Важность и актуальность исследования становления, функционирования и развития института самоуправления объединений граждан в жилищной сфере связана, прежде всего, с проводимой в России реформой жилищно-коммунального хозяйства, безопасностью проживания и возрастающей потребностью людей в повышении качества жизни и, в частности, в создании дружественной среды проживания.
Заданная глобальными социально-экономическими и политическими преобразованиями в России реформа ЖКХ имеет своей целью создание конкурентной среды в этой сфере, что обеспечило бы повышение качества предоставляемых населению жилищно-коммунальных услуг, прекращение бюджетного дотирования, снижение расходов на эксплуатацию и ремонт жилищного фонда и т. п.1 В данном случае жилищные объединения граждан становятся своеобразными катализаторами для формирования рыночных условий в жилищной сфере, выступая ее активными субъектами.
Возросшая в последнее время вероятность террористических актов заставляет людей прибегать к различным способам коллективной безопасности по месту жительства, что помогает снизить риск совершения в доме террористического акта. Объединяясь по данному поводу, жители начинают расширять сферу общих интересов, обращая внимание на другие вопросы совместного проживания в доме.
Учитывая современные тенденции размывания территориальных границ между местом профессиональной занятости человека и его местом жительства, а также повышения потребности в улучшении качества жизни, можно констатировать тот факт, что комфортные условия проживания (в своем широком понимание как дружественная среда обитания, включающая и квартиру, и.
1 в соответствии с Постановлением Московской городской думы от 13.05.1998 г. № 48 «Об утверждении Программы первоочередных мероприятий по развитию реформы жилищно-коммунального хозяйства города Москвы» подъезд, и дом, и двор, и микрорайон в целом) становятся важным мотивирующим фактором для людей.
Кроме того, создаваясь под воздействием указанных выше причин, сообщества в жилищной сфере выстраивают качественно новый уровень диалога между населением и органами власти, а также другими субъектами жилищной сферы. Фактор самостоятельного управления своим имуществом (подъездом, домом, микрорайоном) привносит конструктивную направленность деятельности жилищных объединений. Кооперация усилий дает жителям не только экономическую выгоду, но и упрочение социальных связей, комфортность психологического климата.
Выбранная в настоящем исследовании специфика рассмотрения самоуправления граждан в жилищной сфере — взаимодействие объединений жителей с органами власти — продиктована важностью становления и развития этого социального института в России, поскольку именно деятельность органов власти является тем системообразующим и конституирующим фактором для существования и эффективной деятельности различных форм самоуправления жителей.
В качестве основных форм жилищных объединений выделяются следующие: товарищества собственников жилья, территориальные общины и институт старших по домам и подъездам.
В этой связи в качестве положений на защиту выносятся следующие:
1. Развитие самоуправления граждан в жилищной сфере обеспечивается деятельностью и развитием всех основных форм самоорганизации жителей (товарищества собственников жилья, территориальные общины, старшие по домам и подъездам).
2. Благоприятные социально-экономические и организационно-правовые условия, создаваемые государственными и местными органами власти, являются залогом успешного становления и функционирования самоуправления граждан в жилищной сфере.
3. Положительное развитие самоуправления граждан в жилищной сфере осуществляется посредством конструктивного взаимодействие местных органов власти с различными формами жилищных объединений.
4. Институт старших по домам и подъездам обеспечивает первичную и наиболее простую форму участия жителей в управлении своим домом и дворовой территорией.
5. Территориальные общины, как более сложная форма самоорганизации жителей, выступает в качестве партнеров местных органов власти в реализации социальной политики и управлении жилищно-коммунальным хозяйством на территории общин.
6. Товарищество собственников жилья представляет собой наиболее сложную форму самоуправления граждан в жилищной сфере и является основой развития рыночных отношений в жилищно-коммунальном хозяйстве города.
Степень разработанности проблемы.
Тема данного исследования находится на пересечении нескольких научных областей: местное самоуправление, формы непосредственной демократии населения (инициатива и самоорганизация жителей), а также вопросы управления муниципальным хозяйством и, в частности, жилищно-коммунальным хозяйством.
В числе авторов, на труды которых пришлось опираться при изучении теории и практики местного самоуправления: С. А. Авакьян, Г. В. Барабашев, A.A. Безуглов, М. А. Краснов, O.E. Кутафин, А. Г. Воронин, В. А. Лапин, А. Н. Широков, Е. С. Шугрина, JI.B. Шапиро, Ю. В. Кириллов, И. И. Овчинников и др.
Тесно примыкающая к вопросу местного самоуправления проблема развития инициативы и форм самоорганизации граждан рассматривалась через аспекты: непосредственной демократии (В.А. Кряжков, JI.A. Нудненко), субъектов местного самоуправления (В.А. Горожанин, И. В. Бабичев, A.A. Замотаев, К. Ф. Шеремет, М. А. Краснов, В. Т. Прохоров, B.C. Кашо и др.) и форм объединений жителей. Наиболее дискуссионным вопросом по данной тематике является такая форма самоорганизации граждан как территориальное общественное самоуправление (TOC). Неоднозначность мнений и взглядов исследователей существует о правовом статусе TOC — является ли территориальное общественное самоуправление одной из форм местного самоуправления и его субъектом (позиция И.В. Бабичева1), проявлением общественной самодеятельности / об-щественным объединением по месту жительства (В.А. Горожанин) или и тем и другим в зависимости от того, как сформированы органы TOC (A.A. Замота-ев3).Отсюда вытекают вопросы о наделении полномочиями органов территориального общественного самоуправления, объемах этих полномочий, а также организации взаимодействия между TOC и органами местного самоуправления, развитии инициатив жителей с целью объединения для решения общих проблем (материалы «Круглого стола» Межрегиональной научно-практической конференции 9−11 декабря 1997 г. в г. Омске, Е. Шугрина, JI. Шапиро, О. Савранская и др.). Некоторые аспекты истории становления территориального общественного самоуправления, особенности развития инициативы жителей по включению их в процессы управления своим жилищным фондом затронуты в работах P.E. Бобовича, И. Е. Кокарева, Е. С. Шоминой и др.
Вопросы управления жилищно-коммунальным хозяйством изучались в аспектах процесса реформирования ЖКХ, создания института частной собственности, развития рыночных отношений. Исследования Р. Страйка, Д. Дени-эла, Г. Поляковского раскрывают функционирование экономики жилищного сектора, как части рыночной системы. Вопросы государственного регулирования жилищного сектора, использование механизмов частно-общественного партнерства в жилищном строительстве и жилищно-коммунальном хозяйстве рассматривали П. Амброз, К. Бартлетт, Б. Данермарк, И. Эландер, И. Эссер. Преобразования в жилищной системе России в переходный период и сопряженных с ней областей исследовались в работах Г. А. Айдаева, A.M. Бабича,.
1 Бабичев И. В., Субъекты местного самоуправления и их взаимодействие, автореф. диссерт. на к.ю.н., М., 1999 г.
2 Горожанин В. А., Понятие и особенности правового статуса субъектов местного самоуправления в РФ: учебно-методическое пособие. Новосибирск, 1997 г.
3 Замотаев A.A., Местное самоуправление: основные понятия и термины. М., 1999 г.
Е.М. Блеха, О. Э. Бессоновой, Б. М. Гринчель, Т. П. Гринчель, E.H. Жильцова, Н. Косарева, О. Пчелинцева, С. Н. Сапожниковой, Ф.Г. Таги-Заде, JI.H. Чернышева и др. Практические проблемы создания и деятельности товариществ собственников жилья в г. Москве и в других регионах России были исследованы А. П. Грибовым, Ю. А. Ермоловым, C.B. Масленниковым, Д. А. Поповым, Т.М. Гово-ренковой, Д. А. Савиным и д.р., обсуждались на Международном семинаре по теме: «Создание кондоминиумов и жилищных товариществ в рамках осуществления жилищно-коммунальной реформе» .
Однако, несмотря на разработанность отдельных аспектов указанных выше проблем, самоуправление граждан в жилищной сфере, объединяющее различные формы самоорганизации граждан — территориальное общественное самоуправление, товарищества собственников жилья и институт старших по домам и подъездам — остается слабо изученным.
Одна из основных причин сложившегося подхода — разделение этих форм самоорганизации населения в разные сферы исследований. Так, территориальные общины рассматриваются в качестве субъектов местного самоуправления (хотя основная сфера их деятельности ограничивается вопросами благоустройства территории общины), товарищества собственников жилья изучаются в рамках становления института частной собственности на жилье и развития рыночных отношений в жилищно-коммунальном хозяйстве, институт старших по домам и подъездам — инициатива и активность граждан, форма коммуникации населения с территориальными органами власти. Также, одним из важных аргументов для разделения указанных форм объединений является отношение собственности. Собственниками и распорядителями своего недвижимого имущества из всех этих объединений являются только товарищества собственников жилья. Органы общественного самоуправления, а также старшие по домам и подъездам выступают общественной контролирующей инстанцией за деятельностью эксплуатирующих организаций, не обладая правами владения, распоряжения и пользования по отношению к своим домам (исключение составляют органы общественного самоуправления, заключившие договоры с органами власти на передачу общине части соответствующих полномочий). Это находит отражение в законодательной базе города Москвы, где к самоуправлению граждан в жилищной сфере явно отнесены только товарищества собственников жилья.
Вместе с тем, наличие у каждой из форм объединений граждан следующих общих свойств: добровольная кооперация жителей своих усилий с целью благоустройства среды проживания, форма самоуправляемого сообщества, позволило объединить их в настоящем исследовании в общее понятие самоуправления граждан в жилищной сфере.
В рамках поставленной проблематики актуальным становится изучение этого явления как социального института, особенности его формирования и развития, механизмов взаимодействия с другими субъектами жилищной сферы, в том числе с местными органами власти.
Цель работы.
На основе исследования существующих организационно-правовых форм самоорганизации жителей и их взаимодействия с государственными и местными органами власти выявить основные методы формирования и развития самоуправления граждан в жилищной сфере, а также предложить методические рекомендации по организации необходимой работы объединений жителей с администраций на уровне района, округа и города Москвы в целом.
Для достижения поставленной цели решаются следующие задачи:
1. Исследование процесса создания и функционирования основных форм самоорганизации граждан в жилищной сфере.
2. Определение и обоснование факторов, оказывающих основное влияние на успешность развития жилищных объединений и эффективность их деятельности.
3. Анализ существующего механизма взаимодействия территориальных и городских органов власти Москвы с объединениями жителей.
4. Разработка методических рекомендаций по организации необходимой работы с объединениями жителей на уровне администраций района и города Москвы.
Объект исследования.
В качестве объекта данного исследования рассматривается деятельность объединений граждан в жилищной сфере, которую можно охарактеризовать как процесс самоуправления жителей своим домом/микрорайоном.
В самом общем смысле самоуправление «представляет собой автономное функционирование какой-либо организованной системы (подсистемы), принятие ею решений по внутренним проблемам» ([184]). В настоящем исследовании оно выступает как коллективное управление гражданами своими домами и придомовой территорией на правах собственности или их участие в процессе выработки решений соответствующего органа управления (муниципальной или государственной жилищной управляющей организации).
Самоуправление граждан в жилищной сфере является объектом внимания многих отраслей знаний. Сюда относятся право, экономические науки, политология, социальная экология и экология города, социальная психология и социология, каждая из которых имеет свой специфический угол зрения. Право изучает конституциональные основы появления и существования этого явления, экономические науки — поведение жилищных объединений как экономических субъектов. Политология анализирует объединения жителей как определенных игроков на политических аренах различных уровней (от муниципального и регионального до федерального). Жилищные объединения могут оказывать влияние своей деятельностью не только на общественную, но и на окружающую, пространственную среду города, что входит в предмет рассмотрения социальной экологии и экологии города. Взаимоотношения, возникающие в процессе деятельности или общения между жителями, изучаются социальной психологией. Социология, и в частности социология управления, исследует явление самоорганизации жителей, ведения совместной деятельности и управления как социальный институт, анализируя его взаимодействие с другими институтами, а также между участниками жилищного объединения и другими субъектами жилищной сферы.
С позиций подхода социологии управления и рассматриваются в настоящей работе процессы самоуправления объединений жителей, данные указанных выше других наук привлекаются для уточнения и расширения материала исследования.
В целях более полного представления и анализа объект раскрывается через историю вопроса, социально-экономический и организационно-правовые аспекты своего функционирования. Выводы и тенденции о текущем состоянии и перспективах развития этого социального института сделаны на основе изучения практического материала (анализа документов, экспертных интервью и опросов представителей жилищных объединений).
Предмет исследования.
В качестве предмета данного исследования рассматриваются основные формы и методы развития самоуправления граждан в жилищной сфере.
В целях уточнения предмета настоящего исследования выделены и рассмотрены три существующие организационно-правовые формы объединений жителей:
1. Старшие по домам и подъездам — относятся к неформальным формам жилищных объединений (они носят общественный характер без статуса юридического лица). Это первичный и простейший вид организации жителей подъезда или дома, чтобы участвовать в сохранности и благоустройстве своего жилищного фонда и дворовых территорий.
2. Территориальная община — это «добровольная, самоуправляемая, не имеющая членство некоммерческая организация, созданная по инициативе граждан — жителей микрорайона, квартала, улицы, двора, дома или иного жилого комплекса, объединившихся на основе интересов для реализации общих целей, определенных уставом» (ст. 4 [12]). Для осуществления своей деятельности общине необходимо четко зафиксировать границы территории, на которой она образована. Они устанавливаются жителями с учетом исторических, культурных, социально-экономических, коммунальных и иных признаков целостности территории общины. Высшим руководящим органом территориальной общины является собрание населения или конференция, которая затем избирает Комитет или Совет общественного самоуправления и ревизионную комиссию. Далее община может зарегистрироваться и приобрести статус юридического лица, в случае отказа от регистрации она функционирует в режиме домового комитета, объединяющего старших по домам и подъездам на ее территории.
3. Товарищество собственников жилья (ЖСК, ЖК, МЖК) — «некоммерческая организация, форма объединения домовладельцев для совместного управления и обеспечения эксплуатации комплекса недвижимого имущества в кондоминиуме, владения, пользования и в установленных законодательством пределах распоряжения общим имуществом» (ст. 1 [8]). Кондоминиум представляет собой единый имущественно-земельный комплекс (жилое здание и земельный участок), в котором отдельные части, предназначенные для жилых или иных целей (помещения), находятся в собственности граждан, юридических лиц и т. д., а остальные части (общее имущество) находятся в их общей долевой собственности. Решение о регистрации товарищества принимается большинством жителей-собственников своих квартир, они также избирают правление, председателя и ревизионную комиссию.
Все указанные выше жилищные объединения имеют своей целью благоустройство своей среды проживания (дома, двора, микрорайона и т. п.), что способствует общему повышению качества жизни людей. Вместе с тем, каждая из форм самоуправления имеет свои специфические задачи и сферы компетенции по достижению основной цели.
В настоящей работе рассмотрена история становления и развития этих трех видов объединений жителей, деятельность и особенности взаимодействия с органами управления в нашей стране. Кроме того, приводятся и сравниваются данные о характере функционирования подобных форм самоуправления по месту жительства в Европе и США.
Деятельность жилищных объединений анализируется с точки зрения экономических, правовых, социальных и социально-психологических ее аспектов.
Методы развития форм самоуправления рассматриваются через создание органами власти г. Москвы (муниципальными и государственными) организационно-правовых и социально-экономических условий для формирования института самоуправления жителей, а также их взаимодействие с жилищными объединениями.
Из всего многообразия субъектов жилищной сферы, с которыми могут иметь отношения жилищные объединения граждан, только взаимоотношения с органами государственной и муниципальной власти определяются как системообразующие для функционирования объединений жителей. Создавая благоприятные социально-экономические и организационно-правовые условия для деятельности и развития различных форм самоуправления по месту жительства, государство способствует становлению их в качестве социального института. При рассмотрении взаимодействия указанных форм самоуправления жителей с органами власти выделяется два уровня властных структур — федеральный/региональный и муниципальный. В отношениях жилищных объединений с каждым из этих уровней раскрываются свои особенности и задачи этого взаимодействия.
Полученные в настоящей работе выводы (особенности, закономерности и тенденции развития форм самоуправления жителей и их взаимодействия с органами власти) основываются на изучении нормативно-правовой базы РФ и г. Москвы, регулирующей вопросы самоуправления граждан по месту жительства, материалов практической деятельности жилищных объединений на территории г. Москвы, экспертные интервью специалистов жилищной сферы и опросы представителей объединений жителей.
Научная новизна.
Институт самоуправления граждан в жилищной сфере имеет достаточно большую историю своего существования и в России и по всему миру. Формирование и развитие этого института связано, в первую очередь, с потребностью людей в дружественной среде проживания. Жители объединяются для того, чтобы совместными усилиями создать более комфортные и безопасные условия жизни в своих домах и микрорайонах. Как показывает практика во всем мире, подобная кооперация не смогла бы носить длительный и эффективный характер, если бы в ее основе не лежали экономический расчет и выгода от создания жилищных сообществ.
Формы самоуправления граждан в жилищной сфере могут быть разнообразными по уровню задач и степени полномочий по их решению, основные признаки их объединяющие — цель (создание дружественной среды проживания) и форма самоуправляемого сообщества. Кооперировать свои усилия могут, таким образом, как квартиросъемщики, так и собственники своих квартир.
Вместе с тем, анализ современной московской нормативно-правовой базы, публикаций и статей по теме самоуправления граждан в жилищной сфере демонстрирует довольно узкое понимание этого социального института, относя к самоуправлению только объединения собственников квартир (организационно-правовая форма — товарищество собственников жилья), которые являются автономными экономическими субъектами. Вне поля этого института остались такие существующие в городе формы участия жителей в управлении муниципальном жилищным фондом и территорией, как старшие по домам и подъездам, территориальные общины. Ограничение явление только его наиболее развитой формой (в данном случае, товариществами собственников жилья) может привести к значительному сужению поля исследования, его проблем и задач. На практике это ведет к тому, что используемые методы формирования и развития самоуправления жителей не учитывают всего разнообразия форм этого явления и соответственно в значительной степени теряют свою эффективность.
Ситуация осложняется тем, что изучению и формированию подвергается самая сложная форма самоуправления жителей. Однако, игнорирование остальных форм, более простых, нарушает естественную последовательность развития (от простого — к сложному) самоуправления жителей. В результате, формирование и развитие данного социального института может происходить медленно и непоследовательно.
Таким образом, научная новизна данной работы состоит в подходе к изучению самоуправления граждан в жилищной сфере, включающего в себя все основные существующие организационно-правовые формы самоорганизации жителей, а также в попытке анализа существующего состояния этого социального института в г. Москве.
В связи с этим в работе: изучены основные существующие в г. Москве организационно-правовые формы объединений жителей, стимулы, цели и задачи создания этих объединенийопределены основные факторы, влияющие на развитие самоуправления граждан в жилищной сферена основе изучения различных видов взаимодействия территориальных органов власти и жилищных объединений в г. Москве, в том числе в зависимости от организационно-правовой формы объединений, выделены основные методы развития этого социального институтапроанализировано текущее состояние самоуправления граждан в жилищной сфере в г. Москве, выявлены основные тенденции развития различных форм объединений жителей и их возможные причиныразработаны рекомендации по развитию деятельности жилищных объединений со стороны государственных и местных органов власти.
Практическая значимость.
Полученные в диссертационном исследовании результаты дополняют и развивают представления о процессах самоуправления населения, его взаимодействия с органами власти, мотивации граждан к объединению, задачах и способах, которые используют органы власти, содействуя развитию самоуправления населения, проблемах и социальных рисках в современных российских условиях.
Научные результаты и выработанные на их основе рекомендации могут оказать содействие решению проблем налаживания конструктивного взаимодействия территориальных органов власти г. Москвы и жилищных объединений.
Теоретические выводы диссертации и вытекающие из них практические предложения представляют интерес для руководителей и специалистов префектур административных округов, районных управ и ДЕЗ г. Москвы, представителей жилищных объединений.
Сформулированные автором оценки и выводы использованы для информирования и обучения граждан знаниям и навыкам самоорганизации в жилищной сфере, для составления программы курсового обучения руководителей и активистов жилищных объединений, руководителей и специалистов территориальных органов власти, для разработки окружных и районных программ содействия формированию объединений жителей.
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
.
Проведенным диссертационным исследованием выявлено, что успешное развитие самоуправления граждан в жилищной сфере обеспечивается деятельностью и развитием всех основных форм самоорганизации жителей (товарищества собственников жилья, территориальные общины, старшие по домам и подъездам).
Объединяясь и действуя самостоятельно, жители включаются в процесс управления и содержания своим жилищным фондом и дворовой территорией. Старшие по домам и подъездам осуществляют контроль за качеством предоставления жилищно-коммунальных услуг муниципальными жилищными организациями. Территориальные общины не только контролируют работу жилищных организаций, но могут и сами включаться в деятельность по управлению и обслуживанию своего жилищного фонда в рамках договора, заключенного с управой района. Товарищества собственников жилья, управляя домовладениями как собственники своего имущества, становятся полноценными субъектами жилищно-коммунального хозяйства, способствуя развитию конкурентных отношений в сфере управления и обслуживания жилищного фонда.
Развиваясь каждая сама по себе, эти формы имеют одну общую природу — кооперация жителей для решения общих проблем по благоустройству своей среды проживания. Их отличие состоит в уровнях прав и ответственности по участию в управлении жилищным фондом. Органично дополняя друг друга, они представляет собой логическую последовательность от самой простой формы объединения до сложной, от первичной — старшие по домам и подъездам, являющимися организационно-информационными посредниками между органами власти и жителями, к более сложной организационной структуретерриториальной общине — полномочного представителя своих жителей в органах власти, и до полноценной автономной формы самоуправления граждантоварищества собственников жилья.
Как показывает опыт Москвы, в тех административных округах, где руководители территориальных органов исполнительной власти содействуют развитию разнообразных форм объединений жителей, уровень участия граждан в управлении своим жилищным фондом заметно выше (например, ЮЗАО и ЦАО), чем в округах, где поддержка оказывается только одной из возможных форм жилищных объединений.
Сегодня основа для становления и развития института самоуправления граждан в жилищной сфере заключается в создании органами власти благоприятных организационно-правовых и социально-экономических условий для функционирования жилищных объединений. В организационно-правовые условия входит создание нормативно-правовой базы, регулирующей формирование и деятельность различных форм самоорганизации жителей, механизмы взаимодействия между органами власти и объединениями жителей.
Анализ нормативно-правовой базы г. Москвы и применяемых территориальными органами власти методов развития самоуправления жителей демонстрирует, что, несмотря на обозначенное в целом правовое поле для этого социального института, механизмы его функционирования остаются неразработанными.
К социально-экономическим условиям относится: информационное сопровождение формирования жилищных объединений, обучение руководителей и актива объединений навыкам деятельности, материальное стимулирование старших по домам и подъездам, передача общинам части полномочий по развитию своей территории и содействие в осуществлении полноценной экономической деятельности товариществами собственников жилья.
Как показывает история и практика зарубежных стран и России, стимулом для длительной и результативной кооперации усилий жителей является устойчивая экономическая выгода от совместного управления и содержания своего жилищного фонда.
В случае с товариществами собственников жилья — их экономический интерес в объединении можно определить, как стремление сохранить и повысить стоимость своей недвижимости с минимальными издержками.
Территориальные общины заинтересованы в предоставлении более высокого качества жилищно-коммунальных услуг, рациональном использовании органами власти и жилищными организациями ресурсов в процессе управления и содержания жилищного фонда и территории общины. Кроме того, для достижения своей цели — благоустройство среды проживания — общинам необходим определенный социальный и политический статус, приобрести который они могут, во многом, только благодаря передаче органами власти полномочий на ведение хозяйственной деятельности.
В институте старших по домам и подъездам экономический интерес присутствует как поощрение за принятую ответственность за деятельность в качестве старшего.
Расширяя возможности для экономической деятельности жилищных объединений (увеличивая функционал старших по домам и подъездам с соответствующим материальным вознаграждением, расширяя полномочия, передаваемые общинам, содействуя товариществам в создании финансовых инструментов для их деятельности, приобретении нежилых помещений, земельных участков и т. п.), городские и территориальные органы власти стимулируют их формирование и развитие, а вместе с этим способствуют развитию рыночных отношений в жилищно-коммунальном хозяйстве города и т. п.
Опыт Москвы демонстрирует, что те жилищные объединения, которые имеют возможность вести даже частичную экономическую деятельность, успешно развиваются и конструктивно взаимодействуют с территориальными органами власти. В результате, повышается уровень управленческих решений по развитию территории, содержания жилищного фонда и т. п. поскольку экономическая выгода поощряет деятельность. Вместе с тем, ведение экономической деятельности требует профессиональных знаний и опыта. Однако, в связи с общими медленными темпами развития самоуправления граждан в жилищной сфере также слаба и незначительна имеющаяся инфраструктура управления и обслуживания домовладений, которая еще не может предоставить жилищным объединениям услуги профессионалов. Во многом, по этой причине в Москве такое незначительное количество активно действующих и успешно развивающихся объединений жителей.
Эффективность деятельности органов власти по поддержке объединений жителей, во многом, зависит от налаживания конструктивного взаимодействия с этими объединениями как одного из основных методов развития самоуправления граждан в жилищной сфере. Территориальные органы управления (управы и ДЕЗ районов) выстраивают взаимоотношения с жилищными объединениями, учитывая специфические особенности каждой из форм: с институтом старших по домам и подъездам как с первичной формой участия населения в управлении своим жилищном фондом, информационным каналом между властью и жителями, а также общественным контролем за качеством предоставления жилищно-коммунальных услугс территориальными общинами — как с организованной общественностью, способной взять на себя часть полномочий по социально-экономическому развитию территории общиныс товариществами собственников жилья — как с партнерами по реализации жилищно-коммунальной реформы.
В результате, информируя, привлекая жителей к процессу принятия решений, создавая благоприятные организационно-правовые и экономические условия для объединения жителей, передавая им часть полномочий по ведению хозяйственной деятельности на своей территории и т. п., территориальные органы власти создают необходимые механизмы для формирования самоуправления граждан в жилищной сфере.
На примере опыта г. Москвы показано, что в тех районах, где территориальные органы управления (управы и ДЕЗ районов) поощряют самоорганизацию жителей и активно с ними взаимодействуют, повышается сохранность жилищного фонда, безопасность проживания, уровень сбора жилищно-коммунальных платежей в этих домах, участие жителей в мероприятиях по благоустройству домов и придомовых территорий своим трудом и финансами.
Вместе с тем, в целом в Москве пока не сложилась система конструктивного взаимодействия территориальных органов власти с различными формами жилищных объединений. Сложившиеся механизмы взаимоотношений носят стихийный характер и, во многом, зависят от позиции руководителей органов власти и жилищных объединений.
Каждая из форм объединений жителей имеет свою специфику создания, деятельности и развития.
Институт старших по домам и подъездам обеспечивает первичную и наиболее простую форму участия жителей в управлении своим домом и дворовой территорией. Объединяясь и выбирая старшего, жители таким образом создают посредника для защиты своих интересов в территориальных органах управления (управы и ДЕЗ районов) в процессе эксплуатации жилищного фонда. Это свидетельствует о реальной возможности их активной позиции в вопросах благоустройства своей среды проживания и готовности конструктивного взаимодействия по решению данных вопросов с другими субъектами, в частности с ДЕЗ и управой района. В то же время неформальность подобного объединения снимает с жителей возможные риски принятия ответственных решений и их реализации.
В Москве опыт развития института старших по домам и подъездам показывает, что он эффективен там, где жители самостоятельно выбрали старшего своего дома или подъезда. Вместе с тем, во многих районах города должности старших по совместительству занимают работники ДЕЗ или назначаются люди практически без участия остальных жителей. В подобных случаях их деятельность лишь условно представляет интересы самих жителей.
Основными проблемами функционирования этой формы жилищного объединения в городе являются отсутствие систематического обучения старших по домам и подъездам основам доверенной им жителями деятельности, низкий статус, а также слабость материального стимулирования за проводимую работу. Как показывает сегодняшний опыт, деятельность старших лишь на общественных началах дает незначительную результативность.
Представляются целесообразными следующие формы и методы развития института старших: разъяснительная работа с населением о преимуществах их объединения и выбора старшего по дому или подъездусистематическое обучение старших основам их деятельностипривлечение старших к участию в выработке управленческих решений по вопросам содержания и благоустройства жилищного фонда, к контролю за деятельностью обслуживающих организаций, а также повышение статуса старших по домам и подъездам.
Территориальные общины, как более сложная форма самоорганизации жителей, выступают в качестве партнеров местных органов власти в реализации социальной политики и управлении жилищно-коммунальным хозяйством на территории общин.
Являясь субъектом местного самоуправления, община вправе участвовать в разработке управленческих решений, касающихся своей территории. Если учесть, что территориальные общины объединяют довольно значительное количество жителей, они представляют собой организованную общественность, способную отстаивать и лоббировать свои интересы в территориальных органах власти. Как правило, их деятельность заключается в разработке и реализации различных социальных программ для своих жителей, например, оказание помощи малоимущим, престарелым или организация досуга детям и т. п. Кроме того, они выступают общественным контролером за деятельностью жилищных организаций (ДЕЗ и подрядные организации) и качеством предоставления ими жилищно-коммунальных услуг, при заключении договора с управой района может являться заказчиком на проведение различных работ на территории общины.
Территориальное общественное самоуправление в Москве развивается недостаточно активно. Статистика последних лет свидетельствует о падении интереса жителей к объединению такого рода, что, по всей видимости, связано с его низкой результативностью. Созданные в городе организационно-правовые и социально-экономические условия для функционирования этой формы самоуправления жителей не позволяют полноценно реализовывать заложенные в уставе цели и задачи организации. Слабость профессиональных навыков руководителей территориальных общин не позволяет общинам вести полноценную хозяйственную деятельность, выстраивая конструктивное взаимодействие с территориальными органами власти (заключая с управами районов договоры муниципального заказа) и другими организациями, располагающимися на территории общин. В то же время и территориальные органы власти не всегда готовы воспринимать общины как партнеров в реализации социальной политики и управлении жилищно-коммунальным хозяйством на их территории.
Товарищество собственников жилья представляет собой наиболее сложную форму самоуправления граждан в жилищной сфере и является основой развития рыночных отношений в жилищно-коммунальном хозяйстве города.
Данная организация предназначена для совместного управления жителями-собственниками своих квартир земельно-имущественным комплексом (кондоминиумом). Они вправе самостоятельно принимать решения о способе управления, заключать прямые договоры с ресурсоснабжающими организациями, распоряжаться общедолевой собственностью в кондоминиуме. Действуя самостоятельно на свой страх и риск, ТСЖ должны выбирать и принимать те решения, которые способствовали бы не только реализации текущих задач и целей этих объединений, но и развитию деятельности, получению прибыли членами жилищных объединений. Для товариществ собственников жилья прибыль и выгода выражается в виде повышения стоимости своей собственности.
Само появление этой организационно-правовой формы является залогом развития конкурентных отношений в жилищной сфере, подрывая монопольное положение государственных и муниципальных управляющих жилищных организаций. Кроме того, самостоятельно определяя судьбу своего имущества, товарищество собственников жилья может привлекать в качестве подрядчиков различные организации, создавая тем самым конкуренцию в сфере предоставления жилищно-коммунальных услуг.
Анализируя статистические данные создания ТСЖ в Москве, можно прийти к выводу, что созданные организационно-правовые и социально-экономические условия не отвечают требованиям развития этой формы самоуправления жителей и представляют собой следующее: нормативно-правовой базы, регулирующая деятельность товариществ, находится в стадии разработки, оплата жилищно-коммунальных услуг составляет около 50% от реальной потребности на содержание жилищного фонда, отсутствует финансовая система накопления амортизационных отчислений для проведения текущего и капитального ремонтов, кредитования и оценки основных фондов, и т. п.
В результате, нередко стимулами к объединению жителей выступают потребность в повышении качества предоставляемых жилищно-коммунальных услуг при постоянном росте их стоимости, обеспечение безопасности проживания, благоустройство домов и дворовых территорий. Для ведения хозяйственной деятельности жилищные объединения вынуждены привлекать дополнительные финансовые средства, используя либо внутренние инвестиции (взносы жителей) либо занимаясь предпринимательской деятельностью. Подобная предпринимательская деятельность требует от жилищных объединений не только профессиональных навыков управления домовладениями, инженерно-технических знаний, но и навыков предпринимательской деятельности. В настоящий момент существующая в городе система обучения представителей жилищных объединений слабо ориентирована на формирование подобных навыков хозяйственной деятельности.
Подводя итог вышесказанному, можно констатировать тот факт, что эффективное функционирование института самоуправления граждан в жилищной сфере через деятельность различных жилищных объединений, а также их конструктивное взаимодействие с органами власти способствует формированию дружественной среды проживания. Это проявляется для жителей в безопасности проживания, желаемом уровне комфорта и качестве предоставляемых жилищно-коммунальных услуг, «добрососедских отношениях», конструктивной коммуникации с территориальными органами власти. Для органов властив привлечении жителей к управлению жилищным фондом, передачи им части ответственности за эту деятельность, привлечении финансовых средств в жи-лищно-коммунальное хозяйство (за счет полноты сбора платы за жилищнокоммунальные услуги, внутренних инвестиций жителей и т. п.), создании дополнительных рабочих мест, снижении социальной напряженности и построении позитивного взаимодействия с населением.
Изучение опыта Москвы по формированию самоуправления граждан в жилищной сфере пока демонстрирует, что цели и интересы органов власти и жителей (первых — передать жилищным объединениям часть ответственности за управление и содержание жилищного фонда, включив их в эту деятельности, и вторых — самостоятельно распоряжаться своей собственностью (ТСЖ), или участвовать в управлении и содержании муниципальной собственностью (ТО, старшие по дому и подъезду)), не смотря на взаимную направленность и общее желание создать дружественную среду проживания, мало находят точек пересечения. Вместе с тем, налаживание конструктивного взаимодействия между территориальными органами власти и жилищными объединениями является базовой задачей в формировании самоуправления граждан в жилищной сфере и его эффективной деятельности.
В этой связи автором работы разработаны следующие рекомендации по развитию этого социального института.
Рекомендации по развитию самоуправления граждан в жилищной сфере, повышению эффективности деятельности жилищных объединений г. Москвы Для.
I. Руководителей районных управ и ДЕЗ: Общие рекомендации: систематическое информирование жителей района, дифференцированное по социально-экономическим и технико-экономическим характеристикам микрорайонов и отдельных домов, обучение сотрудников, ответственных по работе с населением, содействие в обучении руководителей и актива жилищных объединений, методическая помощь (в том числе по юридическим, организационным и экономическим вопросам), инициативным группам по созданию жилищного объединения, существующим жилищным объединениям в процессе их деятельности, обобщение и распространение лучшего опыта деятельности жилищных объединений, поощрение их деятельности организацией районных конкурсов, выставок, семинаров, конференций и т. п.
Рекомендации по взаимодействию с институтом старших по домам и подъездам: расширение полномочий старших (вовлечение в хозяйственную деятельность по содержанию жилищного фонда, привлечение к участию в выработке управленческих решений, касающихся содержания жилищного фонда, профессионализация деятельности старших). Рекомендации по взаимодействию с территориальными общинами: расширение полномочий территориальных общин (заключение договоров с ТО о передаче им части полномочий по реализации муниципального заказа, привлечение к участию в выработке управленческих решений, касающихся социально-экономического развития территории общины). Рекомендации по взаимодействию с товариществами собственников жилья: содействие в приобретении в собственность/аренду нежилых помещений кондоминиума, аренде дополнительного земельного участка и т. п., II. Представителей городских отраслевых структур Правительства.
Москвы: Общие рекомендации: внесение изменений и дополнений в Распоряжение Мэра Москвы от 13 мая 2002 г. N 275-РМ «О мерах по развитию самоуправления граждан в жилищной сфере как инструмента реализации жилищно-коммунальной реформы в интересах населения», охватывающих все основные формы самоорганизации граждан в жилищной сфере (ТСЖ, ТО и институт старших по домам и подъездам), содействие в создании или создание структур для обучения граждан (будущих управляющих кондоминиумами), руководителей и актива жилищных объединений, специалистов префектур, районных управ, ДЕЗ по работе с жилищными объединениями. Разработка комплексной городской программы обучения указанных социальных категорий, содействие в развитии инфраструктуры управления и содержания жилищного фонда (в частности кондоминиумов) и, в целом, конкурентной среды в жилищно-коммунальном хозяйстве города, обобщение и распространение лучшего опыта деятельности жилищных объединений, поощрение их деятельности организацией городских конкурсов, выставок, семинаров, конференций и т. п.
Рекомендации по взаимодействию с товариществами собственников жилья: содействие в приобретении льготного кредитования ТСЖ под проекты деятельности, в создании страховых/амортизационных фондов для размещения финансовых средств ТСЖ, совершенствование нормативно-правовой базы, регламентирующей расчеты нормативов эксплуатации кондоминиумов, приобретение ТСЖ в собственность/аренду нежилых помещений в кондоминиумах, аренду земельных участков и т. п.
III. Руководителей жилищных объединений:
Товарищества собственников жилья: внесение предложений в отраслевые структуры Правительства Москвы по вопросам разработки механизмов создания страховых/амортизационных фондов, предоставления льготного кредитования, расчетов нормативов эксплуатации кондоминиумов, приобретения ТСЖ в собственность/аренду нежилых помещений в кондоминиумах, аренду земельных участков и т. п.
Территориальные общины: разработка проектов деятельности на территории общины и представление их в районную управу с целью заключения договора о передачи части полномочий по реализации этих проектов в качестве муниципальных заказов;
Старшие по домам и подъездам: активность и инициативность в исполнении своего функционала с целью его расширения и получения дополнительного материального стимулирования.
В ходе проделанного исследования автором были предложены основные выводы о состоянии самоуправления граждан в жилищной сфере, проанализировано взаимодействие территориальных органов власти с объединениями жителей, его формы, принципы и механизмы, показаны преимущества налаживания конструктивных связей между органами власти и объединений жителей, определена основная роль экономических факторов и профессиональной подготовки руководителей жилищных объединений, повышения квалификации работников территориальных органов власти в успешном развитии самоуправления граждан в жилищной сфере.
Вместе с тем, в перспективе изучения явления самоуправления граждан в жилищной сфере представляется целесообразным: провести сравнительный анализ опыта формирования самоуправления жителей в Москве и других регионахизучить и разработать рекомендации по информационной поддержке развития инициативы жителей к самоорганизации с целью участия в управлении и содержании своего жилищного фондаизучить состояние, особенности и перспективы развития рыночных отношений в жилищно-коммунальном хозяйстве в г. Москвеизучить современное состояние обучения кадров жилищных объединений и сотрудников территориальных органов власти в Москве, а также обосновать и разработать рекомендации по содержанию учебных курсов и семинаров, и т. п.
