Анализ развития современной цивилизации свидетельствует о том, что обеспечение достойной жизни граждан и построение демократического государства невозможны без формирования эффективной системы местного самоуправления. Местное самоуправление в России в настоящее время связано с совершенствованием системы органов государственной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления, координации их деятельности и усиления ответственности, а также повышения ответственности должностных лиц при осуществлении своих полномочий.
Правовая основа в рамках реализации базовых федеральных законов об организации государственной власти субъектов Федерации и местного самоуправления на федеральном уровне практически сформирована. Реформирование местного самоуправления теперь должно происходить на уровне регионального законодательства и нормотворчества муниципальных образований. Однако необходимо учитывать, что эффективное развитие местного самоуправления возможно только при совместной деятельности органов власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления, а также включения в данный процесс населения при необходимости обеспечения единства публичной власти в государстве и самостоятельности местного самоуправления.
Создание правовых основ местного самоуправления в Российской Федерации в современных условиях находится на стадии активного становления и совершенствования. Существующие нормы во многом носят поисковый характер. Они вызывают множество замечаний ученых, занимающихся проблемами конституционного и муниципального права, так как не всегда служат гарантией самостоятельности муниципальной власти, противоречивы и недостаточно конкретизированы для того, чтобы эффективного регулировать отношения, связанные с осуществлением местного самоуправления.
Анализ правовых основ взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления в научной литературе касался главным образом вопросов организации публичной власти. Различные аспекты взаимодействия рассматривались в отраслевых научных исследованиях. Возникла комплексная, системная задача изучения правовой основы взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления в контексте муниципальной реформы на уровне Российской Федерации, в рамках группы субъектов, входящих в состав Приволжского федерального округа — между органами государственной и муниципальной власти, а также в рамках муниципального образования.
Кроме того, к настоящему времени накоплен определенный эмпирический опыт взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления. Обозначившиеся на основе данного опыта тенденции и проблемы нуждаются в анализе, обобщении и разрешении. Углубленный анализ данной практики будет способствовать выработке предложений по дальнейшему совершенствованию российского законодательства в этой сфере общественных отношений.
Актуальность настоящего диссертационного исследования обусловлена необходимостью научных разработок комплексного характера, связанных с теоретическим осмыслением ряда проблем: общих начал взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления на этапе их современного реформированияформированием современной модели местного самоуправления в системе правовых отношений Российского государстваметодов и путей реорганизации местного самоуправления в субъектах Федерации, входящих в Приволжский федеральный округ, в процессе совершенствования и систематизации нормативно-правовой базыправовых и практико-преобразующих механизмов действия региональной власти, направленных на эффективное функционирование органов местного самоуправления. Многие из перечисленных проблем носят дискуссионный характер.
Всестороннее, системное, критически-аналитическое исследование правовых основ взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления позволит решить несколько задач: во-первых, сделать определенные для науки теоретические заключенияво-вторых, сформулировать практические выводы и рекомендациив-третьих, придать обсуждению проблемы более конструктивный характер, что будет способствовать повышению результативности исследования.
Все изложенное предопределяет выбор темы диссертационной работы, ее актуальность и значение.
Степень разработанности темы исследования. Исследованию тематики соотношения и правового оформления государственной и муниципальной власти посвящены научные и публицистические работы дореволюционного периода, авторами которых являются ученые, политические деятели, литераторы: В. П. Безобразов, И. Д. Беляев, A.B. Васильчиков, JI.A. Велихов, А. Д. Градовский, Б. Д. Греков, A.B. Ельчанинов, Н. М. Коркунов, А. И. Никитский, Н. И. Лазаревский, И. А. Покровский, М. И. Свешников, Б. Н. Чичерин и другие.
Существенное теоретическое значение для настоящей диссертации имели труды ученых, раскрывающих в комплексе современные тенденции развития местного самоуправления и институтов муниципальной публичной власти в нашей стране: A.B. Автономова, С. А. Авакьяна, И. В. Бабичева, A.A. Берга, Е. Г. Битовой, В. А. Баранчикова, Н. С. Бондаря, Т. М. Бялкиной, A.A. Безуглова, А. Г. Воронина, В. И. Васильева, В. В. Володина, Л. П. Волковой, Т. А. Вершило, И. В. Выдрина, А. Г. Гладышева, В. А. Гневко, А. И. Демидова, H.A. Емельянова,.
A.Р. Еремина, Л. А. Жуковой, A.A. Захарова, Н. В. Зинченко,.
B.Т. Кабышева, Г. Н. Комковой, А. И. Коваленко, Е. М. Ковешникова, A.B. Колесникова, М. А. Кулушевой, П. Е. Круть, С. А. Кислицина,.
A.Е. Когута, А. Н. Кокотова, Г. А. Кочетковой, М. А. Краснова, O.E. Кутафина, A.B. Лабудина, A.B. Лагуткина, A.C. Ландо, Л. Е. Лаптевой, М. Ю. Мартынова, Е. В. Мирошниченко, М. М. Мокеева, А. П. Морозова, Е. А. Незнамовой, И. И. Овчинникова, В. И. Патрушева, В. В. Попова, Н. В. Постового, В. А. Прокошина, М. Б. Разгильдиевой, А. И. Радченко, Л. А. Ревенко, В. А. Сологуба, Я. Ю. Старцева, A.M. Старостина,.
B.В. Таболина, А. Т. Тертышного, Е. М. Трусовой, С. Ю. Фабричного, В. И. Фадеева, С. Е. Чаянова, Л. Л. Хоперской, В. И. Хрипуна, К. Ф. Шеремета, А. Н. Широкова, В. В. Шипова, М. М. Шумилова, Е. С. Шугриной, О. Н. Юниной, С. Н. Юрковой, В. Л. Ясюнас и другие авторы.
Правовые основы взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления в той или иной степени затрагиваются в диссертационных работах А. Н. Кубаркова «Конституционно-правовое регулирование предметов ведения и полномочий между органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления» (Саратов, 2000), Ю. В. Капитанец «Правовые основы и организация взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления» (Саратов, 2002), O.A. Сомовой «Правовые основы взаимодействия органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления» (Саратов, 2003), Н. В. Кочетковой «Законодательное регулирование предметов ведения и полномочий органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления» (Саратов, 2005) и другие.
Однако за пределами научных исследований остались проблемы реализации законодательных положений о распределении властных полномочий между государством и местным самоуправлением в контексте проводимой в современной России муниципальной реформы, трудности и сложности, с которыми сталкиваются органы государственной власти и органы местного самоуправления на практике при реализации современного законодательства.
Цели и задачи исследования. Цель настоящего исследованиятеоретическое обоснование и анализ правового института взаимодействия органов государственной власти Российской Федерации и органов местного самоуправления в контексте осуществления реформы местного самоуправления, а также разработка предложений по совершенствованию правового регулирования такого взаимодействия в субъектах Федерации, входящих в Приволжский федеральный округ.
Цель исследования определили круг взаимосвязанных задач, решение которых составило содержание данной работы:
— исследовать соотношение государственной власти и местного самоуправления как разновидностей публичной власти;
— рассмотреть роль государственных органов в развитии местного самоуправления и взаимоотношения между ними;
— определить сущностные черты категорий «полномочия» и «компетенция» применительно к специфике местного самоуправления, а также проследить особенности их закрепления в нормативно-правовой базе субъектов Федерации;
— раскрыть регулирующие и обеспечивающие направления совместной деятельности органов государственной власти субъекта РФ и органов местного самоуправления;
— проанализировать проблемы реорганизации местного самоуправления в ряде регионов Приволжского федерального округа в процессе комплексного совершенствования нормативно-правовой базы;
— исследовать наиболее существенные пробелы в нормативно-правовом регулировании взаимодействия между органами государственной власти Российской Федерации и органами местного самоуправления в контексте осуществления реформы местного самоуправления;
— выработать предложения по совершенствованию правового регулирования и практики взаимодействия. между органами государственной власти субъектов Российской Федерации, входящих в Приволжский федеральный округ, и органами местного самоуправления.
Объектом исследования выступают муниципальные правоотношения, возникающие в процессе взаимодействия органов государственной власти Российской Федерации с органами местного самоуправления в ходе реализации основных направлений муниципальной реформы.
Предметом исследования служит совокупность правовых норм, регулирующих правовой институт взаимодействия между органами государственной власти Российской Федерации и органами местного самоуправления как инструмент решения вопросов государственного и местного значения в период проведения муниципальной реформы.
Методологической основой исследования является общенаучный диалектический метод познания. Анализ нормативно-правовых актов и правоприменительной практики также осуществлялся с помощью специальных методов: логического, системно-структурного, структурно-функционального, сравнительно-правового, конкретно-социологического, лингвистического и других. Их применение позволило исследовать объекты во взаимосвязях и взаимозависимости, выявить определенные тенденции, сделать обобщения и выводы. При написании работы применялся междисциплинарный подход.
Теоретическую основу исследования составляют научные положения и выводы, получившие отражение в работах отечественных и зарубежных авторов, материалах научно-практических конференций, затрагивающих различные аспекты исследуемой проблемы, а также правовые позиции, выраженные в постановлениях Конституционного Суда Российской Федерации.
Нормативной основой исследования являются Конституция Российской Федерации, Европейская хартия о местном самоуправлении, Федеральные законы «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 1995, 2003 годов, иные федеральные законы, законы субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении, муниципальные правовые акты, материалы практики органов местного самоуправления. Судебная практика в работе представлена соответствующими постановлениями Конституционного Суда РФ и Верховного Суда РФ.
Научная новизна исследования. Диссертация представляет собой комплексное, логически завершенное монографическое исследование, в котором анализируются теоретические, правовые и организационные вопросы взаимодействия органов государственной власти Российской Федерации и органов местного самоуправления в контексте осуществления реформы местного самоуправления,.
В работе предпринята одна из первых попыток целостного рассмотрения общетеоретических, правовых аспектов механизма взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления в период реализации положений базового Федерального закона от 6 октября 2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
На основе изучения регионального законодательства, уставов муниципальных образований и правоприменительной практики в ходе исследования формулируются практические выводы и рекомендации по совершенствованию нормативно-правовых актов, регулирующих порядок взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления.
На защиту выносятся следующие основные положения и выводы:
1. В сложившейся ситуации отсутствует определенность в толковании соотношения государственного и муниципального управления в практике.
Конституционного Суда России. Представляется, что в целях разрешения сложившихся обстоятельств целесообразно Конституционному Суду России дать официальное толкование положений статьи 12 российской Конституции, в котором следует указать, что смысл конституционной нормы о самостоятельности органов местного самоуправления не означает их отделения от системы государственной власти, а свидетельствует только о том, что у местного самоуправления есть свои определенные функции, собственные полномочия, очерченные Конституцией Российской Федерации и базовым Федеральным законом о местном самоуправлении.
2. Исследовав различные точки зрения на современную модель местного самоуправления в системе общественных и правовых отношений Российского общества, а также нормы действующего законодательства, автор считает целесообразным следующее теоретико-правовое определение местного самоуправления: «Местное самоуправление в Российской Федерации — это целостная система общественных отношений, связанных с территориальной самоорганизацией населения, представляющая собой способ негосударственного осуществления народом местной власти, предоставленной и гарантированной Конституцией РФ, реализуемой на основе принципов самостоятельности и децентрализации, в формах непосредственного управления или через органы местного самоуправления с учетом исторических и иных местных традиций в соответствии с законами Российской Федерации и ее субъектов, уставами муниципальных образований».
3. В условиях неблагополучного состояния многих муниципальных образований, отсутствия единых механизмов предоставления трансфертов и других форм финансовой помощи органам местного самоуправления, неразвитости муниципальной инфраструктуры, великого множества нерешенных социальных проблем поднимать вопрос об абсолютном отделении местного самоуправления от государства означает и дискредитировать саму идею развития этого института. Только оптимальное взаимодействие органов государства и местного самоуправления позволит местному самоуправлению развиваться на практике, реально обеспечивая нормальные условия жизнедеятельности населения конкретного муниципалитета.
4. Анализ судебной практики по делам, связанным с защитой прав местного самоуправления, диктует необходимость четкой правовой регламентации статуса муниципального образования и органов местного самоуправления в отношениях, связанных с осуществлением судебной защиты. В этих целях можно предложить следующие меры по совершенствованию действующего федерального законодательства.
Во-первых, необходимо внести дополнения в Закон РФ «О государственной пошлине» в части освобождения органов местного самоуправления от уплаты государственной пошлины по делам, рассматриваемым в судебных органах Российской Федерации.
Во-вторых, в ходе анализа гражданского и арбитражного процессуальных кодексов выявляется необходимость более конкретного разграничения подведомственности и подсудности дел между этими судебными органами. Целесообразно к подведомственности судов общей юрисдикции отнести дела по спорам, связанным с определенными аспектами правоприменительной практики:
— формированием органов местного самоуправления и принятием уставов муниципальных образований;
— определением полномочий органов местного самоуправления;
— определением статуса выборных представительных органов местного самоуправления и иных должностных лиц;
— определением территории муниципального образования;
— вопросами приведения актов органов государственной власти и органов местного самоуправления в соответствие с актами большей юридической силы.
К подведомственности арбитражных судов, по мнению автора, следует отнести следующее:
— дела о взыскании расходов, понесенных органами местного самоуправления, в результате выполнения законов субъектов РФ о наделении государственными полномочиями органов местной власти;
— споры, вытекающие из использования муниципальной собственности и исполнения бюджетных обязательств.
В-третьих, необходимо внести дополнение в Федеральный закон от 6 октября 2003 года о предоставлении права участия в судебном процессе в качестве сторон не только органам местного самоуправления, указанным в уставе муниципального образования, но и другим заинтересованным муниципальным органам и представителям населения муниципального образования.
5. Недостатком действующего законодательства является то, что исполнительные органы местного самоуправления лишены права на законодательную инициативу в представительном органе субъекта Федерации. Это ограничивает возможности осуществления полномочий, возложенных на исполнительные органы местного самоуправления, поскольку затрудняет процесс формирования законодательства для обеспечения нужд местного сообщества в силу отсутствия четкой регламентации в действующем законодательстве, определяющем сроки и порядок рассмотрения и согласования законопроектов, выносимых исполнительными органами местного самоуправления в представительные органы.
Необходимо также внести в федеральные законы дополнение о праве главы исполнительной власти органа местного самоуправления на внесение законодательной инициативы в законодательные органы субъекта Федерации.
6. По причине значительной нагрузки муниципальных юристов и дефицита квалифицированных кадров в муниципальном образовании органы местного самоуправления не имеют возможности проанализировать и сопоставить нормы всех законодательных актов, выявить все вопросы, требующие правового регулирования. В связи с этим считаем целесообразным, особенно в переходный период, развивать плодотворное взаимодействие органов местного самоуправления и органов государственной власти по выстраиванию стройной и непротиворечивой системы муниципальных правовых актов — это одно из обеспечивающих направлений совместной деятельности государственного и муниципального управления.
Исходя из практики и потребностей развития местного самоуправления, автором предлагается модель правовой системы конкретного муниципального образования.
7. Многообразие муниципальных образований, сложность возникающих задач, развитие рыночных отношений детерминируют необходимость включения в практику договорных отношений и соглашений как между органами государственной власти субъекта РФ и органами местного самоуправления, так и между муниципальными органами. Имеет смысл разработать типовые договоры для решения определенных совместных задач муниципальных образований, чтобы в случае необходимости упростить процедуру заключения договора. Назрела потребность расширять договорную практику в сфере муниципальных правоотношений и внедрять договоры административно-правового характера.
8. В интересах совершенствования законодательства по взаимодействию органов государственной власти и местного самоуправления представляется целесообразным в основных положениях Федерального закона от 6 октября 2003 года установить легальное понятие «отдельные государственные полномочия». В настоящем Законе должны быть обозначены границы отдельных полномочий и порядок их определения, а также определены государственные полномочия, не подлежащие передаче органам местного самоуправления.
В части финансового обеспечения передаваемых муниципальным органам государственных полномочий (п. 5 ст. 19 Федерального закона от 6 октября 2003 года) необходимо существенное законодательное уточнение. Для этого в ст. 19 следует указать: «При наделении отдельными государственными полномочиями, находящимися в совместном ведении Российской Федерации и субъекта Российской Федерации, финансирование таких полномочий осуществляется за счет субвенций из федерального бюджета или бюджета субъекта Российской Федерации, в зависимости от того, какой орган государственной власти принял такое решение (такой закон)».
Требует оптимизации и законодательное регулирование вопросов по финансированию переданных муниципальным органам отдельных государственных полномочий (ст. 19). Предлагается следующий вариант регулирования: «Финансовые обязательства государства по субвентированию полномочий, переданных органам местного самоуправления специальным федеральным законом или законом субъекта РФ, должны учитываться при разработке и принятии бюджета на соответствующий финансовый годизменения в законе о наделении полномочиями, предполагающие увеличение или уменьшение бюджетного финансирования, должны быть представлены в законодательный орган до начала разработки проекта бюджета на соответствующий финансовый годисключение из закона о бюджете на соответствующий финансовый год расходов по финансовому обеспечению полномочий, переданных органам муниципальной власти, допускается только при внесении соответствующих изменений в федеральный закон или в закон субъекта РФ о наделении отдельными государственными полномочиями».
9. На региональном уровне назрела объективная необходимость разработки и принятия закона «О деятельности координационных и консультационных органов муниципальных образований», который регламентировал бы порядок образования и деятельность соответствующих структур. Автором разработан проект закона «О Совете муниципальных образований Саратовской области», который мог бы войти в него самостоятельным разделом.
Теоретическая и практическая значимость исследования определяется ее актуальностью, научной новизной, а также выводами как общетеоретического, так и практического характера.
Сформулированные в ходе исследования выводы и рекомендации могут быть использованы в качестве основы для дальнейших научных исследований по данной проблематике, совершенствования правового взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления в условиях реформирования системы местного самоуправления в Российской Федерациипри разработке законов субъектов Российской Федерации, а также уставов муниципальных образованийв процессе преподавания курсов конституционного права, муниципального права, а также смежных дисциплин «Государственное и муниципальное управление» и «Местное самоуправление».
Отдельные выводы и предложения могут быть полезны депутатам и должностным лицам органов государственной власти субъектов Федерации, муниципальным служащим в их практической деятельности.
Апробация результатов исследования осуществлена по следующим основным направлениям:
— при обсуждении и одобрении настоящей работы на заседании кафедры конституционного права Поволжской академии государственной службы имени П. А. Столыпина;
— при подготовке автором научных публикаций;
— в выступлениях автора на всероссийских, межвузовских, региональных научно-практических конференциях: Всероссийской научно-практической конференции «Российская модель местного самоуправлениятехнологии эффективной реализации» (Москва, май 2006 г.) — Межрегиональной научнопрактической конференции «Реформы государственной службы, местного самоуправления и выполнение мероприятий по их реализации» (Саратов, апрель 2005 г.) и др.;
— при проведении лекционных и семинарских занятий со студентами Поволжской академии государственной службы им. П. А. Столыпина, Саратовской государственной академии права, на курсах повышения квалификации государственных и муниципальных служащих в ПАГС.
Структура диссертации. Настоящее исследование включает в себя введение, две главы, объединяющие пять параграфов, заключение и библиографический список.
Заключение
.
Проведённый в диссертационном исследовании теоретико-правовой анализ местного самоуправления совместно с детальным изучением и осмыслением норм действующего законодательств позволяет сделать ряд принципиальных выводов и обобщений, имеющих значение для решения задач эффективного взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления, внести предложения по совершенствованию законодательства регулирующего вопросы деятельности муниципальных образований.
1. Местное самоуправление представляет собой целостную систему общественных отношений, связанную с территориальной самоорганизацией населения, предполагающую самостоятельное решение населением вопросов жизнеобеспечения поселения (округа), устройства и функционирования муниципальной власти в соответствии с наделенными законом вопросами местного значения и отдельными государственными полномочиями. Оно является составной частью публичного механизма власти соответствующего субъекта Федерации. Для успешного функционирования этого механизма необходимо соответствующее нормативно-правовое регулирование общественных отношений, определённая самостоятельность местного самоуправления, выстраивание определённой властной вертикали, наличие у субъекта федерации эффективных контрольных полномочий по отношению к местным властям.
2. Конституционное обособление муниципальных образований и органов местного самоуправления в Российской Федерации можно определить как децентрализацию в собственном смысле этого слова. Законодательное закрепление ряда принципов децентрализации обеспечивает и гарантирует самостоятельность и полнокровную деятельность муниципальных образований и органов местного самоуправления. Децентрализация экономической власти, рыночная система хозяйствования и демократические методы управления объективно способствуют созданию полноценной системы местной власти, создаёт необходимые для её нормального функционирования предпосылки. Задача науки конституционного и муниципального правапредусмотреть в законе и возможных вариантах его реализации правовой иммунитет от возможного сворачивания достигнутого уровня прав местного самоуправления, использовать политические и экономические интересы во имя интересов местного самоуправления. Государство, подобное Российской Федерации, не в состоянии обеспечить оптимальное управление экономическими, политическими и социальными процессами в обществе, если не гарантирует существования эффективного местного самоуправления.
3. В настоящее время ст. 12 Конституции РФ 1993 года юридически закрепила положение о том, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Теперь органы местного самоуправления «де-юре» приобрели собственный правовой статус, отличный от государственного. Думается, что, выдвигая положение о необходимости отделения местного самоуправления от системы органов государственной власти, его авторы и сторонники преследовали цель кардинально изменить существовавшую в период советской власти систему соподчинения и централизации различных уровней государственного управления. Была поставлена задача формирования свободного и самостоятельного местного самоуправления.
4. Местное самоуправление и государственная власть в Российской Федерации тесно взаимосвязаны, поскольку у них единый источник — народ. У местного самоуправления есть свои определенные функции, собственные полномочия, очерченные Конституцией Российской Федерации и базовым Федеральным законом о местном самоуправлении. Это, в свою очередь предполагает наличие особого механизма взаимодействия органов местного самоуправления с органами государственной власти, при котором отсутствует непосредственная административная зависимость между ними, но имеется очерченные законом полномочия, формы и методы такого взаимодействия.
5. Правовое регулирование местного самоуправления, рассматриваемое сквозь призму регулирования общественных отношений нормами права, представляет собой закреплённую в нормах права существующую, сложившуюся, стабильную и постоянную структуру человеческой деятельности, её отдельных видов с целью её консервации и охраны (защиты) от нарушений, а также дальнейшего развития. Местные самоуправленческие отношения, извлечённые из массы многообразных общественных связей, облеченные в правовую форму, образуют систему муниципальных правовых отношений, взаимодействующих с целостной системой правоотношений государства.
6. Настало время отказаться от определения соотношения государственного и местного как вертикали власти, но определять эти отношения как самостоятельные виды, способы, методы осуществления власти народом, что соответствует Конституции РФ 1993 года и верно отражает суть политико-правовой конструкции российского государства. При этом важно их эффективное и беспрепятственное взаимодействие.
Как показывает юридическая практика, при осуществлении компетенции между органами государственной и муниципальной власти складываются многообразные связи и отношения. Взаимоотношение представляет собой отношение предметов, явлений, взаимно связанных друг с другом или взаимно обусловленных. Взаимоотношения органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления следует рассматривать как отражение объективно существующей потребности согласования, упорядочения их совместной деятельности. Взаимоотношения возникают на почве взаимозависимости и необходимости принимать такие решения, в которых согласуются интересы всех субъектов.
7. Сущность местного самоуправления как института публичной власти, проявляется и реализуется через систему функций и механизм компетенции, а содержание деятельности самоуправления составляют его компетенция (полномочия), права и обязанности.
Исходя из своеобразия задач, решаемых в местном сообществе, полномочия местного самоуправления могут быть объединены в две группы:
• собственные полномочия местного самоуправления, то есть те, которые признаются за ним государством и обеспечивают самостоятельное решение населением вопросов местного значения;
• отдельные государственные полномочия, которыми согласно закону может наделяться местное самоуправление.
8. Государство должно быть законодательно освобождено от функций, которые могут быть с успехом реализованы местной властью. А местная власть в свою очередь, не должна наделяться не свойственными ей государственными административными полномочиями — это главное условие деятельности местного самоуправления. В интересах правового определения соотношения деятельности государственной и муниципальной власти недопустимо абсолютное обособление государственных и муниципальных начал управления. Правильное разграничение предметов ведения и полномочий позволяет избежать нарушения самостоятельности муниципальной власти со стороны государственных органов на федеральном уровне и уровне конкретного субъекта РФ. Её самостоятельность основывается на законодательном закреплении предметов ведения муниципального образования и полномочий органов местного самоуправления. Поэтому главный вывод о том, что местное самоуправление понимается как самостоятельный способ, вид, метод публичной власти в современной России, а не как уровень политический власти. Такой подход позволяет считать о подчинении местного самоуправления закону (праву), но не государству, как вышестоящему уровню решения вопросов собственно муниципальной компетенции.
Местное самоуправление, являясь уровнем публичной власти, по своей природе и сущности одновременно выступает и формой самоорганизации граждан и условием эффективной деятельности органов местного самоуправления. Это обусловлено тем, что сознательное участие граждан в процессе создания достойных условий жизни на определенной территории, посредством правового воздействия и регулирования способствует формированию у них юридической ответственности за решение местных проблем, повышая тем самым их общую правовую и гражданскую активность и культуру.
9. Местное самоуправление не может самостоятельно сформироваться — ему нужна и поддержка со стороны государства, и одновременно — защита от государства, используя для этого весь арсенал законодательства, совершенные нормативные правовые акты. Важно понимать и то обстоятельство, что в развитии местного самоуправления заинтересована, прежде всего, федеральная власть — создать в России оптимальное и эффективное управление на всех уровнях публичного управления в интересах наиболее полного удовлетворения потребностей граждан.
Выступая в роли защитника и гаранта прав местного самоуправления, федеральные власти несколько ограничивают возможный произвол в данной области со стороны субъектов федерации. Это находит выражение, как в общефедеральном законодательстве, гарантирующем на местах конституционные права, полномочия, определенные демократические процедуры, так и в различных программах по поддержке местной властей. Поэтому местное самоуправление — это значимый элемент внутрифедеративных отношений и масштабной административной реформы Российской Федерации.
10. Федеральный закон от 6 октября 2003 года повлек за собой обновление и соответствующего регионального законодательства, и принятие новых актов в муниципальных образованиях, что не могло не сказаться на взаимодействии органов государственный власти субъектов РФ и органов местного самоуправления в данной правотворческой сфере.
Взаимодействие между органами государственной власти субъекта Федерации и органами местного самоуправления в сфере правового регулирования органами государственной власти вопросов организации и деятельности местного самоуправления является определяющим направлением, главным условием и основным фактором оптимизации деятельности муниципального образования.
11. Совершенствование нормативно-правовой базы местного самоуправления предполагает систематизацию законодательства о местном самоуправлении на федеральном и региональном уровне, направленной на повышение эффективности муниципальной власти. Другим важным обеспечивающим направлением совместной деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления является налоговая политика. Это направление гармонично сочетается с обеспечением финансово-экономической самостоятельности, то есть вытекает из решения проблем бюджетной обеспеченности муниципальных образований.
12. Новый этап реформы местного самоуправления в России направлен, прежде всего, на повышение эффективности правового регулирования местной власти, её ответственности, прозрачности и доступности для населения. Процесс реформирования протекает в ходе постоянного совершенствования правовой базы местного самоуправления, в решении сложных правовых проблем и коллизий, в разрешении противоречий действующего законодательства РФ. Решение проблем реформирования и разрешение противоречий означает в первую очередь дальнейшее совершенствование законодательства РФ и субъектов.
Федерации, подзаконных актов издаваемых органами местного самоуправления. Эту правовую деятельность мы именуем, регулирующей. Однако, процесс реформирования местного самоуправления невозможен без обеспечивающей правовой деятельности государственных органов власти и органов местного самоуправления и их тесного взаимодействия, направленных на решение вопросов местного значения и полномочий.
13. Ключевым обеспечивающим направлением совместной деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления выступают программы социально-экономического развития муниципального образования и программы развития местного самоуправления.
На современном этапе проведения муниципальной реформы большое значение, по нашему мнению, могут иметь договоры и соглашения между органами власти муниципальных образований о взаимодействии и совместном решении вопросов местного значения. Представляется, что такие акты могли бы послужить повышению эффективности и улучшению совместной деятельности муниципальных образований, поскольку все особенности отношений между муниципальными образованиями в законе предусмотреть невозможно. Договоры и соглашения позволили бы учитывать особенности того или иного муниципального образования, его определённые экономические возможности, социальную инфраструктуру и т. д.
В целях повышения эффективности совместной деятельности органов местного самоуправления и органов государственной власти субъектов РФ и путей их оптимизации необходимо подготовить систему правовых актов на региональном уровне, определяющие основные направления, пути, способы, формы, методы, и условия совместной деятельности органов власти субъектов РФ и местного самоуправления.
