Актуальность темы
Одной из ключевых задач, стоящих перед Российской Федерацией и ее субъектами, является стимулирование процессов, обеспечивающих стабильный экономический рост, решение социально-политических проблем и увеличение благосостояния населения страны. По мере совершенствования в нашей стране федеративных отношений отмечается объективная закономерность все большего перемещения центра тяжести управления социально-экономическими процессами с федерального на региональный уровень. Эти процессы непосредственно затрагивают и такую важную сферу, как международные и внешнеэкономические связи субъектов Российской Федерации, в том числе приграничное сотрудничество.
Для России, занимающей первое место в мире, как по протяженности границ, так и по количеству граничащих с ней стран, ресурс приграничного сотрудничества отличается особой значимостью. Как отметил Президент Российской Федерации В. В. Путин в своем Послании Федеральному Собранию Российской Федерации 10 мая 2006 г., «.Современной России нужен беспрепятственный выход со всей своей продукцией на международные рынки. Для нас — это вопрос более рационального участия в международном разделении труда, вопрос получения полноценных выгод от интеграции в мировую экономику. Именно с этой целью мы продолжаем вести переговоры о присоединении к Всемирной торговой организации. И ведем их только на условиях, которые полностью учитывают экономические интересы России"1. Первостепенность задач в повышении эффективности международной торговли Президент России.
1 Путин В. В. Послание Федеральному Собранию Российской Федерации. 10 мая 2006 г., Москва, Кремль, Мраморный зал // Президент России. Официальный сайт // http://www.kremlin.ru/text/appears/2006/05/105 546.shtml обозначил также Указом от 11 мая 2006 г. о переподчинении Федеральной таможенной службы РФ непосредственно Правительству РФ1.
Выступая 26 апреля т. г. в Томске на совещании, посвященном вопросам социально-экономического развития субъектов Федерации СФО, В. В. Путин также обозначил особое значение приграничного международного товарообмена: «Это один из мощных ресурсов роста всех сибирских территорий». Это высказывание Президента РФ касается не только Сибири, но и всех регионов Российской Федерации. При этом, как отмечают ученые, к устойчивому экономическому росту может привести такая политика, которая направлена на мобилизацию ресурсов и внутренних возможностей субъектов Федерации, при активной инвестиционной политике государства3.
В последнее время динамика международных и внешнеэкономических связей российских регионов с зарубежными странами значительно возросла, расширилась география международных контактов регионов, существенно вырос объем сотрудничества, меняется его содержание, что характерно и для приграничного сотрудничества.
Все это обуславливает необходимость пересмотра действующей законодательной и нормативно-правовой базы внешнеэкономической деятельности4 и приграничного сотрудничества, формирования новой право.
1 Указ Президента РФ «Вопросы Федеральной таможенной службы», 11 мая 2006 // Президент России. Официальный сайт // http://www.president.kremlin.ru/text/docs/2006/05/105 579.shtml.
2 Выступление В. В. Путина на совещании, посвященном вопросам социально-экономического развития субъектов Федерации СФО. Томск, 26 апреля 2006 г. //Сибирский федеральный округ. Информационный сайт // http://www.sibfo.ru/press/?ndex.php?action=art&nart=2631.
3 Абдулатипов Р. Г. Федералогия. Учебное пособие. — СПб.: Питер, 2004. — С. 187.
4 В настоящей работе термины «внешнеэкономическая деятельность» и «внешнеэкономические связи» используются как синонимичные, т.к. по определению «внешнеэкономические связи — это совокупность видов экономической деятельности, отличительным признаком которой является межстрановое перемещение товаров, услуг, технологий, управленческого опыта, а также иностранный туризм» (см.: Экономические и финансовые словари от Глоссарий.ру // http://slovari.yandex.ru/). вой системы с учетом совершенствования законодательства в сфере федеративных отношений.
Вопросы приграничного сотрудничества в российском правовом поле до сих пор в полной мере не отражены. В федеральном законодательстве нет таких понятий, как «приграничное сотрудничество», «участники приграничного сотрудничества», «территория приграничного сотрудничества», «приграничный субъект Российской Федерации». Кроме того, не разграничены полномочия федеральных и региональных органов государственной власти и органов местного самоуправления в сфере приграничного сотрудничества. Особой актуальностью отличается задача определения полномочий органов местного самоуправления, которые в соответствии с европейскими нормами и правилами являются основным звеном приграничного сотрудничества1.
Кроме того, на фоне отсутствия у большинства субъектов Российской Федерации опыта международного сотрудничества и фактического незнания международных правовых норм в области внешних связей появилась также необходимость создания эффективного механизма координации и взаимодействия центра и субъектов РФ в сфере международных и внешнеэкономических связей в целом, в том числе в области приграничного сотрудничества.
Большое влияние на темпы и направления законодательных преобразований в обозначенной сфере на федеральном и региональном уровнях играет стремление Российской Федерации войти во Всемирную торговую организацию. Это обеспечило бы большую экономическую эффективность внешних связей, как России, так и ее регионов. Однако в вопросе о пользе для субъектов Федерации присоединения России к ВТО мнения экспертов и аналитиков, ученых и практиков, федеральных и регио.
1 Доклад Совета Федерации ФС РФ «О состоянии законодательства в Российской Федерации». Часть 2. Законодательное обеспечение основных направлений внутренней и внешней политики в 2005 году. // Совет Федерации ФС РФ. Официальный сайт // http://www.council.gov.ru/lawmaking/report/2005/14/index.html нальных руководителей не всегда совпадают, более того, иногда по этому вопросу делаются прямо противоположные выводы1.
Таким образом, исследования политико-правовых аспектов приграничного сотрудничества в осуществлении международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации, проблем совершенствования законодательной базы в этой сфере на федеральном и региональном уровне с учетом разделения полномочий разных уровней государственной власти и местного самоуправления являются актуальными.
Актуальность исследования обусловлена не только возрастанием роли субъектов РФ в двусторонних и многосторонних внешних отношениях России с зарубежными государствами, что само по себе является подтверждением всемирной тенденции к либерализации мирохозяйственных связей и усилению межрегиональных (на уровне регионов разных стран) международных связей, но и необходимостью определения места российских регионов в глобальной системе разделения труда, мировой, все более и более интернационализирующейся, экономике, и, соответственно, выявления перспектив развития субъектов РФ в составе одного из самых крупных федеративных государств мира — Российской Федерации, активного и эффективного игрока в мировой политике.
Несмотря на положительную динамику в обеспечении со стороны государства соответствующих политико-правовых основ для интенсификации внешних связей субъектов Федерации (субъективный фактор), степень их вовлеченности во внешнеэкономическую деятельность не одинакова и во многом зависит от уровня социально-экономического потенциала регионов, природно-климатических условий и природных ресурсов.
1 Михайлов В. А., Буянов B.C., Кушлин В. И. «Глобализация: Россия и ВТО» // М.: Изд-во РАГС, 2005; Проблемы и перспективы присоединения России к Всемирной торговой организации. Сб. статей Всероссийской академии внешней торговли // Рук. авторск. кол-лек. д.э.н., проф. С. И. Долгов. — М.: ВАВТ, 2003; Вступление в ВТО — не самоцель // Международная жизнь. — 2005. — № 7 — 8- Альтернативы вступлению России в ВТО нет // Международная жизнь. — 2005. — № 7 — 8- Бардина Т. В. Что сулит ВТО Красноярью. Интервью, беседовал В. Крутиков // Экономика и жизнь. Сибирь. 01.02.2005 (№ 226). объективный фактор). Соотношение субъективного и объективного факторов все в большей степени становится предметом экономического федерализма и региональной политики государства, т. е. предметом совершенствования федеративных отношений и государственного строительства, что «направлено на укрепление Федерации, на построение эффективного государства в существующих границах"1.
Таким образом, исследование политико-правовых аспектов приграничного сотрудничества в рамках международных связей и внешнеэкономической деятельности российских регионов напрямую связано с изучением тенденций в трансформировании федерализма в России, основу которых составляет содержание и конкретное наполнение принципа разделения предметов ведения и полномочий между уровнями государственной власти — федеральной и региональными.
Состояние научной разработанности темы.
Вопросы федерализма и федеративных отношений в Российской Федерации, теоретические и практические аспекты реализации принципа разделения предметов ведения и полномочий между центром и регионами, в том числе в сфере международных связей, внешнеэкономической деятельности и приграничного сотрудничества, рассматриваются многими учеными. Основополагающими в этой сфере являются теоретико-методологические труды Р. Г. Абдулатипова, А. С. Автономова, Л. Ф. Бол-тенковой, С. Д. Валентея, К. В. Калининой, Д. Н. Козака, А. А. Мацнева, Н. П. Медведева, В. А. Михайлова, В. Н. Лысенко, Ю. А. Тихомирова, И. А. Умновой, А. Ф. Федорова2, и других.
1 Путин В. В. Послание Федеральному Собранию России. 24 апреля 2005, Москва, Кремль // Международная жизнь. — 2005. — № 5.
2 Абдулатипов Р. Г., Болтенкова Л. Ф. Опыты федерализма. — М.: Республика, 1994; Абдулатипов Р. Г. Национальный вопрос и государственное устройство России. — М., 2000. Он же: Управление этнополитическими процессами: вопросы теории и практики. — М., 2001; Он же: Федералогия. Учебное пособие. — СПб.: Питер, 2004; Автономов А. С. Разграничение предметов ведения между федерацией и ее субъектами // В кн.: Федерализм: теория, институты, отношения. — М.: Юристъ, 2001. — С. 176−198- Болтенкова Л. Ф. Российская Федерация и статус ее субъектов // Российская государ
Вопросы международных и внешнеэкономических связей российских регионов в их связи с более общим вопросом — эволюцией и судьбами российской государственности и российского федерализма — рассматриваются в научных трудах таких авторов, как: Н. С. Авдулов, А. С. Макарычев, О. Ю. Романова, М. И. Рыхтик, А. А. Сергунин, М. В. Столяров и другие1. ствеииость: состояние и перспективы развития. — М.: Республика, 1995. — С. 7−129- Она же: Политический аспект федерализма в России // Материалы копф. «Будущее российского федерализма: политический и этнический факторы». Казань, 25−26 февраля 2000; Она же: Российский федерализм и правовые проблемы приграничных территорий // Вопросы национальных и федеративных отношений. Сб., вып. IV. — М.: РАГС, 2004; Валентей С. Д. Федерализм: российская история и российская реальность. — М.: Институт экономики РАН, 1998; Он же: Россия на пути от псевдофедерализма к реальной федерации // Федерализм в России. — Казань, 2001. — С. 45−49- Калинина К. В. Федерализм и национальный вопрос // В кн.: Российский федерализм: опыт становления и стратегия перспектив. — М., 1998; Она же: Этнические аспекты российского федерализма: история и современность // В кн.: Российский федерализм: от Федеративного договора до наших дней. — М., 2002. — С. 236−241- Козак Д. Н. Проблемы разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации // Журнал Российского права. — 2002. — № 5- Он же: Федеральная реформа — новый этап в гармонизации российского законодательства // В кн.: Соотношение законодательства Российской Федерации и законодательства субъектов Российской Федерации. — М., 2003; Лысенко В. Н. Новый федерализм. — М.: Ин-т современной политики, 1995; Он же: Федерализм от Татарстана до Чечни. — М., 1998; Мацнев А. А. Регион в системе федеративных отношений в России // Вопросы национальных и федеративных отношений. — М.: РАГС, 1999. — С. 100−114- Медведев Н. П. Политическая регионалистика в контексте современных трансформаций российского федерализма. Учебное пособие. — М., 2002; Михайлов В. А. Россия с мечтой о реальном федерализме // В кн.: Российский федерализм: от Федеративного договора до наших дней. — М., 2002; Тихомиров Ю. А. Вопросы правового регулирования международных и внешнеэкономических связей российских регионов // Сборник документов и материалов по вопросам международных внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации.
— М.: Научная книга, 2002; Умиова И. А. Конституционные основы современного российского федерализма — М.: Дело, 2000; Федоров А. Ф. Российский федерализм: исторический опыт и современность. — М.: Научная книга, 2000.
1 Авдулов Н. С. Глобализация и ее влияние на трансформацию российского федерализма // Проблемы современного российского федерализма (материалы конференции). — Р.-на-Дону, 2005. — С. 15- 18- Макарычев А. С., Макарычева М. Г. Международная деятельность российских регионов: причины, возможности, препятствия // Сравнительный регионализм: Россия, СНГ, Запад. — Нижний Новгород: Нижегородский университет, 1997. — С. 150−164- Романова О. Ю. Региональные интересы в контексте национальных: внешнеполитическое измерение // Регион в составе федерации.
— Нижний Новгород: Нижегородский университет, 1999. — С. 137−149- Рыхтик М. И. Региональный фактор во внешней политике федеративного государства // Регион в составе федерации. — Нижний Новгород: Нижегородский университет, 1999. — С. 150 157- Сергунин А. А. Регионы и финансово-политический кризис в России: международные аспекты // Что хотят регионы России? // Под ред. А. Малашенко. — М.: Ген-дальф, 1999. — С. 26−36- Столяров М. В. Международная деятельность субъектов фе.
В этом направлении имеются также работы зарубежных ученных, которые усиление региональных внешнеэкономических связей рассматривают как факт децентрализации государственного управления и как возможный фактор усиления дезинтеграционных процессов1.
В последние десятилетия появилось большое количество научных публикаций, посвященных чисто эмпирическим исследованиям внешнеэкономической деятельности и приграничного сотрудничества регионов России. Здесь превалируют работы в основном экономического и юридерации: интересы, права, возможности // Панорама-Форум, лето 1997. — № 16. -С. 63−80- Он же: Приграничное сотрудничество как область развития международных и внешнеэкономических связей субъектов федерации //Материалы семинара «Влияние законотворчества субъектов России на процессы ее федерализации», Казань, 5 октября 1999 г. // Проект Института истории Академии наук Республики Татарстан: Перспективы развития федерализма в России: теоретические и практические аспекты // http://federalmcart.ksu.ru/conference/seminar2/stol-jarov.htmKuzmin Е. Russia: The Centre, the Regions, and the Outside World, International Affairs (Moscow), vol. 45, no. 1, 1999, pp. 116−123- Makarychev A. Russian Regions in the International Perspective // Регион в составе федерации. — Нижний Новгород: Нижегородский университет, 1999. -С. 204−241- Sergounin A. Russia’s regionalization: the international dimension. Copenhagen: Copenhagen Peace Research Institute, 1997 (COPRI Working PapersNo. 20, 1997).
Nicholson M. Towards a Russia of the Regions. London: IISS, 1999 (Adelphi Paper no. 330) — Herd G.P. Russia’s Systemic Transformation: Trajectories and Dynamics? Copenhagen: COPRI, 1999 (COPRI Working Paper 26, 1999) — The New Russia: Troubled Transformation // Ed. By G. Lapidus. Boulder, Co.: Westview Press, 1995; Kirkow P. Russia’s Provinces: Authoritarian Transformation versus Local Autonomy? London: Macmillan, 1998; Melvin N. Regional Foreign Policies in the Russian Federation. London: RIIA, 1995; Russia’s Future: Consolidation or Disintegration?/Ed. By D. Blum. Boulder, Co.: Westview, 1994.
2 См., например: Авдеев А. Международные и внешнеэкономические связи российских регионов // Международная жизнь, 2000, № 4, С. 92−96- Архипов А. 10., Черко-вец О. В. Внешнеэкономическая деятельность российских регионов. — Р-на-Дону, 2005; Внешнеэкономические связи и региональное развитие в России // Под ред. Вар-домского JI. Б. и Миронова В. А. — Москва: Эпикон, 1999; Бартуков В. П. Внешнеэкономические связи России и ее субъекта — Республики Бурятия. -Улан-Удэ: Изд-во БНЦ СО РАН, 2000; Драчевский J1. В. Международные и внешпе-экопомич'еские связи Сибирских регионов: опыт становления и развития // Дипломатический ежегодник. — М., 2003; Перспективы Дальневосточного региона. Межстра-новые взаимодействия // Под ред. Витковской Г. и Тренина Д. — М: Гендальф, 1999; Кузнецов И. И. «Балтийский коридор» и экономика России. — М.: МГИМО МИД РФ, 1998; Насыров И., Багаутдинова Д. Внешнеэкономическая деятельность Республики Татарстан // Панорама-Форум, лето 1997. — № 16. -С. 81−88- Рубинская Э. Т. Региональная внешнеэкономическая деятельность. — Р.-на-Дону, 2003; Османов М. Н. Внешнеэкономические связи Республики Дагестан: современное состояние и направления развития. — М., 2000; Соколов Э. Г. Внешнеэкономические связи региона. -Брест: Академия, 2005; Bradshaw М. The Russian Far East: Prospects for the New Millennium. — London: RIIA, 1999; Kaliningrad Region SEZ: Pros and Contras, East-West дического характера, среди которых значительно возросло число диссертационных исследований1.
В изучаемой нами области появляются также научные работы общеметодологического, концептуального характера. В них рассматриваются теоретические и политико-правовые основы международных связей, внешнеэкономической деятельности и приграничного сотрудничества субъектов Российской Федерации. Среди них необходимо отметить монографии О. В Плотниковой, В. JI. Толстых3. Работ в этом направлении не очень много, но и они быстро устаревают, что обусловлено динамичным процессом совершенствования законодательства в сфере международных связей и внешнеэкономической деятельности.
Institute, 1999; Oldenboom Е., Kleinknecht A. An Innovation Survey in a Russian Region. The Case of Nizhny Novgorod (Gorki). — Amsterdam: SEO, 1994; Gazier A. Le Pouvoirs Locaux dans les Regions Russes du Centre-Terres Noires: Transition ou Opposition? Paris: CERI, 1993 (Les Cahiers du CERINo. 5,1993).
1 См., например: Батырева Д. Б. Особенности реализации внешнеэкономической политики на региональном уровне //Дисс. канд. экон. наук. — Элиста, 2005; Рац Г. И. Внешнеэкономические связи в стратегии экономического роста Республики Саха (Якутия) // Дисс.. докт. экой. наук. — М., 2000; Воронкова О. Н. Внешнеэкономические связи регионов России в процессе их интеграции в мировую экономику // Дисс.. канд. экой, наук. — Р.-па-Допу, 2001; Козлова Г. В. Региональные внешнеэкономические отношения России и их место в экономической системе страны // Дисс.. канд. экон. наук. — Тамбов, 2000; Магомедова Д. А. Внешнеэкономическая деятельность региона и механизм ее регулирования // Дисс.. канд. экон. наук. — Махачкала, 2001; Московская П. Г. Разграничение предметов ведения и полномочий Российской Федерации и ее субъектов в экономической сфере (на примере Приволжского федерального округа) // Дисс.. канд. юрид. наук. — М.: РАГС, 2004; Муртузалиева С. Ю. Внешнеэкономические связи регионов России на современном этапе // Дисс.. канд. экон. наук. — М., 2000; Тимофеева Е. В. Международные связи региона как фактор социально-политического развития современной России // Дисс. канд. социол. наук. — Саратов, 2003.
2 Вардомский Л. Б. Приграничный пояс России, проблемы и тенденции развития // Россия и современный мир. — 2000. — № 2. — С. 133−151- Саутиена Т. Б. Проблемы управления внешнеэкономической деятельностью на региональном уровне // Внешнеэкономический бюллетень. — 2004. — № 8- Смирнягии Л. В. Российский федерализм: парадоксы, противоречия, предрассудки. М.: МОНФ, 1998; Столяров М. В. Международная деятельность субъектов федерации: интересы, права, возможности // Панорама-Форум, лето 1997. -№ 16. — С. 63−80- Цогоев В. Г. Стратегическое управление развитием внешнеэкономических связей региона. — Владикавказ, 2000; Matvienko V. The center and Regions in Foreign Policy // International Affairs (Moscow). -N 4. — P. 91−92.
3 Плотникова О. В. Международное сотрудничество регионов: концептуальные подходы. — Новосибирск: Изд-во СО РАН, 2005; Она же: Теория, система и практика международных связей регионов. — Новосибирск: Изд-во СО РАН, 2004; Толстых В. Л. Международная деятельность субъектов Российской Федерации. — М.: Межд. отн. 2004.
Практические вопросы внешнеэкономической деятельности в рамках приграничного сотрудничества рассматриваются в трудах ряда ученых и практиков1. В них внимание акцентируется не только на проблемы и перспективы развития приграничного сотрудничества конкретных регионов, но и на вопросы совершенствования федерального и регионального законодательства в этой сфере.
Цель и задачи диссертационной работы. Цель настоящей диссертационной работы состоит в комплексном исследовании процесса формирования и развития приграничного сотрудничества российских регионов в системе международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации, проблем политико-правового обеспечения этого вида международной деятельности российских регионов, и, на этой основе, — в выработке рекомендаций по вопросам совершенствования законодательства и практики приграничного сотрудничества.
Для достижения поставленной цели предполагается решение следующих задач:
— изучение теоретико-методологических аспектов международного сотрудничества субъектов федеративных государств;
— анализ правового обеспечения международного сотрудничества территориальных образований в зарубежных странах;
— рассмотрение опыта приграничного сотрудничества в формате межрегиональных межгосударственных образований типа «еврорегионов»;
1 Коренев Н. Г. Региональное развитие и приграничное сотрудничество // «Федеративные отношения и региональная социально-экономическая политика», 2003, № 1- Киченджи В. И. Регионы Центрального Федерального округа и приграничное сотрудничество // «Внешняя торговля». — 2002. — № 4−5- Салахова Г. П. Вопросы законодательного обеспечения приграничного сотрудничества стран-участниц СНГ //В книге: Приграничные территории: опыт и перспектива. — Оренбург: Оренбургское книжное издательство. — 2000; Курнышев В. В. Приграничное сотрудничество в решении проблемы снижения диспропорций в развитии регионов Российской Федерации В книге: Приграничные территории: опыт и перспектива. — Оренбург: Оренбургское книжное издательство, — 2000; Левинталь А. Б. Проблемы приграничного сотрудничества на Востоке России // Материалы Дальневосточного международного экономического конгресса. 27−28 сентября 2005 года в г. Хабаровск. — Хабаровск, 2005.
— исследование политико-правовых основ осуществления внешних связей субъектами Российской Федерации в контексте совершенствования федеративных отношений;
— анализ федерального и регионального законодательного регулирования внешнеэкономической деятельности российских регионов;
— изучение координирующей роли МИД России в данной сфере;
— рассмотрение вопроса присоединения России к ВТО с точки зрения возможного его влияния на внешнеэкономическую деятельность субъектов РФ;
— рассмотрение государственной политики в отношении приграничных регионов, анализ основных положений Концепции приграничного сотрудничества в Российской Федерации;
— изучение проблем правового обеспечения приграничного сотрудничества российских регионов;
— выявление особенностей приграничного сотрудничества в России.
Объект исследования — приграничное сотрудничество в системе международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации.
Предмет исследования — государственное регулирование приграничного сотрудничества регионов России как области осуществления ими международных и внешнеэкономических связей.
Теоретические и источниковедческие основы исследования.
Теоретическую основу исследований составили труды отечественных и зарубежных ученых в области теории и практики федерализма, таких как Р. Г. Абдулатипов, А. С. Автономов, С. Д. Валентей, К. В. Калинина, Д. Н. Козак, А. А. Мацнев, В. А. Михайлов, Н. П. Медведев, В. Н. Лысенко, И. А. Умнова, А. Ф. Федоров, М. Nicholson, G. Lapidus. D. Blum и др.- научные работы в области международного законодательства и российского конституционного права (JI. Ф. Болтенковой, В. А. Михайлова, 10. А. Тихомирова и др.), в области теории и практики международного приграничного сотрудничества и внешнеэкономической деятельности государств и внутригосударственных образований (О. В. Плотниковой, М. В. Столярова, В. JL Толстых, G. P. Herd, М. Bradshaw, Е. Oldenboom, A. Kleinknecht, A. Gazier и многих других авторов).
Источниковедческую основу составили международные и межгосударственные нормативные акты в области международных отношений и международного сотрудничества, отечественные (федеральные и региональные) законодательные акты в области международных связей, внешнеэкономической деятельности и приграничного сотрудничества, а также нормативно-правовые акты органов государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
Методологической базой исследования являются комплексный, междисциплинарный подход к анализу политико-правовых основ приграничного сотрудничества регионов как области международных и внешнеэкономических связей на уровне субъектов федерации. Использованы также сравнительный и формально-методологический методы, позволившие провести анализ разных точек зрения авторов, например, по вопросу о правосубъектности частей федерации в осуществлении внешних связей. Сочетание приведенных методов познания позволило, во-первых, выявить и ранжировать по уровню управления (международный, межгосударственный, государственный, региональный) политико-правовые основы регионального приграничного сотрудничества в Российской Федерации, во-вторых, провести типологизацию приграничного сотрудничества в России, в-третьих, выработать рекомендации по вопросам оптимизации федеративных отношений в этой сфере.
Основные результаты и научная новизна диссертационного исследования выявляются в самой постановке исследовательской проблемы. Дело в том, что приграничное сотрудничество субъектов Российской Федерации как важнейшая составляющая развития межгосударственных, межнациональных отношений, обеспечения безопасности России не в полной мере отражены в научных исследованиях и в российском правовом поле. В связи с этим научную новизну представляют анализ вводимых в диссертации понятий и определений: «приграничное сотрудничество», «территория приграничного сотрудничества», «приграничный субъект Российской Федерации» и другие.
В диссертации выявляются роль и значение приграничного сотрудничества для развития территорий, решения экономических проблем.
Обобщен некоторый накопленный опыт на уровне субъектов Российской Федерации в реализации конкретных шагов по приграничному сотрудничеству в интересах развития приграничных территорий.
Выявляется при этом роль Концепции приграничного сотрудничества в Российской Федерации, утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 9 февраля 2001 г. № 196-Р.
При этом обращается внимание, что многие субъекты Российской Федерации фактически являющиеся приграничными территориями юридически этого не закрепляют в своих конституциях и законах.
В диссертации выявляется необходимость упорядочения правовых знаний о приграничном сотрудничестве их доступности для широкой общественности, особенно в связи с реализацией Федерального закона № 1Э1-ФЗ «Об общих принципах организаций местного самоуправления».
Исследование проблем приграничного сотрудничества субъектов Российской Федерации, при констатации наличия определенной политико-правовой основы, позволило автору выдвинуть ряд рекомендаций. Например, к инструментам политики развития приграничных территорий автор относит дальнейшее совершенствование правовой базы. Кроме того, анализ деятельности межрегиональных межгосударственных образований международного сотрудничества типа «еврорегионов», в частности тех, в которых принимают участие некоторые российские регионы («Балтика», «Карелия», «Баренц-регион»), показывает перспективность такой формы приграничного сотрудничества, и автор считает необходимым распространение этого опыта на другие приграничные регионы России.
Теоретическая и практическая значимость работы. Проблема приграничного сотрудничества с теоретической точки зрения затрагивает разные аспекты: вопросы государственного строительства и управления, т. к. специфика приграничных регионов требует особого подхода, как в определении их правового статуса, так и в формах и методах регулирования их международных и внешнеэкономических связейвопросы национальной безопасности в территориальном, экономическом, военном аспектахвопросы этнокультурного развития и самоидентификации населения приграничных регионов относительно общности культурно-исторических традиций с приграничным населением сопредельных государств и т. д.
С практической точки зрения, становление и развитие приграничного сотрудничества субъектов РФ тесно связано с вопросами их социально-экономического потенциала, повышения уровня благосостояния населения.
В этом плане настоящая работа вносит некоторый вклад в дальнейшее развитие теории и практики приграничного сотрудничества субъектов Российской Федерации.
Выводы и рекомендации, сделанные в диссертации, могут быть использованы при совершенствовании законодательства в сфере приграничного сотрудничества в системе международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации на федеральном и региональном уровне. Материалы диссертации могут быть полезны в учебном процессе при подготовке специалистов в области национальных и федеративных отношений, государственного и муниципального управления.
Апробация работы осуществлена в публикациях автора. Кроме того, по теме исследования диссертант выступил на круглом столе по вопросам национальных и федеративных отношений среди аспирантов и слушателей РАГС при Президенте РФ, организованном кафедрой национальных, федеративных и международных отношений в рамках учебного процесса, результаты диссертационной работы заслушаны на рабочем заседании проблемной группы кафедры национальных, федеративных и международных отношений РАГС при Президенте РФ.
Структура диссертационной работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованных в работе отечественных и международных законодательных и нормативно-правовых актов, а также монографий и научных статей российских и зарубежных авторов.
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
.
Проведенные исследования политико-правовых основ приграничного сотрудничества субъектов Российской Федерации в системе их международных и внешнеэкономических связей позволили автору сделать ряд выводов и рекомендаций.
1.В федеративных государствах, в отличие от унитарных, международные и внешнеэкономические связи субъектов федераций имеют свои особенности, обусловленные наличием института разделения предметов ведения и полномочий между федеральными и региональными уровнями государственной власти. В сфере международной деятельности субъекты федеративных государств обладают значительной долей полномочий, соответствующих их предметам ведения согласно внутреннему законодательству или прецедентному праву.
Однако во всех федеративных государствах принцип главенства федерации в международных отношениях является базовым и в сфере внешних сношений полномочия федерации должны быть более обширными, чем ее внутренние полномочия. Напротив, субъекты федерации не могут участвовать в международных отношениях более того, чем им позволяют внутренние полномочия. Они обязаны, прежде всего, действовать в рамках своих внутренних полномочий и не могут иметь в международной сфере больше полномочий, чем в плане внутреннем. Другими словами в международных отношениях действует базовая формула федерализма «единство в отношении внешнего мира и внутреннее многообразие».
2. Анализ международного законодательства показывает, что субъекты федеративных государств, в том числе и субъекты Российской Федерации, могут обладать частичной международной правосубъектностью и имеют право в пределах своих полномочий вступать в международные связи. Такая трактовка правосубъектности в международной сфере в отношении субъектов Российской Федерации позволяет снять напряженность в отношениях между федеральным центром и некоторыми субъектами Федерации, возникшую на основании конституционного статуса республик РФ как государств (ст. 5 Конституции Российской Федерации1). Поскольку тезис частичной правосубъектности субъектов Российской Федерации имеет политический характер, то его восприятие будет способствовать дальнейшей оптимизации федеративных отношений, а также принципов разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами в сфере международной деятельности, в том числе в области приграничного сотрудничества.
3. Исследование политико-правовых основ международных связей, внешнеэкономической деятельности и приграничного сотрудничества в Российской Федерации, анализ действующего федерального и регионального (конституции и уставы субъектов Федерации) законодательства позволили автору констатировать, что в результате приведения конституций и уставов субъектов РФ в соответствие с Конституцией РФ и федеральным законодательством, имевшиеся несколько лет назад противоречия в сфере разграничения предметов ведения и полномочий в области международного, в том числе приграничного, сотрудничества в основном преодолены.
Вместе с тем, до сих пор в некоторых действующих основных законах федерального уровня имеются нормы, вновь провоцирующие политические споры о полной или частичной правосубъектности субъектов Российской Федерации. Например, в Бюджетном кодексе РФ от 1998 г. в ч. 3 ст. 99 говорится, что «. Долговые обязательства субъекта Российской Федерации могут существовать в форме:. соглашений и договоров, в том числе международных, заключенных от имени субъекта Российской.
1 Конституция Российской Федерации. — М.: Юридическая литература, 1997. — С. 5.
Федерации.". Автор считает целесообразным при обсуждении нового проекта Бюджетного кодекса, разработанного Минфином России и фактически готового для внесения в 2006 г на рассмотрение в Правительство РФ и далее в Государственную Думу ФС РФ, обратить внимание на это обстоятельство.
4. Краткий обзор становления и развития международных и внешнеэкономических связей регионов современной России, их законодательного обеспечения показывает, что эта сфера становится реальным фактором совершенствования и укрепления федеративных отношений в Российской Федерации. С постперестроечного периода практическое русло в этом вопросе прошло две стадии, напрямую связанные с формированием и развитием основ нового российского федерализма от ельцинского «берите суверенитета, сколько хотите», до путинской политики «выравнивания регионов».
Первая стадия характеризовалась взрывным характером ВЭД субъектов Российской Федерации, многие из которых в условиях слабости федеральной власти фактически повысили свой статус до статуса субъектов международного права. Наряду с позитивными тенденциями к укреплению самостоятельности субъектов Федерации и децентрализации государственного управления, некоторые субъекты Российской Федерации, особенно в 90-е годы, вторгались в компетенцию совместного ведения — внешнеэкономический экспорт и импорт. Это являлось результатом стремления после развала страны к экономическому обособлению некоторых регионов, а кое-где и откровенному сепаратизму, угрожавшему целостности России, что находило свое нормативное закрепление в правовых актах республик, краев и областей.
Положительным в этой стадии формирования ВЭД можно считать опережающее формирование эффективного регионального законодательства в этой сфере, на основании которого в дальнейшем формировалось.
2 Бюджетный кодекс РФ от 31 июля 1998 г. № 145-ФЗ // Гарант: законодательство с комментариями // http://www.garant.ru/main/12 012 604−000.htm федеральное. Главными отрицательными сторонами этой стадии были угроза экономической и политической безопасности России, как единого суверенного государства, и чрезвычайно углубившийся разрыв в социально-экономическом положении российских регионов и уровне жизни их населения. Это стало основой принятия Главой государства кардинальных решений по укреплению единства страны, реформированию федеративных отношений в сфере разграничения предметов ведения и полномочий, в том числе и во внешних сношениях, по выравниванию уровней развития российских регионов. Все это определило основные параметры государственной политики и правового обеспечения внешнеэкономической деятельности субъектов Федерации во второй стадии.
В результате интенсивного формирования федерального законодательства в сфере международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации произошли систематизация деятельности регионов России в этой области, переход их в плоскость конституционно-правовых норм, значительное снижение доли договорных способов разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными и региональными органами государственной власти в осуществлении субъектами Федерации внешних сношений.
5. Дальнейшая интенсификация внешнеэкономической деятельности субъектов Российской Федерации может быть обеспечена присоединением Российской Федерации к Всемирной торговой организации. Однако это требует дальнейшего совершенствования правовых норм в сфере внешнеторгового сотрудничества, как на федеральном, так и на региональном уровнях, в плане приведения их к нормам, использующимся в мировой торгово-экономической практике. При этом, в целях обеспечения национальной безопасности государства пристальное внимание должно быть отдано законотворческому процессу в депрессивных приграничных регионах.
России, с тем, чтобы повысить, с одной стороны, их привлекательность для иностранных и отечественных инвестиций, с другой — ответственность региональных властей за их использование в целях повышения уровня социально-экономического потенциала и благосостояния населения.
6. В последние годы в системе международных и внешнеэкономических связей российских регионов определенное развитие получило приграничное сотрудничество. Этому способствовало принятие Правительством РФ в 2001 г. Концепции приграничного сотрудничества в Российской Федерации и присоединение России в 2003 г. к Европейской рамочной конвенции о приграничном сотрудничестве территориальных сообществ и властей. Однако изучение состояния приграничного сотрудничества показало необходимость усиления внимания со стороны государства к этой сфере деятельности приграничных субъектов Российской Федерации, т. к. большинство из них являются депрессивными. При этом, совершенствование государственной политики в отношении приграничных регионов должно быть направлено на скорейшее выравнивание их социально-политического потенциала и повышение уровня жизни населения.
7. Дальнейшая политика России в отношении приграничных субъектов Федерации должна опираться на принципы разумного государственного протекционизма, создания социальных гарантий, в том числе для этнических общностейкомпактно проживающих на соответствующих территориях, дифференцированного подхода к приграничным территориям с учетом природно-климатических условий и уровня социально-экономического развития.
8. Одним из приоритетных направлений должно стать совершенствование законодательства в этой сфере.
На федеральном уровне основными задачами должны стать:
— правовое разграничение предметов ведения и полномочий между центром и регионами в сфере приграничного сотрудничества, законодательное обеспечение участия субъектов РФ и органов местного самоуправления в сотрудничестве с территориальными властями зарубежных стран;
— скорейшее присоединение и ратификация Российской Федерацией Дополнительного протокола и Протокола № 2 к Европейской рамочной конвенции о приграничном сотрудничестве;
— принятие федеральных законов, например, о приграничном сотрудничестве, в котором должны быть определены понятия «приграничное сотрудничество», «территория приграничного сотрудничества», «приграничный субъект Российской Федерации» и другие.
На региональном уровне целесообразно включение в основные законы субъектов Федерации (конституции и уставы) обозначения статуса самого субъекта как приграничного субъекта Российской Федерации, и статуса пограничных районов субъекта — как приграничных территорий.
9. Анализ особенностей приграничного сотрудничества российских регионов показал, что по уровню и характеру взаимодействий, по приоритетам в сотрудничестве, а также по возможностям сотрудничающих территорий можно выделить три типа сотрудничества:
— европейский (европейская часть России) — на этом направлении характерным является расширение и углубление приграничного сотрудничества вплоть до взаимодействия на уровне местных сообществ и местных органов самоуправления сопредельных государств, активное включение российских территорий в деятельность межрегиональных межстрановых образований международного сотрудничества типа «еврорегионов»;
— азиатский (Сибирь, Дальний Восток) — активное формирование приграничного сотрудничества на этом направлении в первую очередь обусловлено возможностями сибирских и дальневосточных регионов России с точки зрения природоресурсного потенциала, соответственно основными задачами здесь являются формирование транспортной инфраструктуры и т. д.
— постсоветский (на границах со странами СНГ) — здесь основной задачей является восстановление бывших экономических связей, обустройство границ и создание инфраструктуры приграничных территорий, например, таможенных и пропускных пунктов и др.
10. Анализ деятельности межрегиональных межстрановых образований международного сотрудничества типа «еврорегионов», в частности тех, в которых принимают участие некоторые российские регионы («Балтика», «Карелия», «Баренц-регион» и т. д.) показывает перспективность такой формы приграничного сотрудничества, и автор считает необходимым распространение этого опыта на другие приграничные регионы России.
