Актуальность темы
исследования обусловлена обстоятельствами практического и теоретического характера. Совершенствование отечественной социальной системы породило множество противоречивых процессов социальноэкономического, политического, национально-государственного и правового развития. Среди них первостепенную роль играют вопросы становления российского правового государства, реализации режима законности, качественного регулирования общественных отношений, обеспечения прав и свобод граждан, их гарантированности, взаимной ответственности между государственной властью и личностью.
Правовому обеспечению режима законности уделяется значительное внимание как со стороны ученых, так и практиков. Вместе с тем, система правового регулирования — это элемент (подсистема) более крупного образования — системы социального регулирования. Право регулирует различные отношения, в том числе и в сфере обеспечения происходящих в стране реформ, во взаимной связи с другими элементами системы социального регулирования. Большинство элементов этой системы основываются на оценке поведения, на общесоциальных ценностях и императивах, за исключением обычая, который основывается на стереотипах поведения, принятого в той или иной социальной группе и ситуации. Именно обычай существенно влияет на действие права по реализации режима законности, хотя это, порой, явно не выражено. Как представляется, именно обычай играет существенную роль в деятельности органов, уполномоченных обеспечивать законность и правопорядок в нашем обществе, в том числе и в деятельности прокуратуры России.
Деятельность российской прокуратуры является одной из главных гарантий обеспечения законности в отечественном государстве. Прокуратура не только обеспечивает надзор за единообразным исполнением законов на территории всей страны, но и максимально приспособлена к выполнению этой функции как единая централизованная система. При этом прокуратура не подменяет другие государственные органы, а осуществляет надзор за тем, как сами эти органы и соответствующие должностные лица выполняют возложенные на них законом обязанности. Главное в прокурорском надзоре — повышенное внимание к проблемам укрепления законности и правопорядка, охрана прав и интересов граждан, надежный заслон местничеству. Деятельность прокуратуры является существенным и необходимым элементом системы «сдержек и противовесов» всех ветвей власти, способствующим их тесному взаимодействию, эффективным средством осуществления полномочий Президента России как главы государства. Прокуратура обеспечивает верховенство закона в стране, единство закона на всей российской территории, защиту прав и свобод ее граждан.
В связи с указанными обстоятельствами, значимость темы диссертационного исследования определяется и тем фактом, что при осуществлении прокурорского надзора по обеспечению законности значительную роль играет не только право в позитивном его понимании, но и обычай — устойчивые нормы, закрепившиеся в обществе вследствие длительного повторения. Правовой централизм или государственное право обычно отражают доминирующий интерес или доминирующую волю, за которыми стоит господствующая сила, господствующая идеология и господствующая культура, которые стремятся создать так называемое «единое правовое пространство» на контролируемой территории. Поэтому почти всегда имеет место ситуация, когда централизованное право наталкивается и вступает в противоречие с местной традицией, с локальной спецификой или просто с непредвиденной, новой и еще некодифи-цированной ситуацией. При этом локальная специфика иногда оказывает более существенное регулятивное воздействие, нежели норма права. Отсюда актуализируется проблема анализа степени влияния права и обычаев на осуществление деятельности прокуратуры по обеспечению законности, что имеет принципиальное значение в условиях реформирования России.
Таким образом, есть все основания утверждать, что проблема, составляющая предмет настоящего исследования, является актуальной и в практическом, и в научно-теоретическом плане.
Степень научной разработанности темы. Работы, связанные с проблематикой настоящего исследования, можно разделить на две группы: первые посвящены различным аспектам социальнонормативного регулирования, определению взаимосвязи права с отдельными видами социальных норм (обычаями) — вторые — проблемам деятельности прокуратуры и осуществления прокурорского надзора за соблюдением законности.
Среди работ первой группы наиболее фундаментальными исследованиями, раскрывающими различные стороны взаимодействия права и социальных норм, их единство, различие и противоречия, являются труды С. С. Алексеева, В. К. Бабаева, В. М. Баранова, А. Б. Венгерова, Р. М. Лившица, Е. А. Лукашова, Н. И. Матузова, В. С. Нерсесянца, Ю. М. Тихонравова, Л. С. Явича и др.
Отдельные вопросы социального регулирования исследовались во взаимосвязи с близкими правовыми явлениями: нормативным и ненормативным регулированием (Р. Б. Головкин, С. А. Даштамиров, Е. М. Пеньков, В. Д. Плахов, А. Н. Леонтьев и др.).
Работы второй группы, содержание которых образует теорию деятельности прокуратуры и осуществления прокурорского надзора (Г. А. Абузова, А. И. Алексеева, К. И. Амирбекова, В. И. Баскова, В. Г. Бессарабова, В. Е. Крутских, В. Н. Кудрявцева, Н. А. Макарова, В. А. Макарченко, Н. В. Мельникова, Ю. И. Скуратова, И. А. Соколова и др.), как правило, вообще не затрагивают вопросы воздействия социальных норм, а именно, влияние обычаев на осуществление прокурорского надзора по обеспечению законности.
Таким образом, следует констатировать, что в юридической науке отсутствуют теоретические исследования, посвященные системному анализу правового и обычного регулирования деятельности прокуратуры по обеспечению законности.
Объектом исследования являются право и обычай в регулировании общественных отношений.
В качестве предмета исследования выступает право и обычай и их взаимосвязь в регулировании деятельности прокуратуры по обеспечению законности.
Цель исследования заключается в создании комплексной теоретической модели взаимосвязи права и обычаев в регулировании деятельности прокуратуры по обеспечению законности, выработке на этой основе научно-практических рекомендаций по повышению эффективности прокурорского надзора за обеспечением законности в России.
Поставленная цель определяет спектр задач, посредством которых она реализуется:
— уточнить понятие и содержание социального регулирования общественных отношений;
— конкретизировать соотношение права и обычая в системе социального регулирования;
— установить специфику деятельности прокуратуры по обеспечению законности;
— определить параметры взаимосвязи права с иными элементами социально-регулятивной системы при обеспечении деятельности прокуратуры;
— установить круг обычаев, оказывающих влияние на деятельность прокуратуры;
— раскрыть влияние отдельных обычаев на осуществление прокурорского надзора по обеспечению законности;
— выработать практические рекомендации по совершенствованию законодательства в сфере осуществления прокурорского надзора по обеспечению законности с учетом влияния обычаев и традиций государства и регионов.
Методологическая основа исследования. В решении поставленных задач диссертант опирался на современные методы познания, выявленные и разработанные философией, историей, социологией, теорией права и государства, отраслевыми юридическими науками, а также апробированные юридической практикой.
При подготовке настоящего исследования использовались три группы методов: общефилософские, общенаучные и специальные юридические (сравнительно-правовойметод теоретико-правового регулирования и прогнозированияметод правовой диагностикиюридико-догматическийюридико-социологи-ческийметод интерпретации правовых и психологических текстов).
Чрезвычайно продуктивным для настоящего исследования стало применение общесоциологических (системный, институциональный, поведенческий подход) и конкретно-социологических (анализ документов и статистических данных, анкетирование, интервьюирование и т. д.) и др. методов.
Теоретическую основу исследования составили концепции, положения и выводы, содержащиеся в трудах, посвященных исследованию различных аспектов общей теории права и государства, имеющих не только теоретическое, но и общеметодологическое значение для настоящего исследования: С. С. Алексеева, А. В. Аверина, М. И. Байтина, В. К. Бабаева, В. М. Баранова, П. П. Баранова, А. Б. Венгерова, Н. А. Власенко, В. И. Гоймана, В. Б. Исакова, В. Н. Карташова, С. И. Кузьмина, В. В. Лазарева, Е. А. Лукашевой, А. В. Малько, В. М. Морозова, В. В. Мамчуна, Б. Я. Молчанова, Т. Н. Радько, В. М. Сырых, В. А. Толстика, Ю. А. Тихомирова и др.
Существенное влияние на подготовку настоящей работы оказали затрагивающие тему социально-нормативного регулирования общественных отношений труды Р. Б. Головкина, В. М. Горшнева, Л. Н. Завадской, К. В. Шундикова и др.
Автором изучены труды ученых, занимавшихся специальным исследованием деятельности прокуратуры и осуществления прокурорского надзора (П. Д. Альбицкого, В. И. Баскова, С. Г. Березовской, А. Д. Бойковой, Г. И. Бо-ровиной, К. Д. Бурмистрова, С. А. Емельянова, Ю. В. Кима, В. В. Клочковой,.
А. Ф. Козлова, А. П. Сафонова, В. В. Тараненко, А. А. Чувилева, А. В. Чури-лова, В. Д. Ювского и др.).
Кроме того, при подготовке диссертации были изучены труды представителей дореволюционной российской юридической мысли: Д. И. Мейера, И. А. Покровского, Е. Н. Трубецкого и др.
Немаловажную роль в становлении и развитии теории механизма обеспечения и защиты прав личности средствами прокурорского надзора сыграли работы зарубежных правоведов (Х.-П. Гассер, А. Герлох, В. Бюхнер-Удер, К. Кольяр, Ф. Люшер, К. Оффе, Ж. Пикте, Г. Радбрух, Р. Рисдал, X. Ро-герман, К. Хессе, Э. Цоллер и др.).
Существенное влияние на подготовку настоящей работы оказали специальные исследования, затрагивающие проблемы обеспечения прав личности: С. Н. Кожевникова, Н. И. Матузова, А. Г. Аннина, Р. Б. Головкина, В. Гумбольта и др.
Эмпирическую базу исследования составляют действующие нормативные правовые акты Российской Федерации, проекты законов, исторические источники права, материалы судебной практики, а также данные практики органов контроля и надзора за осуществлением и реализацией режима законности.
В работе использованы результаты социологических исследований, в том числе проведенных автором в 2006;2008 гг. во Владимирской, Московской и Нижегородской областях. По специально подготовленной анкете осуществлен экспертный опрос 220 руководителей и сотрудников подразделений прокуратуры РФ, а также 386 жителей, гостей и студентов юридических вузов г. Владимира, высказавших мнение относительно воздействия обычаев на осуществление прокурорского надзора по обеспечению законности.
В разработке практических предложений использован сравнительный анализ отечественного законодательства, практики его применения во взаимной связи с обычаями, действующими на локальном, региональном и общегосударственном уровнях. Это дало возможность взаимно проверять, сопоставлять и доподнять результаты исследований, обстоятельно аргументировать новые научные выводы и практические рекомендации.
Научная новизна исследования заключается в том, что в нем сформирована целостная концепция соотношения права и обычаев в регулировании деятельности прокуратуры по обеспечению законности. Научная новизна диссертационного исследования нашла свое отражение в основных положениях, выносимых на защиту.
1. Специфика взаимосвязи права и обычаев в регулировании общественных отношений. Основа специфики определяется различиями в способах воздействия на сознание индивида. Позитивное право представляет меру оценивания поведения с позиции государства и транслируется в сознание в виде дозволений, запретов и позитивных обязываний. Обычай не содержит меры оценивания (она существует за его пределами) и транслируется в сознание в виде динамического стереотипа поведения, основанного на повторяемости поведенческих актов более или менее длительный период времени.
2. Авторская классификация обычаев, связанных с правом. В соответствии с областью и пространством регулятивного воздействия все обычаи подразделяются на: 1) национальные- 2) региональные- 3) локальные (местные) — 4) индивидуальные. На основании способа формирования обычаи подразделяются на: 1) неправовые- 2) предправовые- 3) правовые- 4) постправовые. По отношению к правовому регулированию можно выделить следующие обычаи: 1) солидарные- 2) нейтральные- 3) инерционные- 4) конфронтацион-ные.
3. Влияние обычаев на деятельность прокуратуры по обеспечению законности носит синхронный и асинхронный характер. Синхронный характер обычаев основан на конвергенции (сближении обычаев с нормами права) и предполагает поддержку обычаем правовых предписаний, которые приобретают регулятивные свойства обычая (привычка реализовывать закон или его охранять). Асинхронное влияние обычая на обеспечение законности основывается на дивергенции (расхождении) с правовыми предписаниями. Эта ситуация возникает в том случае, если стереотипы внутренней или внешней деятельности прокуратуры, формально основанные на праве, реально осуществляются на основе обычаев. Это связано в том числе и с реформами этого органа, т.к. новые правовые нормы, регламентирующие деятельность прокуратуры, не получили должной поддержки ни в сознании прокурорских работников, ни в сознании граждан.
4. Наибольший эффект в обеспечении деятельности прокуратуры по реализации режима законности может быть достигнут при синхронизации права и обычаев. Процесс синхронизации права и обычая в этом случае включает два направления. Во-первых, за счет позитивного и негативного стимулирования добиться многократной реализации образцов правомерного поведения, чтобы оно вошло в привычку, т. е. стало бы своеобразным новым постправовым обычаем. Во-вторых, сближение права с обычаями, ему не противоречащими, вплоть до создания, на этой основе правовых обычаев. И, наконец, в-третьих, жесткое блокирование с помощью права и всей системы нормативного регулирования обычаев, явно противоречащих правовым предписаниям.
5. Надзор за законностью — это традиционная функция российской прокуратуры в механизме государства. Эта традиция формировалась более двух веков, она опосредована правом и может рассматриваться как постправовой обычай. В связи с данным обстоятельством можно заключить, что прокуратура занимала до недавнего времени одно из центральных мест в механизме государства по поддержанию баланса между ветвями власти. Недооценка этого обстоятельства при реформе прокуратуры может привести к определенной дестабилизации деятельности механизма государства и, в том числе, в системе обеспечения режима законности.
6. Специфика правового регулирования во взаимодействии с обычным воздействием на деятельность прокуратуры по обеспечению надзора за законностью обусловливает тот факт, что прокурорский надзор нельзя отождествлять с контрольной деятельности иных государственных органов: вопервых, контролирующие органы, как правило, входят в систему органов исполнительной ветви власти, а прокуратура есть самостоятельный орган властиво-вторых, внешний характер осуществления надзора (контроль же может быть и внутренним) — в-третьих, надзор, в отличие от контроля, осуществляется без вмешательства в оперативно-хозяйственную деятельность.
7. Постправовым обычаем обусловливается, что надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина не поглощается общим универсальным надзором, является самостоятельной его разновидностью. Право регулирует выделение данного направления надзора на основании его собственного предмета, цели и объема полномочий работников прокуратуры. Взаимосвязь права и обычая в рамках данного вида надзора диктует необходимость его расширения и распространения на индивидуальных предпринимателей, иностранных граждан, апатридов и лиц с двойным гражданством.
8. В специализированных прокуратурах действуют специфичные, локальные обычаи (обусловленные особенностями осуществляемой деятельности), которые регулятивным воздействием достигли конвергенции с правом. Ликвидация специализированных прокуратур с передачей их полномочий территориальным прокурорам снизит эффективность деятельности прокуратуры по обеспечению законности в специализированных сферах общественных отношений, так как приведет к уничтожению сложившейся практики и внутренних традиций осуществления данной деятельности.
9. Авторские предложения по совершенствованию законодательства.
Теоретическая значимость результатов исследования состоит в том, что его основные положения и выводы дополняют и расширяют сферу научного познания в области теоретико-правовой науки и могут быть использованы в общеправовых и отраслевых научных исследованиях, связанных с изучением права и обычаев. Сформулированные в диссертации выводы также могут послужить теоретической основой для продолжения исследования связи обычаев и права в регулировании отдельных групп общественных отношений, а также способствовать совершенствованию законодательства в обеспечении режима законности.
Практическая значимость исследования заключается в том, что его результаты могут быть использованы для выработки мер по повышению эффективности прокурорского надзора за законностью в РФ. Материалы исследования будут полезны в учебном процессе высших учебных заведений и факультетов юридического профиля при изучении курсов «Теория государства и права», «История государства и права», «Прокурорский надзор» с целью углубления правовых знаний и повышения правовой культуры будущих юристовпри разработке спецкурсов, подготовке студентами курсовых и дипломных работ по данной проблематике.
Апробация результатов исследования.
Основные теоретические положения и практические выводы диссертационного исследования неоднократно обсуждались на кафедрах государственно-правовых дисциплин Владимирского юридического института Федеральной службы исполнения наказаний и Владимирского государственного гуманитарного университета, а также излагались на межрегиональной научно-практической конференции «Жеребинские чтения» (г. Владимир) и научно-методических семинарахиспользуются в процессе проведения занятий по курсам «Теория государства и права», «Прокурорский надзор» со студентами и слушателями юридического факультета Владимирского государственного гуманитарного университетаотражены в публикациях автора общим объемом 5,8 п.л.
Структура диссертации соответствует логике исследования и состоит из введения, двух глав, включающих семь параграфов, заключения и библиографического списка.
Заключение
.
Исследование проблем соотношения и взаимосвязи права и обычаев на примере деятельности прокуратуры России позволило отразить все многообразие отношений, возникающих в данной сфере, а также роль государства в обеспечении названных отношений в условиях происходящих в Российском обществе изменений.
В ходе проведенной нами работы были проанализированы труды отечественных и зарубежных ученых, касающихся рассматриваемой проблемы. Обобщение теоретических концепций, законодательства и результатов социологических исследований позволило сделать некоторые выводы.
При исследовании отправной категории «регулирования» и сопоставления различных концепций автором установлено следующее.
Регулирование — это специфическое (нормативное, ненормативное) воздействие на человека, механизмы, процессы с целью упорядочивания поведения и взаимоотношений с другими людьми (объектами) и внешним миром.
Исследование общих и специфических признаков функционирования отдельных элементов государственного аппарата с учетом особенностей социальных норм позволило автору выявить отличительные черты социально-нормативного регулирования деятельности аппарата государства. К ним мы относим:
— с помощью социальных норм регулируются взаимоотношения: 1) между отдельными органами государства- 2) между государственным аппаратом и обществом- 3) между отдельными государственными органами и личностью;
— социальные нормы обязательны и обеспечены деятельностью соответствующих социальных институтов, в том числе и государства;
— нормативность внешне выражается в форме системы правил, имеющих преимущественно ценностный либо внеценностный характер;
— с помощью социальных норм имеет смысл регламентировать только стабильные и имеющие широкое распространение взаимосвязи между людьми;
— к социально-нормативным средствам следует относить целый ряд локальных норм, которые складываются во взаимоотношениях между родственниками, коллегами, сотрудниками, друзьями и т. д.;
— особенности и видовой состав социальных регуляторов напрямую зависит от регулируемой сферы общественных отношений.
Таким образом, в регулировании деятельности отдельных звеньев аппарата государства приоритетное место занимает право, официально признанное в качестве единственного регулятора, которому должны следовать государственные органы. При этом право регулирует деятельность государственного аппарата во взаимной связи со всей системой социального регулирования. Отсюда следует, что социальное регулирование, с помощью которого регламентируется деятельность государственных органов и отношения, возникающие на базе социальных норм и средств, выступает связующим звеном между государственными органами, с одной стороны, и государственными органами и гражданами — с другой. Иными словами, социальное регулирование является одним из основных структурных компонентов механизма государства.
Однако не только право оказывает влияние на регулирование общественных отношений, но и обычаи, а также иные социальные регуляторы.
Под обычаем чаще всего понимают правила поведения, которые в результате многократного применения входят в привычку людей и, таким образом, регулируют их отношения. Термин «обычай» в науке толкуется неоднозначно. На основе анализа отечественной научной литературы диссертант выделяет две господствующие точки зрения.
Первая стоит на том, что к обычаям нельзя относить нравы, традиции, ритуалы и другие подобные регуляторы (О. Э. Лейст, И. С. Зыкин, Н. И. Ма-тузов и др.). Другая группа ученых (В. И. Гойман, Т. Н. Радько, М. А. Супата-ев и др.) придерживаются мнения, что указанные регуляторы все же следует отнести к обычаям. Вторая позиция, по мнению диссертанта, более обоснована по следующим причинам.
Во-первых, все основные признаки обычаев присутствуют и в традициях, и в нравах, и в других выделяемых данным подходом нормах.
Во-вторых, такая точка зрения вносит терминологическую ясность, позволяя адекватно исследовать взаимосвязь обычаев с правом.
Исследовав данный вопрос на законодательных материалах современной России, диссертант не соглашается с достаточно распространенной точкой зрения о снижения роли обычаев в регулировании общественных отношений. Напротив, проведенный анализ свидетельствует о повышении роли обычаев в отечественной правовой системе. Вместе с тем, автор критически подходит к позиции (Л. Г. Свечникова), рассматривающей указанную взаимосвязь лишь как санкционирование обычаев и придание им статуса правовых.
На основании анализа специфики взаимосвязи права и обычаев сформулирована общая классификационная модель обычаев, связанных с правом. Прежде всего, в качестве основания подразделения обычаев на виды автор рассматривает область и пространство регулятивного воздействия. С этой точки зрения, как обосновывается в работе, все обычаи подразделяются на национальные, региональные, локальные, индивидуальные. Нагрюналъные обычаи связанны с жизнедеятельностью определенной нации и народности и действуют в пределах данного этноса. Эти обычаи складываются веками, обеспечивают жизнедеятельность этноса, его самоидентификацию и часто оказываются сильнее правовых предписаний (например, обычай похищать невесту). Региональные обычаи — это нормы, сформировавшиеся и действующие с учетом специфики региона вне национальной основы (например, обычаи районов Крайнего Севера, Сибири, Кавказа и т. д.). Локальные (местные) обычаи существуют в различных территориально-ограниченных общностях людей (город, поселок, деревня, и т. д.). Достаточно часто эти обычаи отражаются в актах местного самоуправления. В качестве разновидности локальных обычаев можно выделить деятелъностные обычаи, т. е. те обычаи, которые существуют внутри организаций и сфер деятельности (например, в сфере исполнения наказания). Эти обычаи соприкасаются с корпоративными нормами и напрямую взаимодействуют с правовыми регуляторами. Индивидуальные обычаи лишь условно можно отнести к нормативному уровню регулирования общественных отношений. Это обычаи, которыми руководствуется то или иное лицо в своей деятельности.
На основании способа формирования обычаи в работе подразделяются на следующие виды: 1) неправовые — это обычаи, которые в силу различных причин не могут иметь правовой характер (например, в силу нецелесообразности — обычаи, складывающиеся в сфере регулирования любви, дружбы, товарищества и т. д.- в силу противоправности — обычай похищать невесту, неверная интерпретация юридических терминов и др.) — 2) предправовые — это обычаи, которые в перспективе могут стать правовыми, но таковыми еще не стали- 3) правовые — это обычаи, закрепленные законом- 4) постправовыеэто обычаи, которые сформировались из многократной реализации правовых норм (например, обычай обращаться с жалобой в прокуратуру в связи с мнимым или реальным нарушением имеющихся у гражданина прав).
По отношению к правовому регулированию автор выделяет: 1) солидарные обычаи — в этом случае требования обычаев и права согласованы- 2) нейтральные обычаи — это правила, которые по отношению к правовому регулированию индифферентны- 3) инерционные обычаи — это обычаи, которые сохраняются, а регулируемое отношение фактически перестало существовать (или перестала существовать соответствующая правовая норма (например, обычай праздновать день 7 ноября, 12 декабря и т. д.) — 4) конфронтационные обычаи — это нормы, которые вступают с правом в противоречия.
Таким образом, право и обычаи являются одними из основных регуляторов общественных отношений. Специфика взаимосвязи между правом и обычаями определяется различиями в способах воздействия на сознание индивида. Позитивное право представляет меру оценивания поведения с позиции государства и транслируется в сознание в виде дозволений, запретов и позитивных обязываний. Обычай не содержат меры оценивания (она существует за его пределами) и транслируется в сознание в виде динамического стереотипа поведения, основанного на повторяемости поведенческих актов более или менее длительный период времени. При этом право не влияет на обычаи непосредственно, а лишь опосредованно через личность, так как обычаи более устойчивы, более консервативны, основаны на динамических стереотипах поведения и ментальности, в связи с этим слабо подвергаются внешнему воздействию. Несмотря на то, что право зачастую связано с политическими процессами, происходящими в государстве, и основано на идеологии, тем не менее, оно более либерально и поливариантно, нежели обычаи.
В целях предотвращения конфликта в регулировании отношений правом и обычаем, воздействие на сознание с помощью права должно осуществляться относительно длительный период времени, чтобы сформировался стереотип правового поведения, коррелирующего с обычаем, в случае, если он не находится в прямой конфронтации с правом.
Изучение особенностей исторического развития (возникновения), изменения и преобразования органов прокуратуры России и степень влияния на данный орган права и обычаев автор рассматривал в контексте отечественного законодательства.
Исторически первым этапом на пути формирования прокуратуры в России был «петровский», в течение которого прокуратура оформилась в систему органов, полностью подотчетных и подконтрольных царю. С точки зрения обычая 18 века прокуратура — это «меч государев» (Ключевский). И сегодня существует точка зрения, возможно, опирающаяся на исторические корни прокуратуры, что этот институт следует относить к власти, которую олицетворяет глава государства (А. Ф. Смирнов, Н. В. Костенко, А. И. Алексеев и др.).
При государыне Екатерине II значение должности и личности генерал-прокурора постоянно возрастало, сфера его деятельности неуклонно расширялась путем включения в нее все новых и новых обязанностей. К концу XVIII века функции генерал-прокурора значительно вышли за рамки надзорных, и он превратился в своеобразного министра по делам внутреннего управления. А в начале XIX в. на смену Петровским коллегиям по Манифесту Александра I от 8 сентября 1802 г. пришли восемь министерств, в том числе Министерство юстиции, и должность генерал-прокурора была преобразована в должность министра юстиции.
После Октябрьского государственного переворота настал переходный период, когда была уничтожена «реакционная» царская прокуратура, а советская еще не была создана. Советская прокуратура была образована только в 1922 г. В Положении, принятом сессией ВЦИК 26 мая, указывались цели и задачи учреждения прокуратуры — осуществление надзора за соблюдением законов и правильная постановка борьбы с преступностью. Государственная Прокуратура была учреждена в составе Народного Комиссариата Юстиции. Во главе Прокуратуры, в качестве Прокурора Республики, стоял Народный Комиссар Юстиции.
После подписания Договора об образовании СССР возникла необходимость создания общесоюзной системы правоохранительных органов. Наряду с другими органами были учреждены Верховный Суд СССР (при Центральном Исполнительном Комитете СССР) и Прокуратура Верховного Суда СССР. Если допустить возможность действия принципа разделения властей в рамках «советской» системы организации государственной власти, органы прокуратуры оказывались между органами судебной власти, входящими в состав исполнительной власти, и исполнительно-распорядительными органами представительной власти. Иными словами, была продолжена формально отрицаемая, а на деле — дореволюционная, традиция функционирования прокуратуры. При этом формируется обычай межвластной деятельности данного органа.
Сегодня достаточно распространенным является такой взгляд на политико-правовое положение прокуратуры в государстве, при котором прокуратура входит в звено исполнительной власти (А. Ф. Малый, М. В. Барщев-ский, С. А. Осипян и др.). Многие ученые и практики продолжают считать прокуратуру специальным органом центральной законодательной власти (например, В. Д. Ломовский, В. И. Валуйский, В. В. Долежан, В. В. Клочков, А. Ф. Козлов и др.).
Некоторые ученые выдвигают мнение о том, что прокуратура является разновидностью органов «контрольной (контрольно-надзорной) власти», обеспечивающих общий надзор за законностью.
Большое распространение получил взгляд на прокуратуру как самостоятельный орган власти, не входящий в конституционную систему разделения власти, представляющий, скорее, часть, элемент «системы сдержек и противовесов», позволяющий органам власти функционировать слаженно и согласованно, и даже как на особую ветвь власти, не упомянутую в Конституции РФ — прокурорскую (Н. Н. Дегтярева, Л. В. Плевако, Н. В. Мельников, М. С. Шалумов, А. С. Сологубов, К. Ф. Скворцов и др.).
В целом проведенный анализ позволил заключить следующее.
Во-первых, прокуратура возникла и существует более двухсот лет, поэтому ее наличие в механизме государства уже само по себе является исторически сложившимся постправовым обычаем.
Во-вторых, в дореволюционный период прокуратура воспринималась современниками как карательный орган.
В-третьих, в советский период развития данного органа была сформирована традиция рассматривать прокуратуру преимущественно как контрольно-надзорный орган.
В-четвертых, современные реформы прокуратуры направлены на ее трансформацию как органа, обеспечивающего поддержку обвинения в суде.
В-пятых, анализ законодательства, существующих обыкновений и социологических исследований позволяет заключить, что в настоящий момент времени прокуратура не относится ни к законодательной, ни к исполнительной, ни к судебной ветвям власти. Кроме того, прокуратура не представляет собой какую-либо иную самостоятельную ветвь власти, в то же время выполняет в государственном механизме особую роль, определяемую историческими традициями обычаями и практикой, уровнем функционирования правовых институтов по выполнению потребностей общества по обеспечению законности.
Значительное место в работе отводится исследованию понятия, сущности и организация деятельности прокуратуры России с точки зрения правового и обычного регулирования.
Термин прокуратура «procuratio (procure)» в переводе с латинского языка означает «попечение, заведование, управление», а также должность «управляющего, уполномоченного, прокуратора, заведующего доходами императора в провинции».
Прокуратура в Российской Федерации есть государственная, единая, централизованная, многофункциональная организационная система, деятельность которой базируется на строгом и неукоснительном соблюдении принципов справедливости, гласности, охраны прав и свобод личности, независимости и др. Иными словами, это специализированный орган по обеспечению законности.
На основании анализа основных подходов к определению законности в работе делается вывод о том, что законность — это политико-правовой режим и требование, направленное на реализацию правомерного поведения, соответствующего правовым предписаниям.
Чтобы было полное соответствие правовым мерам, поведение должно корреспондировать формам реализации законодательства, т. е. запрещающие нормы личность должна соблюдать, т. е. воздерживаться от действий, запрещенных законом под угрозой применения юридической ответственности. Обязывающие нормы личность должна исполнять, т. е. действовать активно в соответствии с ее обязанностями. Управомочивающие нормы личность должна использовать, т. е. осуществлять имеющиеся права. Если не имеется представленного соответствия, то нельзя говорить, что поведение адекватно правовым предписаниям, что требования законности выполняются.
С учетом данного тезиса в работе проанализированы основополагающие тренды соотношения права и обычаев в регулировании деятельности прокуратуры по обеспечению законности и делаются соответствующие выводы.
Право, безусловно, является главным, несущим основную нагрузку регулятором организации деятельности прокуратуры в целом и по обеспечению законности — в частности. Вместе с тем, значительную роль играет не только право в традиционном его понимании, но и обычаи — устойчивые нормы, имеющие внеценностный характер и выступающие источником привычек работников прокуратуры.
Исследование теоретических и практических аспектов организации деятельности прокуратуры позволило выявить тот факт, что влияние обычаев на деятельность прокуратуры по обеспечению законности носит синхронный и асинхронный характер. Синхронный характер обычаев основан на конвергенции (сближении обычаев с нормами права) и предполагает поддержку обычаем правовых предписаний, которые приобретают регулятивные свойства обычая (привычка реализовывать закон или его охранять).
Кроме того, обычай может дополнять правовые предписания либо им не противоречить и способствовать достижению положительного эффекта в регулировании общественных отношений. Это проявляется, например, в следующем. Во-первых, в традиции отмечать профессиональный праздник работников прокуратуры. Данный обычай берет начало с 12 января 1722 г. (Петр I издал указ «Об установлении должности прокуроров в надворных судах»). Во-вторых, в приведении к присяге всех лиц, впервые назначаемых на должность прокурора или следователя (свято соблюдать Конституцию и законы РФ, беречь и приумножать лучшие традиции и обычаи прокуратуры) — в-третьих, в поддержании морально-нравственного облика работника прокуратуры и т. д.
Асинхронное влияние обычая на обеспечение законности основывается на дивергенции (расхождении) с правовыми предписаниями. Эта ситуация возникает в том случае, если стереотипы внутренней или внешней деятельности прокуратуры, формально основанные на праве, реально осуществляются на основе обычаев. Достаточно часто это проявляется, например, так: во-первых, в недостаточно качественной подготовке к обвинительной речи (обычно прокурор знакомится с материалами дела за один-два часа до начала судебного заседания), что оказывает отрицательное влияние на процесс доказывания по делу. Эффективность поддержания обвинения в состязательном судебном процессе в значительной мере зависит от культуры речи обвинителя. Во-вторых, рассматриваемая тенденция проявляется и в командном режиме взаимоотношений руководителя с подчиненными и окружающими (допущение грубости, высокомерия, раздражительности). В-третьих, дивергенция права и обычая проявляется в длительности и отсрочке принятия решений по жалобам, перепоручение их нижестоящим прокурорам, сборе максимального числа виз в иерархии подчиненных перед подписанием документов.
При исследовании основных направлений деятельности прокуратуры автор определяет понятие надзор прокуратуры как регламентированную прокурорским правом деятельность по обеспечению исполнения законов всеми органами власти, организациями, их должностными лицами, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов.
Прокурорский надзор отличен от контрольной деятельности иных государственных органов: во-первых, контролирующие органы, как правило, входят в систему органов исполнительной ветви власти, а прокуратура является самостоятельным органом властиво-вторых, внешний характер осуществления надзора (контроль же может быть и внутренним) — в-третьих, надзор, в отличие от контроля, осуществляется без вмешательства в оперативно-хозяйственную деятельность.
Далее на основании анализа специальной юридической литературы установлено, что использование термина «общий надзор» в науке не аргументировано и в законодательстве не закреплено, его применение осуществляется по обыкновению (традиционно). Вопрос правомерности его использования в настоящее время является предметом научных дискуссий. По мнению автора, прокурорский надзор нельзя делить на «общий» и «необщий», ибо он всегда конкретен в своих задачах и проявлениях. Понятие «общий надзор» не позволяет разграничить виды прокурорского надзора, так как охватывает все его разновидности. Более точным было бы определить данный вид как «надзор за административно-распорядительной деятельностью», поскольку его предмет представляет собой совокупность двух частей: 1) надзор за исполнением действующих законов органами и должностными лицами, осуществляющими административно-распорядительную деятельность- 2) надзор за обеспечением соответствия законам нормативных актов этих же органов и должностных лиц.
Таким образом, сложившийся обычай рассматривать надзор прокуратуры как общий, несмотря на отсутствие соответствующего правового закрепления, конвергентен праву, т.к. не противоречит ему и широко используется в деловом документообороте прокуратуры в процессе осуществления ею деятельности по обеспечению данного надзора. Кроме того, данный обычай конвергентен правовым нормам, регулирующим конкретные направления общего надзора, т. е. нормам, регламентирующим надзор за исполнением действующих законов органами и должностными лицами, осуществляющими административнораспорядительную деятельность и надзор за обеспечением соответствия законам нормативных актов, издаваемых этими органами и должностными лицами.
С 1995 г. в законодательстве о прокуратуре предусмотрен новый вид прокурорского надзора: надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина.
Автор отмечает, что в юридической литературе отношение к данному виду надзора определяется двояко: одна группа авторов (В. И. Басков, А. X. Казарина и др.) утверждает, что выделение данного вида надзора отражает позитивные изменения в обществе, усиление правозащитной функции прокуратуры, вместе с тем не ведет к появлению новой самостоятельной отрасли надзора. Скорее, это подотрасль «общего надзора».
Другие (Р. X. Якупов, В. Н. Галузо, А. А. Чувилев) обосновывают необходимость появления данного вида надзора с целью обеспечения баланса интересов личности, государства и общества.
Вторая позиция, по мнению диссертанта, является более обоснованной и верной по следующим причинам.
Во-первых, выделение данного вид надзора обусловлено своим собственным предметом, целью и объемом полномочий.
Во-вторых, определяет приоритет личности, ее прав и свобод по отношению к интересам государства и общества, основывается на буквальном толковании ст. 2 Конституции РФ, является крайностью, как и социалистическая доктрина приоритета государственных и общественных интересов над личными.
В-третьих, выделение указанного вида надзора есть способ выдвижения их в ряд равноохраняемых интересов общества и государства и подтверждение формирования новой, суверенной российской системы права.
В-четвертых, постправовым обычаем обусловливается, что надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина не поглощается общим универсальным надзором, является самостоятельной его разновидностью. Право регулирует выделение данного направления надзора на основании его собственного предмета, цели и объема полномочий работников прокуратуры.
По мнению автора, основной системообразующей особенностью, характеризующей рассматриваемый вид надзора, является тот факт, что наибольший регулятивный эффект в обеспечении деятельности прокуратуры по надзору за соблюдением прав и свобод личности может быть достигнут при синхронизации права и обычаев. Процесс синхронизации права и обычая в этом случае включает два направления. Во-первых, за счет позитивного и негативного стимулирования добиться многократной реализации образцов правомерного поведения, чтобы оно вошло в привычку, т. е. стало бы своеобразным новым постправовым обычаем. Во-вторых, сближение права с обычаями, ему не противоречащими, вплоть до создания на этой основе правовых обычаев. И, наконец, в-третьих, жесткое блокирование с помощью права и всей системы нормативного регулирования обычаев, явно нарушающих права и свободы не только граждан, но иных лиц.
К числу специализированных прокуратур относятся: военная прокуратура, транспортные прокуратуры, прокуратуры по надзору за исполнением законов в исправительных учреждениях, природоохранные прокуратуры и прокуратуры второго управления Генеральной прокуратуры РФ. Действуя параллельно с территориальными прокуратурами, специализированные прокуратуры представляют собой выделенную по принципу специализации неотъемлемую часть единой федеральной централизованной системы государственных органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на территории России, в строго определенной сфере.
На основании анализа регулирования деятельности специализированных прокуратур в работе установлено следующее.
Во-первых, в специализированных прокуратурах действуют специфичные, локальные обычаи (обусловленные особенностями осуществляемой деятельности), которые регулятивным воздействием достигли конвергенции с правом.
Во-вторых, ликвидация специализированных прокуратур с передачей их полномочий территориальным прокурорам снизит эффективность деятельности прокуратуры по обеспечению законности в специализированных сферах общественных отношений, так как приведет к уничтожению сложившейся практики и внутренних традиций осуществления данной деятельности.
В-третьих, сложившиеся в данной сфере работы прокуратуры постправовые обычаи будут негативно влиять на деятельность территориальных прокуратур. В этой связи в последних целесообразно предусмотреть создание механизма, обеспечивающего специализацию в деятельности их работников, которая, в свою очередь, не должна сводить на нет универсализм.
Диссертационное исследование дало возможность разработать предложения и практические рекомендации по совершенствованию законодательства, регламентирующего деятельность прокуратуры в обеспечении законности. Нами предлагается:
1) определить с помощью федерального конституционного закона место прокуратуры в механизме государственной власти, закрепив ее функции и объекты прокурорского надзора;
2) предусмотреть в Федеральном конституционном законе «О Конституционном Суде Российской Федерации» право на обращение Генерального прокурора РФ в Конституционный Суд РФ по вопросам соответствия правовых актов Конституции Российской Федерации;
3) внести в Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» дополнения, предусматривающие:
— осуществление общественного контроля за деятельностью прокуратуры, а также обязанность работников прокуратуры участвовать в правовой пропаганде и правовом просвещении населения;
— повышение требований, предъявляемых к профессиональному мастерству и моральному облику прокурорского работника;
— необходимость учета при осуществлении прокурорского надзора обычаев, традиций и специфики региона (местности);
— повышение роли органов прокуратуры в гражданском и арбитражном процессах.
