Социально-экономический анализ концессионного механизма в сфере ЖКХ

Актуальность исследования. За последнее время в России произошли позитивные перемены, благодаря которым проблемы политической и макроэкономической стабильности не стоят так остро как раньше. Отечественные и зарубежные стратегические инвесторы готовы делать конкретные шаги в направлении активизации капиталовложений в российскую экономику. Существует потенциальная возможность стимулировать активность инвесторов разными способами. Помимо мер общего характера по улучшению условий инвестирования посредством обеспечения открытости информации об условиях вложения капитала, укрепления позитивного имиджа России в мире, совершенствования корпоративной культуры и развития форм и режимов хозяйственной деятельности, необходимо внедрение такого организационно-экономического механизма как государственные концессии.

Условия, сложившиеся в стране в итоге проведения рыночных реформ создали благоприятную в целом среду длявнедрения, концессий в ряде отраслей экономики.

Так последовательное проведение приватизации и разгосударствления, приведшие к реформированию отношений собственности, породило необходимость в новых механизмах управления государственным имуществом. Многие объекты государственной собственности не подлежат приватизации, но остро нуждаются и в инвестициях, и в эффективном управлении, в первую очередь к этой категории относятся объекты инфраструктуры, обеспечение бесперебойного и эффективного функционирования которых стало одной из первоочередных острых социальных задач, решение которых требует объемов капитальных вложений, существенно превосходящих возможности федерального, региональных, местных бюджетов.

В рыночных условиях хозяйствования государству становится все сложнее управлять, распоряжаться и пользоваться имуществом, сохраняя за собой весь набор прав и полномочий собственника. Применительно к ряду видов имущества и ряду функций государственного управления оказывается выгодней, эффективней делегировать часть полномочий управления объектами государственной и муниципальной собственности арендаторам в лице отечественных и зарубежных корпораций. В числе организационно-экономических механизмов временной передачи прав собственника от государства к частной' компании достойное место во всем мире занимают концессии.

Этими обстоятельствами и обусловлена необходимость и актуальность рассмотрения государственных и муниципальных концессий как одного из инструментов решения экономических и социальных проблем российской экономики.

Актуальность исследуемой темы обусловлена также слабой научной разработанностью экономических и социологических аспектов концессионной деятельности в современной России. Проведенные исследования в этой области пока не носят системного характера. Появились отдельные научные публикации правовой направленности, посвященные проблемам разработки законодательства о концессионной деятельности, но обсуждение юридических аспектов концессий явно преобладает в них над экономическими. Работы экономистов в данной области посвящены в основном недропользованию и организации концессионной деятельности в минерально-сырьевой сфере, в том числе анализу одного из видов концессионных соглашений, называемых соглашениями о разделе продукции.

Литература

по проблемам концессии в виде работ отечественных авторов носит преимущественно справочно-информационный характер.

Опубликованные работы иностранных авторов также не рисуют полной картины концессионного феномена. Некоторые фундаментальные вопросы концессионной деятельности вообще обойдены в экономической теории-, не стали ее предметом, не рассмотрены они и экономической социологией. Такие проблемы, как выявление механизмов влияния признаков и качеств, деловой репутации претендента на получение концессии и пути снижения риска концедента, несмотря на их огромное практическое значение, до сих пор остаются крайне мало исследованными.

Цель и задачи исследования

Цель диссертационной работы заключается в разработке, в контексте экономической социологии, методологических основ организационно-экономического механизма функционирования и управления государственными и муниципальными концессиями в России и выработке конкретных путей применения данного механизма в российской хозяйственной практике.

Объектом исследования выступает концессионная деятельность как одно из перспективных звеньев системы управления государственной собственностью.

Предмет исследования составляют социально-экономические процессы, связи и отношения между государством и частным сектором, возникающие в ходе предоставления в концессию объектов государственной собственности и последующего использования этих объектов.

Теоретической и методологической базой исследования послужили труды отечественных и зарубежных экономистов в области теории собственности и управления объектами собственности, государственного регулирования рынка и имущественных отношений, государственных закупок, а также г" специалистов в области экономической социологии., В диссертации нашли применение методы системного анализа, статистических исследований, структурного анализа и экспертных оценок.

При подготовке диссертации-помимо трудов классиков экономической1 и социально-экономической теории Д. Стиглица, А. Смита, Д. Рикардо, Дж. Кейнса, Р. Коуза, В. Леонтьева, П. Самуэльсона автор опирался на работы современных зарубежных ученых, в числе которых А. Альказар, Б. Бор-1 свос, Д. Джонстон, К. Крампес, А. Эстаче и другие исследователи, i Среди современных российских авторов можно отметить работы.

Л.Абалкина, П. Виленского, В. Варнавского, С. Глазьева, А. Конопляника, Д. Львова, Е. Ясина.

Научная новизна:

1. Впервые в рамках экономической социологии определено, что в мировой практике концессионный механизм используется с целью привлечения инвестиций из внебюджетных источников в объекты государственной собственности, причем концессионер получает свободу принятия инвестиционных, и административных и управленческих решений, при сохранении за государством права собственности на объект и функции контроля за реализацией концессионного проекта.

2. Доказано, что в России сложились предпосылки внедрения концессионного механизма в хозяйственный оборот. При этом наиболее перспективным видится концессионирование объектов инфраструктуры, где помимо обеспечения притока инвестиционного капитала и сокращения расходов бюджета, концессии позволят ввести рыночные элементы в деятельность естественных и локальных монополий, снизить социальную напряженность и создать новые рабочие места.

3. Показаны определенные недостатки присущие концессионному механизму. Прежде всего, это необходимость жесткого фиксирования1 условий соглашения на длительный период его реализации, что приводит к отсутствию гибкости взаимоотношения сторон соглашения, его отставанию от динамично изменяющихся макроэкономических условий и зависимость от неточностей, допущенных при предварительных технико-экономических расчетах концессионного проекта. Кроме того, что особенно важно для-России, эффективность концессионного механизма снижает коррумпированность государственных служащих, система контроля которого еще недостаточно совершенна в России.

4. Выделены следующие факторы, препятствующие внедрению концессий, характерные для России: отсутствие реальной государственной поддержки проектов, высокие страновые риски, отсутствие развитых рынков капитала, неразвитость концессионного законодательства, недостаток квалифицированных кадров, высокие затраты на подготовку проектов соглашения, отсутствие критериев отбора концессионера.

5. Доказано, что сырьевые концессии имеют большие перспективы для внедрения в России, обладающей огромным потенциалом как восполнимых так и не возобновляемых ресурсов, однако внедрение концессий в сырьевом секторе целесообразно проводить только после завершения формирования организационно-экономического механизма концессионирования в России во избежание возможных злоупотреблений и его последующей дискредитации.

6. Определено, что одним из наиболее актуальным направлением внедрения концессий представляется социальная и производственная инфраструктура. В этом секторе реализуются концессионные соглашения трех типов:

• контракты на реализацию определенного вида деятельности, обслуживание и управление;

• классическая концессия уже существующего инфраструктурного объекта;

• строительство нового объекта на условиях концессии.

7. Выявлено, что характерной чертой современных концессий является многосторонняя государственная поддержка концессионных проектов, реализуемая в форме прямого участия государства в концессионных проектов (в форме субсидий, грантов, льготных кредитов) или косвенной поддержки через снижение рисков для концессионера.

Выводы и рекомендации.

Результаты проведенного исследования по использованию организационно-экономического механизма концессий в России позволяют сформулировать выводы и предложения, реализация которых будет способствовать повышению эффективности управления объектами государственной собственности, снижению бюджетной нагрузки по их содержанию, привлечению дополнительных источников финансирования и ускорению темпов модернизации государственного сектора экономики. Все это, в свою очередь окажет благоприятное воздействие на социальную сферу.

1. Концессия как научная категория сочетает в себе экономический и социальный аспекты. В экономическом смысле, являясь инструментом управления объектами государственной собственности, концессии направлены на обеспечение динамичного развития инфраструктуры, расширение источников финансирования и внедрение современных форм и методов управления, именно в этом и заключается роль, привлекаемого частного партнера-концессионера. С другой стороны, объекты концессии имеют особую социальную значимость, затрагивающую напрямую каждодневные нужды и запросы населения, как конституционного собственника государственного объекта.

Разнонаправленность задач концессии принципиально усложняет процесс управления концессионированием, позволяет реализовать его только с использованием принципов системного, комплексного подхода. Двойственная природа концессионного механизма отражается и в ее правовом понимании, относящем концессионное соглашение одновременно к коммерческому и публичному праву. Государственные и муниципальные концессии с одной стороны решают задачи социальной направленности, а с другой стороны, позволяют улучшить экономическую деятельность и применение объектов государственной собственности.

Привлечение частных компаний к управлению государственной собственностью способно повысить эффективность использования имущества благодаря тому, что концессия опирается на рыночные механизмы управления объектами естественных монополий и инфраструктуры, не подлежащими приватизации. Сохранение переданных в концессию объектов собственности государства способствует обеспечению системы экономической безопасности страны. Этими факторами обусловлена необходимость рассмотрения государственных и муниципальных концессий как одного из инструментов решения экономических и социальных проблем российской экономики.

2. Проведенное в работе исследование организационно-экономического механизма концессии показало, что концессию не следует рассматривать как процесс, предваряющий приватизацию. На основании этого вывода определен круг потенциальных объектов концессионирования по критериям, один из которых — неприменимость приватизации к концессионируемому объекту. В работе предложен организационный механизм передачи действующего хозяйствующего государственного или муниципального объекта в концессию, предполагающий процедуру ликвидации управляющего предприятия, возврат активов в казну, временную передачу на баланс концессионера активов с учетом соответствующих налоговых последствий.

Концессионная деятельность обязательно включает элементы государственных закупок, обладая рядом преимуществ перед другими механизмами прокьюремента. Главное преимущество механизма концессии заключается в создании объекта в сроки и по спецификации, предложенной государством, но с заменой бюджетных инвестиционных расходов на текущие операционные.

Проблема разработки системы государственного управления концессионной деятельностью проявляется также в необходимости согласования форм и методов концессионирования^ с общим курсом экономических реформ в стране, проводимыми преобразованиями всего хозяйственного механизма, переходом к рыночным отношениям, привлечением инвестиций и обновлением основного капитала, обеспечением устойчивого экономического роста.

3. В работе показано, что экономический механизм концессии получил широкое распространение в экономической практике как стран с развитой экономикой (США, Великобритании, Франции, Испании), так и в развивающихся странах (Аргентине, Бразилии, Румынии, Польше), что свидетельствует об универсальном характере инструментария. Мировой опыт подчеркивает ярко выраженную специфику форм и методов реализации концессионных проектов, зависящих от сектора экономики и сложившейся правовой системы. Российская концессионная модель, в частности может включать отдельные элементы подходов, используемых в других странах, исходя из особенностей отечественной экономики.

Хотя концессия насчитывает тысячелетнюю историю, ее формы непрерывно развиваются и обновляются. Зарубежный опыт использования концессий убедительно подтверждает, что этот инструмент становится сегодня ведущей формой финансирования развития и управления государственной собственностью, позволяющей при сохранении особого права государства на расторжение концессионного соглашения, поддерживать условия эффективного использования объектов, находящихся в собственности государства.

4. Практическое использование идей концессии требует создания соответствующего нормативно-правового поля, охватывающего как разработку и принятие федерального закона о концессионных соглашениях, так и формирование специализированного отраслевого и регионального законодательства. Помимо этого, учитывая комплексность проблемы и ответственность государства за результаты и последствия предоставления концессий, целесообразно подготовить нормативную базу управления концессиями, включающую методические рекомендации по проведению конкурсных торгов, отбору концессионеров, разработке технико-экономических обоснований концессионного проекта, утверждению регламента взаимодействия участников концессионного процесса в течение всего срока жизни проекта и порядка отчетности концессионера перед концедентом.

5. Одна из самых трудных проблем концессионной деятельности заключается в определении цены концессии. Предложенная в диссертации схема рас-' чета цены концессии, основанная на обеспечении баланса компенсации затрат концессионера и интересов государства как собственника имущества с позиций получения дохода от его использования, позволяет произвести расчет платежей концессионера для различных типов объектов, предоставляемых в концессию, и на этой основе установить величину договорной цены концессии.1.

6. В данной работе обоснована необходимость скорейшего внедрения инструмента концессии в отраслях инфраструктуры, показано, что системати.

114 ческое недоинвестирование объектов этих отраслей в период реформ создало инфраструктурный разрыв, представляющий ключевой фактор, ограничивающий возможности обеспечения высоких темпов экономического роста и решения социальных проблем. Анализ существующих источников финансирования объектов инфраструктуры показал, что без существенного расширения ресурсной базы реализовать модернизацию объектов инфраструктуры в сжатые сроки не представляется возможным, что повышает угрозу негативных социальных и экономических последствий в среднесрочной перспективе.

7. Финансовый механизм концессионных проектов основывается на привлечении больших объемов длинных ресурсов невысокой стоимости в объекты государственной собственности с разделением риска невозврата с концессионером. В диссертации предложены схемы привлечения ресурсов финансирования концессионного проекта в форме кредита и эмиссии концессионных облигаций с оценкой их стоимости, разработаны рекомендации по использованию сравнительных преимуществ каждого из источников применительно к реализации конкретных проектов:

8. Для широкого использования механизма концессионирования необходимо создание государством системы стимулов участия частного капитала в концессионных проектах, прежде всего в виде мер по контролю факторов риска. В работе предложена классификация рисков каждого из участников и разработаны механизмы контроля наиболее значимых из них, в том числе, рисков превышения запланированного уровня расходов по проекту и сроков его реализации, рисков изменения обменного курса, рисков, находящихся вне контроля концессионного проекта.

9. Проведенные структуризация и классификация концессий по признакам, характеризующим отраслевые и организационные особенности концессионных проектов, позволяют объективно сформировать подходы к управлению, принятию оптимальных управленческих и инвестиционных решений, обеспечивающих достижение значимого бюджетного и социально-экономического эффектов.

10. Несмотря на специфичность условий и методов реализации концессий на отраслевом и региональном уровне предложенные в диссертации подходы позволяют унифицировать управленческие процедуры и могут быть рекомендованы для применения на федеральном, субфедеральном и на муниципальном уровне.

11. Проведенный в работе анализ эволюции механизма концессии в экономической науке и практике, выявивший динамичный рост инвестиций в концессионные объекты в мире в. последнее десятилетие, показал перспективность и высокий потенциал концессий как источника привлечения инвестиций в реальный сектор экономики России.

12. Реализация возможностей государственнойи муниципальной концессии, повышение ее макроэкономической эффективности, измеряемой поступлением денежных. средств в бюджеты разных уровней с одной стороны, и снижением расходов бюджета на содержание объектов инфраструктуры с другой, требуют совершенствования, законодательно-нормативной базы концессионной деятельности и одновременно разработки системы управления реализацией проектов на основе концессионных соглашений между концедентом и концессионером. Для этого желательно внедрять в управление концессионной деятельностью научные методы и подходы, изучать накопленный российский опыт концессий наряду с современным зарубежным опытом. Одновременно нужно решать не менее сложную задачу обеспечения социальной эффективности концессионной деятельности, связанную с уровнем удовлетворения социальных запросов населения и обеспечения функционирования организаций социальной сферы.

Диссертационное исследование позволило определить направления дальнейшей научной работы. В частности, такие проблемы, как механизм выявления качеств и деловой репутации претендента и их влияние на получение концессии, поиск путей снижения риска концедента имеют большое практическое значение и должны быть изучены с целью наиболее эффективного внедрения концессионной практики в России.

13. Проведенные исследования подтвердили актуальность поставленных задач. Наш подход к проблеме привлечения инвестиций в объекты государственной собственности позволил теоретически обосновать предположение о возможности использования частного капитала для развития объектов социальной и производственной инфраструктуры, не сжимая объемов государственного сектора. В его основе лежит внедрение концессионного механизма. Он может стать действенным инструментом административной реформы, ориентированной на максимальное подключение предпринимателей к управлению на местах, установление деловых связей между российским бизнесом и правительством.

14. В совокупности с результатами исследований, проведенных ранее как российскими, так и зарубежными учеными, выводы сделанные в работе позволили подготовить научное обоснование подходов к формированию организационно-экономических основ управления концессиями в России, разработке практических механизмов их построения. Отдельные их элементы, например, проведение тарифной политики в естественных монополиях, использование аренды с модернизацией по отношению к объектам государственной собственности, развитие системы государственных закупок, совершенствование механизмов защиты прав инвестора, внедрение методов проектного финансирования крупных объектов, уже надежно вписались в современную российскую экономику. Другие — формирование законодательно-нормативного поля концессионной деятельности, финансовая инфраструктура — еще находятся в стадии становления, и это должно быть предметом дальнейших исследований.

Однако уже становится ясно, что наибольшая результативность в достижении поставленных Президентом РФ задач по удвоению ВВП будет достигнута при условии формирования полноценного набора организационно-экономических механизмов управления.