Социально-экономические основы местного самоуправления

В отечественной научной литературе вопросам управления обществом посвящено множество работ, позволяющих судить о степени разработанности теории управления на всех уровнях организации общества и эффективности практики управления. Характерной чертой таких работ советского периода являлось следование идеологии социализма в том виде, в каком она преподносилась общественности. В соответствии с такой идеологией теоретические изыскания и практические рекомендации были посвящены в основном проблемам управления макроэкономическими процессами: распределению и использованию национального дохода, оптимизации материально-технического баланса, отраслевых и территориальных пропорций народного хозяйства, развитию крупных народнохозяйственных комплексов и пр. Этими вопросами занимались такие экономисты как Л. И. Абалкин, Р. А. Белоусов, В. И. Криченко, В. Г. Лебедев, Г. Х. Попов, А. М. Омаров, В. Н. Черковец, Ю. В. Яковец, С. С. Шаталин и др.

Следует отметить развитие теории управления с позиции согласования отраслевых и территориальных интересов в трудах Ю. Н. Баженова, А. И. Деменева, П. А. Менакира, И. А. Пыховой, М. А. Сергеева,.

A.И.Татаркина, В. П. Чичканова и других уральских ученых. Отечественные ученые не обошли вниманием и низовые звенья управления, рассматривая деятельность органов управления на уровне республики, края, области, города, и района, например, Н. А. Битов,.

B.М.Глазырин, Е. Г. Панченко, А. Г. Семушкин, Н. Э. Томчук, П. Г. Цицин, А. Г. Шамов и др.

Характерной чертой всех исследований и выводов по развитию теории управления в течении многих лет являлась установка на приоритет государственных интересов перед интересами отдельной территории, трудового коллектива, местного сообщества. Согласно существовавшим положениям, деятельность всех ячеек общества регулировалась планами, получавшими статус закона. Местная инициатива, требовавшая какого-либо финансирования, как правило, не получала поддержки, что имело своим следствием накопление на местах множест ва социально-экономических проблем и возникновению социальной напряженности. Несмотря на наличие определенных положительных черт, существовавшая система командного администрирования оказалась нежизненной и была реформирована.

В процессе происходящего в стране общественного переустройства и утверждения рыночных отношений в систему управления обществом вносятся качественные изменения" Конституцией Российской Федерации определены две системы управления — государственное управление и местное самоуправление — с целью придать народовластию в стране более полное выражение. Новое правительство страны взяло курс на повышение роли регионов и территорий в управлении государством и обществом. Особое место в этих преобразованиях отводится организации местного самоуправления в рамках созданных муниципальных образований.

Тема местного самоуправления привлекла пристальное внимание со стороны научной общественности. Отражением этого служат правительственные совещания на федеральном и региональном уровнях, научные конференции, многочисленные публикации. Так, общим вопросам места и роли местного самоуправления в обществе посвятили свои работы Ю. А. Дмитриев и Г. Ф. Гутман, А. Г. Воронин и Н. И. Глоба, А.Г.Кня-жов, О. Санжаков, Ю. В. Перевалов, А. И. Татаркин и другие. В данных работах отмечается несостоятельность централизованного, командно-административного метода управления и обосновываются позитивные стороны местного самоуправления на территориях, отмечаются проблемы его становления.

Отечественному опыту местного самоуправления посвящены работы В. Г. Абдулатипова, Д. Ф. Болтенко и Ю. Ф. Ярова, Д. Аяцкова и В*Воло-дина, И. А. Исаева, А. Тюстина и других, а иностранный опыт — в трудах А. И. Волкова, С. Н. Данилова, А. Мальцева, И. Рождественской, Э. Харлова, Д. Ю. Шапсугова, А. Черкасова и других.

Наибольший интерес отечественных ученых привлекли правовые основы местного самоуправления. Этой теме посвящены публикации Н. С. Бондаря, В. С. Вильямского и В. М. Дедяева, А. Гладскова, А. Бабкина, Н. Криченко, А. Куделина, В. Татаренко, Н. Н. Литягина, А. Ф. Малого, В. Т. Прохорова, К. Шеремета и других. Экономическая тематика содержится в работах Р. Граверта, Л. А. Дьяконова. Следует также отметить публикацию Л. А. Велихова издания 1928 года, не потерявшую актуальности в наши дни.

В работах, затрагивающих экономические аспекты местного самоуправления, основным предметом рассмотрения оказались финансово-бюджетные отношения. Местные финансы и местный бюджет, безусловно, играют важную роль в местном самоуправлении. Но они не могут претендовать на полное раскрытие экономических основ этой формы управления и являются только частью их. Социальные аспекты местного самоуправления так или иначе затрагиваются во всех публикациях, но только по отдельным моментам и никак не систематизированы. Среди них более концентрировано они отмечены в работах О. Санжакова и А.И.Татаркина".

Определенный интерес представляют работы зарубежных исследователей, например, немецких экономистов, таких, как У. Миклош, М. Константин, Г. Ханс, П. Франк, Й. Щумпетер, или английских ученых например, В. Роджерс, Т. Уильяме, У. Кинг, Д. Клиланд, Х. Томас, Г. Кунц американский ученый Р. Е. Пейман. Но для этих работ характерно отслеживание уже сложившегося местного самоуправления и поиск путей его совершенствования. Ценность этих работ достаточно велика, но основной проблемой отечественной науки является проработка начального этапа формирования и функционирования местного самоуправления о чем в иностранной литературе информации очень мало.

Обзор научной литературы по местному самоуправлению дает основания для вывода о том, что тема социально-экономических основ этой системы управления еще не получила своего необходимого освещения. Это обстоятельство определило выбор темы настоящего диссертационного исследования.

Актуальность темы

определяется многими моментами. Во-первых, местное самоуправление по самой своей сути является социально-ориентированной формой организации населения территории, включающей в себя все его слои. Во-вторых, местное самоуправление исходит из глубин общинной психологии людей, формирующейся под влиянием общих интересов и возможностей жителей территории. Определение социально-экономических основ местного самоуправления означает раскрытие и возможность реализации мотивационного механизма самоорганизации местных сообществ и способов его использования. Самоуправление невозможно без ресурсного обеспечения, поэтому раскрытие его экономических основ дает возможность более рационально и, главное — самостоятельно, решать вопросы местного значения.

Предмет настоящей работы — производственные отношения в той их части, которая отражает формы организации и механизм функционирования местного самоуправления.

Объект исследования — муниципальное образование в составе субъекта Российской Федерации в форме сельского района — типичного территориально-административного образования в стране.

Цель исследования — раскрытие социально-экономических основ местного самоуправления, т. е. тех условий и факторов, которые определяют устойчивое состояние и развитие муниципального образования.

Для достижения данной цели в работе решаются следующие задачи:

— освещение социально-экономической ситуации в муниципальном образовании сельского районного типа;

— обоснование местного самоуправления как социально-ориентированного механизма самоорганизации членов местного сообщества:

— раскрытие проблем формирования и функционирования системы местного самоуправления;

— определение характера муниципального образования в условиях господства рыночных отношений;

— раскрытие содержания и характера социальных и экономических основ местного самоуправления;

— обоснование путей и методов укрепления социально-экономических основ местного самоуправления.

Методической и теоретической базой исследования послужили работы отечественных и зарубежных ученых, материалы научных конференций. В качестве источников информации использованы статистические данные по структуре и результатам деятельности муниципальных образований, сведения об отечественном и зарубежном опыте организации и функционирования органов местного самоуправления, а также результаты авторских исследований и опыта работы.

Новизна работы в целом определяется тем, что она является первым научным исследованием социально-экономических основ местного самоуправления в период его становления. К элементам новизны также относятся следующие:

— впервые осуществлен социально-экономический анализ муниципального образования в период его становления;

— дана характеристика местному самоуправлению как экономической категории;

— определены следующие социальные основы местного самоуправ' ления:

— население территории как местное сообщество различных социальных групп людей со своими индивидуальными интересами;

— сохранение определенного коллективного (общинного) сознания, общинной психологии местных жителей, определяемой едиными условиями жизнеобитания и жизнедеятельности;

— наличие у местных жителей опыта различных форм самоорганизации и самоуправления;

— наличие формальных и неформальных лидеров в социальных группах местных жителей;

•социальные ожидания членов местного сообщества в вопросах улучшения условий жизнеобеспечения;

— гласность осуществляемых решений и ответственность их исполнителей;

— правовое обеспечение социальной ориентации местного самоуправления.

— раскрыты следующие экономические основы местного самоуправления :

— муниципальная собственность как экономическая база, формирующая муниципальный сектор экономики и обеспечивающая стабильность и самостоятельность местного самоуправления;

— муниципальное экономическое пространство как сфера экономических интересов местного самоуправления;

— внешнее (региональное, федеральное) экономическое пространство как фактов экономической деятельности местного самоуправления;

— хозяйственные кадры муниципального сектора территории;

— рыночные отношения как регулятор экономической деятельности местного самоуправления;

— правовое обеспечение экономической деятельности местного самоуправления.

Теоретическое и практическое значение диссертационной работы заключается в том, что раскрыто расширенное представление об основах местного самоуправления, позволяющее в комплексе рассматривать и использовать правовые, организационно-административные, социальные и экономические их составляющие.

Теоретические положения работы о сути, основах и механизме местного самоуправления могут быть включены в учебные курсы экономических, юридических и других учебных заведений в такие разделы как «Экономика муниципального образования», «Местное самоуправление*1 и «Основы управления обществом» .

На практике использование результатов настоящего исследования позволяет более взвешенно и комплексно решать вопросы организации местного самоуправления непосредственно в поселениях и в различных ассоциациях местных жителей, готовить кадры для органов местного самоуправления, развивать и укреплять его социальные и экономические основы.

Результаты диссертационной работы докладывались на региональ ной научно-практической конференции (1996 г.) и на совещаниях представителей местного самоуправления различного уровня.

Основные положения диссертационной работы опубликованы в двух работах общим объемом 3,1 п.л.

Диссертация состоит из введения, двух глав к заключения.

•3 А К Л Ю Ч Е Н И Е.

Негативные явления в общественном производстве, имеющие своим следствием затяжной социально-экономический кризис, продиктовали необходимость существенного реформирования общественных отношений, в том числе отношений управления. В соответствии с происходящим общественным переустройством в стране формируется трехуровневая система управления обществом, образуемая федеральными, региональными и муниципальными органами управления.

На текущим момент имеет место формальное утверждение муниципальных образований и органов местного самоуправления. Издал ряд законов, проведены выборы глав муниципальных образований, определен круг полномочий местного самоуправления, но наполнение муниципальных отношений новым содержанием испытывает большие затруднения.

На становление. местного самоуправления оказывает влияние неблагоприятная социалъно-экономическая ситуация в обществе. Социальный коизис проявляет себя в снижении доверия граждан к государственным институтам. Экономический кризис сказывается на снижении жизненного уровня народа и усиливает социальную напряженность.

Местное самоуправление находится в стадии становления и, с научных позиций, нуждается в разносторонних обоснованиях. В отечественной научной литературе преимущественное внимание уделяется правовым основам местного самоуправления, объектом внимания являются межбюджетные отношения. Местное самоуправление рассматривается как социально ориентированное. Но социально-экономические основы местного самоуправления во всей своей полноте пока не получили необходимого раскрытия и своего места в теории местного самоуправления.

Перед местным самоуправлением, пришедшим на смену государственной системе местного управления, стоит множество проблем по созданию условий для самооргэ. низации местного сообщества. Главными из них являются, во-первых, преодоление отчужденности граждан от органов власти всех уровней и их привлечение к активному участию в решении заде. ч местного значения, во-вторых, формирование достаточно надежных экономических основ местного самоуправления, гаранти-оующих его самостоятельность и необходимую устойчивость.

Анализ социально-экономическом ситуации в конкретном муниципальном, образовании и ознакомление с мировым опытом становления и.

• I развития местного самоуправления позволяют сформировать концептуальные подходы к системе местного самоуправления в Российской Федерации. Составными моментами этой концепции являются, во-первых, само местное сообщество с сохранившимися традициями самоорганизации и социальными ожиданиями, во-вторых, возможность эффективного использования объектов муниципальной собственности, в-третьих, правовое сопровождение форм и методов самоорганизации и самоуправления граждан на территории.

Муниципальное образование — новая форма общественного устройства на местном уровне, призванная обеспечить условия локального общественного воспроизводства. Современное российское общество представлено совокупностью муниципальных образований, различающихся по размерам, уровням социально-экономического развития, природно-климатическим условиям и пр. Но каждому муниципальному образованию свойственны общие черты, соответственно — и общие Формы и методы местного самоуправления. Изучение условий формирования и механизма действия органов местного самоуправления в конкретном муниципальном образовании, типичном для многих муниципальных образований в стране, становится важным направлением научных исследований и позволяет находить возможности совершенствования этого механизма.

По сравнению с ранее действующей госудз-врственной системой местного управления формирующаяся система местного самоуправления проявляет новок качество отношений управления. Характерными чертами нового качества отношений управленния на местном уровне являются такие, как невмешательство государства в местное самоуправление, двойственная роль местного самоуправления в качестве субъекта управления и субъекта хозяйствования, двойственная роль местного сообщества в качестве субъекта и одновременно — объекта управления, сопричастность всех граждан к формированию условий своей жизнедея~ тельности на территории.

Социальные и экономические основы местного самоуправления, наляцх/ с правовыми основами оппеттеляют его действенность, самостоятельность и устойчивость. Поэтому классификация элементов, составляющих эти основы, определение' путей их использования, проведе.

НИР ППТУИФМЮ* /К" ПРТТTTPUWCT ЧФТДУ ЛПНПЙ. лплжны ПФЯФЬ ппрлмрфпм ия/ииыу.

——- — ————— - ——- • —Г-, — и.—. —I- - П——-—.••—j ——- исследований и завдачами практики управления.

Социальные основы — наиболее действенный фактор местного самоуправления, поскольку' социальная ориентация определяет саму сут^ муниципального образования и деятельности органов местного самоуправления. Каждое му ниципальное образование представлено определенным местным, сообществом граждан с их интересами и социальными ожиданиями, а также с их пониманием своего места и роли в самоорганизации и самоуправлении. Задача формирования действенного местного самоуправления заключается в выработке всеми гоажданами территории так называемого муниципального сознания и муниципального поведения.

В решении этой задачи важную роль призваны сыграть формальные и неформальные лидеры в поселениях и в социальных группах граждан, а также граждане, обладающие опытом работы в выборных, администра.

Twnffwv и пЛщоптврнныу пфп/и, ф/пяу тпдрлрииа Ппттлрпжкя эфиу лтдлр

———————. .——— ——'—— - - ~ J ~ - J Г —*- ¦ J —с ———- - —————-Г-1Г-> - г- -—¦ — - - — - -Г1 ров со стороны общемуниципэльных органов управления является важным условием укрепления социальных основ местного самоуправления.

Элементами социальных основ местного самоуправления яляются муниципальные объекты социальной инфраструктуры, жилищного и коммунального хозяйства, а также муниципальный жилой фонд. Имея в своем распоряжении эти объекты, органы местного самоуправления прямо и непосредственно реализуют свои социальные функции. К социальным основам местного самоуправления относится также правовое сопровождение социальных полномочий местного самоуправления.

Удовлетворение социальных потребностей местного сообщества зависит от количества и качества ма. териальных ресурсов в собственности муниципального образования, а также от финансовых средств. Эти ресурсы и средства образуют экономические основы местного самоуправления. Ограниченость данных ресурсов и Финансовых средств имеет своим следствием неспособнооть органов местного самоуправления самостоятельно решать местные проблемы и их зависимость от финансовой политики соответствующего субъекта федерации.

Объекты муниципал*ной собственности определяют экономические условия деятельности органов местного самоуправления, так как без.

МЯТРПИЯ TtKWWV ПРРЛ/nri.n-R М брд ЛРЙРЖШ-ЛУ ГПРЛПТЯ ПРШРНМР ЯППППГПТ* .,.——гС. ——- —. t—- J с—- «— —- Г1 ~ — ———— - -Г — Г-1 ~ - — I——————-» Г—-~.

— местного значения практически невозможно. Муниципальная собственность образует самостоятельный муниципальный сектор экономики и выступает в качестве фактора экономической самостоятельности местного самоуправления. Законом определен достаточно расширенный состав объектов муниципальной собственности, но на практике не решен вопрос о муниципальной собственности на землю, лесные и водные угодья, а также на участки недр. Это обстоятельство характеризует несовершенство муниципальных отношений и должно быть устранено.

•Экономические основы местного самоуправления не ограничиваются муниципальной собственностью. Муниципальное образование, с экономических позиций, есть только звено в системе народного хозяйства страны, подчиняющееся и государственой экономической политике и законам рынка. Поэтому взаимодействие между. муниципальными образованиями, налогообложение и ценообразование, конъюнктура рынка, кризисные явления и другие обстоятельства должны учитываться в деятельности органов местного самоуправления, т. е. рассматриваться в качестве его экономических основ.

Успешность функционирования местного самоуправления зависит от объема и характера предоставляемых ему полномочий, в частности, в вопросах собственности, местного налогообложения, межбюджетных отношений, защиты муниципальных интересов и пр. Правовое сопровождение экономической деятельности местного самоуправления поэтому можно орассматривать в качестве одной из составляющей его экономических основ.

Развитие местного самоуправления связано с укреплением его социаль но-экономических основ.

Укрепление социальных основ определяется решением следующих эрттяи •.

——ГЛ —— •.

— созданием низовых звеньев систему местного самоуправления: территориальных органом общественного самоуправления, собраний и сходов, а также других, вовлекающих каждого гражданина в решение.

MPP.THWV ППЛ^ЛРМ'.

— п поиском и повышением роли формальных и неформальных лидеров в поселениях и в социальных rnvnnax местного сообществаI.

— с включением муниципального мотивационного механизма, построенного на заинтересованности граждан в самоорганизации и совместного решения своих проблем;

— с разработкой механизма защиты интересов местного сообщестняя.

Экономические основы местного самоуправления рекомендуется укреплять методами;

— создания высокодоходного муниципального сектора экономики территории и его использования в качестве расширения налогооблагаемой базы местного бюджета;

— создания необходимых стимулов для активизации производственного предпринимательства на подведомственной территории, для развития муниципального рынка;

— совершенстзаования муниципального экономического пространства и создания условий для ваыхода местных товаропроизводителей на региональный и федеральный рынки. Ф П.

I i.