Формирование негосударственных институтов в сфере социальных услуг

Трансформация сферы социальных услуг в ходе коренных преобразований общественных отношений является одной из самых актуальных проблем экономической науки и практики.

Преобразования в любом сегменте социальной сферы (от общего образования до социальной защиты инвалидов), всегда предопределены экономической средой общества — развитостью соответствующих институтов (в том числе, отношений собственности), уровнем благосостояния общества и т. д. Закономерно, что российские реформы 90-х годов, начатые на волне именно социального недовольства и социальных ожиданий, на первом этапе были, по существу, реформами экономическими. Важно было, прежде всего, закрепить принципиально новую экономическую базу общественных отношений, в том числе и социальных. Поэтому в первые годы реформ новая экономическая среда сосуществовала со многими унаследованными социальными институтами советского образца. Социальное реформирование слишком долго осуществлялось по «остаточному» принципу (что снизило эффект и самих экономических реформ), и серьезные реформы трудовых отношений, образования, здравоохранения, пенсионного обеспечения, жилищно-коммунального хозяйства и др. начали активно продвигаться только в последние годы.

Сформировавшиеся у значительной части населения искаженные представления о связях экономических реформ и их социальных последствий в ряде случаев провоцируют необоснованно прямолинейные оценки одних и других. Установление действительных взаимозависимостей социального и экономического развития вообще весьма затруднительно и в методическом, и в информационном отношении, но нельзя не видеть и давно назревшей необходимости в научно обоснованных ответах на коренные вопросы современной России — почему проводятся такие социальные реформы? насколько объективны общественные потребности в этих реформах? есть ли в избранном пути социальных реформ некая универсальная составляющая, или они уникальны?

Указанные вопросы актуальны для социальной сферы в целом и для любого ее компонента, но наиболее острыми они являются для теории и практики реформирования системы социальной защиты неработающей по возрасту части населения — пенсионеров. В этой области в России происходят наиболее радикальные перемены, и в отличие от многих других социальных институтов, пенсионная система России уже заметно реформировалась, причем здесь своеобразно соединились старые нерешенные и новые, только еще обозначающиеся проблемы.

Исследование проблем реформирования социальной сферы в части пенсионного обеспечения представляется особо актуальным и в связи с тем, что в ходе этого реформирования в России сформировались первые общественно значимые негосударственные институты — негосударственные пенсионные фонды. В отличие от появившихся в последнее десятилетие частных учреждений образования, здравоохранения, спорта, культуры и других компонентов социальной сферы, именно негосударственные пенсионные фонды стали первыми законодательно установленными формами негосударственной организации исполнения социальных обязательств государства («каждому гарантируется социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности.» и т. д., ст. 39 п. 1 Конституции Российской Федерации).

Цель данного исследования состояла в анализе социальных реформ как системного преобразования структуры, задач и функций институтов социальной сферы в период кардинальных изменений всех общественно-политических, административных, экономических, социальных, демографических, бюджетно-финансовых и иных оснований функционирования российского общества в конце XX — начале XXI вв.- при этом особое внимание было уделено формированию в ходе указанных преобразований новых для России негосударственных институтов (в первую очередь, негосударственных пенсионных фондов).

Для достижения этой цели в диссертации были поставлены следующие исследовательские задачи:

— проанализировать феномен социальных реформ как особого типа системных преобразований, под которым понимаются целенаправленные изменения элементов и связей внутри сложных социально-экономических и организационных систем, приводящие к качественно иным характеру и результатам их функционированияпри этом предполагается, что для исследования такого рода преобразований требуется особый методологический инструментарий, основанный на концепции системного подхода и методах системного анализа;

— изучить специфику формирования потребностей, производства и распределения социального продукта в контексте российских социальных обязательств государства;

— проанализировать ход проведения социальных реформ в различных странах мира с выделением специфических и общераспространенных явлений в составе этого процессаоценить насколько закономерен переход к схемам социального страхования с участием негосударственных институтов в разных странах и каковы перспективы такого перехода в условиях современной России;

— уточнить сущность института социального страхования как неотъемлемого компонента системных преобразований социальной сферы в России и отличия этого института от социального обеспечения и от коммерческого страхования;

— обосновать действительные потребности в функционировании негосударственных пенсионных фондов в системе социального страхования;

— рассмотреть на конкретном примере специфические проблемы функционирования негосударственных институтов социальной сферы в условиях параллельно реформируемой экономики (в первую очередь, реформируемой налоговой системы);

— показать реальные возможности, проблемы и решения по упорядочению функционирования негосударственных пенсионных фондов на примере одного из крупнейших российских негосударственных пенсионных фондов.

Объектом нссдедованяя явилась отечественная и зарубежная практика системных преобразований в социальной сфере с акцентом на исследование общих закономерностей таких преобразований и их проявления в период новейшего реформирования всех общественных отношений в России и странах Восточной Европы.

Конкретным предметом исследования стало формирование в России негосударственных пенсионных фондов как наиболее сформировавшийся и наглядный пример появления негосударственных институтов в ходе системных преобразований в социальной сфере.

Теоретические и методологические основы исследования. В связи с тем, что трансформация сферы социальных услуг неотделима от множества других изменений в экономике и праве, в бюджетно-налоговых отношениях, в демографической ситуации, в социально-психологических и даже в морально-этических устоях общества, наиболее корректное исследование этой проблемы может быть осуществлено только с использованием междисциплинарного, системного подхода к анализу причин и к оценке указанных перемен. Наряду с этим, учитывая то обстоятельство, что исследование проводилось в рамках экономической специальности, доминантными стали методы исследования, которые свойственны, прежде всего, науке об организации и управлении сложными социально-экономическими образованиями, а также об их историческом развитии.

При проведении исследования были творчески восприняты соответствующие методологические положения, содержащиеся в трудах отечественных и зарубежных ученых, разрабатывавших общую методологию системного подхода и возможности его приложения к анализу, оценке и решению социально-экономических проблем (И.В. Блауберг, Д. М. Гвишиани, А. И. Евенко, В. Н. Костюк, В. Н. Лившиц, Е. М. Майминас, Б. З. Мильнер, В. Н. Садовский, B.C. Рапопорт, В. Д. Рудашевский и др.), разрабатывавших общие проблемы реформирования экономики России и других стран (А.И. Абалкин, М. Алле, О. Т. Богомолов, П. И. Бунич, Е. Т. Гайдар, В. В. Куликов, Я. Корнай, Дж.М. Кейнс, X. Ламперт, Д. С. Львов, А. Ослунд, В. Д. Новожилов, Н. П. Шмелев, Ф. А. Хаек и др.), изучавших сам процесс проведения системных преобразований в социальной сфере в связи с проблемами формирования и использования общественных финансов в переходный период (М.О. Буянова, М. Э. Дмитриев, О. Г. Дмитриева, В. Н. Дубровский, М. Л. Захаров, Е. Е. Мачульская, Т. М. Малева, С. Г. Мисихина, И. И. Панфилов, Л. И. Пияшева, И. В. Подпорина, E.H.

Пономаренко, Л. А. Ржацина, И. А. Рождественская, В .Д. Роик, С. Н. Смирнов, Э. Г. Тучкова, М. Ю. Федорова, А. Н. Шохин и др.).

Научная новизна основных положении диссертации, выносимых на защиту.

1. Обоснована предпочтительность исследования проблем реформирования социальной сферы с позиций системного подхода, учитывающего общие закономерности трансформации сложных систем и позволяющего рассматривать во взаимосвязи изменения природы (содержания) финансовых, организационных, правовых и других элементов этой сферы в переходных процессах современной России.

2. Выдвинуто положение о том, что в ходе системных преобразований общественных отношений существенно изменяется рынок специфических благ, условно названных «социальным продуктом». Показано, что содержание, структура и масштабы этого рынка, на котором спрос (ожидания) всегда опережает предложение, определяются общими направлениями эволюции общественного развития и одновременно зависят от экономического состояния и социальной политики. Обоснован вывод о том, что уровень производства и потребления социальных продуктов позволяет критериально оценивать и сопоставлять направления и содержание социальной политики различных государств в разные периоды.

3. Сформулирована непротиворечивая концепция учета социальных обязательств государства как исходного пункта формирования состава и объема социальных функций федеральных, региональных и местных органов власти. Показано, что именно несоответствие массива этих обязательств и ресурсов общественных финансов выступает важнейшим основанием системной трансформации социальной сферы и формирования в её составе негосударственных институтов.

4. Выявлены общие закономерности трансформации социальной политики во взаимосвязи с развитием экономики и параметрами демографической ситуации в различных странах. Показано, что одним из общих направлений эволюции социальной сферы является постоянное видоизменение системы социального страхования, основанного на динамичном сочетании обезличенных государственных гарантий с механизмами индивидуальных накоплений, аккумулируемых и распределяемых государственными и негосударственными фондами.

5. На примере пенсионной реформы показана необходимость учета системного характера преобразований общественных отношений, что подтверждено общим ходом реформ в разных странах. В связи с этим сформулированы требования к условиям и задачам проведения собственно пенсионной реформы в России в общем контексте социального реформирования, показаны перспективы сосуществования государственных и негосударственных фондов в пенсионном обеспечении граждан России.

6. Предложена концепция формирования и функционирования негосударственных фондов как объективно необходимого компонента новой структуры социального страхования. Показаны возможности защиты интересов участников этих фондов от различных рисков, в том числе возникающих в ходе инвестиционной деятельности негосударственных пенсионных фондов или недобросовестного создания этих фондов.

7. Показано, что в ходе реформирования социальной сферы могут возникнуть специфические проблемы несогласованности с другими реформами, например, с реформой налогообложения, что может существенно затруднить реализацию принципов социального страхования. Этот конкретный случай рассмотрен на примере функционирования негосударственных пенсионных фондов с обоснованием рекомендаций по разрешению подобных ситуаций.

Концептуальные положения, выдвинутые в работе, использованы для анализа условий, проблем и выработке конкретных решений по системному преобразованию социальной сферы применительно к деятельности крупнейшего негосударственного пенсионного фонда России — «Газфонда».

Практическая значимость исследования. В период проведения исследования авторская концепция системных преобразований социальной сферы и обязательности формирования соответствующих негосударственных институтов была положена в основу более двадцати подготовленных под руководством и при непосредственном участии диссертанта записок, экспертных заключений, предложений, направленных в федеральные органы исполнительной и законодательной власти. Эти материалы были использованы при подготовке базовых нормативных актов, регламентирующих создание и функционирование в России негосударственных пенсионных фондов, а также при подготовке последующих дополнений и корректировок этих актов.

Результаты исследования нашли также практическое использование при разработке системы мер по организации управления негосударственным пенсионным фондом «Газфонд», в том числе по внедрению механизмов обеспечения гарантий его вкладчиков, а также повышению финансовой устойчивости самого фонда. Соответствующие разработки рекомендованы для использования членами Ассоциации негосударственных пенсионных фондов России.

Научная апробация результатов исследования. Основные положения диссертационного исследования были доложены в 1997;200Й. гг. на более 30 научно-практических конференциях, форумах, семинарах и т. п., в том числе дважды на Санкт-Петербургском экономическом форуме, на межрегиональном семинаре «Опыт структурной реорганизации системы пенсионного обеспечения и её последствия» (Новгород, 1998 г.), на международной конференции «Система пенсионного обеспечения в Российской Федерации: достижения и пути совершенствования» (Москва, 1998 г.), на всероссийской научно-практической конференции «Социальные реформы: опыт, проблемы, перспективы» (Самара, 1999 г.), на всероссийской научно-практической конференции «Новый этап социальных реформ: цели, проблемы, решения» (Москва, 2001 г.), на шести научных семинарах по проблемам системного анализа социально-экономических процессов в Институте системного анализа РАН (Москва, 1997;2002 гг.). Отдельные результаты работы докладывались на ряде международных конференций по вопросам реформирования социального обеспечения и деятельности негосударственных институтов (последняя — в Лондоне в октябре 2002 г.).

Выводы.

1. В диссертации выдвинуто и обосновывается положение о том, что исследование преобразований социальной сферы с выработкой соответствующих рекомендаций целесообразно проводить, опираясь на методологию системного подхода. Применительно к предмету настоящей работы использование системной методологии оказывается наиболее предпочтительным из-за подчеркнуто междисциплинарного характера этой методологии, адекватного сложности и многоаспектности проблем социальной сферы в периоды её коренной модернизации.

2. В дискуссиях о ходе реформ в Российской Федерации отчетливо разделяются позиции по отношению к преобразованиям преимущественно экономического и преимущественно социального характера. Если при разном отношении к экономическим реформам (особенно, к технологии их проведения и к результатам) все большее число политиков и экономистов сходится в убеждении о необходимости максимального встраивания национального хозяйства в универсальную систему современного рынка, то по отношению к реформированию социальной сферы мнения расходятся. Значительная часть специалистов отстаивает необходимость «особого пути» социальных преобразований, аргументируя эту позицию своеобразием предыдущего советского периода и сложившимся в то время социальным менталитетом основной части граждан России.

3. В диссертации выдвинуто и обосновано положение о том, что однонаправленная эволюция общественно-политических и хозяйственных систем неизбежно ведет и к близким по содержанию (не по объему и качеству) схемам производства и распределения социального продукта. В связи с этим актуализировалась задача содержательного осмысления понятия «социальный продукт», а также исследование возникновения, формирования и развития специфического рынка социальных продуктов и его общественного характера в контексте постепенного замещения общественного предложения частным с ростом среднего экономического достатка и, соответственно, повышения спроса на качество обращающихся социальных продуктов.

4. В экономически развитых странах основная масса социальных продуктов реализуется через институт страхования — обязательного (государственного) и добровольного. Пропорции определяются национальной традицией и текущим состоянием экономики. Государственное страхование гарантирует текущие социальные стандарты, а добровольное предоставляет индивидууму право самостоятельно решать, пользоваться или нет данным продуктом. Многие страны вводят частное обязательное страхование гражданской ответственности и в случаях, связанных с опасностью для третьих лиц.

5. Современное социальное (обязательное и добровольное) страхование соединяет принципы рыночного регулирования, критерии социальной справедливости и эффективность общественного производства. Основной принцип страхования: общественная солидарность и индивидуальная ответственность, а основная задача — коррекция пропорций расширенного воспроизводства трудовых ресурсов, что проще достигается профилактикой и реабилитацией социальных рисков, чем лечением последствий социальных катаклизмов.

6. В диссертации показано, что в основе социальной политики любого государства находится исполнение декларированных государством его социальных обязательств перед гражданами. Эти обязательства можно определить как конституционно или законодательно зафиксированную совокупность социальных благ (услуг, льгот, субсидий и т. п.), которые государство, и только оно (!), обязуется сделать доступными для своих граждан, гарантируя для определенной части населения предоставление части этих благ за счет общественных (чаще всего бюджетных) ресурсов. В этой связи реформирование социальной сферы понимается нами как коренное изменение массива, а также технологий исполнения социальных обязательств государства перед своими гражданамипри этом трансформируется и контингент получателей тех или иных социальных благ.

7. Важной задачей по решению проблемы формирования и разграничения социальных обязательств государства следует считать создание целостной системы «социального права». Это особенно необходимо в связи с переходным состоянием самой социальной сферы, в которой присутствуют элементы, как унаследованные от советского периода, так и появившиеся в результате социальных и экономических реформ. Эта задача должна предусматривать систематизацию (правовую инвентаризацию) уже имеющегося массива федерального и регионального законодательства, в ходе чего должны быть устранены противоречия в федеральных законодательных актах, затрудняющие реализацию социальных прав граждан и в значительной мере дезориентирующие законотворчество в субъектах федерации. Должен быть осуществлен переход от фрагментарного регулирования многочисленными законами отдельных социальных проблем и институтов к созданию базовых (по возможности, кодифицированных) законов применительно к каждой отрасли (подотрасли) законодательства, действующего в социальной сфере. Особо значимым может стать формирование законодательства по вопросам адресного предоставления социальных льгот. Основной объем нормативных актов по этим вопросам должен создаваться на уровне субъектов РФ и муниципальных образований.

8. Ключевым вопросом новой социальной политики является формирование устойчивой системы минимальных социальных стандартов — главного социального и финансового инструмента реализации принципа социальной справедливости. Учитывая неудачи многолетней разработки федерального закона о минимальных государственных социальных стандартах, во многом связанные с трудностями детальной регламентации двух несовпадающих (собственно социальной и финансовой) сторон этих стандартов, следовало бы сконцентрировать внимание на правовом упорядочении самой организации разработки, утверждения и использования стандартов. Имеются реальные возможности решения этой задачи двумя способами: а) путем внесения изменений и дополнений в Бюджетный кодекс РФ и б) путем подготовки и принятия самостоятельного — процедурного по смыслуфедерального законодательного акта.

9. В диссертации показано, что системные преобразования социальной сферы — это, прежде всего, коренные изменения в идеологии и технологии реализации прав граждан на социальное обслуживание, вытекающих из ранее рассмотренных социальных обязательств государства. В системе организации социального обслуживания в современной России принцип страхования должен занять свое место. Система социального обслуживания в целом способна эффективно выполнять свои задачи только благодаря взаимодействию страхования с государственным обеспечением.

10. Возникнув на заре цивилизации, социальное обеспечение постоянно эволюционировало, и современный смысл оно получило, непрерывно развиваясь совместно с рынком, профсоюзами и гражданским обществом, лишь в XX веке. Наиболее наглядным примером этой эволюции является становление пенсионного обеспечения, которое стало индикатором политической развитости и социальной культуры государства. Пенсионное обеспечение — самый типичный, наиболее распространенный и социально значимый вид социального страхования как такового.

11. Основными факторами, провоцирующими и поощряющими модернизацию пенсионных систем в развитых странах, являются старение населения и рост его доходов. Соотношение количества граждан, нуждающихся в общественной поддержке и создающих новую стоимость, последовательно уменьшается в последние десятилетия, прежде всего, в государствах с растущим средним уровнем благосостояния. Это заставляет их искать новые формы эффективной организации пенсионного обеспечения, и поскольку реальное мировое сотрудничество в первую очередь соединяет страны процветающие, именно здесь постепенно сближаются социальные стандарты и, соответственно, принципы организации соответствующих институтов.

12. Выполненный анализ показал, что перераспределительные пенсионные схемы для большинства государств не обеспечивают соблюдение современных социальных стандартов. Модернизация пенсионного обеспечения в большинстве стран мира идет по пути их преобразования в двухи трехуровневые системы.

13. Эффективность любой пенсионной системы определяется пропорцией финансовых поступлений и обязательств: если поступлений больше, их можно разместить в финансовых институтах, и за счет инвестиционного дохода в дальнейшем увечить пенсионные выплаты или увеличить страховой фонд на случай временных кассовых разрывов. В работе показано, что чем богаче страна, тем более эффективна распределительная система, причем даже в том случае, когда соотношение работающих и пенсионеров меняется в худшую сторону. Поэтому в развитых странах распределительная часть, как правило, финансируется из бюджета, и, напротив, в бедных странах, особенно при финансировании через внебюджетный фонд приходится слишком долго накапливать резервы, или постоянно зависеть от состояния общественных финансов.

14. В диссертации показано, что главной проблемой реформирования всех компонентов социальной сферы в России является бедность основной части населения и низкая доходность большинства предприятий. В то же время реформирование социальной сферы, во-первых, неизбежно и, во-вторых, может проходить только в режиме все большей ориентации на страховые технологии. В диссертации обосновываются представления о новой системе социального страхования и пенсионного обеспечения как результате взаимодействия складывающихся в ходе реформ отношений свойственных гражданскому обществу правового демократического и социального государства с рыночной экономикой.

15. Необходим комплекс условий, которые систематизируют и упорядочат пенсионные выплаты во всех регионах страны, создадут автономную самодостаточную систему. Никакие частные, внесистемные решения не позволят приблизить размер выплат к уровню, обеспечивающему неработающим пенсионерам хотя бы прожиточный минимум и не в абстрактном будущем, а уже в ближайшем десятилетии. Опираясь на возможности бюджета, эта задача практически неразрешима даже при стабильном экономическом росте, поскольку социальные ожидания всегда опережают его темпы. Следовательно, чтобы соответствовать общественным ожиданиям, пенсионному обеспечению всегда необходимы дополнительные внебюджетные источники финансирования, где большую роль следует придать добровольному страхованию как институту гражданского общества, активизирующему функцию сбережения на национальном уровне.

16. Негосударственное социальное страхование в современной России сопряжено с большими трудностями, которые хорошо иллюстрируются практикой негосударственных пенсионных фондов. В диссертации показано, что большинство корпоративных (профессиональных) фондов реализует чисто страховые программы, в рамках которых предусматриваются выплаты участникам пожизненной пенсии определенной величины. Как правило, они полностью или частично финансируются работодателем (вкладчиком). При этом пенсионные взносы вкладчика обычно аккумулируются на солидарном (консолидированном) счете, а величина пенсионного пособия определяется по установленным правилам. По действующему законодательству работодатель сам устанавливает свои обязательства перед участниками, не достигшими пенсионного возраста. Он по-прежнему не рассматривает «свои» пенсионные платежи как часть невыплаченной заработной платы, аккумулируемую в пенсионных резервах, а полученный инвестиционный доход как накапливаемую прибыль на капитал, переданный в управление, за качество которого не отвечает. Это снижает эффективность финансового управления резервами, поскольку, накапливая средства в пользу участников на солидарном счете, вкладчик как бы полностью принимает на себя все риски, забывая или не осознавая, что фактически капитал всего лишь передан ему во временное управление.

17. Один из главных факторов, сдерживающих развитие рынка негосударственного пенсионного обеспечения и его интеграцию в общую пенсионную систему, — действующая в России фискальная модель налогообложения этих субъектов рынка, игнорирующая особенности НПФ, тщательно учитываемые даже в развитых странах рыночной экономики с мощными и давно укоренившимися накопительными системами, где частные пенсионные фонды располагают гигантскими активами и накоплениями. В прямом противоречии с этим опытом в России изначально практиковалось тройное налогообложение НПФ, согласно которому облагаются и взносы, и инвестиционный доход, и выплаты. Нам представляется безальтернативной необходимость устранения не оправданного ни в экономическом, ни в социальном отношении предельно жесткого прессингования налогами нарождающейся негосударственной пенсионной системы, на которую следовало бы распространить преференциальный режим налогообложения.

18. В диссертационном исследовании подробно проанализированы результаты страховой деятельности «Газфонда» — одного из крупнейших корпоративных пенсионных фондов и предложена концепция его дальнейшего развития. «Газфонд» стал действенным компонентом социальной защиты работников отрасли, что потребовало форсированного расширения системы дополнительного пенсионного обеспечения, предполагающее обязательное включение в нее всех работников предпенсионного возраста. Одна из проблем связана с назначением пенсий на льготных основаниях. Поскольку основные расходы на формирование пенсионных накоплений несет работодатель, целесообразно уточнить права работника на их использование, например, путем закрепления накоплений в собственности Фонда при соблюдении обязательств по выплате пенсий. При этом предполагается, что в соответствии с корпоративным пенсионным планом учредители будут выплачивать целевые взносы на развитие дополнительного пенсионного обеспечения, пенсионный план будет формализовать участников по критериям возраста, работы на предприятии и минимального трудового стажа.

19. Выполненное исследование позволило разработать и обосновать концепцию развития НПФ, предусматривающую его расширение как структуры холдингового типа с филиалами на обслуживаемых территориях. В концепции развиты системные представления об организации выплат льготных пенсий, базирующихся на определении «профессионального риска». Предлагается многофакторная модель его количественной оценки и методология построения процедуры такой оценки, включающая анализ долговременной статистики страхования. Оценка профессиональных рисков понимается не как констатация ущерба, а как возможность обоснования соразмерности материальной компенсации.

20. Результаты выполненного исследования подтверждают, что системные трансформации сложных социально-экономических образований, проходящие в разных странах под воздействием схожих изменений внешних условий проходят однонаправленно и, в конечном счете, имеют результатом появление однотипных элементов и связей. Такими элементами в социальной сфере стали негосударственные институты, дополнившие традиционно государственные организации социального профиля. На примере пенсионного обеспечения показано, что, решая свой круг задач, эти новые элементы не взаимозаменяемыгосударственный и негосударственный секторы есть взаимодополняющие элементы общей большой системы пенсионного обеспечения, которая функционирует в интересах конечной цели, зафиксированной в Конституции Российской Федерации. Результаты представленного в диссертации анализа процессов становления негосударственных социальных институтов имеют значение и для других секторов социальной сферы. Новые аспекты становления и деятельности таких институтов могут быть выявлены в ходе исследований негосударственного сектора в здравоохранении, в образовании и т. п. По нашему мнению, негосударственные институты социального профиля представляют исключительно актуальный предмет научных исследований, и настоящая диссертация является лишь одним из них.