Актуальность темы
исследования. Глобальный финансовый кризис внес серьезные коррективы в перспективы развития российских регионов. В течение 10 докризисных лет профицитный бюджет федерального центра позволял достаточно эффективно использовать межбюджетные трансферты в качестве механизма предоставления государством мериторных благ населению в субъектах РФ. Однако сокращение темпов роста валового внутреннего продукта (ВВП) к концу 2008 г. и последующее его падение по итогам 2009 г. оказали негативное воздействие на возможности региональных властей выполнять социальные функции в связи с формированием бюджетного дефицита на федеральном и региональном уровнях. Превышение расходов федерального бюджета над его доходами в 2009 г. и планирование его дефицита на период до 2015 г. кардинально изменило ситуацию с социальной результативностью механизмов управления региональным развитием. В новых условиях бюджетной разбалансированности по вертикали регионы, в расходах которых традиционно больше половины приходилось на социальные нужды, оказались системообразующей структурой бюджетной системы, способной реально сократить социальную напряженность в обществе и обеспечить выживание населения при высокой безработице и чрезмерных рисках хозяйственной деятельности.
В достаточно сжатые сроки правительством была разработана и практически с ноября 2008 г. стала реализовываться система антикризисных мер, беспрецедентных как по разнообразию форм и методов воздействия государства на экономику и социальную сферу, так и по объемам предоставленных федеральным центром ресурсов. Однако это касалось в основном финансовых и нефинансовых организаций.
Что же касалось поддержки органов власти субъектов РФ в их борьбе с негативными социальными последствиями экономического кризиса на местах, то они были вынуждены опираться на собственные финансовые ресурсы, масштабы которых существенно сократились по мере падения экономической активности хозяйствующих субъектов в регионах и наращивания бюджетных дефицитов. В итоге, несмотря на массированное обеспечение мер антикризисной фискальной политики финансовыми ресурсами из центра, их макроэкономический эффект оценивался абсолютным падением ВВП РФ в 2009 г. почти на 8% и сохранением инфляции на уровне 10−11%.
В этих условиях посткризисный экономический рост в России может быть обеспечен только за счет устранения спросовых ограничений, обусловленных многократным падением уровня жизни населения в регионах, и социальными критериями результативности механизмов управления развитием региональной экономики. Именно этот аспект взаимодействия функций потребления домашних хозяйств, инвестиций компаний и расходов государства в регионах выходит на первый план в качестве главного при обосновании выбора наиболее эффективных методов стимулирования экономической активности на местах. Однако отсутствие универсальной, одобренной всем научным сообществом теории управления развитием региональной экономики в контексте оптимизации бюджетного устройства федеративных государств, позволяющего быстро восстанавливать равновесие в социальной сфере за счет массированных социальных расходов бюджетов на региональном уровне, консервирует состояние экономической депрессии в субъектах РФ.
Именно эти аспекты обусловливают высокую теоретическую и практическую значимость решения проблем оптимизации механизмов управления региональным развитием, отвечающих критериям экономической эффективности и социальной справедливости в федеративных государствах.
Кроме того, практическая востребованность данной проблематики связана с тем, что неадекватная реализация принципов сбалансированности бюджетов всех уровней, общего (совокупного) покрытия бюджетных расходов, а также результативности и эффективности использования бюджетных средств препятствует обеспечению востребованного в настоящее время уровня социальных расходов в регионах, основная масса которых пребывает в условиях экономической депрессии. Пауперизация социально незащищенных слоев населения сегодня напрямую зависит от масштабов социальных расходов бюджетов субъектов РФ и от внедрения действенных механизмов управления развитием региональной экономики. Значимость этих проблем определяется и тем, что в рамках начатого в период, предшествующий кризису, реформирования бюджетного процесса в России существенных результатов в укреплении финансово-экономической самодостаточности регионов получено не было.
Все обозначенные выше проблемы предопределили актуальность темы диссертационного исследования, его цель и задачи.
Теоретической основой исследования послужили труды современных российских и зарубежных ученых-экономистов и практиков в области региональной экономики и финансов, управления региональным развитием.
Теоретической и методологической основой диссертационного исследования послужили работы таких отечественных ученых и специалистов-практиков, как Д. А. Аллахвердян, А. Г. Зверев, И. Д. Мацуляк, Л. П. Павлова, Г. Б. Поляк, В. М. Родионова, М. В. Романовский, Б. И. Филимонов, Я. Б. Хесин, H.A. Ширкевич.
В диссертации использовались труды по общим вопросам федеративных отношений и региональной политики таких авторов, как Е. М. Бухвальд, С. Д. Валентей, И. А. Умнова, В. Н. Лексин, A.M. Лавров, П. Б. Пыренков, Л. В. Смирнягин, С. А. Шахрай, А. Н. Швецов и др.
Следует упомянуть работы А. Г. Игудина, В. Г. Панскова, С. П. Солянниковой и др., которые были исключительно полезны при рассмотрении принципов трансформации отечественной бюджетной системы, существовавшей в условиях централизованного планового хозяйства, в новую, формируемую на началах федерализма.
Публикации А. Г. Гранберга, И. М. Бусыгина, В. Г. Введенского, A.B. Истомина и др. использовались при сравнительном анализе принципов бюджетного федерализма в зарубежных странах: Германии, США, Канаде и др.
В диссертации анализировались научные разработки экспертов Всемирного банка по проблемам бюджетного федерализма и финансовой децентрализации: П. Бута, Д. Кларка, Р. У. Рефьюза, Ш. Мада, Р. В. Бола, Р. Р. Бэрда, Б. Ибэла, К. Валих, К. Вонга и др., а также совместные исследования отечественных и зарубежных ученых.
В связи с тем, что исследования зарубежных ученых проводились применительно к рыночным условиям западных стран, практическое применение предлагаемых ими методов в российских условиях требует обязательного учета специфики отечественной региональной экономики вообще и особенностей управления ею в условиях неопределенной внешней среды, обусловленной глобальным экономическим кризисом.
Целью диссертационной работы является исследование закономерностей формирования и развития механизмов управления региональной экономикой в различных моделях бюджетного федерализма с целью их ориентации на критерии социальной результативности в условиях дефицитности бюджетов субъектов РФ вследствие экономического кризиса.
В соответствии с целью исследования в диссертации были поставлены следующие основные задачи:
— обобщить теоретические концепции реализации расходных обязательств региональных органов власти в системе социальных функций государства, типичные проблемы закрепления полномочий по расходам по вертикали бюджетной системы, связанные с неадекватной реализацией субсидиарного принципа в распределении расходных полномочий в социальной сфере между федеральным центром и регионами в многоуровневых бюджетных системах;
— обосновать концептуальные подходы к нормированию стандартов социальных услуг государства в структуре расходов бюджетов на региональном уровне в контексте возрождения понятия «жизненного стандарта» Р. Масгрейва, достижению которого подчинено производство мериторных благ и который предопределяет действие «автоматических или встроенных стабилизаторов» в современных региональных экономиках;
— осуществить количественный и качественный анализ особенностей закрепления бюджетных полномочий по расходам в социальной сфере за органами власти регионов, выделить особенности организации системы управления экономикой и финансами на региональном уровне и обосновать бюджетные ограничения, которые в условиях кризиса препятствуют реализации социальных приоритетов в субъектах РФ;
— разработать принципы формирования и реализации эффективного механизма управления развитием региональной экономикой, критерии результативности которого должны быть напрямую связаны с качественными параметрами социальных расходов субфедеральных бюджетов в контексте замещения комплекса нормативов размещения сети организаций социальной сферы системой социальных стандартов, закрепленных бюджетным законодательством;
— обосновать механизм повышения экономической самостоятельности субфедеральных органов власти в РФ путем реализации модели управления развитием региональной экономики с ориентацией на результат по мере увеличения доли целевых программ и программ развития регионов в социальных расходах региональных бюджетов и эффективного нормативно-правового регулирования их полноценного финансового обеспечения;
— выявить условия внедрения социальной результативности механизмов управления региональным развитием, прежде всего, путем оптимизации межбюджетных потоков с учетом экономических потенциалов субъектов РФ и механизмов стабилизации региональных финансов в условиях понижательной макроэкономической динамики и посткризисного осложнения проблем бюджетного дефицита региональных органов власти.
Предметом исследования являются экономические отношения, возникающие в процессе реализации региональными органами власти социальных функций государства на местах, что предопределяет особенности механизмов управления региональным развитием в условиях экономической депрессии и дефицита субфедеральных бюджетов.
В качестве объекта исследования выступают субъекты РФ с закрепленными за ними полномочиями в сфере социальных расходов и уровнем их финансового обеспечения в контексте особенностей механизмов управления развитием региональной экономики.
Теоретической и методологической основой исследования являются результаты фундаментальных и прикладных исследований отечественных и зарубежных ученых.
Теоретической основой исследования послужили труды современных российских и зарубежных ученых-экономистов и практиков в области региональной экономики, межбюджетных отношений, стратегического управления. В качестве исходной информации в диссертации использованы статистические данные Федерального агентства Российской Федерации по статистике, Министерства финансов РФ, Министерства экономического развития РФ, Министерство регионального развития РФ, зарубежных экономических изданий, «Journal of Financial Economics», «The Economist», «Financial Times», исследования Всемирного банка, Международного валютного фонда, Всемирного экономического форума. В процессе работы над диссертацией автором также использовались аналитические материалы, публикуемые научно-исследовательскими институтами, периодические аналитические обзоры.
Работа выполнена в соответствии с пунктами 3.17. Управление экономикой регионов. Формы и механизмы взаимодействия федеральной, региональной, муниципальной власти, бизнес-структур и структур гражданского общества. Функции и механизмы управления. Методическое обоснование и разработка организационных схем и механизмов управления экономикой регионовоценка их эффективности- 3.18. Экономика федеративных отношений. Проблемы разграничения полномочий и предметов ведения/сфер компетенции между федеральной, региональной, муниципальной властью. Бюджетно-налоговые отношения в федеративном государстве. Цели и механизмы федеральной политики регионального развития. Формы и механизмы взаимодействия Федерации и ее субъектов при решении ключевых вопросов социально-экономического развития. Экономические и социальные проблемы местного самоуправления паспорта научной специальности ВАК РФ 08.00.05 — «Экономика и управление народным хозяйством».
При разработке и решении поставленных задач применялись общенаучные методы познания: системный подход, анализ и синтез, группировка, статистический, сравнительный, качественный и количественный анализ теоретического и практического материала, обобщения.
Для структурирования полученных данных применялись методы системного и функционального анализа, математического моделирования, в том числе аппарат статистического анализа: факторный, корреляционный и регрессионный.
Степень обобщения и уровень формализации обрабатываемой информации и полученных результатов доводились до конкретных предложений, которые рекомендованы к использованию в практической деятельности.
Информационной базой диссертационного исследования послужили официальные статистические материалы, аналитические и нормативные данные Федеральной службы государственной статистики РФ, ГУ ВШЭ, Министерства экономического развития РФ, Министерства регионального развития РФ, Министерства финансов РФ, Банка России, Института экономики РАН, Института экономической политики им. Е. Т. Гайдара (Института Гайдара).
Применялись данные монографических исследований отечественных и зарубежных ученых по рассматриваемой проблеме, федеральные и региональные программы социально-экономического развития, материалы научных и научно-практических конференций и семинаров, а также первичные материалы, собранные и обработанные автором в ходе выполнения исследования.
Научная новизна исследования заключается в разработке теоретических подходов, методических и практических рекомендаций по повышению социальной результативности комплекса инструментов регулирования региональных экономических систем на основе интеграции социальных стандартов в бюджетно-налоговые механизмы обеспечения выхода субъектов РФ из депрессивного состояния в среднесрочной перспективе.
Автором получены следующие конкретные результаты, обладающие научной новизной:
— структурирован теоретический подход к трактовке государства в лице региональных органов власти в качестве инвесторов в социальную сферу с привлечением категорий «экономической социодинамики» в контексте реализации потребности региональных сообществ в развитии человеческого капитала и интеллектуального потенциалаобоснована обусловленность позитивной динамики региональной экономики и механизма «автоматических встроенных стабилизаторов», что позволило оценить количественные и качественные параметры социальной результативности в качестве целевой функции системы регулирования экономических процессов в субъектах РФ;
— выделены критерии дифференциации российских регионов по экономическим показателям в посткризисный период, позволяющие оценить коэффициент сходимости (сближения) на основе моделирования перемещения регионов между интервалами с использованием матрицы переходов;
— дана оценка распределения душевого ВВП в границах определенных интервалов, включая перспективные показатели, что позволило определить тенденции к снижению коэффициента вариации в 1,5 раза и концентрации регионов в группе с показателями, несколько ниже средних значений. На этой основе была доказана неэффективность региональной политики в контексте отсутствия его главного критерия — социальной результативности существующей региональной политики;
— доказана высокая эластичность экономических показателей развития регионов по инструментам бюджетно-налоговой политики на уровне субъектов РФ, что делает их приоритетными в реализации целей системы регулирования экономических процессов в субъектах РФ, одной и первостепенной среди которых является максимизация социальной результативности. Это позволило обосновать необходимость программно-целевого бюджетирования, основанного на принципах сопоставления произведенных расходов и ожидаемых результатов в процессе планирования и исполнения бюджетов по доходам и расходам и оценки в параметрах социальной и экономической эффективности и результативности;
— предложены формы и методы совершенствования механизма финансирования расходных обязательств субфедеральных органов власти в Российской Федерации на основе модели ведения реестра расходных обязательств, позволяющего гарантировать обеспечение в полном объеме действующих расходных обязательств в соответствии с целями и ожидаемыми результатами региональных и муниципальных органов власти.
Теоретическая и практическая значимость диссертации состоит в разработке и обосновании автором конкретных рекомендаций по реализации принципов оптимизации системы управления региональным развитием при условии соблюдения приоритетов критериев социальной результативности путем внедрения программно-целевого метода планирования основных социально-экономических показателей региональных экономик. Это будет способствовать укреплению финансовой устойчивости регионов, а также разрешению конфликтов между органами власти различных уровней по поводу разграничения расходных полномочий в социальной сфере и их адекватного финансирования по мере укрепления экономической самодостаточности субъектов РФ.
Результаты научного исследования, а также выводы и оценки могут быть использованы Министерством финансов РФ при реализации принципов повышения эффективности бюджетных расходов в социальной сфере в условиях посткризисного реформирования бюджетного процесса и повышения качества управления региональным развитием, а также совершенствования финансового менеджмента в общественном секторе при реализации всех стадий бюджетного процесса.
Теоретические положения, развитые автором в диссертации, могут быть использованы при чтении лекций по экономическим и финансовым дисциплинам в высших учебных заведениях.
Апробация результатов исследования. Основные положения, выводы и рекомендации диссертационного исследования докладывались и обсуждались на всероссийских научных и научно-практических конференциях, проведенных в московских вузах.
Отдельные предложения диссертации были использованы рядом практических организаций при разработке стратегии расширения их деятельности в регионах, что позволило увеличить экономическую результативность деятельности компаний.
Ряд теоретических и практических положений диссертации были включены в соответствующие лекционные курсы при обучении студентов экономических специальностей в Московском институте электроники и математики (техническом университете).
Публикации. Основные положения диссертационной работы опубликованы в одной брошюре и 6 статьях общим объемом 5,5 печатных листа, три из которых — в изданиях из перечня, рекомендованного ВАК РФ.
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
.
В России региональная политика до сих пор находится в процессе становления, в настоящее время идет довольно острая дискуссия о ее целях, задачах, инструментах. Столь долгий процесс формирования российской модели федерального регулирования социально-экономического развития регионов связан с целым рядом причин. Они во многом связаны со следующими обстоятельствами:
Во-первых, к началу рыночных реформ Россия подошла со значительными контрастами в уровне социально-экономического развития регионов, в частности, в уровне развития в них инфраструктуры (в том числе транспортной, энергетической) и промышленности. К 90-м годам на территории страны были субъекты Федерации, где отсутствовало, да и до сих пор отсутствует железнодорожное сообщение.
Были и остаются регионы с преимущественно аграрной экономикой, промышленностью, представленной предприятиями в основном пищевой индустрии. Без значимых инвестиций из федерального бюджета преодолеть подобное отставание в уровне социально-экономического развития отдельных территорий невозможно. 1.
Во-вторых, ускорение процессов глобализации привело к усилению дифференциации российских регионов по уровню социально-экономического развития: выиграли территории с экспортно-ориентированной экономикой, в России — это специализированные на добыче нефти и газа, черной и цветной металлургии.
В-третьих, начавшийся после 1998 г. экономический рост привел не к сокращению, а к еще большему нарастанию диспропорций в уровне социально-экономического развития регионов. Именно этот рост диспропорций заставил федеральные власти обратиться к проблемам региональной политики. Причем тема эта стала особенно актуальной в связи с посткризисной депрессией практически всех российских регионов в конце 2000;х годов, до этого вопросы региональной политики зачастую вообще оказывались вне сферы интересов федеральных властей.
Длительное отсутствие интереса к региональной проблематике привело к тому, что за прошедшие несколько лет федеральная региональная политика оказалась несформированной. Прежде всего, отсутствуют общепризнанные цели региональной политики. До сих пор идет дискуссия о том, должно ли основной целью федеральных властей являться сокращение межрегиональных различий в уровне социально-экономического развития или же главенствующим принципом региональной политики должно быть так называемое поляризованное развитие, т. е. поддержка наиболее перспективных и динамично развивающихся территорий. По сравнению с другими странами Россию отличает очень ограниченный инструментарий федеральной региональной политики. По сути, он сводится только к вложениями средств федерального бюджета в инфраструктуру, тогда как в других странах для подъема проблемных территорий используется широкий спектр мер поддержки инвесторов: налоговые льготы, инвестиционные субсидии, льготные кредиты.
Как результат — в России не сформирована законодательная основа федеральной региональной политики, нет стратегии социально-экономического развития регионов. И вплоть до настоящего времени крайне низкой остается роль Министерства регионального развития РФ.
Страны, использующие принципы лучшей практики, осуществляют и вертикальное (между различными уровнями власти), и горизонтальное (между органами власти одного уровня) бюджетное выравнивание. Повсеместно проблема определения объема межбюджетной поддержки — политически сложный и острый вопрос, решаемый на основе политического компромисса между стремлением достичь определенного уровня и качества бюджетных услуг на всей территории страны (региона) и не нарушить стимулы к росту налогового потенциала. В международной практике применяются как централизованные (создаваемые на более высоком уровне власти), так и децентрализованные (создаваемые на том же бюджетном уровне) системы распределения межбюджетных трансфертов. Возможно применение и комбинированных систем, сочетающих элементы централизованной и децентрализованной систем.
Лучшая практика распределения нецелевых и большей части целевых трансфертов (кроме распределяемых на основе конкурсного отбора получателей трансфертов) исходит из необходимости применения трансфертных формул. Основными составляющими большинства формул являются расходные потребности и доходные возможности. Показатель фактических налоговых усилий (как и фактические данные по доходам и расходам) не используется, поскольку рассматривается как «внешний фактор», т. е. фактор, контролируемый органами власти. В большинстве развитых стран доходные возможности оцениваются показателем налогового потенциала. Применяются как очень простые, так и очень сложные расчеты налогового потенциала. Выбор конкретной методики оценки налогового потенциала зависит от многих факторов, например, целей, которые ставятся перед программами выравнивания, числа и значимости региональных (местных) налогов, степени уклонения от налогов, полноты и доступности данных. Оценки расходных потребностей повсеместно требуют большого набора индикаторов и сложных расчетов. Для стран с наиболее развитым бюджетным выравниванием характерно применение и наиболее сложных расчетов расходных потребностей. Важное значение придается выбору индикаторов расходных потребностей, к качеству которых предъявляются достаточно жесткие требования.
Во всех странах с лучшей практикой особую роль в межбюджетных отношениях играет консультационный процесс между органами власти разных уровней по вопросам бюджетного выравнивания и предоставления межбюджетной поддержки. Он служит неотъемлемой частью общей политической системы, обеспечивая гибкость межбюджетного регулирования и 1 сбалансированность интересов всех его участников.
Достаточно детальное регламентирование в рамках действующего федерального законодательства (в первую очередь — Бюджетного кодекса Российской Федерации) вопросов межбюджетного регулирования на субнациональном уровне, включая распределение налоговых и неналоговых доходов, формирование, распределение и расходование межбюджетных трансфертов, не препятствует возможности организации эффективной и в наибольшей мере отвечающей территориальной специфике системы межбюджетного регулирования.
Напротив, несмотря на установление четких правил формирования и распределения межбюджетных трансфертов, закрепление налоговых доходов за местными бюджетами (двух типов) по единым нормативам Бюджетным кодексом Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации обладают исключительными правами по самостоятельному решению следующих важнейших вопросов:
• передача местным бюджетам дополнительных налоговых доходов, в наибольшей мере отвечающих целям обеспечения органов местного самоуправления стабильными финансовыми ресурсами при минимизации расходов на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований;
• делегирование органам местного самоуправления полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации в целях обеспечения гарантированного минимального уровня финансирования и единого порядка реализации этих полномочий по всей территории субъекта Российской Федерацииформирование собственной уникальной системы формирования, распределения и расходования финансовой помощи местным бюджетам, в наибольшей мере позволяю щей обеспечить возможности органов местного самоуправления по предоставлению бюджетных услуг в рамках собственных полномочий, включая вопросы структуры, содержания и особенностей использования средств финансовой помощи;
• использование механизмов стимулирования органов местного самоуправления по повышению эффективности управления общественными финансами, содействию социально-экономическому развитию территории.
При этом важно отметить, что у органов государственной власти субъектов Российской Федерации появился дополнительный инструмент межбюджетного регулирования — «отрицательные трансферты», применение которого позволяет обеспечить перераспределение избыточных финансовых ресурсов от муниципалитетов с наиболее высокими доходами к муниципальным образованиям, не располагающим развитой налоговой базой.
Органы государственной власти субъектов Российской Федерации имеют возможность реализовать формирование системы межбюджетного регулирования в рамках действующего законодательства постепенно в течение переходного периода.
Действующей редакцией Бюджетного кодекса Российской Федерации, Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предусмотрено, что до 1 января 2009 г. органы государственной власти субъектов Российской Федерации имеют право введения лишь отдельных положений указанных федеральных законов, включая разграничение полномочий, распределение налоговых доходов, формирование и распределение межбюджетных трансфертов.
При этом в отношении порядка (методологии) расчета дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных районов и поселений определены дополнительные требования и сроки к применению исходных данных, на основе которых рассчитывается уровень бюджетной обеспеченности муниципальных образований.
• Система межбюджетного регулирования в субъектах Российской Федерации должна способствовать, а не препятствовать расширению прав и ответственности органов местного самоуправления не допускать дискриминацию органов местного самоуправления, доходы которых превышают расчетные величины либо расходы которых менее расчетных значений, путем сокращения размеров предоставляемых межбюджетных трансфертов в целях поддержки стимулов для муниципальных образований по поддержке социально-экономического развития территории и оптимизации расходов;
• минимизировать вмешательство в полномочия органов местного самоуправления в целях сохранения максимальной ответственности местных органов власти за принимаемые решения;
• обеспечить муниципалитеты максимально стабильными финансовыми ресурсами в целях повышения предсказуемости доходов муниципалитетов в очередном финансовом году и среднесрочной перспективе для повышения качества бюджетного планирования, улучшения процесса формирования и реализации долгосрочных проектов;
• сформировать условия для повышения уровня бюджетной обеспеченности местных бюджетов в первую очередь за счет налоговых доходов.
Основным требованием к системе межбюджетного регулирования в субъектах Российской Федерации в новых условиях является перенос акцента с управления местными финансами с регионального уровня на стимулирование внедрения и активного использования лучших практик в муниципалитетах:
• целесообразно отказаться от излишне детализированного расчета (планирования) расходных обязательств местных бюджетов в рамках методологии распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности, учитывая не фактические, отчетные расходы по тем или иным направлениям, а потребность населения и хозяйствующих субъектов муниципального образования в получении соответствующих бюджетных услуг;
• стимулирование органов местного самоуправления к повышению качества управления общественными финансами и оптимизации муниципального сектора экономики с помощью оказания методологической, технической и финансовой поддержки использования лучшей практики.
Межбюджетное регулирование должно быть максимально прозрачным для всех субъектов межбюджетных отношений в субъекте Российской Федерации:
• все исходные данные, используемые в расчетах формирования и распределения межбюджетных трансфертов, должны быть доступными для проверки и оценки их обоснованности всеми субъектами межбюджетных отношений;
• изменения в распределении налоговых доходов, расходных полномочий, методологии формирования и распределения межбюджетных трансфертов должно происходить в исключительных случаях (при наступлении обстоятельств, независящих от органов государственной власти субъектов Российской Федерации) и по четко установленной процедуре и направлениям;
• расчеты по распределению межбюджетных трансфертов между муниципальными образованиями должны быть доступны любым субъектам межбюджетных отношений в полном объеме;
• процедура принятия решений по межбюджетным трансфертам должна быть регламентирована в публичных (а не внутренних ведомственных документах) нормативных правовых актах, доступных любому субъекту межбюджетных отношений.
Необходимость улучшения управления общественными финансами поставила в начале 2000;х гг. перед органами государственной власти субъектов Российской Федерации потребность глубокого реформирования региональных межбюджетных отношений. Основными целями системы межбюджетного регулирования, образуемой в соответствии с Федеральным законом от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131-ФЭ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», а также Бюджетным кодексом Российской Федерации являются:
• обеспечение стабильности распределения доходов и расходных обязательств между региональным бюджетом и бюджетами муниципальных образований (двух типов) на основе законодательного закрепления основных параметров межбюджетных отношений в региональном законодательстве (распределение нормативов отчисления от федеральных и региональных доходов, расходных обязательств, условий и порядка формирования и предоставления финансовой помощи из регионального бюджета);
• недопущение применения мер дискриминационного характера (снижение размеров финансовой помощи, уменьшение нормативов зачисления налоговых доходов в местные бюджеты) в отношении муниципальных образований, проводящих активную политику по оптимизации и повышению эффективности использования бюджетных средств, стимулированию экономической активности;
• повышение качества управления общественными финансами в муниципалитетах за счет создания условий для достижения максимального уровня самостоятельности органов местного самоуправления в области налогово-бюджетной политики, реализации иных собственных полномочий при несении ими полной ответственности за принимаемые решения;
• стимулирование социально-экономического развития муниципальных образований за счет повышения возможностей органов местного самоуправления разрабатывать и реализовывать среднеи долгосрочные программы (концепции, стратегии), инвестиционные проекты, проводить структурные реформы.
Новое бюджетное законодательство не сковывает инициативу субъектов Российской Федерации. Напротив, в каждом регионе открываются широкие возможности по организации собственной уникальной системы межбюджетных отношений на основе поиска оптимального для него соотношения между закреплением налоговых доходов на постоянной основе и распределением средств поддержки через фонды, наилучшего сочетания различных инструментов межбюджетного регулирования.
Лучшие образцы международного опыта межбюджетного регулирования в полной мере реализуемы в российских условиях. При использовании единых базовых принципов межбюджетного регулирования, следование которым должно стать правилом и для российских регионов, возможно применение индивидуальных параметров сочетания распределения налоговых доходов, межбюджетных трансфертов различных видов, объемов и целевой направленности, которые будут способствовать достижению наибольшей эффективности межбюджетных отношений в конкретном субъекте Российской Федерации.
Региональные власти вправе использовать практически любые методы и направления межбюджетного регулирования. Так, в случае, если существуют обоснованные опасения снижения эффективности реализации своих полномочий органами местного самоуправления в результате повышения автономности их деятельности, то субъект Российской Федерации имеет возможность усилить акцент в межбюджетном регулировании на целевой обусловленной помощи, при которой большая часть процедурных вопросов формирования и реализации полномочий органов местного самоуправления будет непосредственно зависеть от соответствующих условий предоставления целевых трансфертов. И, наоборот, когда имеются все основания для полноценной автономии органов местного самоуправления, органы государственной власти субъектов Российской Федерации могут безо всяких ограничений передать муниципалитетам на безвременной основе максимальный объем финансовых ресурсов, а в части финансовой помощи ограничиться предоставлением дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности ограниченному кругу муниципалитетов, участвуя только в оценке результативности и эффективности реализации местных полномочий.
Оптимальным решением задачи построения эффективной системы межбюджетного регулирования является рассмотрение этой функции органов государственной власти субъектов Российской Федерации с точки зрения бюджетирования, ориентированного на результат. Последовательное решение вопросов распределения налоговых доходов, в первую очередь по единым нормативам, между муниципальными образованиями различных типов на основе оценки расходов на реализацию региональных, районных и поселенческих полномочий, межбюджетных трансфертов, параметров системы мониторинга муниципальных образований в полной мере может быть встроено в процесс формирования и распределения финансовых ресурсов на основе установленных результатов.
