модели социальных систем Т. Парсонса, теории социальных изменений П. Штопки.
Анализу феномена реформ, изучению процесса реформирования в истории человечества и проблем соотношения реформ и революции, оценке места реформ среди основных преобразования социума способствовали работы отечественных авторов: К. И. Зародова, В. П. Щенникова, Л. Г. Олеха и др.
При исследовании взаимоотношений института местного самоуправления и государственного управления диссертант опирался на методологические принципы представителей конфликтно-функционального подхода (Р. Дарендорф, Г. Зиммель, Л. Козер).
Эмпирической базой исследования послужили данные по проблемам местного самоуправления, собранные службами изучения общественного мнения: ВЦИОМ1, ФОМ2, РОМИР3, ЦИРКОН4.
В основу второй главы работы положены результаты социологического исследования при непосредственном участии диссертанта по проблемам местного самоуправления в Республике Татарстан, проведенных в конце 2004 года под руководством доктора социологических наук, профессора, ректора Института государственной службы при Президенте Республики Татарстан. А. Н. Ершова. При составлении программы социологического исследования была сформирована квотная выборка на основании общей генеральной совокупности, которую составляет население 10 городов Республики Татарстан: г. Чистополь, г. Зеленодольск, г. Нижнекамск, г. Набережные Челны, р.п. Лаишево, г. Бавлы, г. Лениногорск, г. Буинск, г. Азнакаево, г. Агрыз. Общий объем выборочной совокупности составили 439 респондентов, квотное распределение производилось в соответствии с процентным соотношением жителей городов. Методической основой исследования является очный выборочный опрос населения указанных выше городов в виде формализованного интервью по месту жительства.
В представленной работе также используются результаты экспертного опроса, проведенного диссертантом в августе 2006 г., в виде глубинных полуформализованных интервью государственных служащих, чья профессиональная деятельность лежит в области становления и развития местного самоуправления в Республике Татарстан, и ученых, чьи исследовательские интересы лежат в области местного самоуправления и близких смысловых тематик.
1 См. Федоров В Не знаем, не умеем, не хотим / В. Федоров // Время новостей — 2005. — 23 декабря.
2 См www. fomru — Интернет ресурс Фонд «Общественное мнение».
3 См. www rmh ru — Интернет ресурс Исследовательский холдинг ROMIR monitoring.
4 См Аналитический доклад «Граждане оценивают местное самоуправление», ЦИРКОН, июль 2005 Исследование проводилось в три этапа (2003,2004,2005 гг) методом очного выборочного опроса населения 18 больших и малых городов в виде формализованного интервью.
Широкое привлечение специальной литературы по проблемам исследования в сочетании с указанными источниками позволило дать целостный комплексный анализ стратегического управления реформой местного самоуправления в соответствии с теми изменениями и тенденциями, которые происходили в социальной действительности России и Республике Татарстан, в частности. В результате был обеспечен необходимый контекст для глубокого изучения механизма стратегического управления, его характера, методов, средств и технологий.
Научная новизна диссертационного исследования состоит в постановке научной проблемы и выборе предмета исследования, а также определяется полученными результатами. Данная работа представляет собой одно из первых специальных социологических исследований, в котором дается целостный анализ стратегического управления реформой местного самоуправления.
Элементы новизны заключаются в следующем:
— дана авторская социологическая интерпретация содержания стратегического управления реформой местного самоуправления;
— разработаны цели и задачи стратегического управления реформой местного самоуправления в современных условиях;
— обоснована целесообразность выделения в стратегическом управлении реформой местного самоуправления процессуальной и структурной составляющей;
— по результатам исследований разработана ресурсно-ориентированная стратегия, основанная на трех составляющих: ориентации на потребителя, организационной культуре и человеческих ресурсах;
— в результате исследования механизма стратегического управления реформой местного самоуправления обоснована целесообразность внедрения системы управления качеством муниципальных услуг;
— установлена специфика региональной системы стратегического управления реформой местного самоуправления и выявлены возможности для ее совершенствования.
Научно-практическая значимость настоящей работы состоит в том, что обобщенный материал и полученные выводы представляют определенное приращение знаний в области теории и практики местного самоуправления. В настоящих условиях объективной необходимостью становится создание системы эффективного стратегического управления реформой местного самоуправления, способного увязать разнонаправленные цели, многообразные ресурсы и обеспечить устойчивое, управляемое развитие местных сообществ. Полученные результаты могут представлять интерес для органов государственной власти Российской Федерации и Республики Татарстан. Практическая ценность исследовательских материалов заключается в том, что методы совершенствования стратегического управления реформой местного самоуправления и механизм, предложенные в данном диссертационном исследовании, могут быть использованы при формировании концепции устойчивого развития местных сообществ. Помимо этого, полученные результаты могут быть использованы при разработке учебных курсов «Социология управления», «Муниципальное управление», а также пособий для подготовки менеджеров по специальности 80 504.65 «Государственное и муниципальное управление».
Основные положения, выносимые на защиту:
1. Стратегическое управление реформой местного самоуправления является новым концептом, синтезирующим общеметодологические принципы стратегического управления с точки зрения менеджмента, и с точки зрения реформ, как опосредованных общественных изменений определенной направленности. Стратегическое управление реформой местного самоуправления в регионе осуществляется на двух уровнях социальной организации общества: стратегическое управление реформой на государственном уровне и стратегическое управление развитием муниципальных образований.
2. Главной целью стратегии управления реформами является повышение качества жизни населения. Целью стратегического управления реформой местного самоуправления в Республике Татарстан является.
19 повышение качества, доступности публичных услуг (государственных и муниципальных) и устойчивое развитие местных сообществ.
3. Современная система местного самоуправления может быть определена как модель комплексного единства процесса и структуры. Такой подход обусловливает необходимость дифференцирования процессуального и структурного стратегического управления. Первый основан на регулировании процессов, протекающих в муниципальных образованиях. Второй — на целенаправленном изменении структуры субъекта стратегического управления.
4. Региональная модель стратегии реформы местного самоуправления основана на трех составляющих: ориентации на потребителя, организационной культуре и человеческих ресурсах. Ресурсно-ориентированная стратегия предусматривает, что успех того или иного муниципального образования является функцией приобретенных или развитых ресурсов и возможностей. Эффективно работающий орган местного самоуправления должен обладать системой ориентации на потребителя и быть готовым предоставить услуги высокого качества и количества.
5. Новой управленческой парадигмой для осуществления стратегического управления реформой местного самоуправления является внедрение системы управления качеством муниципальных услуг, основанной на выделении трех групп макропроцессов: процессы предоставления публичных услуг, процессы управления развитием территории, вспомогательные процессы деятельности органа местного самоуправления, а также процедуры контроля и коррекции действующих процессов.
6. Специфика стратегического управления реформой местного самоуправления в Республике Татарстан обусловлена социально-политическими и историческими факторами. На начальном этапе демократических реформ сохранилась единая вертикаль органов государственной власти, включающая местные органы власти. Региональная элита самостоятельно определяла варианты развития и формы организации местного самоуправления.
Апробация работы. Основные положения и выводы диссертации изложены в пяти научных публикациях, в том числе в одном из ведущих рецензируемых журналов, определенном Высшей аттестационной комиссией. Результаты работы были представлены на четырех научных конференциях: Республиканская научно-практическая конференция «Государство и общество: актуальные вопросы взаимодействия» (8 июня 2004 г., г. Казань) — Х1ЛН Международная научная конференция «Студент и научно-технический прогресс», диплом I степени (12−14 апреля 2005 г., г. Новосибирск) — Республиканская научно-практическая конференция «Государственная инновационная политика» (24 мая 2005 г., г. Казань) — Х1ЛУ Международная научная конференция «Студент и научно-технический прогресс», (12−14 апреля 2006 г., г. Новосибирск).
Базовые идеи и результаты исследования обсуждались на методологических семинарах кафедры государственного, муниципального управления и социологии Казанского государственного технологического университета.
Структура диссертации определена ее исследовательскими задачами и состоит из введения, двух глав, заключения, списка использованных источников и литературы, приложений.
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
.
Проведенное исследование специфики стратегического управления реформой местного самоуправления, направленное на разработку научно-практических оснований исследования и решения проблем социального управления на муниципальном уровне, позволило сформулировать следующие теоретические выводы и практические рекомендации.
Реформа местного самоуправления на современном этапе представляет собой новое направление социологических исследований. В то же время изучение местного самоуправления имеет глубокие корни в истории общественной мысли. Несколько столетий отечественные и зарубежные мыслители, ученые вырабатывали представления и идеи, ценные с точки зрения понимания и познания этого социокультурного феномена. В России его изучение ведется начиная с XIX века. Разработано множество теорий и концепций, которые в целом по сути можно свести к трем основным: концепции «свободной общины», государствоведческой и концепции автономизации. Специфика этих концепций связана с ответом на вопрос: является ли местное самоуправление низовым органом государственной власти или это автономный орган, действующий в общей системе управления, но имеющий правовую и социальную автономность.
Стратегическое управление реформой — один из сложнейших видов человеческой деятельности, главной целью которого является повышение качества жизни населения, и выступает высшим уровнем социального управления. Современный международный успешный опыт развития органов местного самоуправления основан на непрерывном развитии их способности выполнять свои обязанности эффективным и легитимным способом для обеспечения более высокого уровня жизни населения. Отсутствие развития приводит к кризису управления на местах и, как следствие, к снижению доверия населения к органам власти.
Проблемы реформирования и эффективной организации местной власти являются первостепенными для всей российской системы на протяжении всего постперестроечного периода. Проект становления и развития.
147 местного самоуправления только формируется и еще далек от окончательного завершения, несмотря на все предпринятые за последнее время усилия. Необходимость осмысления того, каким должно быть в этих условиях стратегическое управление, и обусловило актуальность написания данной работы. Ситуация усложняется тем, что местное самоуправление долгое время пребывало в режиме системного кризиса, в результате чего накопился целый комплекс нерешенных проблем.
Основной ресурс развития местного самоуправления — потенциал самоорганизации населения и его готовность оказывать влияние на управленческий процесс — на местном уровне оценивается как невысокий. Говорить о действенном взаимодействии местного сообщества и муниципальных органов власти, о том, что население имеет широкие возможности влиять на процесс муниципального управления, преждевременно.
В соответствии со структурно-функциональным подходом местное самоуправление рассмотрено в качестве частной социальной системы, где модель действия включает в себя, во-первых, действующее лицо, то есть, актора, наделённого стремлением действовать, имеющего определённые цели и способного описать способы его достижения. Во-вторых, ситуационное окружение — изменяемые и неизменные факторы окружения, по отношению к которым направлено действие, и от которых оно зависит.
В рамках стратегического управления реформой местного самоуправления основные функции и проблемы решаются благодаря развитию организационной структуры, лидерства, институтам социального контроля и механизмам социализации. Эти подсистемы позволяют рассматривать местное самоуправление как вид социальной системы, которая содержит всё необходимое для сохранения себя как самодостаточной системы.
Субъектом стратегического управления реформой выступает государство, как социальный актор, — это, в первую очередь, носитель особого интереса, наличие которого проблематизирует ситуацию, интерпретирует.
148 установленные для целеполагания правила, а также предполагает ту или иную ответственность за занятую этим актором позицию и последствия принимаемых им решений.
С многочисленными оговорками можно говорить об укреплении социально-экономических и институциональных основ местного самоуправления. Его институциональное изменение находится в зоне повышенной неопределенности. Среди различных типов муниципальных образований наблюдается дифференциация процессов становления местного самоуправления. Если отдельные крупные города осуществляют поиск и формирование эффективных мер, обеспечивающих эффективность местного самоуправления, то малочисленные муниципальные образования находятся в ложном состоянии самовыживания. Более того, в условиях отсутствия четко выраженной позиции государственных структур федерального уровня и слабой активности жителей большинства муниципальных образований, власть сосредотачивается в руках узкокорпоративных групп, в силу чего институты местного самоуправления становятся демократическим камуфляжем олигархизации власти. Соответствующие негативные явления дискредитируют этот важнейший общепризнанный мировым сообществом социальный институт народовластия. Выход из создавшегося положения в повышении эффективности местного самоуправления и в вовлеченности населения в решение местных вопросов на современном этапе видятся в следующем.
Реформа местного самоуправления напрямую относится к области стратегического управления, и осуществление ее невозможно без выработки правильной стратегии развития. Поскольку стратегия выживания не оправдала себя, стало очевидно, что необходим поиск новых стратегических курсов.
Единство федерального, регионального и местного управления достигается при одном условии: воздействие центра гармонизировано с системой управления в регионах и на местах и как единый процесс целенаправленного влияния стимулирует пробуждение самодеятельности и.
149 самоуправляемости местных сообществ, где живут и работают люди, реализуются их важнейшие потребности, обеспечивается достойное качество жизни.
Региональная модель стратегического управления реформой местного самоуправления в Республике Татарстан предопределена несколькими факторами. Во-первых, нежеланием властей радикально ломать прежнюю, советскую системуво-вторых, попыткой реформирования местной власти посредством постепенных, частичных изменений, но с обязательной административной опекой государствав-третьих, стремлением сохранить способность управлять регионом в переходный период общественного развития.
Многообразие теоретико-методологических позиций определили авторский подход к исследуемой проблематике.
Стратегическое управление применительно к исследуемой проблематике предполагает два аспекта.
Во-первых, важное значение для основополагающих принципов стратегического управления имеет контекстуальное планирование, где конкурирующие друг с другом муниципальные образования пытаются быть первыми в единой общей стратегии.
Во-вторых, для исследования стратегического управления реформой местного самоуправления на региональном уровне ключевое значение имеет модель устойчивого конкурентного преимущества. Развитие стержневых компетенций муниципальных образований приводит к созданию своих сильных позиций. Данные позиции и служат теми точками опоры и силы, вокруг которых и происходит формирование новой внешней среды.
Результатом того, как «стержневые компетенции» и «контекстуальное планирование» будут использоваться в стратегическом управлении реформой местного самоуправления, является повышение качества жизни населения, включающее следующие элементы: предоставление муниципальных услуг, занятость, благоустройство местного сообщества.
В результате была сформулирована ресурсно-ориентированная стратегия, основанная на трех составляющих: ориентация на потребителя, организационную культуру и человеческие ресурсы. Главной целью государственной стратегии является повышение качества жизни населения. Целью стратегического управления реформой местного самоуправления в Республике Татарстан является повышение качества и доступности публичных услуг (государственных и муниципальных) и устойчивое развитие местных сообществ.
Ресурсно-ориентированная стратегия предусматривает, что успех того или иного муниципального образования является функцией приобретенных или развитых ресурсов и возможностей. Эффективно работающий орган местного самоуправления должен обладать системой ориентации на потребителя и быть готовым предоставить услуги высокого качества и количества.
Несмотря на то, что стандартизация государственных услуг сравнительно новый для России процесс, оказание публичных услуг составляет основу взаимодействия власти и населения. Удовлетворенность населения властью во многом зависит от того, насколько комфортно выстроены процессы взаимодействия. Потребуется время для того, чтобы сложился устойчивый опыт формирования и внедрения стандартов. Именно поэтому в процессе реформы местного самоуправления стратегия должна выстраиваться на стандартизации и повышении качества муниципальных услуг.
До того времени, пока законодательство о стандартах публичных услуг находится в стадии разработки, и отсутствуют минимальные показатели качества оказываемых услуг, регионы могут разработать и внедрить различные процедуры взаимодействия с населением.
Стратегия реформы местного самоуправления сможет синтезировать опыт региональных и местных органов власти в самых различных аспектах стандартизации. Он будет основываться на собранном и систематизированном опыте разработки, внедрения, исполнения, изменения.
151 стандартов, который признается лучшими авторитетными группами, представляющими общественные интересы. Основная цель в сфере стандартизации — способствовать повышению качества взаимодействия органов власти и населения.
Учитывая роль и место местного самоуправления в решении вопросов перехода России к устойчивому развитию и повышению конкурентоспособности страны, становление и развитие местного самоуправления должно стать одной из приоритетных задач государственного строительства. Процесс должен осуществляться в рамках специальной общегосударственной программы.
Цель и задачи, заявленные в работе, реализованы. Однако это небольшой вклад в сложную многоаспектную, но актуальную тему. Работа над ней вскрыла ряд проблем, требующий дальнейшего изучения. В частности, это касается вопросов сознания и поведения членов местного сообщества, определения их запросов, интересов и ценностных ориентаций. Перспективным представляется развитие социологических исследований реалий в этой области. Соответствующая проблематика имеет не только местное, но и общегосударственное значение, причем стратегического характера.
