Превышение должностных полномочий

Актуальность темы

диссертационного исследования. Успех проводимых в России социальных реформ (экономической, административной, правовой, судебной и некоторых других) в значительной степени зависит от способности государства наладить работу государственного аппарата, обеспечить надлежащее государственное управление, эффективный контроль за соблюдением правил отправления государственной и муниципальной службы, предупреждение служебных правонарушений, и в том числе преступлений, эффективное уголовное преследования лиц, совершивших такие преступления.

Несмотря на то, что уголовная репрессия не является достаточным средством для решения всех проблем борьбы с должностной преступностью, ее следует рассматривать в качестве одного из необходимых средств такой борьбы. Значение уголовно-правовых средств борьбы с должностной преступностью в последние годы стало недооцениваться или даже отрицаться, на наш взгляд, главным образом из-за серьезных недостатков практики применения статей, включенных в главу 30 Уголовного кодекса РФ.

В последнее десятилетие, несмотря на предпринимаемые государством усилия, эффективность государственной и муниципальной службы значительно снизилась, нарушения законности (в том числе в деятельности правоохранительных органов и судов) приобрели массовый характер, стали привычными. Значительно снизился профессиональный и моральный уровень тех, кто приходит на государственную и муниципальную службу, занимает государственные должности. Ответной реакцией общества на эти явления стало снижение уровня доверия общества к государству, его органам, государственным и муниципальным служащим, в том числе к должностным лицам, неверие в их способность защитить права граждан и законные интересы организаций. По результатам некоторых опросов общественного мнения в России, проводившихся в 2000;2003 гг., в среднем около 30% граждан видят в государстве и государственных служащих своего «главного врага», более 47% были жертвами различных форм посягательств на их права со стороны должностных лиц (в том числе 27% со стороны должностных лиц правоохранительных органов). Значительная часть граждан (около 6%) подвергалась побоям и даже пыткам сотрудников правоохранительных органов (прежде всего, органов внутренних дел)1. Вместе с тем, официальная статистика насильственных и иных форм превышения должностных полномочий весьма далека, как показывают многие криминологические исследования, от реальной картины2.

Так, в России всего было зарегистрировано в 1998 году — 1345, в 1999 -1316, в 2000 — 1688, в 2002 — 1915, в 2003 — 2250 фактов превышения должностных полномочий, большая часть которых приходилась на правоохранительные органы, Вооруженные Силы, войска и другие воинские формирования 3. Вместе с тем, превышение должностных полномочий имеет место почти во всех секторах социальной жизни, в том числе, в сферах управления экономикой, образованием, здравоохранением. В значительной мере превышение должностных полномочий касается сферы бюджетных.

1 По результатам одного из опросов, проведенных в Москве в 2000 г., 37% респондентов одинаково боялись как преступников, так и милицию, или даже испытывают больший страх перед милицией (5%). По данным Я. И. Гилинского в Санкт-Петербурге милиции полностью доверяют всего 3% опрошенных, полностью не доверяет — 41%.См., например: Насилие в органах МВД. Изд. 3- е, доп. М., 2001. С.46- Абрамкин В. Ф. Пытки в России — масштабы, причины, способы борьбы (мнения экспертов, статистика, публикации). М.: Общественный Центр содействия реформе уголовного правосудия. М., 1999. С. 17.

2 См., например: Купленский А. А. Криминологическая характеристика преступлений, совершаемых сотрудниками уголовного розыска в связи со служебной деятельностью: Автореф. дисс.. канд. юрид. наук. Омск, 1991. С. 6.

3 См., например: Берестов В. П. Превышение полномочий должностными лицами в Вооруженных Силах, войсках и других воинских формированиях (уголовно-правовая и криминологическая характеристика): Автореф. дисс.. канд. юрид. наук. Ростов-на-Дону, 2003. С. 3. отношений1.

В отечественной литературе проблемам уголовно-правовой борьбы с превышением должностных полномочий и отдельными его формами были посвящены исследования Абрамкина В. Ф., Асниса А. Я., Ахметшина Х. М., Берестова В. П., Безверхова А. Г., Ветрова Н. И., Владимирова В. А., Волженкина Б. В., Галаховой А. В., Жалинского А. Э., Здравомыслова Б. В., Золотухина Ю. В., Кириченко В. Ф., Кудрявцева В. Н., Келиной С. Г., Коробейникова Б. В., Красикова Ю. А., Купленского А. А., Лысова М. Д., Малиновского И. Б., Мельниковой В. Е, Наумова А. В., Павловой O.K., Папиашвили Ш. Г., Светлова А. Я., Трайнина А. Н., Шмарова И. В., Яни П. С. и ряда других ученых. Вместе с тем, большая часть указанных исследований была выполнена в период действия Уголовного кодекса РСФСР 1960 г., не учитывала реалий настоящего времени, существенных изменений, коснувшихся содержания и тенденций уголовной политики, проводимой российским государством. В частности, до настоящего времени не было выполнено системного анализа конкуренции и коллизий уголовно-правовых норм, предусматривающих ответственность за обособленные формы превышения должностных полномочий (в том числе, впервые криминализованных в последние годы).

Следует также учитывать, что с принятием Уголовного кодекса РФ 1996 года не только была исключена обособленная в рамках отдельных статей УК ответственность за воинские должностные преступления, но и существенным изменениям подверглось нормативное содержание понятия должного лица, а сами должностные преступления были разделены на две группы: 1) преступления против государственной власти, государственной службы и службы в органах местного самоуправленияи 2) преступления против интересов службы в коммерческих и иных организациях. Существенному нарушению подверглась система российского уголовного законодательства после масштабных изменений и дополнений внесенных в УК РФ Федеральным.

1 См., например: Демидов Ю. Н. Основы борьбы с преступностью в социально-бюджетной сфере: криминологические и уголовно-правовые аспекты: Автореферат дисс.. докт. юрид. наук. М., 2002. С. 5. законом от 8 декабря 2003 г. № 162-ФЗ1.

Цель и задачи диссертационного исследования. Целью настоящего исследования является разработка предложений по оптимизации мер уголовной ответственности за превышение полномочий должностными лицами.

Для достижения названной цели была предпринята попытка решить следующие задачи:

1) изучить отечественную историю уголовного законодательства об ответственности за превышение должностных полномочий;

2) выполнить сравнительно-правовой анализ зарубежного и российского уголовного законодательства об ответственности за превышение должностных полномочий;

3) рассмотреть систему служебных преступлений и место в ней превышения должностных полномочий;

4) дать уголовно-правовую характеристику основного, квалифицированного и особо квалифицированного составов превышения должностных полномочий;

5) определить критерии отграничения превышения должностных полномочий от смежных составов преступлений.

Объект и предмет диссертационного исследования. Объектом исследования является ранее действовавшее и современное отечественное уголовное законодательство об ответственности за превышение должностных полномочий и смежные преступления, действующее зарубежное уголовное законодательство об ответственности за сопоставимые виды преступлений.

Предметом исследования являются: а) закономерности истории развития отечественного уголовного законодательства об ответственности за превышение должностных полномочий, б) уголовно-правовая характеристика превышения должностных полномочий, в) мера совершенства и недостатки законодательного закрепления норм об ответственности за превышение.

1 См.: Российская газета. 2003.16 дек. должностных полномочий, г) место и роль норм об ответственности за превышение должностных полномочий в системе норм об ответственности за служебные преступления, д) пути совершенствования законодательного закрепления норм об ответственности за превышение должностных полномочий.

Методологическая основа диссертационного исследования.

Методологическую основу диссертационного исследования составляют система основных философских законов (категорий), общих и специальных научных методов, включавших историко-правовой, сравнительно-исторический, сравнительно-правовой, логико-юридический методы, а также методы анализа документов (анализа материалов уголовных дел и контент-анализа уголовно-правовых норм на основе специальной программы) и (опроса экспертов из числа сотрудников правоохранительных органов).

Нормативная база диссертационного исследования. Нормативно-правовой базой данного диссертационного исследования являются: Конституция Российской Федерации, а также нормативные правовые акты, закрепляющие требования, предъявляемые к проведению квалификационных научных исследований по юридическим наукам.

Теоретическая основа диссертационного исследования. Теоретическую основу исследования составили научные труды по теории государства и права, уголовному праву, криминологии и некоторым иным отраслям науки, принадлежащие авторам, указанных в библиографическом разделе диссертации. Б рамках диссертационного исследования анализу и обобщению были подвергнуты также имеющие важное теоретическое значение взгляды специалистов, изложенные в комментариях к Уголовному кодексу РФ, учебниках и учебных пособиях по уголовному праву.

Эмпирическая база диссертационного исследования. Эмпирическую основу диссертации составляют материалы уголовных дел о превышении должностных полномочий, находившихся в производстве следователей органов прокуратуры в гг. Москвы и Улан-Удэ в период с 2001 по 2003 г. (324 материала уголовных дела), а также результаты опроса 133 экспертов из числа следователей органов прокуратуры в гг. Москва и Улан-Удэ.

Научная новизна диссертационного исследования. Научная новизна данного диссертационного исследования состоит в разработке новой классификации служебных преступлений, дополнительной разработке понятий служебного преступления, превышения должностных полномочий, отдельных признаков служебных предложений, уточнении уголовно-правовой характеристики состава превышения должностных полномочий с учетом новейших изменений и дополнений, внесенных в Уголовный кодекс РФ, выявлении и описании новых соотношений между признаками превышения служебных полномочий и признаками смежных преступлений.

Научная новизна настоящего исследования состоит также в получении новых эмпирических данных об отношении правоприменителей к нормам, закрепленным ст. 285 и 286 УК РФ, мнении правоприменителей о путях совершенствования уголовно-правовых мер об ответственности за превышение должностных полномочий.

На защиту выносятся следующие положения диссертационного исследования:

1. Принимая во внимание негативное влияние на правоприменительную практику (в том числе на практику применения положений УК РФ об ответственности за превышение должностных полномочий) отсутствия в Уголовном кодексе РФ единого для УК в целом определения понятия «должностное лицо», считаем полезным дополнить главу 1 раздела I УК РФ новой статьей «Определения основных понятий, используемых в настоящем Кодексе», включив в нее такое определение.

2. Аналогичное решение целесообразно принять также в отношении таких понятий как «оружие» и «насилие», «угроза применения насилия», которые используются в диспозициях статьи 286 УК РФ «Превышение должностных полномочий» и диспозициях ряда других статей УК, предусматривающих ответственность за смежные составы преступлений, и имеют специфическое уголовно-правовое содержание.

3. Поскольку, с одной стороны, ответственностью за присвоение полномочий должностного лица (ст. 288 УК) не охватываются случаи фактического превышения государственными и муниципальными служащими, не являющимися должностными лицами, своих полномочий, выразившихся в совершение действий, которыми не могут совершаться никем и ни при каких обстоятельствах, а с другой стороны подобные действия таких служащих по своей общественной опасности мало чем отличаются от аналогичных действий должностных лиц, то в наименование и содержание статьи 286 УК РФ целесообразно внести изменения, направленные на устранение этой коллизии. В частности, предлагается именовать статью 286 — «Превышение власти или служебных полномочий».

4. Учитывая значительные трудности, с которыми сталкиваются правоприменители при расследовании превышения должностных полномочий, а также крайнюю нестабильность толкования правоприменителями понятия «действия, явно выходящие за пределы полномочий» считаем целесообразным дать развернутое определение данного понятия непосредственно в диспозиции части 1 статьи 286 УК.

5. Принимая во внимание существенно более высокую степень общественной опасности превышения должностных полномочий, совершенного лицом, занимающим государственную должность Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или главы органа местного самоуправления, предлагается: а) исключить из санкции части 2 ст. 286 УК штраф как один из основных видов наказаний, которое могут быть назначено судом за данное преступление, б) лишение права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью предусмотреть в качестве безальтернативного дополнительного наказания.

6. Поскольку общественно опасное превышение любым государственным или муниципальным служащим своих должностных полномочий является объективным признаком его полного служебного несоответствия, то установление обязательного (а не возможного) лишения таких лиц права занимать любые государственные должности, должности по государственной и муниципальной службе представляется оправданной мерой. Данное предложение обусловлено также распространенной практикой игнорирования судами предоставленного им уголовным законом права использовать данную меру специального предупреждения совершения теми же лицами новых преступлений против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления.

7. Исходя из принципа недопустимости назначения привилегированного (пониженного) наказания за превышение должностных полномочий, сопровождавшихся умышленным причинением здоровью потерпевшего вреда средней тяжести или тяжкого вреда, изнасилованием, сексуальными действиями насильственного характера, похищением человека или другими насильственными действиями средней или большей тяжести, по сравнению с наказанием, назначенным за эти же преступления по правилам о совокупности, считаем целесообразным дополнить статью 286 УК специальным примечанием, устанавливающим соответствующее частное правило квалификации. Данное решение позволит более точно и единообразно учитывать значительно более высокую степень общественной опасности превышения должностных полномочий, сопровождающегося умышленным применением наиболее опасных форм насилия, путем использования института назначения наказания по совокупности преступлений.

8. С учетом рассмотренного предлагается изложить статью 286 УК РФ в следующей редакции:

Статья 286. Превышение власти или служебных полномочий.

1. Совершение должностным лицом, а также государственным служащим или служащим органа местного самоуправления действий, явно для такого лица выходящих за пределы его полномочий, если такие действия входили в компетенцию другого должностного лица, государственного служащего или служащего органа местного самоуправления или могли быть совершены только коллегиально или при наличии указанных в законе, ином нормативном правовом акте условий, либо не относились к полномочиям какого-либо должностного лица, государственного служащего или служащего органа местного самоуправления, и повлекли существенное нарушение прав и законных интересов граждан или организаций либо охраняемых законом интересов общества или государства, наказывается штрафом в размере до восьмидесяти тысяч рублей или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период до шести месяцев с лишением права занимать государственные должности, а также должности по государственной и муниципальной службе на срок до трех лет, арестом на срок от четырех до шести месяцев с лишением права занимать государственные должности, а также должности по государственной и муниципальной службе на срок до трех лет, либо лишением свободы на срок до четырех лет с лишением права занимать государственные должности, а также должности по государственной и муниципальной службе на срок до трех лет.

2. То же деяние, совершенное лицом, занимающим государственную должность Российской Федерации или государственную должность субъекта Российской Федерации, а равно главой местной администрации или главой представительного органа местного самоуправления, наказывается лишением свободы на срок до семи лет с лишением права занимать государственные должности, а также должности по государственной и муниципальной службе, должности, связанные с выполнением управленческих функции в коммерческих и иных организациях или заниматься определенной деятельностью на срок до пяти лет.

3. Деяния, предусмотренные частями первой или второй настоящей статьи, если они совершены: а) с применением насилия или угрозой применения насилияб) с применением оружия, включая газовое и сигнальное, или специальных средствв) с неосторожным причинением тяжких последствий наказываются лишением свободы на срок от восьми до десяти лет с лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до пяти лет.

Примечание. Применение насилия, предусмотренного пунктом «а» части третьей настоящей статьи, сопровождавшегося пытками, умышленным причинением здоровью потерпевшего тяжкого вреда, изнасилованием, сексуальными действиями насильственного характера, похищением человека, захватом в качестве заложника или другими умышленными насильственными действиями, относящимися к тяжким и особо тяжким преступлениям, не охватывается признаками преступления, предусмотренного настоящей статьей".

9. Принимая во внимание повышенную общественную опасность, относительную распространенность и сформировавшееся общественное мнение относительно необходимости целенаправленной борьбы с пытками, совершаемыми должностными лицами правоохранительных органов и иных органов, военнослужащими, целесообразно установить обособленную ответственность за превышение власти или служебных полномочий в форме пытки.

Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования. Теоретическая значимость исследования состоит в дополнительной разработке понятийно-категориального комплекса и научной основы для применения частных правил квалификации превышения должностных полномочий, создающей также предпосылки для проведения новых обобщающих и специальных исследований по проблемам уголовно-правовой борьбы со служебными преступлениями.

Практическая значимость исследования заключается в создании предпосылок для усовершенствования законодательного обеспечения уголовно-правовой борьбы с превышением должностных полномочий, выработке рекомендаций по толкованию и применению норм об ответственности за превышение должностных полномочий, повышению эффективности профилактики соответствующего вида преступления уголовно-правовыми средствами.

Часть положений данного диссертационного исследования может быть также использована в учебном процессе юридических вузов России при преподавании курса уголовного права.

Апробация результатов исследования. По результатам выполненного исследования были подготовлены и направлены в Комитет Государственной Думы Федерального Собрания по законодательству, а также в Информационно-аналитическое управление Аппарата Государственной Думы Федерального Собрания предложения и рекомендации по совершенствованию уголовного законодательства об ответственности за превышение должностных полномочий. Отдельные положения диссертации были апробированы в деятельности Ассоциации работников правоохранительных органов Российской Федерации по совершенствованию информационного обеспечения и профессиональной подготовки членов Ассоциации.

Некоторые важные диссертационные положения опубликованы в трех научных работах общим объемом два печатных листа.

Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, трех глав, включающих 8 параграфов, заключения, списка использованной литературы и приложения, включающего образцы социологического инструментария.

Заключение

.

Выполненное исследование позволяет сделать следующие, наиболее значимые с точки зрения соискателя выводы:

Первый. Отечественная история борьбы с превышением должностными полномочиями уголовно-правовыми средствами не только хранит уникальный опыт юридико-технических решений, но позволяет увидеть их взаимосвязь с политикой и экономическим положением государства. Начальный этап отечественной истории уголовного преследования за превышение должностных полномочий приходится на конец XIV — начало XV веков и в своей основе обусловлен, по-видимому, объективным процессом формирования единого Российского государства. До конца XIX века в российском уголовном законодательстве преобладал элементарный подход к преследованию за превышение должностных полномочий. В этот период законодатель, как правило, ограничивался установлением уголовной ответственности за частные формы превышения должностных полномочий (взяточничество, превышение должностных полномочий военнослужащими и др.). Значительный рост бюрократического аппарата, развитие местного самоуправления, «сращивание» государства и отдельных институтов гражданского общества, усиление государственного влияния на социальные процессы во второй половине XIX века объективно способствовали усилению и расширению уголовного преследования за превышение должностных полномочий. В этот период законодатель стремился не только к установлению общего уголовного запрета на превышение должностных полномочий, но и к тому, чтобы, вне зависимости от сложности непосредственного объекта посягательства, сгруппировать нормы об ответственности за превышение должностных полномочий в одной главе УК, что служило объективной предпосылкой для предупреждения не только своих ошибок при определении степени общественной опасности соответствующих преступлений, но и ошибок квалификации.

Особую ценность с точки зрения определения возможных направлений совершенствования современного уголовного законодательства России об ответственности за превышение должностных полномочий имеет исторический опыт: а) законодательного определения понятия превышения власти, б) регламентации уголовной ответственности всех категорий государственных и муниципальных служащих, а не только собственно должностных лиц, в) распространения мер уголовного преследования за превышение служебных полномочий на отдельные элементы негосударственного сектора (банковскую сферу, управление церковными делами и др.), г) установления обособленной ответственности за уголовные проступки, связанные с превышением должностных полномочий.

Второй. Значительную ценность для поиска наиболее эффективных мер уголовной ответственности за превышение должностных полномочий представляет собой анализ уголовного законодательства зарубежных стран. Наиболее близкими к уголовному законодательству России в вопросах ответственности за превышение служебных полномочий являются уголовно-правовые системы стран-участниц СНГ. Тем не менее, с момента образования СНГ отмечается тенденция нарастающей спецификации таких систем. Законотворческий опыт ряда государств — участников СНГ указывает на последовательное стремление законодателя этих государств к: а) установлению единого для УК определения понятия должностного лица, б) отнесению руководителей государственных и муниципальных предприятий к категории должностных лиц. Уголовное законодательство стран Балтии и государствоснователей Европейского Союза в вопросах ответственности за превышение должностных полномочий существенно отличается от сопоставимого уголовного законодательства России. Законодатель части европейских государств, исходит из целесообразности: а) использования в уголовном законодательстве понятия публичного служащего и приравненных к нему категорий служащих, которое, как правило, шире понятия должностного лица, используемого российским законодателем, б) установления обособленной уголовной ответственности преимущественно за частные формы превышения должностных полномочийв) установления обособленной ответственности за превышение служебных полномочий служащими, не являющимися должностными лицамиг) обеспечения равной ответственности за превышение полномочий служащими, как государственного, так и негосударственного секторовд) компактного (в рамках одной и той же главы) закрепления в УК норм об ответственности за превышение должностных полномочий.

По нашему мнению свою актуальность для России сегодня сохраняет европейский опыт (в частности, опыт Франции) установления уголовной ответственности за должностные злоупотребления для юридических лиц.

Третий. Изучение и сопоставление различных точек зрения, высказанных отечественными и зарубежными специалистами по вопросу о содержании понятия «служебные преступления» позволяет нам сформулировать следующее определение данного понятия: служебными могут быть признаны преступления, объективным признаком которых является использование лицом своего служебного положения, в том числе статуса должностного лица.

К числу служебных, как показало проведенное исследования, исходя из данного критерия может быть отнесен 91 вид преступлений, объединенных в четырнадцать групп, для большинства из которых интересы службы являются не основным, а обязательным дополнительным непосредственным объектом.

По смыслу закона и исходя из содержания понятия «превышение служебных полномочий» лишь с превышением служебных полномочий (помимо деяния в виде превышения должностных полномочий, ответственность за которое предусмотрена ст. 286 УК могут быть совершены 47 видов деяний, предусмотренных п. «в» ч.2 ст. 1271, п."в" ч.2 ст. 1272 — ст. 142- ст. 1421- ч. З ст. 159- ч. З ст. 160- ст. 170- п. «б» ч. З ст. 174 — п. «б» ч. З ст. 1741- ч.2 ст. 183- п. «б» ч. З ст. 188- ст.194- ст. 203- ч. З и 4 ст. 204- ч. З ст.209- ч. З ст. 210- п. «в».

4.2 ст. 221- п. «в» ч. З ст. 226- п. «в» ч. 2 ст. 229- п. «а» ч.2 ст. 241- п. «б» ч.2 ст. 282;

4.3 ст. 2821- ст. 2851- ст. 2852- ст. 288- ст. 290- ст. 292- ч. З ст. 294- ст. 299- ст.

302- ч. 2 ст. 303- ст. 305- ст. 307- ст. 311- ст. 315- ст.334- ст. 336- ст. 338- ст. 339- ст.340- ст. 341- ст. 342- ст. 343- ст. 344- ст. 353- ч.2 ст. 354- ст. 356 УК РФ.

Из них 13 видов превышения служебных полномочий могут быть совершены лишь должностными лицами: регистрация заведомо незаконных сделок с землей (ст. 170) — контрабанда, совершенная должностным лицом с использованием своего служебного положения (п. «б» ч. З ст. 188) — нецелевое расходование бюджетных средств (ст. 2851) — нецелевое расходование средств государственных внебюджетных фондов (ст. 2852) — получение взятки (ст. 290) — служебный подлог (ст. 292) — привлечение заведомо невиновного к уголовной ответственности (ст. 299) — принуждение к даче показаний (ст. 302) — фальсификация доказательств по уголовному делу лицом, производящим дознание, следователем, прокурором или защитником (ч. 2 ст. 303) — вынесение заведомо неправосудных приговора, решения или иного судебного акта (ст. 305) — заведомо ложные заключение эксперта, специалиста или неправильный перевод (ст. 307) — неисполнение приговора суда, решения суда или иного судебного акта в форме воспрепятствования (ст. 315) — публичные призывы к развязыванию агрессивной войны, совершенные лицом, занимающим государственную должность Российской Федерации или государственную должность субъекта Российской Федерации (ч.2 ст. 354 УК РФ).

Четвертый. Выполненный нами анализ материалов уголовных дел о превышении должностных полномочий показал, что при применении соответствующих норм на практике (если не принимать во внимание очевидные ошибки и грубые нарушения законности) возникают либо могут возникать впредь два основных типа проблем, связанных с конкуренцией соответствующих норм. Первый: фактическое наличие последствия в виде существенного нарушения прав и законных интересов граждан или организаций либо охраняемых интересов общества или государства, наступившего в результате совершения какой-либо из специфических форм превышения должностным лицом своих полномочий, для которой наступление такого последствия не является обязательным признаком преступления.

Например, в результате заведомо незаконной регистрации сделки с землей гражданин не может реализовать свое право на пользование участком земли, который был ему выделен ранее в виде доли имущества в акционированном совхозе. Второй: наличие одного или нескольких квалифицирующих признаков превышения должностных полномочий, предусмотренных в ч.2 или ч. З ст. 286 УК, при совершении какой-либо из специфических форм превышения должностным лицом своих полномочий.

Пятый. Отсутствие в Уголовном кодексе РФ единого для УК в целом определения понятия должностное лицо" оказывает заметное негативное влияние на правоприменительную практику (в том числе на практику применения положений УК РФ об ответственности за превышение должностных полномочий). В этой связи мы считаем полезным дополнить главу 1 раздела I УК РФ новой статьей «Определения основных понятий, используемых в настоящем Кодексе», включив в нее такое определение. Аналогичное решение целесообразно принять также в отношении таких понятий как «оружие» и «насилие», «угроза применения насилия», которые используются в диспозициях статьи 286 УК РФ «Превышение должностных полномочий» и диспозициях ряда других статей УК, предусматривающих ответственность за смежные составы преступлений, и имеют специфическое уголовно-правовое содержание.

Шестой. Выполненное исследование показало, что ответственностью за присвоение полномочий должностного лица (ст. 288 УК) не охватываются случаи фактического превышения государственными и муниципальными служащими, не являющимися должностными лицами, своих полномочий, выразившихся в совершение действий, которыми не могут совершаться никем и ни при каких обстоятельствах. Подобные действия указанных категорий служащих по своей общественной опасности мало чем отличаются от аналогичных действий должностных лиц. В этой связи в наименование и содержание статьи 286 УК РФ целесообразно внести изменения, направленные на устранение этой коллизии. В частности, предлагается именовать статью 286 -«Превышение власти или служебных полномочий».

Седьмой. Значительные трудности испытывают правоприменители при толковании понятия «действия, явно выходящие за пределы полномочий», В этой связи целесообразно дать развернутой определение данного понятия непосредственно в диспозиции части 1 статьи 286 УК.

Восьмой. Существенно более высокая степень общественной опасности превышения должностных полномочий лицом, занимающим государственную должность РФ, субъекта РФ или главы органа местного самоуправления, на наш взгляд, требует внесения в уголовный закон соответствующих изменений. В частности, предлагается: а) исключить из санкции части 2 ст. 286 УК штраф как один из основных видов наказаний, которое могут быть назначено судом за данное преступление, б) лишение права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью предусмотреть в качестве безальтернативного дополнительного наказания. Поскольку общественно опасное превышение любым государственным или муниципальным служащим своих должностных полномочий является объективным признаком его полного служебного несоответствия, то установление обязательного (а не возможного) лишения таких лиц права занимать любые государственные должности, должности по государственной и муниципальной службе представляется оправданной мерой.

Девятый. Имеющие место случаи назначения привилегированного (пониженного) наказания за превышение должностных полномочий, сопровождавшихся умышленным причинением здоровью потерпевшего вреда средней тяжести или тяжкого вреда, изнасилованием, сексуальными действиями насильственного характера, похищением человека или другими насильственными действиями средней или большей тяжести, по сравнению с наказанием, назначенным за эти же преступления по правилам о совокупности, по нашему мнению, должны быть исключены впредь. С этой целью предлагается дополнить статью 286 УК специальным примечанием, устанавливающим соответствующее частное правило квалификации. Данное решение позволит более точно и единообразно учитывать значительно более высокую степень общественной опасности превышения должностных полномочий, сопровождающегося умышленным применением наиболее опасных форм насилия, путем использования института назначения наказания по совокупности преступлений.

Десятый. Поскольку пытки как форма превышения должностных полномочий приобрели относительную распространенность в нашей стране и сформировалось общественное мнение относительно необходимости целенаправленной борьбы с пытками, целесообразно установить обособленную ответственность за превышение власти или служебных полномочий в форме пыток.

Одиннадцатый. Важными средствами совершенствования бланкетного содержания норм уголовного закона об ответственности за превышение должностных полномочий, на наш взгляд, сегодня является принятие следующих федеральных законов: 1) Реестр государственных должностных лиц, чьи должности, устанавливаются Конституцией РФ, федеральными конституционными законами и федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий государственных органов- 2) Сводный реестр должностей государственной службы, в котором бы были установлены типовые должности по государственной службе всех видов- 3) Сводный реестр должностей муниципальной службы, в котором были бы установлены типовые должности по муниципальной службе- 4) «Об Администрации Президента Российской Федерации" — 5) «О службе в органах внутренних дел" — «О службе в органах федеральной службы по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ" — 6) О внесение изменений и дополнений в Гражданский кодекс РФ в части, касающейся более четкого определения статуса государственных и муниципальных унитарных предприятий- 7) О внесении изменений и дополнений в Кодекс РФ об административных правонарушениях в целях приведения определения понятия должностное лицо» в соответствие с федеральным законодательством об основах государственной и муниципальной службы в РФ и Уголовным кодексом РФ.

Двенадцатый. К базовым средствам повышения эффективности практики борьбы с превышением должностных полномочий в Российской.

Федерации, как показало проведенное нами исследование, должны быть отнесены: 1) упрочение правового статуса органов прокуратуры, которая до настоящего времени не имеет своей «ветви» власти- 2) создание организационного — правового механизма государственного принуждения к устранению в деятельности органов государственной власти и местного самоуправления, а также в деятельности их учреждений причин условий, способствовавших превышению их должностными лицами своих полномочий- 3) создание организационно-правовой базы юридической экспертизы- 4) восполнение дефицита информационного и методического обеспечения практики расследования превышения должностных полномочий- 5) создание механизма правовой ответственности за воспрепятствование в завуалированных формах эффективному расследованию уголовных дел о превышении должностных полномочий- 6) ведение института специальных прокуроров для расследования общественно опасных служебных злоупотреблений (в том числе превышения должностных полномочий) должностных лиц, чьи должности устанавливаются Конституцией РФ, федеральными конституционными законами и федеральными законами для непосредственного исполнения или обеспечения полномочий государственных органов- 7) создание правовых и имущественных стимулов для повышения заявительской активности граждан в части, относящейся к нарушению их прав и законных интересов должностными лицами- 8) принятие федеральных законов о внесении изменений и дополнений в законодательные акты Российской Федерации в части, относящейся к статусу государственных должностных лиц, пользующихся льготным уголовно-процессуальным статусом при решении вопроса о привлечении их к уголовной ответственности.