Актуальность темы
исследования. Миграция оказывает значительное влияние на глобальную политическую и социально-экономическую ситуацию, и особенно в тех странах, которые испытывают давление иммиграционных потоков, где миграционная сфера является одной из составляющих национальной политики (США, Канада, ФРГ и др.)1.
Миграционная политика зарубежных стран, как элемент регулирования рынка рабочей силы, обусловлена их экономическими потребностями. Начиная с середины 70-х годов XX века, в ней все отчетливее проявляется гуманитарная составляющая миграции, порождаемая проблемами вынужденных мигрантов, воссоединения их семей и др. Кроме того, глобализация миграционных процессов, рост масштабов трудовой, незаконной и вынужденной миграции, обусловливают интеграционную направленность миграционной политики зарубежных стран. Это способствует развитию международного сотрудничества стран иммиграции и эмиграции, выезда, транзита и въезда нелегальных мигрантов. В этой связи в зарубежных странах перманентно возникают потребности в оптимизации системы государственного управления миграционными процессами, в совершенствовании миграционного законодательства и др.
С начала XXI века миграционные процессы стали оказывать заметное влияние на внутриполитическую, экономическую и социальную ситуацию в России. Для повышения эффективности управления ими одной из актуальных задач является усовершенствование нормативной правовой базы, регулирующей миграционные отношения, и, в целом, системы государственного управления миграционной сферой. При решении этой задачи несомненный практический и теоретический интерес представляет исследование правовых и организационных основ деятельности миграционных служб зарубежных стран, с при.
1 Так, в 60-е — конец 90-х годов XX века наибольшее количество мигрантов въехало в США (тыс. чел.) — 27 550, в ФРГ — 8 740, во Францию — 7 012, в Канаду — 6 240. Удельный вес мигрантов в населении западных государств в 1999 г. составил 8,8%. — См.: Ионцев В. А. Международная миграция населения и демографическое развитие России. Международная миграция населения: Россия и современный мир. — М., 2000. — С. 22. емлемым для России опытом развития. Среди таких стран наиболее привлекательными представляются США, Канада, ФРГ и Швеция1. Это обусловлено рядом обстоятельств. Во-первых, в этих странах накоплен многовековой опыт регулирования иммиграционных отношений (США и Канада) — созданы и функционируют миграционные службы, систематизированное миграционное законодательство. Во-вторых, этими странами пройден этап массовой иммиграции неквалифицированной рабочей силы, что характерно для развития миграционных процессов в современной Россиизаконодательно определены приоритетные направления иммиграционной политики для привлечения высококвалифицированных специалистов через систему бального отбора и въездных квот, трудоустройство граждан и постоянных жителей своих стран. Кроме того, законодательно закреплены основные формы иммиграции: воссоединение семей, экономическая (трудовая) и гуманитарная иммиграция, среди которых доминируют первая и вторая. В-третьих, выбранные страны, особенно ФРГ и Швеция, обладают большим опытом приема беженцев и лиц, ищущих убежище. К тому же их национальным законодательством закреплена возможность предоставления дополнительного «гуманитарного» статуса. Наконец, в-четвертых, в этих странах разработаны эффективные механизмы борьбы с нелегальной миграцией, на государственном уровне признана необходимость и целесообразность государственной и общественной поддержки интеграции иммигрантов и постоянного населения.
Вместе с тем существенным отличием миграционной политики этих стран от России является то, что в них государство проводит и регулирует только иммиграционную политику, в то время как внутренняя миграция регулируется исключительно экономическими рычагами и напрямую связана с поиском и сменой людьми места работы. Россия же не может полностью отка.
1 В США в 2001 г. иммигрировало 1 064 055 чел. (Statistical yearbook of the Immigration and Naturalization Service. — 2001), в Канаду иммигрировало в 2001 г. — 22 7209 чел. (Citizenship and Immigration Canada. — 2001), в 2001 г. в ФРГ приток иммигрантов составил 68 5300 чел. (www.destatis.de — Federal Statistical Office of Germany), в 2001 г. в Швеции было выдано 44 505 разрешений на пребывание (www.migrationsverket.se/english). заться от административных механизмов регулирования внутренней миграциив ней на законодательном уровне закреплена такая категория внутренних мигрантов как вынужденные переселенцы, с 2006 г. прогнозируется резкий демографический спад, продолжается массовый отток населения из восточной части страны и регионов межэтнической напряженности.
Степень разработанности темы. На общетеоретическом уровне отдельные аспекты исследуемой темы представлены в научных трудах B.C. Афанасьева, В. М. Баранова, П. П. Баранова, Л. Ш. Берекашвили, В. Н. Бутылина, Н. В. Витрука, О. А. Галустьяна, И. Н. Глебова, В. М. Исакова, А. И. Йорыша, С. А. Комарова, О. Е. Кутафина, В. М. Курицына, В. В. Лазарева, И. П. Левченко, В. О. Лучина, Е. Г. Ляхова, В. П. Малахова, Н. В. Михайловой, П. С. Мордовца, B.C. Нерсесянца, В. В. Оксомытного, А. С. Пиголкина, Т. Н. Радько, И.В. Ростовщи-кова, В. П. Сальникова, К. Б. Толкачева, М. Л. Тюркина и др.
Исследованию актуальных проблемных вопросов иммиграционной деятельности иностранных миграционных служб посвящены работы Ю.А. Архи-пова (система миграционного контроля), Г. Е. Витковской, О. Д. Воробьева (общеметодологический подход), Г. Г. Гольдина, М. Б. Денисенко, В. А. Ионцева (демографический, миграционный и экономический аспекты), Ж.А. Зайончков-ской (государственное регулирование миграционных процессов), Н. А. Зорина, А. Н. Каменского, И. Б. Кардашовой, А. В. Куракина, Н. А. Лимоновой, И. В. Плаксиной, Л. Л. Рыбаковского (концепция трехстадийности миграционного процесса), О. В. Ростовщиковой, М. Л. Тюркина (аспекты миграционной деятельности в США, Франции и ФРГ), О. А. Хараева, С. О. Харламовой, О.С. Чу-диновских и др.
Значительный вклад в исследуемую тему внесли зарубежные ученые: Г. С. Гудвин-Гилл, А. Золберг, В. Зелинский, К. Коданье, Н. Кэтлин, Д. Крисп, Ф. Либо, Н. Луман, О. Райнер и др.
Однако целостное исследование правовых и организационных основ деятельности миграционных служб зарубежных стран прежде не проводилось. Отсутствие научно-практических разработок по исследуемой теме влияет на эффективность проводимой Россией миграционной политики.
Объектом исследования являются общественные отношения, складывающиеся в деятельности миграционных служб зарубежных стран.
Предметом исследования являются правовые и организационные основы деятельности миграционных служб зарубежных стран.
Цель исследования — определить правовые и организационные основы деятельности миграционных служб зарубежных стран для обоснования основных направлений совершенствования правоотношений в миграционной сфере Российской Федерации.
Задачи исследования: изучить историко-правовые предпосылки формирования миграционной политики зарубежных стран для выявления общих закономерностей ее развитияпровести сравнительный анализ миграционного законодательства зарубежных стран для определения общих тенденций его развития и возможности их экстраполяции на миграционное законодательство Россиираскрыть особенности организационной структуры, задач и функций миграционных служб зарубежных стран, а также выявить приоритетные направления их развитияпроанализировать организационную деятельность миграционных служб зарубежных стран по борьбе с нелегальной миграциейвыработать рекомендации по совершенствованию административно-правовых и организационных основ деятельности Федеральной миграционной службы России.
Методологическая основа исследования. Для решения задач исследования были использованы общенаучные методы познания, а также частные методы исследования: логический (анализ, синтез, дедукция, индукция, аналогия и др.), историко-правовой, социологический, системно-структурный, сравнительно-правовой и др.
Эмпирическую базу исследования составляют: статистические данные, результаты опроса руководящего состава и персонала ряда зарубежных миграционных служб, миграционного эксперимента по определению необходимости создания в России иммиграционной инспекции, изучения и обобщения опыта работы ФМС и ее подразделений в субъектах Российской Федерации и др.
Содержание и выводы диссертации основаны на анализе действующих законодательных и иных нормативных правовых актов Российской Федерации и зарубежных стран.
Научная новизна диссертации состоит в том, что она является одним из первых монографических исследований, в котором на эмпирическом, нормативном и теоретическом материале осуществлена комплексная теоретико-прикладная разработка правовых и организационных основ деятельности миграционных служб зарубежных стран. В работе обоснована необходимость изменения миграционного законодательства России, а также сформулированы конкретные предложения в области совершенствования структуры и деятельности Федеральной миграционной службы России.
Основные положения, выносимые на защиту:
1. В связи с глобализацией миграционных процессов национальная миграционная политика из регулятора трудовых отношений становится детерминирующим, векторным направлением государственной политики большинства зарубежных стран.
2. В результате анализа миграционного законодательства избранных для исследования зарубежных стран их можно разделить на две группы: а) страны, в законодательстве которых основным является понятие «иммигрант» и политика которых ориентирована на активное привлечение иммиграционных потоков (США, Канада) — б) страны, в которых доминирует понятие «иностранный гражданин», что подтверждает направленность их политики главным образом на временную миграцию населения (ФРГ, Швеция).
3. Деятельности миграционных служб избранных зарубежных стран по правовому регулированию миграционных процессов присущи национальные особенности: наличие базового комплексного законодательного акта, регулирующего миграциючеткое деление миграции на виды, по содержанию — на семейную, трудовую (экономическую) и гуманитарнуюпо времени пребыванияна постоянную и временнуювыделение приоритетных направлений миграции: воссоединение семьи и трудовая миграция высококвалифицированных специалистовзакрепление на законодательном уровне четких механизмов борьбы с нелегальной миграцией.
4. Приоритетными направлениями деятельности миграционных служб зарубежных стран являются: обеспечение исполнения миграционного законодательствавыявление и пресечение нелегальной миграциирассмотрение миграционных заявленийа также вопросы предоставления миграционного статуса и рассмотрения апелляций на принятые решениясоциальное обеспечение и адаптация мигрантов в стране.
5. С учетом опыта деятельности миграционных служб зарубежных стран в области правового регулирования миграционной сферы необходимо законодательно закрепить приоритеты миграционной политики России в области трудовой миграции. При этом следует разграничить принципы регулирования миграции по отношению к высокои низкоквалифицированным специалистам, для чего дополнить ст. 2 Федерального закона «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» (далее — 115-ФЗ) понятием «ключевой персонал», а в ст. 13 внести уточненное понятие «работодатель». Кроме того, целесообразно упростить порядок получения разрешений на работу гражданам, въезжающим на территорию Российской Федерации на сезонную и временную работу, установить квотирование численности привлекаемых иностранных работников в целом и по отдельным категориям профессий.
Автор предлагает отменить институт квотирования выдачи иностранным гражданам приглашений на въезд в Российскую Федерацию для осуществления трудовой деятельностирасширить перечень иностранных работников, которым для трудовой деятельности на территории Российской Федерации не требуется получать разрешение на работузакрепить принцип приоритетного использования национальных трудовых ресурсов с учетом ситуации на рынке труда. Для этого потребуется внесение соответствующих изменений и дополнений в ст. 18 приведенного закона.
В области гуманитарной миграции предлагается: ужесточить требования и порядок предоставления статуса беженцазакрепить исчерпывающий перечень обстоятельств, при которых лица не могут быть подвергнуты из гуманных побуждений административному выдворению или депортацииограничить круг лиц, признаваемых вынужденными переселенцами, только гражданами Российской Федерации, проживающими на территории Российской Федерации, покинувшими место жительства в результате национальных, межконфессиональных и межрегиональных конфликтов.
Необходимо дальнейшее совершенствование механизма реализации депортации и отграничение этого института от института административного выдворения путем уточнения оснований для депортации (ст. 31 115-ФЗ). Одновременно предполагается расширить полномочия миграционных чиновников по применению механизма депортации без решения суда. При этом возможно использование опыта США по «ускоренной депортации» иностранных граждан.
С целью повышения эффективности борьбы с нелегальной миграцией целесообразно создать в ФМС и ее территориальных органах иммиграционную инспекцию, ориентированную на выявление и пресечение правонарушений, посягающих на режим пребывания иностранных граждан на территории Российской Федерации.
Теоретическая и практическая значимость результатов исследования. Выводы, предложения и рекомендации, содержащиеся в работе, восполняют пробелы в теоретической базе исследования проблемных вопросов деятельности миграционных служб зарубежных стран и России, представляют собой определенный вклад в развитие административного и конституционного права и могут быть использованы в дальнейшей научной разработке исследуемой проблематики.
Теоретические выводы и основные положения диссертации могут быть использованы в учебном процессе вузов МВД России по курсам «Административное право», «Административная деятельность органов внутренних дел», а также при подготовке учебных пособий, лекций, статей, других учебно-методических материалов.
Практическая значимость исследования состоит в прикладном характере целого ряда предложений по совершенствованию миграционного законодательства Российской Федерации, конкретных рекомендациях, направленных на повышение эффективности деятельности ФМС России.
Достоверность и обоснованность результатов исследования базируются на общепризнанных принципах и нормах международного права, нормах действующего национального законодательства избранных стран, парадигмах и доктринах конституционного и административного права, других смежных отраслей права Российской Федерации.
Результаты исследования получены на основе обработки эмпирического материала за трехлетний период практической деятельности диссертанта в миграционной сфере, что позволило осуществить сравнительный анализ, выявить и осмыслить компоненты механизма и тенденции организации деятельности миграционных служб в зарубежных странах и Российской Федерации.
Апробация и внедрение результатов исследования. Основные положения, теоретические выводы и практические рекомендации докладывались автором на всероссийских и международных научно-практических конференциях и семинарах: семинаре, организованном Управлением Верховного комиссара ООН по делам беженцев в июле 2003 г. в г. Нальчикемеждународной конференции, проведенной Парламентским Собранием Союза Беларуси и России в ноябре 2003 г. в г. Минскемеждународном семинаре, организованном ОБСЕ и.
Международной организацией миграции в г. Алматы в ноябре 2003 г.- международном семинаре, организованном MOM в г. Москве в марте 2004 г.- международном семинаре, проведенном Советом Европы и МГУ им. Ломоносова в г. Санкт-Петербурге в июле 2004 г.
Некоторые положения и выводы исследования внедрены в научно-исследовательскую деятельность ВНИИ МВД России, а также использовались при подготовке рабочих материалов к заседанию комиссий ФМС России и МВД России по миграционным вопросам.
Предложения диссертанта нашли применение при подготовке материалов к заседаниям межведомственной рабочей группы Администрации Президента Российской Федерации по совершенствованию миграционного законодательства в Российской Федерации (проекты федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, Уголовный кодекс Российской Федерации и Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации», «О беженцах», «О вынужденных переселенцах») и заседаниям Правительственной комиссии по миграционной политике (постановления Правительства Российской Федерации, изданные с целью исполнения Федерального закона «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации»). Некоторые результаты работы учтены при разработке законодательных и иных нормативных правовых актов, регулирующих миграционные процессы, востребованы рабочими группами ФМС и МВД России при подготовке проекта федерального закона «О внесении изменений в некоторые законодательные акты, регулирующие процессы привлечения и использования иностранной рабочей силы в Российской Федерации».
По теме исследования опубликовано 5 авторских работ, общим объемом -2,5 п.л.
Структура и объем работы. Диссертация состоит из введения, двух глав, объединяющих шесть параграфов, заключения, библиографического списка и приложений.
Выводы:
Таким образом, интеграция мигрантов является сложным процессом вхождения мигрантов в общество, происходящим под воздействием объективных и субъективных факторов: продолжительность проживания, характер расселения и численность мигрантов, уровень образования и социально-экономическое положение мигрантов, религиозная основа этнической общности, восприятие мигрантов коренным населением.
Для России на современном этапе проблема интеграции мигрантов становится все более актуальной. Ее решение должно способствовать снижению межэтнической напряженности, выводу из тени многочисленных этнических группировок нелегальных мигрантов, снижению уровня этнической преступности, получению экономической выгоды от миграции и др. Вместе с тем интеграционные программы требуют значительных расходов со стороны государства, а также значительного снижения уровня нелегальной миграции.
Реализация функций по интеграции мигрантов должна стать следующим этапом в развитии государственного управления миграционными процессами в.
1 См.: Вестфаль В. Миграция и внутренняя безопасность в концепции Европейского Союза. Миграция и внутренняя безопасность. — М., 2003. — С. 18.
2 См.: Мерфорт И. Потенциальные угрозы, связанные с миграцией, организованная преступность, экстремизм. Миграция и внутренняя безопасность. — М., 2003. — С. 103.
Российской Федерации. По мнению автора, Россия, являясь многонациональным государством, должна придерживаться модели взаимного сосуществование культур. Процесс интеграции мигрантов в России облегчается и тем фактом, что большинство мигрантов в настоящее время является выходцами из республик бывшего СССР, большинство из которых знает русский язык и имеет представление о культурных устоях страны.
По отношению к трудовой миграции применим принцип интеграции по примеру ЕС, так как большинство иностранных рабочих также является выходцами из бывших советских республик. Возможно создание единого рынка труда в рамках СНГ.
Дальнейшая деятельность по совершенствованию организационной структуры ФМС России должна проводиться с учетом основных тенденций развития миграционных служб зарубежных стран. В первую очередь должен быть решен вопрос усиления материально-технической оснащенности миграционной службы, что позволит создать эффективную информационную базу по всем категориям иностранных граждан, которая будет предоставляться и иными федеральными органами исполнительной власти.
Приоритетным должна стать подготовка специализированных кадров для миграционной службы, профессионализм которых является залогом эффективной деятельности.
Наряду с повышением профессионализма необходимо усиление полномочий иммиграционных чиновников, в первую очередь по реализации механизма депортации иностранных граждан, а также создание специализированных депортационных центров.
Важным является и усиление международного сотрудничества в области миграции. Требуется создание дополнительных представительств ФМС России за рубежом, что позволит более достоверно оценивать миграционную ситуацию в странах выезда мигрантов и разрабатывать меры по соблюдению интересов Российской Федерации в сфере миграционной политики.
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
.
Исследование правовых и организационных основ деятельности миграционных служб зарубежных стран (США, Канады, ФРГ и Швеции) позволило обосновать выводы о приемлемости их положительного опыта для Российской Федерации, и на этой основе выдвинуть предложения по совершенствованию миграционного законодательства России, деятельности ФМС России. На основании проведенного исследования автор пришел к следующим выводам:
1. В связи с глобализацией миграционных процессов иммиграционная политика перестает быть простым регулятором трудовых отношений и становится детерминирующим, векторным направлением государственной политики большинства западных государств. Оптимизация правовой и организационной основы миграционной деятельности зарубежных странах является важным направлением их национальной политики.
2. Каждая из рассмотренных в работе стран имеет конкретные историко-правовые предпосылки, повлиявшие на формирование их миграционной политики, процесс создания миграционных служб, этапы их совершенствования и реформирования. Различны и исторические периоды формирования миграционной политики и миграционного законодательства. Вместе с тем избранным для исследования государствам характерны общие черты: а) ни одна из этих стран не ведет открытую иммиграционную политику (в законодательстве используются институт квотирования численности мигрантов, нормы, запрещающие въезд отдельных категорий иностранных граждан, системы балльного отбора кандидатов на иммиграцию и т. п.) — б) их иммиграционная политика базируется на потребностях экономики страны в рабочей силе. Контроль численности въезжающих и система квот полностью зависят от экономических факторов, которые отодвигают на второй план гуманитарную миграцию. Определение уровня иммиграции зависит от темпов развития экономики: роста ВВП и безработицыв) при выработке приоритетных задач иммиграционной политики тщательно анализируется ситуация не только внутри страны, но и в странах эмиграцииг) проблемы миграции являются актуальными темами для обсуждения в обществе. В ходе дискуссий выявляются как негативные стороны миграции (негативное влияние на уровень безработицы, бремя для налогоплательщиков, финансирующих дополнительные социальные программы, увеличение плотности городского населения, возможность межнациональных конфликтов), так и позитивные стороны (иммигранты укрепляют профессионализм, вносят разнообразие в культурную жизнь страны, стимулируют новаторские исследования, легальные иммигранты увеличивают количество собираемых в стране налогов, потребительский спрос, создают новые предприятия и др.) — д) кроме США, где вопросы иммиграционной политики закреплены в компетенции федерального правительства, в Канаде, ФРГ и Швеции поощряется сотрудничество федерального центра и местных органов власти в решении основных задач иммиграционной политикие) несмотря на наличие базовых иммиграционных законодательных актов, миграционное законодательство гибко меняется путем издания подзаконных нормативных правовых актов, которые отражают мобильность иммиграционной политики.
3. По результатам анализа миграционного законодательства США и Канады установлено, что основной категорией иностранных граждан в этих странах являются иммигранты. По мнению автора, данный факт свидетельствует о приоритетной направленности миграционной политики этих государств на привлечение иммигрантов с целью изменения места их постоянного жительства и, в конечном итоге, смены гражданства. Иммиграционная политика этих стран тесно связана с уровнем развития экономики, потребностями рынка труда в высококвалифицированных специалистах, способных развивать научноэкономический потенциал страны, а также в низко квалифицированных работниках.
Напротив, опыт законодательного регулирования миграционных процессов в ФРГ и Швеции свидетельствует о противоположных тенденциях. Законодательство этих стран оперирует понятием «иностранный гражданин». С вступлением в силу Шенгенских соглашений для целого ряда европейских государств и их граждан отпала необходимость в иммиграции с целью получения гражданства другого государства для проживания в стране или поиска работы. Уровень свободы передвижения позволяет выбирать место жительства в любом из данных государств, облегчает поиск работы. Основными становятся проблемные вопросы гуманитарной миграции, необходимость ее регулирования с четким соблюдением норм международного права.
Вместе с тем, несмотря на различия приоритетов иммиграционной политики, легальная миграция в перечисленных странах возможна по трем основным каналам: воссоединение семей, трудовая (экономическая) миграция и миграция по гуманитарным соображениям. Это свидетельствует о наличии общих тенденций развития миграционного законодательства.
4. Анализ источников миграционного законодательства США, Канады, ФРГ и Швеции позволяет сделать выводы о наличии общих тенденций развития миграционного законодательства: нормы, регулирующие миграционные процессы, в основном объединены в базовом законодательном акте, который регламентирует основные виды миграции: гуманитарную, экономическую и трудовую, семейную. В основе регулирования гуманитарной миграции лежат нормы международного права. Также в законодательстве учитываются нормы региональных международных соглашений (Шенгенское и Северное соглашения) — в связи с глобализацией миграционных процессов произошел пересмотр норм законодательства, что отразилось в принятии новых иммиграционных законов либо разработке законопроектовна законодательном уровне четко закреплены цели миграционной политики, основной из которых является извлечение экономических, культурных, социальных и демографических выгод от миграции, а также признание необходимости интеграции мигрантов в жизнь обществана законодательном уровне закреплен приоритет программ воссоединения семей и иммиграции высококвалифицированных специалистов, способных оказать благоприятное влияние на рост экономики страныв национальном законодательстве предусмотрено предоставление дополнительного «гуманитарного статуса» в случае отсутствия необходимых признаков для предоставления статуса беженцадетализирован порядок въезда и пребывания на территории страны (порядок получения визы и вида на жительство), сходны перечни нежелательных для въезда в страну лиц, закреплено требование о предоставлении гарантий пребывания иностранца на территории странырегулирование процессов иммиграции происходит путем установления системы квотирования, планирования, балльной системы отбора иммигрантовгибкость правового регулирования постоянно меняющейся миграционной ситуации зависит не от внесения изменений в законы, а от гибкости подзаконных нормативных правовых актов, регламентирующих конкретные процедуры и правила реализации законодательных актов.
5. Приемлемость для России правовых и организационных основ деятельности миграционных служб США, Канады, ФРГ и Швеции обусловлена наличием у них: длительного, как позитивного, так и негативного, опыта регулирования миграционных отношений (особенно США и Канада), миграционных служб, способных эффективно решать поставленные перед ними задачи миграционной политики страныкомплексного миграционного законодательства, устанавливающего приоритеты по отношению к различным категориям мигрантов.
Данные страны привлекательны для иммиграции. Ими пройден этап массовой иммиграции низкоквалифицированной рабочей силы и четко выдерживается приоритет привлечения высококвалифицированных специалистов. Они обладают значительным опытом приема беженцев и лиц, ищущих убежище, ими разработаны эффективные механизмы борьбы с нелегальной миграцией. На самом высоком уровне признана необходимость и целесообразность государственной и общественной поддержки механизмов интеграции иммигрантов в жизнь общества.
Вместе с тем миграционная политика данных стран существенно отличается от миграционной политики России. Принципиальным является то, что в США, Канаде, ФРГ и Швеции государство проводит и регулирует только иммиграционную политику. Все вопросы, связанные с процессами внутренней миграции, регулируются исключительно экономическими рычагами, поскольку внутренняя миграция напрямую связана с поиском и сменой места работы.
Россия на современном этапе развития не может полностью отказаться от административных механизмов регулирования внутренней миграции, так как только в России на законодательном уровне закреплен такой вид внутренних мигрантов, как вынужденные переселенцы. Россия столкнулась с резким демографическим спадом и массовым оттоком населения из восточной части страны, а также регионов межэтнической напряженности.
6. С учетом опыта рассмотренных зарубежных стран приоритетным для России является задача разработки научно обоснованной миграционной политики, с учетом утвержденных положений Концепции регулирования миграционных процессов в Российской Федерации, которая однозначно определила, является Россия страной иммиграции, как США или Канада, или нет, как ФРГ или Швеция. Это позволит выработать единую концепцию развития миграционного законодательства и разработать задачи миграционной службы России. Закрепление принципов миграционной политики возможно путем разработки и принятия Концепции миграционной политики Российской Федерации либо базового Миграционного кодекса Российской Федерации.
7. Структура миграционных служб зарубежных стран отвечает основным целям и задачам миграционной политики. В рассмотренных государствах функции регулирования миграционной политики распределены между профильным органом, отвечающим за выработку и реализацию основных направлений миграционной политики, а также ведомствами по вопросам труда и занятости и иностранным делам.
Тенденции развития миграционных служб в рассмотренных странах свидетельствуют об усилении их роли в системе государственного управления, наделении их новыми полномочиями и укреплении материально-технической базы. Развитие этих миграционных служб идет по пути объединения в одной службе или под контролем одного ведомства всех функций по организации иммиграционного контроля на территории страны: пограничного контроля при пересечении границы, контроля за пребыванием иностранцев на территории страны, натурализации иностранцев, выявления правонарушений, депортации иностранных граждан за пределы территории страны и др.
Наиболее развитым государственным аппаратом, управляющим миграционной сферой, обладают США. Вместе с тем для России наиболее близка система миграционной службы ФРГ, так как функции по реализации миграционной политики здесь возложены на Федеральное министерство внутренних дел.
Можно выделить основные направления деятельности миграционных служб рассмотренных зарубежных стран. Наибольшее внимание уделяется процедурам выдачи разрешений на привлечение иностранной рабочей силы, так как трудовая иммиграция обеспечивает значительную часть высококвалифицированной рабочей силы в экономике этих стран. В первую очередь стоит отметить наличие четкой системы мониторинга за состоянием внутреннего рынка рабочей силы, что позволяет не менее четко определить количественные параметры потребности страны в иностранной рабочей силе. Закреплено обязательство работодателей, в первую очередь, трудоустраивать граждан своей страны. Существенно различаются процедуры получения разрешения для постоянных и временных трудовых мигрантов. Общим является принцип индивидуального подхода к выдаче каждого разрешения.
Детально регламентированы и процедуры предоставления статуса беженца и убежища. Тенденция развития правоприменительной практики в рассматриваемых странах сводится к ужесточению правил предоставления убежища в связи с массовыми злоупотреблениями со стороны лиц, не имеющими на это оснований и желающими легализоваться на территории страны.
Также в связи с процессами глобализации все более отчетливо проявляется направленность к формированию мультикультурных и мультиэтнических обществ. В этой связи для России актуален опыт интеграционных программ зарубежных стран, которые позволяют снимать напряженность внутри общества, вовлекают иммигрантов в новую для них культурную среду, что позволяет им быстрее адаптироваться и делает их более независимыми от этнических общин, в том числе и от их криминальной составляющей.
8. Приоритетным направлением деятельности миграционных служб зарубежных стран является противодействие нелегальной миграции. Несмотря на отсутствие достоверных критериев и методов определения численности нелегальных мигрантов, а также однозначного подхода к определению понятия «нелегальный мигрант», в рассмотренных странах меры по противодействию нелегальной миграции выработаны и законодательно закреплены на различных стадиях: на стадии предупреждения (информационные кампании в странах исхода мигрантов, контроль на границах, работа с транспортными перевозчиками) — на стадии выявления (контроль за пребыванием иностранных граждан на территории страны и за порядком найма работодателями иностранной рабочей силы, проведение программ легализации) — на стадии пресечения (применение различных видов юридической ответственности за выявленные правонарушения в миграционной сфередепортация нелегальных мигрантов).
9. Учитывая опыт законодательного регулирования миграционной сферы в зарубежных странах, целесообразно внести следующие изменения и дополнения в миграционное законодательство России:
1) устранить пробелы в понятийном аппарате;
2) законодательно разделить миграцию на виды (семейную, трудовую и экономическую, гуманитарную), при этом четко закрепив приоритетность видов миграции и принципы регулирования внутри каждого вида;
3) установить приоритеты в области трудовой миграции: разграничить принципы регулирования миграции по отношению к высокои низкоквалифицированным специалистам (ввести понятие «ключевой персонал», переработать понятие «работодатель») — упростить порядок получения разрешений на работу гражданам, въезжающим на сезонную и временную работуустановить квотирование численности привлекаемых иностранных работников как в целом, так и по отдельным категориям профессийотменить институт квотирования выдачи иностранным гражданам приглашений на въезд в Российскую Федерацию в целях осуществления трудовой деятельностирасширить перечень иностранных работников, которым для осуществления трудовой деятельности на территории Российской Федерации не требуется получать разрешение на работузакрепить принцип приоритетного использования национальных трудовых ресурсов с учетом ситуации на рынке труда;
4) в области гуманитарной миграции: ужесточить требования и порядок предоставления статуса беженцазакрепить исчерпывающий перечень обстоятельств, при наличии которых лица из гуманных побуждений не могут быть подвергнуты административному выдворению или депортированы, с предоставлением права на временное убежищенеобходимо ограничить круг лиц, признаваемых вынужденными переселенцами, только гражданами Российской Федерации, проживающими на территории Российской Федерации, покинувшими место жительства в результате национальных, межконфессиональных и межрегиональных конфликтов;
5) развивать законодательство, направленное на борьбу с нелегальной миграцией: установить уголовную ответственность за организацию нелегальной миграции, а также усилить существующую административную ответственность;
6) детально прорабатывать механизмы реализации действующих правовых институтов для их эффективного применения: разграничить понятия депортации и административного выдворениярасширить полномочия миграционных чиновников по применению механизма депортации без решения суда.
10. С учетом опыта организации деятельности миграционных служб в рассмотренных странах перед миграционной службой России стоит ряд приоритетных задач: совершенствование организационной структуры ФМС России и усиление материально-технической оснащенности ее территориальных подразделенийподготовка специализированных кадров для миграционной службы, периодическое повышение их квалификациирасширение полномочий иммиграционных чиновников, в первую очередь по реализации механизма депортации иностранных граждансоздание эффективной информационной базы по всем категориям иностранных граждансоздание специализированных депортационных центровусиление международного сотрудничества в области миграции, в частности создание дополнительных представительств ФМС России за рубежом, что позволит более достоверно оценивать миграционную ситуацию в странах выезда мигрантов и разрабатывать меры по соблюдению интересов Российской Федерации в сфере миграционной политикиэффективное противодействие росту нелегальной миграции. По мнению автора, для решения этой задачи необходимо создание подразделений Иммиграционной инспекции во всех субъектах Российской Федерации. С учетом опыта функционирования миграционных служб зарубежных стран автором разработан проект приказа МВД России, утверждающего Положение об Иммиграционной инспекции ФМС России (прил. 5), в функции которой должны входить вопросы выявления правонарушений в сфере миграционных отношений, пресечение каналов нелегальной миграции, расширение иммиграционного контроля за иностранными гражданами и лицами без гражданства непосредственно на территории Российской Федерации, а не только при пересечении ими границы, вопросы административного выдворения и депортации иностранных граждан за пределы территории Российской Федерации, ведение центральной базы данных по учету иностранных граждан, анализ миграционной обстановки на территории субъектов Российской Федерации.
Реализация функций по интеграции мигрантов должна стать следующим этапом в развитии государственного управления миграционными процессами в Российской Федерации. Автор полагает, что, Россия, являясь многонациональным государством, должна придерживаться модели взаимного сосуществования культур.
