Юридическая ответственность органов местного самоуправления и их должностных лиц в механизме охраны прав, свобод и законных интересов граждан

Актуальность темы

исследования определяется теоретической и практической значимостью вопросов, связанных с развитием местного самоуправления и его институтов в Российской Федерации. Почти двадцать лет в России идет процесс становления местного самоуправления как самостоятельного уровня публичной власти. Этот процесс сопровождается постоянной реформой его организации. Формирование эффективных правовых механизмов ответственности и контроля деятельности субъектов, осуществляющих муниципальную власть, является самостоятельным направлением реформы организации местного самоуправления в Российской Федерации на современном этапе. Одной из основных целей такой реформы является обеспечение прав, свобод и законных интересов граждан.

Современный этап формирования местного самоуправления в России начался с принятия Конституции Российской Федерации и Федерального закона от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"1. Вместе с тем, следует отметить глубокие корни отечественного местного самоуправления: магде-бурское право, установленное для некоторых российских городов, входивших в состав Великого княжества литовского (например, Смоленск), а также земства.

Отличительной чертой современного состояния местного самоуправления в России, является то, что динамика изменения законодательства о местном самоуправлении и практика его применения значительно опережают развитие самой теории муниципального строительства. При этом институт юридической ответственности является одним из самых проблематичных и вместе с тем «нестабильных» институтов муниципального права. После установления соответствующей правовой конструкции в Законе от 28 августа 1995 г. неоднократно изменялся, причем существенно, механизм ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления. Наряду с этим.

1 Собрание Законодательства Российской Федерации (далее — СЗ РФ). 1995. № 3. Ст. 3506. наблюдается крайняя непоследовательность в реформировании данного правового института. Причина сложившейся ситуации определяется новизной для России самой конституционной модели организации местного самоуправления, а также отсутствием необходимого отечественного опыта его организации.

Несмотря на то, что в Российской империи был накоплен достаточно большой опыт земского (т.е. муниципального) строительства, в начале девяностых годов прошлого века двигаться в направлении формирования самостоятельного, отделенного от государства местного самоуправления пришлось заново. Сказался длительный перерыв — период существования советской системы власти и управления государством, предполагавший, наличие именного государственной власти на всех уровнях от общесоюзного до местного.

Следствием такого положения дел является отсутствие, на общегосударственном уровне, концепции правового регулирования ответственности субъектов, реализующих право на местное самоуправление. Теория, которая могла бы стать основной данной концепции, в настоящее время находиться на стадии своего зарождения.

Попытки формирования соответствующей концепции и теории не привели пока еще к нужному результату. Регулирование федеральным законодателем рассматриваемых общественных отношений породило немало проблем и противоречий в нормотворческой практике субъектов Российской Федерации и муниципальных образований в силу того, что ни в правовой науке, ни в законотворческой практике еще не разработаны ключевые вопросы юридической ответственности субъектов местного самоуправления.

Многие вопросы появились в части определения круга субъектов ответственности, ее оснований, применяемых санкций, процедуры их реализации и т. п. При таких обстоятельствах отсутствие достаточной правоприменительной практики не позволяет объективно оценить эффективность правового регулирования соответствующих общественных отношений и своевременно корректировать меры, предпринимаемые законодателем по реформированию рассматриваемого правового института.

Все сказанное выше позволяет констатировать, что юридическая ответственность в сфере местного самоуправления, являясь самостоятельным направлением муниципальной реформы на современном этапе, актуализируется не только в практике правового регулирования общественных отношений, связанных с осуществлением местного самоуправления в России, но и в теории права. Данная проблема требует всестороннего и глубокого исследования с целью формирования теории юридической ответственности в муни-ципально-правовой науке, с учетом ее места в механизме обеспечения прав, свобод и законных интересов граждан.

Внимание к проблемам юридической ответственности в теории и практике муниципального строительства объясняется еще и тем, что Закон от 28 августа 1995 г., его последующие редакции, и, наконец, Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"1 (далее — Закон от 6 октября 2003 г.) закрепили в этой части целый ряд правовых новелл для российского права, с точки зрения, как юридического содержания института ответственности названных субъектов, так и используемой в законодательстве терминологии. Однако, многие из них не получили осмысления на общетеоретическом уровне.

Таким образом, из сказанного можно сделать вывод, что актуальность избранной темы определяется следующими обстоятельствами объективного и субъективного характера:

• необходимостью формирования правовых основ и условий стабильного функционирования местного самоуправления как одного из уровней публичной власти в России;

1 СЗ РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.

• важностью разрешения проблемы обеспечения прав, свобод и законных интересов граждан на местном уровне публичной власти;

• новизной модели организации местного самоуправления, закрепленной в Конституции РФ, отсутствием достаточного опыта в этой сфере;

• содержанием проводимой в России муниципальной реформы;

• динамичностью законодательства о местном самоуправлении;

• потребностью в формировании на общегосударственном уровне концептуальных основ юридической ответственности субъектов местного самоуправления.

Степень разработанности темы исследования характеризуется тем, что, несмотря на очевидную новизну и сложность, проблема юридической ответственности органов местного самоуправления и их должностных лиц до настоящего времени вызывает у правоведов только эпизодический интерес. А вопрос о значении юридической ответственности указанных органов и лиц при обеспечении прав, свобод и законных интересов граждан не ставился вовсе.

В научной литературе имеются примеры теоретического осмысления проблемы ответственности населения муниципального образования, органов и должностных лиц местного самоуправления. К этой проблематики обращались в своих работах С. А. Авакьян, К. И. Амирбеков, В. И. Бабичев, О. В. Берг, Н. С. Бондарь, H.A. Ваганова, В. И. Васильев, ГА. Гаджиев, В. А. Горожанин, Ю. А. Дмитриев, М. С. Долгополова, H.A. Емельянов, Т. С. Емельянова, А. Р. Еремин, Е. В. Измайлова, С. Д. Князев, А. И. Коваленко, Е. М. Ковешников, ЕЛ Кольцова, М. А. Краснов, H.A. Кравец, O.E. Кутафин, М. М. Мокеев, С.С. Мял-ковский, A.M. Никитин, Л. А. Нудненко, JT.H. Пешин, Н. В. Постовий, В.В. Пы-лин, Л. А. Ревенко, A.A. Сергеев, В. В. Таболин, Ю. А. Тихомиров, В. Е Чиркин, A.A. Уваров, В. И. Фадеев, Г. Н. Чеботарев, H.H. Черногор, К. Ф. Шеремет, А. Н. Широков, Е. С. Шугрина и др. Идеи названных ученых представляют несомненный научный интерес. Однако процесс формирования теории юридической ответственности органов местного самоуправления и их должностных лиц носит пока «стихийный характер», поскольку никто из авторов не ставил перед собой специальной задачи разработки теории юридической ответственности указанных органов и лиц с определением ее роли и места в механизме обеспечения прав, свобод и законных интересов граждан.

В опубликованных работах и диссертационных исследованиях предметом изучения становятся лишь отдельные вопросы правового регулирования и правоприменительной практики. Разработка же концепции ответственности субъектов, реализующих право на местное самоуправление в теоретическом аспекте, а также концепции правового регулирования соответствующих общественных отношений носит эпизодический, фрагментарный характер и чаще всего сводится к комментированию законодательства либо его изменений. При этом не принимается во внимание то, что юридическая ответственность не является каким то «оторванным», «висящим в воздухе» правовым институтом, а служит одним из основных инструментов обеспечения прав, свобод и законных интересов граждан. В результате, остается без должного внимания целостный анализ данного правового явления на общетеоретическом уровне, а существующие теоретические выкладки не образуют необходимую систему научных знаний.

Таким образом, новизна и специфика исследуемой материи, важность задачи по созданию необходимых правовых основ и условий для стабильного функционирования местного самоуправления как одного из уровней осуществления публичной власти в российском обществе и государстве обусловили необходимость монографической разработки данной темы в диссертационном исследовании.

Объект и предмет исследования. Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, возникающие в связи с организацией и осуществлением местного самоуправления, а также с осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий.

Предметом исследования являются общественные отношения, связанные с возникновением и реализацией юридической ответственности органов местного самоуправления, депутатов представительных органов муниципальных образований, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления, а также обеспечением прав, свобод и законных интересов граждан.

Цель и задачи исследования

Целью диссертационного исследования является: разработка такой теоретической концепции юридической ответственности органов местного самоуправления и их должностных лиц, которая бы отражала роль и место данного правового института в механизме обеспечения прав, свобод и законных интересов гражданрешение методологических и сущностно-концептуальных проблем правового регулирования соответствующих общественных отношенийформирование теоретико-методологической основы совершенствования правового регулирования ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления, а также охраны прав, свобод и законных интересов граждан в Российской Федерации.

Достижение поставленной цели возможно только при решении следующих задач:

• определить и проанализировать основные подходы к исследованию функций и механизма правового регулирования;

• рассмотреть формы и средства охраны прав, свобод и законных интересов граждан;

• обобщить и проанализировать методологические проблемы общей теории юридической ответственности;

• обобщить, систематизировать и подвергнуть критическому анализу существующие в научной литературе взгляды по ключевым теоретическим и прикладным проблемам юридической ответственности органов местного самоуправления и их должностных лиц;

• проанализировать федеральное законодательство о местном самоуправлении в его развитии, законы субъектов Российской Федерации и уставы муниципальных образований, выявить закономерности федерального, регионального и муниципального нормотворчества в части правового закрепления средств обеспечения прав, свобод и законных интересов граждан, в том числе ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления;

• исследовать институт юридической ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления, его генезис, установить устойчивые тенденции развития данного института в единстве с перспективами реализации соответствующих правовых норм;

• проанализировать зарубежный опыт правового регулирования ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления и соответствующую правоприменительную практику;

• исследовать проблематику механизма ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением и гражданами;

• установить методологическую основу исследования эффективности юридической ответственности.

Теоретико-методологическая основа исследования. Общую методологическую основу исследования составляют общенаучный диалектический метод познания и основанные на нем частнонаучные методы исследования, позволяющие изучать явления окружающей действительности в их взаимосвязи, взаимозависимости и взаимообусловленности: системный, сравнительно-правовой, формально-юридический анализ, синтез, индукция, дедукция и др. Использование вышеназванных методов не исключает в отдельных случаях возможности простого изложения фактов в качестве необходимой аргументации, имеющей доказательственное значение и раскрывающей особенности исследуемой проблемы. Наряду с этим широко использованы необходимые положения философии, общей теории права и отраслевых юридических наук.

Диссертантом обосновывается целесообразность использования в рамках правового исследования структурно-функционального метода и когнитивного анализа.

Теоретическую основу исследования составляют труды специалистов в области общей теории государства и права, конституционного, административного, гражданского и других отраслей права: С. А. Авакъяна, С. С. Алексеева, З. А. Астемироеа, Г. В. Атаманчука, С. Н. Братуся, Н. В. Витрука, И.А. Га-лагана, А. Г. Гладышееа, И. В. Гончарова, В. А. Горожанина, Ю. А. Денисова, А. С. Емельянова, Ю. П. Еремеенко, Т. Д. Зражевской, О. С. Иоффе, Д.А. Кери-мова, Н. М. Колосовой, Р. И. Косолапова, М. А. Краснова, В. Н. Кудрявцева, Б. М. Лазарева, В. В. Лазарева, О. Э. Лейста, Д. А. Липинского, В. О. Лучина, Н. С. Малеина, Л. А. Морозовой, Б. Л. Назарова, П. ЕНедбайло, Ж. И. Овсепяна, А. И. Петелина, Т. Н. Радъко, Л. А. Ревенко, О. Н. Садикова, И. С. Самощенко, АИ. Сергеева, М. С. Строговича, Е. А. Суханова, Ю. А. Тихомирова, Ю. К. Толстого, H.H. Черногора, А. И. Числова, М. Х. Фарукшина, МД. Шаргородского, МД. Шиндяпиной, А. И. Щербака, A.A. Юнусов, Л. С. Явича и др.

Значительную часть теоретической основы исследования составляют труды известных русских ученых, посвященные проблемам местного самоуправления, дореволюционного периода: В. П. Безобразова, ИД. Беляева, A.B. Васильчикова, Л. А. Велихова, АД. Градовского, БД. Грекова, A.B. Дамашке,.

A.B. Елъчанинова, Н. М. Коркунова, Н. И. Лазаревского, А. И. Никитского, И. А. Покровского, М. И. Свешникова, Б. Н. Чичерина и др., а также советского и постсоветского периодов: И. А. Азовкина, A.B. Андреевой, A.A. Аскерова, В. И. Бабичева, Г. В. Барабашева, В. А. Баранчикова, A.A. Безуглова, Н. С. Бондаря,.

B.И. Васильева, Р. Ф. Васильева, В. А. Виноградова, И. В. Выдрина, Б.Н. Габри-чидзе, В. В. Григорьева, Л. А. Григоряна, H.A. Емельянова, А. Н. Кокотова, Н. М. Колосовой, Е. И. Колюшина, Е. И. Кореневской, Н. М. Коршунова, А. Н. Костюкова, М. А. Краснова, Ю. Л. Крузе, В. А. Кряжкова, Б. М. Лазарева, А.И.

Лепешкина, В. Я. Любовного, B.C. Мокрого, Л. А. Нудненко, И. И. Овчинникова,.

B.А. Пертцика, Н. Л. Пешина, М. И. Пискотша, Г. Б. Поляка, Н. В. Постового,.

C.B. Соловьевой, В. В. Таболина, И. С. Тимофеева, Ю. А. Тихомирова, O.E. Ку-тафина, А. Я. Сливы, Н. Л. Тумановой, В. И. Фадеева, К. Ф. Шеремета, Е. С. Шугриной и др.

Комплексность предмета исследования и многогранность поставленной проблемы обусловили использование монографий по философии, теории управления, теории систем, теории принятия решений, когнитивному моделированию, отечественному и зарубежному государствоведению.

Нормативную основу исследования составили Европейская хартия местного самоуправления1, Конституция Российской Федерации, федеральные законы, конституции (уставы) и законы субъектов Российской Федерации, уставы и иные нормативно-правовые акты муниципальных образований.

Эмпирическая база исследования. Результаты настоящего исследования основываются на широком, аналитическом изучении и обобщении различных научных и нормативно-правовых источников (отечественных и зарубежных), объективном анализе отечественного и зарубежного опыта практической работы органов местного самоуправления (как исторического, так и современного), на материалах и документах государственных и муниципальных органов, на международно-правовых актах, статистических данных, официальных аналитических материалах, посвященных местному самоуправлению, а также на личном участии диссертанта в подготовке большинства проектов федеральных законов, законов Тюменской области и муниципальных правовых актов г. Тюмени, предназначенных для регулирования общественных отношений, связанных с осуществлением местного самоуправления.

Научная новизна настоящего диссертационного исследования определяется тем, что оно является первой работой на монографическом уровне,.

1 Европейская хартия местного самоуправления ETS № 122 (Страсбург, 15 октября 19В5 г.) // Собрание Законодательства Российской Федерации. 1998. № 36. Ст. 4466. посвященной комплексному изучению роли и места юридической ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления в механизме охраны прав, свобод и законных интересов граждан.

Научная новизна работы состоит также в том, что в результате проведенного исследования:

• выявлены особенности формирования теоретических знаний о функциях права, охране прав, свобод и законных интересов граждан, юридической ответственности, эффективности правового регулирования;

• обобщены и систематизированы ныне распространенные в научной литературе взгляды по ключевым теоретическим, методологическим и прикладным проблемам ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления;

• выявлены особенности системы юридической ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления и ее системообразующие факторы;

• разработаны правовые характеристики ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением и гражданами, выявлены их существенные качества и определено соотношение с отраслевыми видами юридической ответственности;

• определены устойчивые тенденции развития институтов ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления и охраны прав, свобод и законных интересов граждан, дана оценка перспективам реализации правовых норм составляющих данные правовые институты;

• предложена методологическая база оценки эффективности института юридической ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления, в основе которой лежит когнитивный анализ. Основные положения, выносимые на защиту:

1. На основе структурно-функционального анализа, целесообразность применения которого обоснована в настоящем исследовании, уточнено понятие охранительной функции права, которая представляет собой обусловленное социальным назначением права и направлением его воздействия на общественные отношения, проявление его способности охранять наиболее важные интересы общества в целом и отдельных его членов, а также вытеснять явления, чуждые соответствующему правопорядку.

Охранительная функция права:

• обеспечивает реализацию регулятивной функции права;

• состоит в обеспечении прав, свобод и законных интересов участников общественных отношений;

• обеспечивает системную устойчивость общества и государства.

2. Правовая охрана — это комплекс активных действий, позволяющих достичь целей реализации охранительной функции права. Достижение данных целей обеспечивается постоянством воздействия на общественные отношения.

Основными средствами правовой охраны являются установление запретов и правовое принуждение, которые, применяясь в комплексе, образуют механизм правовой охраны.

Установление запретов для одних участников общественных отношений направлено на обеспечение прав, свобод и законных интересов других участников этих же отношений.

3. Охранительная функции права реализуется в следующих формах: юридическая ответственность и защита субъективных прав, свобод и законных интересов. Именно они, будучи неразрывно связаны с субъективными обязанностями — первая и с субъективными правами — вторая, обеспечивают исполнение субъективных обязанностей участниками общественных отношений и ненарушаемость субъективных прав.

4. Юридическую ответственность следует рассматривать в качестве элемента правоотношения, обеспечивающего неизбежность исполнения возложенной на лицо субъективной обязанности, которая основывается на осуждении со стороны других лиц, государства и общества неисполнения такой обязанности, государственном принуждении и внутренней потребности данного лица в правомерном поведении.

Государственное принуждение предполагает претерпевание лицом, не исполнившим возложенную на него обязанность, каких-либо неблагоприятных правовых последствий в виде лишений и ограничений личного, организационного или имущественного характера.

В этом качестве юридическая ответственность является необходимым элементом любого правоотношения. При этом в процессе реализации юридической ответственности складывается новое правоохранительное правоотношение, которое при этом нельзя отождествлять с ответственностью, оно по своей сути является новым правоотношением, объединяющим новые субъективные права и обязанности, более того принципиально отличен субъектный состав данного правоотношения, что связано с необходимостью применения мер государственного принуждения.

5. Обобщение всех рассмотренных признаков ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления и возможных подходов к определению оснований ее реализации позволило сформулировать следующее определение рассматриваемого понятия. Юридическая ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления — это возникновение и реализация в установленном законом (уставом) порядке обязанности соответствующих органов и должностных лиц претерпеть предусмотренные санкцией правовой нормы меры принуждения в виде лишений или ограничений личного, имущественного, организационно-имущественного или организационного характера за совершенное правонарушение, выразившееся в неисполнении или ненадлежащем исполнении ими возложенных на них обязанностей, нарушении условий деятельности по реализации собственных полномочий по решению вопросов местного значения либо отдельных делегированных государственных полномочий.

6. Основой функционирования местного самоуправления является доверие избирателей (граждан, населения) к органам и должностным лицам местного самоуправления. Невозможно функционирование органов местного самоуправления, а также исполнение своих обязанностей их должностными лицами в случае утраты такого доверия. Сохранение доверия избирателей (граждан, населения) к органам и должностным лицам местного самоуправления возможно только при условии их ответственного поведения при решении вопросов местного значения, реализации своих полномочий и исполнении возложенных на них обязанностей. Такой подход обуславливает необходимость выделения ответственности указанных субъектов перед населением как разновидности политической и социальной ответственности.

Правовое государство предполагает необходимость выражения политической и социальной ответственности правовыми средствами, т. е. установления юридической ответственности. Такую ответственность для целей ее отмежевания от политической ответственности предлагается называть ответственностью органов и должностных лиц местного самоуправления перед гражданами, в то время как для обозначения политической составляющей такой ответственности целесообразно использовать термин «ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением».

7. Диссертантом обосновывается целесообразность оценки эффективности юридической ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления при обеспечении прав, свобод и законных интересов граждан с использованием средств когнитивного анализа.

Теоретическая и практическая значимость диссертации состоит в разработке такой теории юридической ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления, которая отражает роль и место данного правового института в механизме охраны прав, свобод и законных интересов граждан.

Результаты проведенного диссертационного исследования могут быть использованы и используются:

• при проведении фундаментальных и прикладных исследований, посвященных проблемам юридической ответственности, осуществляемых в рамках общей теории государства и права, а также в отраслевых юридических науках;

• в нормотворческой деятельности по совершенствованию законодательства о местном самоуправлении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также в нормотворческой деятельности муниципальных образований;

• при подготовке рекомендаций, направленных на проведение мероприятий, связанных с отзывом, отрешением от должности выборных лиц местного самоуправления;

• в учебном процессе в высших учебных заведениях юридического профиля при изучении учебных курсов «Теория государства и права», «Конституционное право России», «Муниципальное право», «Гражданское право», «Гражданский процесс», «Арбитражный процесс», а также в процессе обучения слушателей по образовательным программам профессиональной переподготовки, в частности по специальности «Государственное и муниципальное управление».

Апробация и внедрение результатов исследования осуществлялись по следующим направлениям:

— основные положения и выводы диссертации изложены в научных работах автора, в том числе в Постатейном комментарии к Федеральному закону «О муниципальной службе» (М.: издательство «Российская газета», 2007), а также в научных публикациях, в том числе в ведущих правовых журналах, рекомендованных ВАК России;

— результаты исследования, выводы и предложения автора докладывались на теоретических, международных, научно-практических конференциях, «круглых столах» и семинарах;

— выводы и предложения исследования нашли практическое применение при разработке проектов федеральных законов, законов Тюменской области и муниципальных правовых актов г. Тюмени;

— результаты и выводы диссертанта успешно используются в учебном процессе: при разработке и внедрении рабочих учебных программ, проведении учебных занятий по дисциплинам «Теория государства и права», «Конституционное право Российской Федерации», «Муниципальное право» со студентами, курсантами и слушателями Тюменского юридического института МВД России;

— положения и выводы, сформулированные в работе, применялись в деятельности Тюменской городской Думы, а также международных, федеральных и межрегиональных организаций, членом которых является диссертант (Палата местных властей Конгресса местных и региональных властей Совета Европы, Совет по местному самоуправлению при Председателе Государственной Думы Федерального Собрания РФ, Совет по местному самоуправлению при Председателе Совета Федерации Федерального Собрания РФ, Союз российских городов, Союз представительных органов муниципальных образований РФ, Межрегиональная ассоциация муниципальных образований «Города Урала», Совет представительных органов муниципальных образований Тюменской области).

Структура работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, включающих шесть параграфов, заключения и списка использованных правовых актов, специальной литературы, научных публикаций и материалов судебной практики.