• Актуальность темы диссертационного исследования. Вся история существования человечества подтверждает тот факт, что конфликт — это не патология общественной жизни, а один из способов развития общества. Утопичны идей и бесплодны усилия, направленные на достижение безконфликтного существования социума. Проблема как раз состоит в том, чтобы выработать механизмы цивилизованного разрешения кризисных ситуаций, не допускающие их перерастания в жесткую конфронтацию или предусматривающие четкую систему мер урегулирования последней.
В настоящее время в России завершается процесс становления демократического общества. В этих условиях конфликтные ситуации, связанные с вопросами суверенизации сначала СНГ, а затем и Российской ^ Федерации также стали распространяться со стремительной скоростью, о чем ярко свидетельствуют трагические события, происшедшие в Нагорном Карабахе, Фергане, Абхазии, Приднестровье, Осетии, Ингушетии. При этом на первый план выдвигаются внутренние социально-политические угрозы обществу и государству, которые обусловлены, прежде всего, экономическими, социальными, политическими, религиозными и иными отношениями в обществе. В многообразии источников этих угроз особое место занимает внутренний вооруженный конфликт (ВВК) в Чеченской республике (ЧР), который не только затронул фундаментальные национальные ценности, но и заставил на практике проверить соотношение целей и средств обеспечения внутренней безопасности по объему и пределам применения силовых методов.
Оценивая перспективы развития региональной социально-политической обстановки в Российской Федерации, а также военно-политической ситуации в приграничных районах некоторых стран ближнего зарубежья (недавние события в Таджикистане и Киргизии), можно с уверенностью утверждать, что существующий уровень конфликтности сохранится и проблема урегулирования внутренних вооруженных конфликтов в ближайшей перспективе не потеряет своей актуальности. Основной проблемой здесь остается разработка способов применения особых правовых режимов для решения вопросов их локализации и урегулирования.
Опыт развития ситуации на Северном Кавказе показал, что правоохранительные органы оказались не в состоянии своевременно выявить угрозу возникновения социально-политических конфликтов и предотвратить их дальнейшую эскалацию. В немалой степени этому способствуют несоответствие действующей нормативной базы, недостаточность информированного обеспечения управленческих решений, низкая оперативность реагирования органов внутренних дел на развитие конфликта в его начальных стадиях.
Кроме того, события в Северо-Кавказском регионе обнажили всю серьезность проблемы недостаточного уровня правовой урегулированности внутреннего вооруженного конфликта в российском национальном законодательстве. Локальный характер такого конфликта существенно сужает область применения традиционных институтов разрешения вооруженных разногласий, в первую очередь — вооруженных сил (ВС). Это предопределяет больший удельный вес участия в разрешении конфликта структур, обеспечивающих внутригосударственную безопасность в целом и органов внутренних дел (ОВД)и внутренних войск (ВВ) в частности. Однако вопросы взаимодействия различных силовых структур остаются открытыми, несмотря на то, что практика их применения в вооруженных конфликтах последних лет накоплена в достаточном количестве для оценки и анализа.
Степень разработанности проблемы. Актуальность выбранной темы исследования в теоретико-методологическом плане обусловлена также ее недостаточной разработанностью в отечественной научно-правовой литературе, и особенно нормативно-прикладной диссертационной базе, где вопросам урегулирования внутренних вооруженных конфликтов еще не уделялось должного внимания. Вместе с тем следует отметить, что к некоторым аспектам данной проблемы ранее обращались ученые различных отраслей знания. В основном они касались организационно-правовых вопросов, связанных с особенностями деятельности ОВД при возникновении чрезвычайных ситуаций (ЧС) природного и техногенного характера, а также с процессом управления правоохранительных структур при массовых беспорядках. Так, внимание правовым вопросам обеспечения функционирования подразделений ОВД в чрезвычайных условиях уделено в работах Н. В. Караханова, И. В. Ложкина, С. А. Старостина, В. В. Овчинникова, М. Д. Давитадзе. Проблемы применения особых правовых режимов освещены в работах С. А. Аникиенко, В. И. Жалинского, Н. Ю. Терещенковой, В. В. Лозбинева. Военно-прикладные подходы к урегулированию вооруженных конфликтов исследованы в работах В. М. Барынькина, А. Ф. Клименко.
С учетом изложенного определяется и конкретизируется объект данного исследования.
Объект исследования — совокупность отношений, складывающихся в процессе урегулирования внутренних вооруженных конфликтов.
В качестве предметов исследования выступают правовые, организационные, в том числе информационно-аналитические аспекты предупреждения чрезвычайных ситуаций социального характера (ЧССХ) и процесса урегулирования внутреннего вооруженного конфликта.
Цель и задачи исследования
Целью настоящего исследования являются анализ причин возникновения внутреннего вооруженного конфликта и разработка комплекса нормативных правовых, организационных и научно-практических рекомендаций по его урегулированию.
Реализация данной цели исследования непосредственно связана с решением следующих задач: определение сущности понятия «внутренний вооруженный конфликт" — выявление пробелов и противоречий законодательной базы урегулирования чрезвычайных ситуаций социального характера в условиях внутреннего вооруженного конфликтаисследование причин возникновения и развития внутренних вооруженных конфликтовизучение основных аспектов существующей системы обеспечения внутренней безопасности Российской Федерациианализ действенности конституционно-правового механизма урегулирования Чеченского вооруженного конфликтаобоснование необходимости выявления факторов кризисности ЧС социального характера на ранних стадиях ее проявлениясравнительный анализ проведения различных форм силовых операций в условиях полномасштабного ВВКисследование возможности применения взаимосвязанного комплекса чрезвычайных правовых режимов для урегулирования ВВК на различных этапах его развития.
Методология и методика исследования. Методологической основой исследования служат общенаучные методы познания, в частности исторический, системно-структурный, логический, сравнительно-правовой анализ, конкретно-социологические методы, методы моделирования, исследования операций и логической семантики.
Нормативно-правовую базу исследования составили международно-правовые акты, Конституция Российской Федерации, федеральное законодательство в области Чрезвычайного положения, действующее законодательство РФ и ведомственные правовые акты, регулирующие деятельность правоохранительных структур в чрезвычайных обстоятельствах.
Исследования базируются на научной литературе общей теории государства и права, теории государственного управления, конфликтологии, теории исследования операций, работах зарубежных ученых, специальной отечественной литературе и материалах международных конференций по проблеме урегулирования вооруженных конфликтов.
Обоснованность и достоверность результатов исследования предопределяются избранной методологией и методикой. В диссертации широко использовались методы сравнительного правоведения, контент-анализа документов, связанных с практикой урегулирования вооруженных конфликтов.
Эмпирическую базу исследования составляют реальные события, связанные с процессом урегулирования внутренних вооруженных конфликтов в России и за рубежом, а также по данным штабных подразделений МВД России.
Научная новизна исследования. В работе осуществлена попытка изучения теоретических и практических проблем, не являющихся ранее предметом специального диссертационного исследования. В данной работе впервые: сформулирован ряд базовых понятий, входящих в предмет диссертационного исследованияраскрыта конкретная компетенция подразделений силовых структур, привлекаемых для урегулирования внутреннего вооруженного конфликтаисследованы противоречия норм права и предусмотрена необходимость внесения изменений в чрезвычайное законодательствообосновано применение ступенчатого введения чрезвычайных правовых режимов для урегулирования внутренних вооруженных конфликтов на различных этапах его развития. Положения, выносимые на защиту: система основных определений и понятий, характеризующих условия и обстоятельства протекания внутреннего вооруженного конфликта как специфической формы чрезвычайной ситуации социального характерарекомендации по совершенствованию конкретных организационно-правовых норм, регламентирующих деятельность силовых структур в условиях внутреннего вооруженного конфликта и предусматривающих введение категории «совместная специальная операция" — система ранней диагностики индикаторов конфликтных чрезвычайных ситуаций социально-политического характераобоснование необходимости поэтапного введения чрезвычайных правовых режимов для урегулирования внутреннего вооруженного конфликта, на различных этапах его развития.
Теоретическая и практическая значимость исследования. Теоретическая значимость проведенного исследования определятся прежде всего тем, что оно вносит вклад в развитие научного направления, связанного с организационно-правовыми основами урегулирования внутренних вооруженных конфликтов. Определенной научной новизной являются положения, выводы и практические рекомендации, включающие рассмотрение сущности и содержания внутренних вооруженных конфликтов, определение основных принципов введения особых правовых режимов для урегулирования кризисных ситуаций, а также систематизация организационно-тактических задач ОВД и ВВ чрезвычайных условиях.
Практическая значимость работы определяется тем, что конкретные выводы и рекомендации диссертационного исследования могут быть использованы при разработке нормативно-правовой базы чрезвычайного законодательства.
Апробация базы и внедрение результатов исследования осуществлялась в различных формах. Прежде всего, предложения автора по совершенствованию чрезвычайного законодательства, которые были приняты к рассмотрению в процессе подготовки проекта Федерального конституционного закона «О чрезвычайном положении».
Ряд предложений и выводов диссертационного исследования изложены в статях автора, тезисах доклада на международной конференции «Насилие. Личность, Общество.», а также учебных пособиях, подготовленных в рамках научно-исследовательской работы ВНИИ МВД России и приведенных в библиографии.
Структура диссертационного исследования. Диссертация состоит из введения, двух глав (шести параграфов), заключения, библиографии и приложений.
Заключение
.
Необходимость теоретического осмысления проблемы предотвращения вооруженных конфликтов не вызывает сомнения. Следует отметить тот безрадостный факт, что методы подготовки и ведения военных действий на протяжении веков продумывались и разрабатывались самым скрупулезным образом, тогда как наука о методах предотвращения вооруженных столкновений и сегодня находится на начальной стадии освоения.
В самом общем случае, как мы уже определили в проведенном исследовании, любой вооруженный конфликт есть форма разрешения противоречий как между государствами так и между различными социальными образованиями (партиями, общественными и религиозными организациями, юридическими субъектами). Эти конфликты могут иметь различные масштабы и интенсивность. В широком смысле всякую войну можно рассматривать как наиболее масштабный и интенсивный вооруженный конфликт.
Поэтому методы разрешения различных конфликтных ситуаций и предотвращения вооруженных столкновений безусловно требуют детальной проработки.
Было бы неверно полагать, что эта проблема по каким-то причинам вообще не привлекала умы теоретиков. В философско-социологической, публицистической литературе не раз поднимался вопрос о соотношении войны и мира, об опасностях, какие таит в себе любая война, о необходимости и возможных путях предотвращения войн, поддержания и упрочения мира. И все же задача всестороннего и детального обсуждения этой темы, разработки не только идеологии, но и технологии, не только стратегии, но и тактики предотвращения войн, вооруженных конфликтов не была решена да и не ставилась в полном своем объеме. «Вторая половина XX в. придала этой задаче особую остроту. Накопление гигантских арсеналов.
80 См. Военная Доктрина РФ, раздел 1. Военно-политические основы, ст. 10 — М: НВО № 15, 28.04, — 15.05.2000 г.-С.4. ядерного оружия, других средств массового поражения вместе с новыми возможностями сверхбыстрой и точной доставки их к целям подвели судьбы человечества, а тем самым и войну, к критической точке — к реальной у 1 опасности всеобщей катастрофы." .
На этом фоне и другие, так называемые «малые войны», вооруженные конфликты предстали как весьма опасные инструменты политики. Они обретают все более кровавый и затяжной характер. Человеческие и материальные жертвы в них все чаще оказываются несопоставимыми с достигнутыми результатами. Главное же — они могут спровоцировать широкомасштабную войну. В этой связи пути, средства, методы предотвращения и разрешения конфликтных ситуаций, вооруженных столкновений требуют детальной проработки, должны найти отражение в достаточно цельной теоретической системе.
Проблема предотвращения вооруженных конфликтов может быть представлена как в узком (собственном), так и в более широком (развернутом) понимании.
В первом случае речь идет именно о предотвращении еще не начавшегося вооруженного столкновения. Проблема состоит в том, чтобы определить возможности и пути недопущения действий, дестабилизирующих социально-политическую обстановку. При этом на первом плане стоит поиск путей и способов сдерживания сторон, разрешения противоречий и споров между ними до того, как они приобретут откровенно конфликтный характер, спровоцируют обращение к такому аргументу, как вооруженная сила. (Может быть, применение активных и решительных мер в этом направлении еще на стадии парламентской дискуссии в рамках бывшего СССР, например, не дало бы проблеме Карабаха вылиться в многолетнюю кровавую трагедию двух соседних народов).
81 Геополитика и безопасность № 3 1998 г., М., «АРБиЗО» Военное обозрение.
Во втором случае, предотвращение внутренних вооруженных конфликтов должно пониматься как миротворческая деятельность во всем ее объеме. Во-первых, это предотвращение конкретного конфликта в том смысле, о каком шла речь выше. Во-вторых, это свертывание, прекращение уже начавшегося военного столкновения, т. е. осуществление действий по разъединению и умиротворению воюющих сторон — задача, которая остро стоит практически во всех горячих точках мира. В-третьих, дело может сводиться к локализации идущих военных действий, ограничению их как по размаху, так и по применяемым средствам, предотвращению их распространения на соседние регионы. Наконец, в своих крайних формах миротворческая деятельность может проявляться и как коллективное силовое противодействие внешней и внутренней агрессии для восстановление территориальной целостности государства и сохранения мира в соответствующем регионе.
Поскольку речь идет о предотвращении внутренних вооруженных конфликтов, особая роль в решении названных задач отводится силовым структурам: армии, органам внутренних дел, внутренним войскам, органам безопасности и пограничной службе. Они должны непосредственно участвовать и в сборе информации о возможных социально-политических акциях, и в прогнозировании возникновения и развития конфликтных ситуаций. Каждая из них в пределах своей компетентности и жесткой системой взаимодействия призвана обеспечивать поддержание общественного порядка, стабилизировать социально-политическую обстановку, противодействовать силам и факторам, дестабилизирующим ее, сдерживать агрессивные намерения, пресекать противоправные акции, осуществлять другие миротворческие действия.
Предметная область исследований может быть еще более сужена и конкретизирована. В ее узких границах окажутся реальные или вероятные конфликтные ситуации социально-политического характера и выделенный ранее миротворческий процесс, направленный на разрешение этих конфликтных ситуаций, на предотвращение (недопущение), ограничение (локализацию) и прекращение (свертывание) войн, военных конфликтов.
Выделение непосредственной предметной области исследований совсем не означает ее отделения, изоляции от тех более общих областей, где она берет свое начало и получает более глубокое обоснование. Напротив, следует подчеркнуть, что эта предметная область, взятая в ее полном объеме, представляет собой систему взаимосвязанных и субординированных сфер политической деятельности (общая политика — социальная политикаобеспечение внутренней безопасности — миротворчество).
Уточнив предметную область исследований, необходимо, забегая вперед, хотя бы в предварительном порядке охарактеризовать ее содержание, назвать основные средства и методы миротворческой деятельности.
В числе средств, способов воздействия на конфликтные ситуации можно назвать следующие.
Меры дипломатического характера, такие как двусторонние и многосторонние переговоры, ведущиеся непосредственно или с помощью посредниковпроведение региональных или всеобщих мирных конференциидипломатическое воздействие на конфликтующие стороны международных организации, направление ими в зоны конфликта специальных миссий, объявление предупреждений, рекомендаций, ультиматумов, приостановление прав и привилегий, связанных с членством в этих организациях или даже исключение из них.
Меры юридического характера, тесно связанные с политико-дипломатическим воздействием. В данном случае последние подкрепляются апелляцией к международному праву и авторитету таких международных структур, как международный суд, третейские суды, арбитражные комиссии. Они могут проводить судебные разбирательства по поводу самых различных межгосударственных споров, взаимных претензий и т. п.
Меры экономического воздействия как поощрительного, так и репрессивного плана. Среди них экономическая и финансовая поддержка, режим наибольшего благоприятствования в торговле или, напротив, экономические санкции, торговые ограничения, установление эмбарго на некоторые виды продукции и как крайняя мера — прекращение всяких экономических отношений, а также железнодорожных, морских, воздушных и иных сообщений.
Гуманитарные меры, направленные на оказание безвозмездной помощи гражданскому населению конфликтующих сторон продуктами питания, одеждой, медикаментами и пр.
Меры морально-психологического воздействия на конфликтующие стороны путем моральной поддержки или осуждения их действий со стороны мирового сообщества, объективное освещение причин, хода, возможных последствий конфликта, создание соответствующего общественного мнения с помощью всех существующих средств массовой информации.
Меры военно-силового воздействия на конфликтные ситуации и их участников. Лишь эти последние непосредственно относятся к сфере военной политикивместе с тем они тесно взаимосвязаны со всеми мерами общеполитического и общественного характера. В их числе посылка воинских контингентов всемирной или региональной организации в целях разъединения конфликтующих сторон, охраны путей сообщения, важных объектов, создание заслонов на отдельных направлениях. Это могут быть и более жесткие действия в виде военных демонстраций, установления блокады, осуществления согласованных боевых операций с использованием воздушных, морских и сухопутных сил.
Даже самая краткая оценка сути проблемы и предметной области исследований приводит к выводу о комплексном, междисциплинарном характере обсуждаемой проблемы, о существовании различных уровней и срезов ее описания и понимания. Конечная цель ее комплексного исследования проста и понятна — выработать и обосновать пути, средства, методы предотвращения, ограничения и прекращения войн, военных конфликтов.
Но для достижения этой цели необходимо решить ряд очень непростых задач различного объема и характера. Можно увидеть, что часть этих задач имеет по преимуществу философско-социологический, общеполитологический характер, связана с определением стратегических ориентиров миротворческой деятельности. В задачах другого рода преобладает своего рода технологическая ориентация, нацеленность на выработку конкретной тактики действий, порядка и методов разрешения тех или иных кризисных ситуаций.
Особенно важно серьезно обосновать необходимость, возможность и пределы использования военной силы в этих целях, определить условия и порядок, стратегию и тактику их применения для предупреждения, локализации и пресечения вооруженного столкновения конфликтующих сторон.
Действующая нормативно-правовая база Российской Федерации, регламентирующая применение военной силы внутри государства, как уже отмечалось, далека от совершенства. Вместе с тем, оперативное и своевременное привлечение вооруженной силы к решению задач сдерживания и локализации внутреннего вооруженного конфликта может позволить избежать чрезмерных людских и материальных потерь.
Весьма ограниченные возможности по введению режима военного положения заставляют искать разумную альтернативу, которой по нашему мнению мог бы стать институт «ограниченного военного положения». Свое место данный правовой режим мог бы занять между чрезвычайным и военным положением. В пользу его введения говорит ряд обстоятельств.
С одной стороны — при возникновении внутреннего вооруженного конфликта речь не всегда идет об угрозе территориальной целостности страны (особенно при его возникновении на территории значительно удаленной от государственной границы Российской Федерации).
Следовательно, нет необходимости во всестороннем привлечении к его разрешению Вооруженных Сил и сопряженном с ним усилении влияния военных на все стороны жизни.
С другой стороны — внутренний вооруженный конфликт сопряжен с серьезной эскалацией насилия, высокоинтенсивным военным противостоянием, широким использованием тяжелого оружия, боевой техники, отдельных приемов и методов ведения боевых действий (в первую очередь повстанческих). В связи с этим, традиционно применяемые в рамках режима ЧП «полицейские» силы, средства, приемы и методы могут оказаться не только не эффективными, но и более того, привести к дополнительным людским и материальным потерям.
Введение
института ограниченного военного положения позволит обеспечить взвешенное применение силы и сохранить допустимый в условиях вооруженного конфликта уровень демократии. В связи с тем, что в условиях такого конфликта традиционное для войны фронтальное соприкосновение противоборствующих сторон носит кратковременный характер (либо отсутствует вовсе), в основу принятия решения о необходимости введения либо отмены действия на конкретной территории режима ограниченного военного положения следует положить не факты вооруженного противостояния на какой либо территории, а степень активности противной стороны.
С момента введения указанного правового режима вся полнота власти в районе должна быть сосредоточена в руках уполномоченного представителя военных властей (коменданта района, начальника временного оперативного штаба и т. д.). В свою очередь, по мере минования надобности в жестком управлении, власть должна переходить к гражданским властям.
Во избежание ведомственной разобщенности, которая неизбежно возникает в случаях одновременного привлечения к решению задач представителей нескольких силовых структур необходимо четко определиться с вопросом о едином руководстве. При введении режима военного положения руководство переходит к военному командованию, что обусловлено главной целью — достижением победы. Во внутреннем вооруженном конфликте главная цель не разгром врага (т.к. решить социальный конфликт чисто военными средствами невозможно), а скорейшая нормализация обстановки, восстановление прежних управляющих систем. В связи с этим участие военных должно быть ограничено только обеспечением перевеса в активных боевых действиях. В остальных вопросах приоритетной должна стать правоохранительная деятельность. Для преодоления стремления руководителя одного из участвующих в урегулировании конфликта ведомств в первую очередь решить «свои» задачи необходимо предусмотреть наличие надведомственного руководства. Одним из вариантов решения указанной проблемы могло бы стать создание рабочего органа при Полномочном представителе Президента РФ в Федеральном округе. В режиме повседневной деятельности задачами такого органа должны быть. отслеживание ситуации в субъектах федерации, выявление признаков обострения обстановки, чреватых социальными потрясениямиразработка планов подготовки правоохранительных структур к действиям в условиях обострения социально-политической обстановкиразработка оперативных планов экстренного реагирования на случай возникновения внутреннего вооруженного конфликтапланирование и проведение учений с руководителями правоохранительных структур.
В период же возникновения внутреннего вооруженного конфликта этот орган должен стать основой для развернутого оперативного штаба по его урегулированию. Возглавлять штаб (в зависимости от уровня конфликта) может либо сам полпред, либо лицо им уполномоченное.
Вторая половина двадцатого века придала проблеме внутригосударственной безопасности особую остроту. Накопление гигантских арсеналов новейших средств массового поражения подвели человечество к критической черте. На этом фоне «локальные войны» как и внутренние вооруженные конфликты становятся весьма опасными инструментами политики. Они обретают все более кровавый и затяжной характер. Человеческие жертвы и материальные затраты оказываются несопоставимыми с достигнутыми результатами. В свою очередь оперативное и адекватное вмешательство уполномоченных государственных институтов позволит не допустить разрастания конфликта и направить его в конструктивное русло.
