Актуальность проблемы. Федеративное устройство государства имеет ряд очевидных преимуществ перед унитарным устройством. Оно неразрывно связано с демократическим политическим режимом и вне его существовать не может. Федерация позволяет реализовать право народов на самоопределение в виде создания собственной национальной государственности в рамках единого федеративного государства. Федерация отличается гибкостью и большей приспособляемостью к социальному экспериментированию. Иногда объективная необходимость выбора федеративной формы государственного устройства определяется огромными масштабами территории, большими региональными различиями, многонациональным составом населения.
В структуре любой федерации базовое положение занимают ее субъекты. Жизнеспособность и стабильность федерации зависит от политического и социально-экономического благополучия ее регионов — субъектов федерации, что не в последнюю очередь определяется их политико-правовым статусом и тем реальным положением, которое они занимают в системе федеративных отношений. Поэтому выявление места и роли субъектов федерации в устройстве государства представляет собой исключительно важную исследовательскую задачу, решение которой связано с укреплением федеративных начал.
Для Российской Федерации эта проблема приобретает особое значение в силу ее новизны на этапе формирования обновляемой российской государственности. Отсутствие прежде собственного опыта реального федеративного строительства и соответственно исторически сформировавшихся традиций федерализма, резкие социально-экономические различия и довольно жесткая конкуренция между регионами, распространенность государственного патернализма и уравнительности усугубляют трудности в процессе определения статуса субъектов федерации, налаживания эффективных федеративных отношений, Сказанное также подтверждает актуальность проблемы изучения статуса субъектов Российской Федерации, избранной в качестве объекта диссертационного исследования.
Еще один принципиальный аспект данной проблемы — исследование ее в сравнительном плане. Такой подход позволяет выявить, с одной стороны, то общее, что есть в конституционно закрепленных правах и полномочиях субъектов того места, которое они занимают в развитии различных федераций, с другой — определить специфику, обусловленную как историческими условиями становления конкретной федерации, так и социальной и политической средой, в которой она развивается.
В диссертации проведено сравнительное исследование положения и роли субъектов Российской Федерации и Федеративной Республики Германия. Выбор именно данных объектов для сравнительного анализа не является случайным. Германия близка России не только исторически, но и территориально. «Нынешний российский и немецкий федерализм сближает общий фактор, оказавший сильнейшее влияние на процесс их возникновения: стремление при помощи федеративного устройства государства не допустить возрождения тоталитарного режима, централизации власти и злоупотребления ею"1.
Смысл сравнительного исследования места субъектов федерации в системе федеративных отношений в России и ФРГ заключается и в том, чтобы показать особенности положения субъектов обеих федераций, вызванные разными историко-культурными и политическими условиями формирования и развития федеративных государств, а также определить те элементы германского опыта, которые приемлемы и неприемлемы для заимствования в ходе федеративного строительства в России.
Степень изученности проблемы. По вопросам федерализма опубликовано значительное число отечественных и зарубежных работ. В них отражены результаты исследований как общетеоретических аспектов проблемы федерализма, так и актуальные вопросы федеративного устройства россий.
1 Фарукшин М. Х. Сравнительный федерализм. Казань: Изд-во КГУ, 2003. С. 5. ского государства1. При подготовке диссертационного исследования особую ценность представляли труды, в которых раскрываются конституционно закрепленные права и полномочия субъектов, определяющие их политико-правовой статус.
Поскольку работа представляет собой сравнительное исследование российского и немецкого опыта, то значительную помощь диссертанту оказали труды, посвященные сравнительному анализу различных аспектов современного федерализма. В них раскрывается методология сравнительного изучения федераций, выявлены общее и специфическое в федеративном устройстве различных государств, исследован широкий круг проблем федерализма в сравнительном контексте, раскрыты уникальные черты российского федерализма.
В качестве главных источников для написания данной работы диссертант опирался наряду с нормативными правовыми актами на исследования, посвященные статусу субъектов федерации, и особенно на исследования, выполненные с использованием сравнительного метода, а также на труды отечественных и зарубежных авторов, относящихся к проблематике германского.
1 См.: Абдулатипов Р. Г. Россия на пороге XXI века: состояние и перспективы федеративного устройства. М.: Славянский диалог, 1996; Он же: Федералогия. М.: Питер, 2004; Аринин А. Н. К новой стратегии развития России. Федерализм и гражданское общество. Идейно-теоретические, политические и правовые аспекты. М.: ООО «Соверо-Принт», 2000; Валентей С. Д. Федерализм: российская история и российская реальность. М.: Институт экономики РАН, 1998; Добрынин Н. М. Новый федерализм: Модель будущего государственного устройства Российской Федерации. Новосибирск: Наука, 2003; Иванов В. Н. Россия: социальная ситуация и федеративные отношения. М.: ИСПИ РАН, 1998; Карапетян Л. М. Федеративное устройство Российского государства. М.: Норма, 2001; Проблемы федерализма: российский и мировой опыт. М.: ИСПИ РАН, 2003; Умнова И. А. Конституционные основы современного российского федерализма. М.: Дело, 1998; Федерализм власти и власть федерализма. М.: ТОО «ИнтелТех», 1997; Чиркин В. Е. Современное федеративное государство. М.: Изд-во МНИМП, 1997 и др.
См.: Парламентская демократия и федерализм в России и Германии: опыт совместного исследования российских и германских ученых. М.-Мюнхен-Вюрцбцрг: Изд-во РАГС — ООО «Технология ЦД», 1999; Саликов М. С. Сравнительный федерализм США и России. Екатеринбург: Гуманитарный университет, 1998; Столяров М. В. Россия в пути. Новая федерация и Западная Европа: Сравнительное исследование по проблемам федерализма и регионализма в России и странах Западной Европы. Казань: Изд-во ФЭН, 1998; Фарукшин М. Х. Современный федерализм: российский и зарубежный опыт. Казань: Изд-во КГУ, 1998; Федерализм: Теория, институты, отношения: (Сравнительно-правовое исследование). М., 2001; Козлов А. Е. Федерализм в Бельгии и России // Государство и право. 1997. № 7- Федерализм и региональные отношения: (Опыт России и Западной Европы). М.: Центр «Этносфера», 1999; Федерализм: система государственных органов и практический опыт их деятельности. М.: МОНФ, 1998 и др. федерализма и регионализма1. Их исключительная ценность заключается в том, что они содержат большой фактический материал, который раскрывает широкие возможности для сравнительного анализа места и роли субъектов обеих федераций в системе федеративных отношений.
Анализ имеющихся работ показал, что многие важнейшие аспекты федерализма достаточно глубоко исследованы в отечественной и зарубежной правовой и политической науке. Однако некоторые вопросы этой проблематики, имеющие существенное теоретическое и практическое значение, остаются пока разработанными недостаточно или неразработанными вообще. К их числу относится изучение политико-правового статуса субъектов федерации на основе сравнительного анализа опыта России и зарубежных федераций. В этой области сделано немного. В частности, во многом неисследованной оставалась проблема сравнительного положения субъектов федерации в России и ФРГ в системе федеративных отношений. Актуальность названной проблемы и ее недостаточная разработанность послужили основанием для выбора ее в качестве темы настоящей диссертации.
Объектом исследования являются субъекты федерации в России и ФРГ, особенности их положения в системе федеративных отношений обоих государств.
1 См.: Баранова К. К. Бюджетный федерализм и местное самоуправление в Германии. М.: Дело и Сервис, 2000; Бусыгина И. М. Регионы Германии. М., 1999; Васильев В. И. Германский федерализм: проблемы развития. М.: Компания «Спутник», 2000; Conradt D.P. The german polity. N.-Y.: Longman, 1996; German federalism today. N.-Y.: St. Martin Press, 1991; German politics today. Manchester: Manchester University Press, 2000; Huttmann M.G. The practice of federalism in Germany // Federalism and decentralization: Perspectives for the transformation process in eastern and central Europe. Hamburg: Lit, 2002. Institutions and institutional change in the Federal Republic of Germany. L.: Macmillan Press Ltd., 2000; 50 Jahre Herrenchiemseer Verfassungskonvent «Zur Struktur des Deutschen Foederalismus». Bonn, 1999; Rohland Johne. Die deutschen Landtagen in der Europapolitik // Jahrbuch des Foderalismus. 2001; Klatt H. Landerneugliederung: Eine staatspolitische Notwendigkeit // Zeitschrift fur Beamtenrecht. 1997. # 5- Mannle U. Grundlagen und Gestaltungsmoeglichkeiten des Foederalismus in Deutschland. Aus Politik und Zeitgeschichte. Bonn, 1997; Quint P. The imperfect union: Constitutional structures of german unification. Princeton (N.J.): Princeton University Press, 1997; Recasting german federalism: Legacies of unification. L.: Pinter, 1999; Reforming governance. Lessons from the United States of America and the Federal Republic of Germany. N.-Y.: PALGRAVE, 2001; Roberts G.K. German politics today. Manchester: Manchester University Press, 2000; Schneider HansPeter. Neuordnung der Kompetenzen zwischen Bund und Gliedstaaten aus deutscher Sicht // Neuordnung der Kompetenzen zwischen Bund und Gliedstaaten, 2001; Watts R.L. Comparing federal systems in the 1990s. Kingston, Ontario: Institute of Intergovernmental Relations, 1996; Wolfgang Rudzio. Das politische System der Bundesrepublik Deutschland. Opladen: Leske + Budrich GmbH, 2003 и др.
Предмет исследования заключается в том, чтобы выявить общие черты и особенности статуса субъектов федерации в России и ФРГ, в решении проблем разграничения предметов ведения и полномочий между федеральным и региональным уровнями государственной власти, организации федеративных межбюджетных отношений на основе сравнительного анализа отечественного и германского опыта.
Цель и задачи исследования
Целью данной работы является сравнительное изучение места и роли субъектов федерации в системе федеративных отношений России и ФРГ. Указанная цель определила и задачи диссертационного исследования, которые состоят в том, чтобы: раскрыть особенности формирования федеративных систем в России и ФРГ и их влияние на положение субъектов обеих федерацийраскрыть и сопоставить политико-правовой статус субъектов Российской Федерации и Федеративной Республики Германиявыделить и обосновать общие черты и особенности в разграничении предметов ведения и полномочий между федеральным центром и субъектами федерации в России и ФРГисследовать общие черты и особенности федеративных межбюджетных отношений в России и ФРГ, показать наличие различных моделей распределения финансовых ресурсов в федеративном государстве, выявить их особенности, сравнительные преимущества и недостаткисопоставить цели, содержание и способы вертикального и горизонтального выравнивания финансовой обеспеченности субъектов обеих федераций на основе их сравнительного анализаоценить опыт обеих федераций в плане регулирования статуса субъектов федераций с ориентацией на возможность заимствования положительного зарубежного опыта в российской практике федеративного строительства.
Указанные задачи диссертационного исследования обусловили основные положения, которые выносятся на защиту:
1. На место и роль субъектов федерации в системе федеративных отношений, как свидетельствует опыт Российской Федерации и ФРГ, существенное влияние оказывают исторические условия, этнический состав населения, доминирующая в обществе политическая культура и способ формирования федерации. Созданный в России тип федерализма отличается сочетанием черт дуалистического федерализма и федерализма сотрудничества с тенденцией утраты важных особенностей первого в результате резкого усиления централизации в начале нынешнего столетия. В Германии в специфических условиях ее развития сложился тип «административного», или «исполнительского» федерализма как результат преимущественного сосредоточения законодательной власти в руках федеральной власти и исполнительной — в руках немецких земель.
2. В силу моноэтнического состава германского общества федерализм формировался там на основе разделения земель сугубо по территориальному принципу. В отличие от этого российский федерализм формировался в полиэтническом обществе с опытом создания субъектов федерации первоначально строго на основе национально-территориального принципа и последующим признанием также территориального принципа. Демонстрацию возможности одновременного использования в построении федерации территориального и национально-территориального принципов следует считать одним из уникальных достижений России в государственном строительстве.
3. Важнейшим принципом федерализма является равноправный конституционный статус субъектов федерации. Однако это не означает их равенства. Конституционно-правовая симметрия не исключает и не может исключить фактическую асимметрию субъектов федерации, их финансово-экономическое и социальное неравенство. Эта фактическая асимметрия должна учитываться в законодательной и договорной практике, не задевающей конституционно-правового равенства статусов субъектов федерации.
4. Право субъектов федерации самостоятельно устанавливать свою систему государственных органов является одним из важнейших элементов их политико-правового статуса. Конституционные положения как в ФРГ, так и в.
Российской Федерации, касающиеся указанного права субъектов федерации, страдают существенными недостатками. В первом случае в Основном законе государства нет четкого указания на это право и критерии, в соответствии с которыми оно реализуется. Во втором случае в Конституции и федеральном законе устанавливается усеченная система государственных органов власти субъектов Федерации ввиду отсутствия ее судебной ветви.
5. Субъекты федерации как в России, так и в ФРГ участвуют в формировании общегосударственной, общефедеральной воли. Это участие прослеживается по трем институциональным направлениям: путем использования соответственно Совета Федерации и Бундесратаактивности в законотворческой деятельности на федеральном и региональном уровняхчерез обращение с запросами в Конституционные суды. Вместе с тем конкретные формы участия субъектов обеих федераций в формировании общегосударственной воли по указанным направлениям существенно различаются, причем в этом отношении по объему используемых полномочий субъекты Российской Федерации имеют определенное превосходство.
6. В международных и внешнеэкономических связях немецких земель можно достаточно четко выделить три направления, свидетельствующих о более непосредственном включении субъектов ФРГ во внешнюю политику государства. Участие субъектов Российской Федерации в международных связях, урегулированное нормами федеральных законов, обставлено более значительным кругом ограничений, что, очевидно, явилось реакцией федеральной власти на излишние вольности, которые позволяли себе некоторые из этих субъектов в период вседозволенности и потери управляемости страной в 90-е годы прошлого века.
7. Статус субъекта федерации предполагает наличие не только прав, но и не менее определенных обязанностей, а также ответственности за их неисполнение. В политическом плане главной обязанностью субъектов федерации является сохранение целостности федеративного государства, единства политического, экономического и правового пространства, обеспечение достойных условий жизни гражданам государства на своей территории. В юридическом плане основная обязанность субъектов федерации — это строгое соблюдение федеральной конституции и федеральных законов, особенно конституционно закрепленного разграничения предметов ведения и полномочий между федерацией и ее субъектами.
8. Ответственность субъектов федерации может выступать как в непосредственной форме (например, в виде отмены незаконных актов органов государственной власти субъектов федерации), так и в опосредованной форме (в виде ответственности законодательных органов и высших должностных лиц за противоправное деяние).
9. В разграничении предметов ведения и полномочий, которое в значительной мере определяет особенности политико-правового статуса субъектов федерации, имеются общие для России и ФРГ черты, а также существенные особенности. К общим чертам относятся выделение и подробное описание предметов ведения и полномочий федеральной власти, причем сделано это именно на конституционном уровне и исчерпывающим способом, не позволяющим произвольно расширять или сужать указанные предметы ведения и полномочия. В определении предметов ведения и полномочий субъектов федераций обе федерации придерживаются остаточного принципа.
В целом круг законодательных полномочий субъектов Российской Федерации значительно шире, чем у германских земель. Последние, осуществляя большие административные полномочия, явно обделены полномочиями в сфере законодательства. В то же время целесообразно заимствовать некоторые элементы немецкого опыта и в этой сфере (например, институт рамочных предписаний для законодательства земель).
10. В российской и немецкой федерациях по-разному решаются некоторые принципиальные вопросы федеративных межбюджетных отношений: разграничение полномочий между федеральным центром и субъектами федерации в налоговой и бюджетной сферах и распределение доходов и расходов между бюджетами двух уровней. Сравнительное исследование места и роли субъектов федерации в межбюджетных отношениях целесообразно проводить по конкретным показателям. Некоторые элементы немецкого подхода целесообразно заимствовать в практике налоговых и бюджетных взаимоотношений федерального центра и субъектов Федерации в России.
11. В основе федеративных межбюджетных отношений должны лежать два ведущих принципа: обеспечение права граждан государства на получение услуг со стороны государства на всей территории страны независимо от места проживания и соответствие финансовых ресурсов задачам и функциям, осуществляемым на каждом уровне власти. Если целью горизонтального и вертикального бюджетного выравнивания земель в ФРГ является создание единообразных условий жизни для всего населения страны независимо от места проживания граждан, то для межбюджетных отношений в России такая цель пока недостижима и речь должна идти об обеспечении всех граждан примерно одинаковым набором минимальных стандартных в общенациональном плане услуг.
Теоретическая и методологическая база исследования. Теоретико-методологическую основу настоящей диссертационной работы составили принципиальные и общепризнанные выводы политической науки о формах государственного устройствавзаимодействии федерального центра и субъектов федерациироли налоговой и бюджетной системы государства в становлении и динамике федеративных отношений. Автор опирался на труды российских и зарубежных ученых по проблемам современного федерализма и, в частности, на разработанный в политической и правовой науке категориальный аппарат, отражающий разные аспекты федерализма, на анализ институциональных основ различных моделей федеративного устройства, на теоретические положения, относящиеся к проблеме разграничения предметов ведения и полномочий между федеральной властью и субъектами федерации.
Основными методами, использованными в процессе диссертационного исследования, были сравнительный, нормативный, исторический и логический. Использование сравнительного метода изучения значительно расширяет границы познания, позволяет сопоставить опыт разных федераций и тем самым облегчает постановку и решение вопросов, которые являются общими для федеративных государств. В то же время разумное применение сравнительного метода предохраняет от слепого копирования опыта других стран, недооценки уникальных и неповторимых условий, в которых функционирует каждая федерация. Использование нормативного метода было обусловлено необходимостью анализа достаточно большого нормативного правового материала (конституций, законов, договоров), а также ряда судебных решений. На протяжении всей диссертационной работы использовались исторический и логический методы, без которых в принципе невозможно ни одно теоретическое исследование.
Научная новизна диссертационной работы заключается в самой постановке проблемы сравнительного анализа положения и роли субъектов федерации в федеративных системах различных стран на основе исследования данной проблемы с учетом опыта России и ФРГ.
В работе показаны общие черты и особенности статуса субъекта федерации в России и ФРГ, дана сравнительная оценка достоинств и недостатков в решении каждой из федераций двух важнейших проблем федеративного строительства: разграничения предметов ведения и полномочий между федеральным центром и субъектами федерации и организации межбюджетных отношений.
В результате исследования выявлены особенности реализации общих принципов федерализма (единства в многообразии, субсидиарности, равноправия и др.) в конкретно-историческом опыте обеих федераций.
Обоснована идея о целесообразности заимствования некоторых элементов федеративной системы ФРГ в государственном строительстве Российской Федерации и одновременно о наличии в немецком опыте федерализма черт, неприемлемых для нашего государства.
Теоретическое и научно-практическое значение диссертационного исследования состоит, прежде всего, в том, что его материалы, выводы и предложения представляют собой определенное приращение знаний в области теории и практики российского и зарубежного федерализма. Они имеют и познавательное значение.
Данная диссертация может быть использована также при реализации более широкого научного проекта — сравнительного исследования статуса субъекта федерации в России и зарубежных федерациях.
Сформулированные в работе положения, выводы и рекомендации могут оказаться полезными в процессе совершенствования российского федерализма на основе учета зарубежного опыта федеративного строительства.
Материалы диссертации могут быть использованы в преподавании политологии и конституционного права, спецкурса по проблемам федерализма, при подготовке учебников и учебных пособий по данным дисциплинам.
Апробация работы выразилась в публикациях диссертанта, выступлении на научно-практической конференции, обсуждении на кафедре политологии Казанского государственного университета. По теме диссертации автором опубликованы следующие работы:
1. Садриев Г. К. К вопросу об особенностях российского федерализма // Проблемы совершенствования законодательной базы федеративных и межнациональных отношений. — Казань: Издание Государственного Совета Республики Татарстан, 2002. — С. 188−192.
2. Садриев Г. К. О некоторых особенностях германского федерализма // Современные проблемы международных отношений и политологии: Сб. науч. трудов. — Казань, 2003. — С. 15−21.
3. Садриев Г. К. Межбюджетные отношения в России и ФРГ // Современные проблемы международных отношений и политологии: Сб. науч. трудов.-Казань, 2004.-С. 131−137.
4. Садриев Г. К. Субъекты федерации в России и ФРГ: общие черты и специфика статуса // Ученые записки Казанского государственного университета. — Т. 145. — Политические науки и международные отношения. Казань: Унипресс, 2002. — С. 100−110.
Структура работы состоит из введения, трех разделов, списка использо ванных нормативных правовых актов и научной литературы на русском, не мецком и английском языках.
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
ВЫВОДЫ И РЕКОМЕНДАЦИИ.
1. В Российской Федерации имеется немало сторонников и противников федерализма, что в значительной степени объясняется отсутствием традиций федерализма и доминирующей в обществе политической культурой, которая не ориентирована на федеративные ценности. В ФРГ не ставится под вопрос федеративная форма государственного устройства Германии, что можно объяснить тремя основными причинами: а) высокой политической, экономической и социальной эффективностью федеративной системы организации власти в течение длительного, более чем полувекового существования этой системыб) наличием в стране глубоких исторических традиций федерализмав) политической культурой общества, благоприятствующей укоренению и поддержке идей и принципов федерализма. В связи с этим формирование федерации в Германии столкнулось с меньшими трудностями, чем ее становление в России.
2. Общий смысл формирования федерации в России и ФРГ заключался в стремлении с учетом прошлого опыта децентрализовать в разумных пределах политическую и экономическую власть с целью не допустить ее концентрацию в едином центре, что снова открывало бы путь для установления авторитарного или даже тоталитарного режима. Однако способы организации федерации, которые имели существенно разные последствия и наложили значительный отпечаток на обе разновидности федерализма, были неодинаковыми: создание федерации сверху в России и формирование федерации снизу в ФРГ.
3. К настоящему времени в России сложился смешанный тип федерализма, соединяющий черты дуального федерализма и федерализма сотрудничества с наметившейся тенденцией к унитаризации. В ФРГ сформировался тип «исполнительного» федерализма, предполагающий сосредоточение основной части законодательных полномочий в руках федерального центра, а функции реализации федеральных законов и большей части управленческой деятельности в руках земель.
4. Проведенный сравнительный анализ статуса субъектов федерации в России и ФРГ свидетельствует, что существующие здесь общие черты (например, в организации законодательных и исполнительных органов субъектов федерации) вытекают из природы федеративного устройства, которое укоренилось в ФРГ и создается в России. Некоторые общие черты характеризуют конституционное строительство в обеих федерациях. Это, например, закрепление принципа разделения властей, требование соответствия конституций и иного законодательства субъектов федераций соответствующим федеральным конституциям, остаточный принцип определения предметов ведения субъектов федераций и ряд других общих черт.
5. Различия в обеих федерациях (например, формальная разнотипность субъектов федерации в России и однотипность в ФРГспецифика принципов, лежащих в основе построения субъектов федерацииособенности разграничения предметов ведения и полномочий федерального центра и субъектов федерациивключение одних субъектов федерации в состав других субъектов в России) вызваны разными историческими условиями, в которых происходило или происходит формирование федеративных отношений в обеих странах, наличием или отсутствием традиций федерализма, этнической структурой общества, незаконченностью процессов федеративного строительства. Указанные различия обусловлены также разными способами создания обеих федераций, неодинаковой политической культурой, доминирующей в российском и немецком обществах.
6. Германская федерация построена по территориальному принципу, что объясняется моноэтнической структурой населения. В Российской Федерации исторически первым принципом организации явился национально-территориальный принцип, который в начале 1990;х гг. был дополнен территориальным принципом. Их сочетание отвечает интересам составляющих Россию народов, способствует реализации права народов на самоопределение и создание собственной национальной государственности, обеспечивает политическую стабильность. Демонстрацию возможности одновременного использования в построении федерации территориального и национально-территориального принципов следует считать одним из действительно уникальных достижений России в области государственного строительства.
7. В России растущая схожесть федеральной конституции и конституций и уставов субъектов Федерации значительно больше. Это усиливающееся единообразие — тенденция, противоречащая самой сути федерализма, главным принципом которого является единство в многообразии. Конституции и уставы субъектов Российской Федерации без всякой надобности повторяют чаще всего слово в слово текст федеральной Конституции. Конституции субъектов обеих федераций могли бы быть компактнее при условии использования отсылочных норм. Конституции немецких земель даже, в принципе соответствующие Основному закону германского государства, отличаются большим своеобразием.
8. Принципиальная особенность в построении системы органов государственной власти немецких земель состоит в том, что здесь не предусмотрены, как в Российской Федерации, общие принципы организации законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов Федерации. Кроме того, огромное различие в статусе земель по сравнению с российскими субъектами Федерации заключается в том, что земли имеют собственную судебную систему, чего практически лишены субъекты Российской Федерации.
9. Субъекты Российской Федерации и земли в ФРГ участвуют в формировании общенациональной воли и соответственно в разработке и реализации политики. Анализ такого участия позволил выделить три его направления: а) активность субъектов федераций в рамках вторых палат парламентовб) участие субъектов федераций в законодательном процессев) использование института Конституционного суда для совершенствования практики применения законодательства, разрешения споров о компетенции, для определения единой правовой позиции.
10. Субъекты обеих федераций имеют выход на международную арену в виде установления международных гуманитарных и внешнеэкономических связей. Указанный выход определяется, во-первых, тем, что вследствие процессов глобализации и фактической прозрачности государственных границ сильному внешнему воздействию подвергается решение ряда проблем, относящихся к предметам ведения субъектов федерации. Во-вторых, субъекты федерации заинтересованы в повышении уровня жизни своего населения. Одним из рычагов для достижения этой цели является развитие внешнеэкономических связей с иностранными партнерами — внешняя торговля, привлечение иностранных инвестиций, стимулирование международного туризма. В-третьих, немаловажное значение приобретают в современных условиях международные гуманитарные связи, развитие сотрудничества в области образования, науки, культуры. И осуществлять эти связи в условиях глобализации и интеграционных процессов только из одного центра, только на федеральном уровне не представляется возможным. В-четвертых, возрастание интереса регионов к международной политике связано с возникновением международных экономических и политических союзов типа Европейского союза или НАФТы, которые узурпируют решение части вопросов, традиционно относившихся к предметам ведения субъектов федерации. ,.
11. Участие немецких земель во внешних сношениях можно условно разделить на три направления. Первое из них — участие земель в заключении международных договоров, затрагивающих их исключительную компетенцию. Второе направление — это вступление их в непосредственные внешние связи с иностранными партнерами. Третье направление международных связей немецких земель вытекает из членства ФРГ в Европейском союзе. Интеграция Российской Федерации в международную систему не достигла стадии передачи наднациональным органам предметов ведения субъектов Федерации. Выход последних на международную арену происходит главным образом путем заключения с иностранными партнерами двусторонних международных и внешнеэкономических договоров и соглашений.
12. Статус субъектов федерации наряду с правами включает их обязанности. Главной из них является строгое следование и выполнение Конституции (Основного закона) федеративного государства, а также законов Федерации. К обязанностям субъектов федерации следует отнести и соблюдение единства экономического и правового пространства федеративного государства, заботу о его целостности, неделимости и безопасности. Учитывая наличие в федерации двух уровней государственного управления, субъекты федерации должны точно соблюдать законно установленное разграничение предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов федерации, не вторгаясь в чужую компетенцию.
13. Неисполнение субъектами федерации своих обязанностей влечет предусмотренную законом ответственность, которая принимает различные формы: признание неправомерными и отмена законов и других нормативных правовых актов субъектов федерации, противоречащих федеральной Конституции (Основному закону) или федеральным законам. В Российской Федерации предусмотрены также такие меры ответственности, как принудительное списание средств со счетов бюджетов субъектов Федерациидосрочный роспуск законодательного органа субъекта Федерации и отрешение от должности высшего должностного лица субъекта Федерации. В ФРГ существует институт федерального вмешательства.
14. В разграничении предметов ведения и полномочий между федеральным центром и субъектами федерации в России и ФРГ прослеживаются как общие черты, так и существенные различия. Такое разграничение и в Российской Федерации, и в Федеративной Республике Германия осуществляется, прежде всего, и главным образом на конституционном уровне. Как в Основном законе ФРГ, так и в Конституции Российской Федерации закрепляются исключительные предметы ведения и полномочия федеральной власти. И там, и здесь предметы ведения и полномочия субъектов федерации определены по остаточному принципу.
15. Различие состоит в том, что в России разграничение между федеральным центром и субъектами Федерации проводится по всему комплексу полномочий, как законодательных, так и исполнительных. В Основном законе ФРГ разграничиваются не весь комплекс полномочий, а полномочия в области законодательства. Кроме того, в Конституции ФРГ предусматриваются так называемые конкурентные полномочия и полномочия Федерации и ее субъектов в сфере рамочного законодательства. Конституция РФ и Основной закон ФРГ содержат разные формулировки относительно законодательных полномочий субъектов федерации. Если в первом случае они ограничиваются в зависимости от круга предметов ведения, то во втором случае они ограничиваются в зависимости от законодательных полномочий федерации.
16. Отличаются особенностями и методы разграничения предметов ведения и полномочий субъектов федерации. В Основном законе ФРГ к ведению земель отнесено все, за исключением того, что передано федеральному правительству и что прямо запрещено землям. В российской Конституции к ведению и полномочиям субъектов Федерации отнесено то, что не входит в предметы ведения федеральной власти и не относится к ее полномочиям по предметам совместного ведения.
17. Круг законодательных полномочий субъектов Российской Федерации шире, чем объем соответствующих полномочий у земель ФРГ. Изменение Основного закона ФРГ возможно без непосредственного участия земель, которые участвуют в этом процессе только опосредованно — через Бундесрат. В Российской Федерации изменения и дополнения в главы 3−8 Конституции напрямую зависят от субъектов Федерации: для вступления их в силу требуется их одобрение органами законодательной власти не менее чем двух третей субъектов Российской Федерации. В ФРГ земли непосредственно не имеют права законодательной инициативы по федеральным законам. В отличие от этого субъекты Российской Федерации в лице своих законодательных органов вправе вносить на рассмотрение Государственной Думы проекты как федеральных конституционных законов, так и федеральных законов, а также проекты законов о внесении поправок в Конституцию РФ.
18. Предусмотренная Основным законом ФРГ конкурирующая законодательная компетенция существенно отличается от регулирования предметов совместного ведения, которые закреплены Конституцией РФ. Исходя из природы совместного ведения, было бы целесообразно законодательно закрепить, что законопроекты по предметам совместного ведения принимаются не только Федеральным Собранием, но и законодательными органами субъектов Федерации. Это означало бы, что закон можно было бы считать принятым только в том случае, если он, кроме Государственной Думы и Совета Федерации, получил бы, скажем, в течение 2 или 3 месяцев одобрение законодательных органов, например, большинства субъектов Российской Федерации.
19. Основной закон ФРГ предусматривает полномочия федерального центра в области рамочного законодательства. С одной стороны, такие полномочия позволяют федеральной власти устанавливать общие принципы правового регулирования определенной сферы общественных отношений, обеспечивать единство правового пространства, с другой — предоставляют субъектам федерации возможность учитывать региональные условия и особенности. Идея рамочного законодательства в условиях федеративного государства представляется исключительно привлекательной и ее заимствование оказалось бы, несомненно, полезным для России.
20. Анализ показывает существование некоторой общей тенденции, характеризующей развитие Российской Федерации и ФРГ, — тенденции к централизации власти и соответственно формированию централистских федераций, которые существенно должны отличаться от классической модели федерализма. Вероятнее всего, что это будет магистральная дорога развития федеративных отношений и в России на предстоящие годы.
21.Федеративные системы ФРГ и Российской Федерации требуют определенного реформирования. Что касается российской федеративной системы, то представляется целесообразным реформирование ее, по крайней мере, в следующих направлениях: назрела необходимость более компактного и в социально-экономическом отношении рационального разделения страны на субъекты Федерациитребуется совершенствование налоговых и бюджетных отношений между федеральным центром и субъектами Федерации и разрешение в этой сфере противоречия между сотрудничеством и распределением финансовых ресурсов между территорияминасущным является совершенствование разграничения предметов ведения и полномочий между федеральным центром и субъектами Федерации. При этом наиболее болезненную точку представляют предметы совместного ведения, полномочия по которым чаще всего отнюдь нельзя охарактеризовать как совместные. Возможными способами решения проблемы являются либо упразднение категории «совместное ведение» и перераспределение относящихся сюда предметов ведения между федеральным центром и субъектами Федерации, что потребует нежелательного в настоящее время пересмотра некоторых Конституционных положенийвторой способ, сейчас наиболее приемлемый, — это совершенствование совместных полномочий через рамочное законодательное регулирование с целью уравновешивания прав федерального центра и субъектов Федерации в решении вопросов, относящихся к совместному ведению.
22. Наиболее конфликтогенными областями в федеративных отношениях являются налоговая и бюджетная сферы. Для сравнительного исследования места земель в налогово-бюджетной системе немецкой федерации и места субъектов в налогово-бюджетной системе Российской Федерации целесообразно использовать четыре показателя: степень централизации или децентрализации системы сбора и распределения финансовых ресурсовналичие или отсутствие у федерального центра и субъектов Федерации раздельных налогов и характер налоговой базыналичие или отсутствие разделенных, или регулирующих налоговспособ выравнивания финансового обеспечения субъектов федерации, чему особенно большое значение придается в ФРГ.
23. Действующая в ФРГ система вертикального и горизонтального выравнивания финансовой обеспеченности земель страдает существенными недостатками: она не стимулирует земли-реципиенты самостоятельно зарабатывать деньги, расширять налогооблагаемую базу и поощряет их иждивенчествоне стимулирует богатые земли увеличивать свой валовой продукт, наращивать доходы от налоговых поступлений выше среднего по стране уровнявыхолащивает принцип «налоговой автономии» земель. В целом такая система противоречит принципу экономической эффективности, заложенному в основание бюджетного федерализма. Вряд ли такая система в существующем виде заслуживает быть заимствованной в российских условиях.
24. Общими чертами федеративных межбюджетных отношений в России и ФРГ являются доминирование тенденции к централизации полномочий в бюджетно-налоговой сфереодновременное наличие у федерального центра и субъектов федерации собственных налогов и доли регулирующих налоговосуществление политики повышения финансовой обеспеченности недостаточно развитых в экономическом отношении субъектов федерации. Наиболее существенными различиями в данной области являются разная степень финансовой обеспеченности субъектов федерации в России и ФРГ, разные цели и способы выравнивания финансовой обеспеченности маломощных субъектов федерации.
