Пути совершенствования административного законодательства в сфере торговли

Актуальность темы

исследования. Вопрос правового регулирования в торговле — насущная проблема сегодняшнего дняНе в последнюю очередь это является следствием отсутствия в данной сфере общей стратегии законодательного процесса. Многочисленные действующие нормативные акты в ряде случаев не только дублируют друг друга, но и противоречат один другому. При всей своей обширности правовая база не разграничивает предметов ведения в области торгового обслуживания между федеральным центром и субъектами Федерации. Следует также особо сказать о том, что рассредоточенность правовых норм, регулирующих торговлю, по нескольким законодательным актам неизбежна. Однако это должно опираться на разумное ограничение их количества, что в первую очередь позволит избежать правовых разночтений и противоречий.

Проведенный анализ правоприменительной практики в торговле позволяет сегодня однозначно утверждать, что сосредоточение правового регулирования торговли исключительно в рамках частного права нежелательно и практически невозможно. Безусловно, частное и публичное право — два необходимых компонента системы права. По данной проблематике имеется немало научных трудов, посвященных вопросам взаимодействия между ними. Если нет развитого публичного права, частное право не может быть действенны. Частное и публичное право есть «парные категории, которые работают во взаимодействии друг с которые работают во взаимодействии друг с другом»". Полностью разделяем мнение В. Ф. Яковлева, который справедливо подчеркивает: «Нужно, чтобы было обеспечено тесное взаимодействие публичного и частного права, без этого частное право эффективно функционировать не может. Оно должно подкрепляться нормами публично-правового воздействия и защитой, исходящей от публичного права"*1.

Не менее значимый вопрос общей проблемы государственного регулирования в торговле — это государственное регулирование безопасности и качества товаров. На потребительском рынке сложилась в делом достаточно сложная, с элементами дублирования система контроля, которая, даже при роете её активности, не способствует коренным изменениям в вопросах обеспечения безопасности и качества реализуемых на рынке товаров-'. Рынок не становится от этого менее опасным или, по крайней мере, не наблюдается устойчивой тенденции снижения риска для потребителя .

Для того чтобы в общих чертах понять суть этого явления, необходимо просто сопоставить две модели хозяйственного развития — директивную и рыночную с позиций решения в их рамках вопроса качества и безопасности товаров. В первом случае, как известно, механизм предотвращения поступления к потребителю некачественных товаров предполагал осуществление государством конкрет.

См: Раянов Ф. М. К вопросу о понятиях публичного и частного права // Публичное и частное право: проблемы развития и взаимодействия, законодательного выражения и юридической практикиМатериалы конференции, Екатеринбург, 1999. С. 55.

См.: Яковлев В. Ф. О взаимодействии публичного и частного права // Там же С.

7 .

См.: Концепция развития внутренней торговли товарами народного потребления Министерства торговли РФ // Торговая газета. 2000. «7 января. ных организационных мер в виде ОТК на предприятиях, госприёмки, аттестации товаров по категориям качества, а также введения жесточайших нормативных требований к продукции, излагаемых в ГОСТах и ТУ. Отдельным элементом этой системы был государственный контроль, направленный на выявление некачественных товаров, попавших в сферу обращения. Сегодня, в рыночных условиях, нормативные требования к выпускаемой продукции существенно смягчились, так как разработка, утверждение, изменение и отмена технических условий теперь стали возможны без экспертизы и регистрации органами Госстандарта. Исчез идеологический прессинг государства. Остался лишь государственный контроль, направленный на выявление некачественных товаров, в большинстве своем уже находящихся в ^ сфере реализации.

Таким образом, если раньше подобный контроль был лишь элементом общего механизма, то сегодня он стал по сути дела самим механизмом. Ситуация на внутреннем рынке страны свидетельствует о том, что пора не просто выявлять некачественные и опасные товары, а предотвращать их поступление на рынок. При этом вся система обеспече-ф ния безопасности и качества товаров и услуг должна опираться на апробированные мировой практикой принципы: организация контроля при постановке и выходе продукции с производстваорганизация контроля на дорыночной стадии, когда продукция уже произведена, но ещё не поступила в места реализацииорганизация контроля на стадии реализации товаров. На каждом из перечисленных отрезке Я должен действовать свой собственный механизм предотвра-¦fk щения поступления к потребителю некачественных товаров.

Рассмотрим давно ставший классическим пример по судебному делу Донохью против Стивенсона (1932)который хорошо проиллюстрировал процесс формирования субъективных прав, а именно прав потребителей. Согласно решению английского суда, контроль изготовителя продукции должен быть организован таким образом, чтобы он бьш эффективен до тех пор, пока товар не дойдет до потребителя. Это основывалось на двух принципах права, сформулированных в деле Донохью против Стивенсона. Согласно первому суд признал, что на производителе лежит обязанность не допускать причинения вреда жизни, здоровью или собственности потребителей его продукции. Второй прин-^ цип гораздо шире и формулируется как «принцип соседства» (neighbour principle). Он создает общую обязанность избегать вреда, причинение которого можно предвидеть в процессе любой деловой активности.

Дальнейшее развитие внутренней торговли возможно и необходимо только на путях гармонизации отношений между предпринимателями и государственными органами, ф призванными регулировать эту сферу общественной жизни.

Для чего необходимо откорректировать организационный, экономический и правовой механизмы развития внутренней торговли с учетом новых социальных обстоятельств.

В 2000 году коллегия Министерства торговли Российской Федерации2 приняла Концепцию развития внутренней.

1 См.: Леви Э, Х.

Введение

в правовое шлпление. М., 1995. С. 34. ' С 2001 г. Министерство экономического развития и торговли Российской Федерации // См.: СЗ РФ. 2001. «1, Ст. 125. торговли. В ней были определены цели, принципы, направления и механизмы устойчивого развития всей системы в условиях углубления рыночных реформ. Создатели концепция исходили из того, что в условиях свободной экономики вмешательство государства в развитие процессов на потребительском рынке допустимо лишь для устранения возникающих отрицательных последствий или поддержки позитивных тенденций. Причем, только средствами экономического, нормативно-правового регулирования и информационного обеспечения.

Правительство Российской Федерации, как правило, координирует работу как федеральных, так и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации по стабилизации потребительского рынка, обеспечению качества и безопасности товаров1. С целью выработки согласованных действий, связанных с обеспечением населения продовольственными, другими социально значимыми товарами и лекарственными средствами, 10 марта 1999 года создана Комиссия Правительства Российской Федерации по стабилизации потребительского рынка.2.

На уровне субъектов Российской Федерации проводятся мероприятия, направленные на защиту прав потребителей от действий недобросовестных продавцов, изготовителей, исполнителей, что способствует снижению социальной напряженности в обществе.

Так, на территории Самарской области действует областная целевая Программа по защите прав потребителей.

См., напр.- Постановление Правительства Российской Федерации от 15 октября 1998 г. «О мерах по стабилизации потребительского рынка Российской Федерации» // СЗ РФ, 1998. № 42. Ст. 5162.

2 См.: СЗ РФ. 1999. № 11. Ст. 1306- № 41. Ст. 4915. на 2000;2003 годы1- в Краснодарском крае — Программа «Качество-2001"2. Основные направления развития торговли Хабаровского края до 2003 года определены постановлением главы администрации Хабаровского края3 и т. д.

На наш взгляд, наиболее удачный вариант выбран в Самарской области. Программа, принятая на уровне законодательных органов власти, позволяет координировать действия организаций, занимающихся защитой прав потребителей на территории области.

В тоже время во всех названных документах просматривается единый подход в решении поставленных задач на определенный период.

В этой связи, несомненно, ощущается потребность в научном исследовании вопросов касающихся административного законодательства в сфере торговли, в выработке теоретических предложений по совершенствованию данного публично-правового института.

Объект исследования — общественные отношения в сфере торговли.

Предмет исследования составляют организационно-правовые проблемы развития законодательства об административных правонарушениях в сфере торговли.

Цель диссертационного исследования заключается в том, чтобы на основе комплексного анализа законодательства об административной ответственности в сфере тор

1 Утверждена решением Самарской Губернской Думы 314 от 25 января 2000 г. // См.: Вестник Самарской области. 2000. № 1. Утверждена постановлением главы администрации Краснодарского края № 418 от 25 мая 2001 г. // См.: Сборник нормативных актов Краснодарского края. 2000. № 5.

3 См.: Постановление В 378 от 10 ноября 2000 года // Сборник нормзтивщес актов администрации Хабаровского края. 2000. № 11. говли и практики его применения выявить основные проблемы и противоречия правового регулирования и выдвинуть практические предложения по совершенствованию правовых норм, регулирующих исследуемые отношения.

В соответствии с указанной целью в процессе исследования были поставлены следующие задачи:

1) исследовать содержание административного законодательства в сфере торговли в историческом его развитии, определить степень соответствия нормативно-правовой базы общеправовым принципам установления юридической ответственности;

2) охарактеризовать нормотворческую деятельность в области торговли на уровне Российской Федерации, её субъектов и органов местного самоуправления;

3) выявить организационно-правовые проблемы функционирования субъектов административной юрисдикции в сфере торговли;

4} проанализировать состояние правовой регламентации, организации и деятельности административных комиссий, государственных инспекций, судов общей юрисдикции, определить тенденции их развития и проблемы реализации;

5) разработать научно-обоснованные предложения и рекомендации по совершенствованию законодательства об административных правонарушениях в сфере торговли, учитывающие современные тенденции отечественного законодательного процесса и потребности правоприменительной деятельности органов юрисдикции.

Степень научной разработанности. Теоретическую основу исследования составили разработки ведущих учёныхюристов, таких, как С. С. Алексеев, А. П. Алёхин, В. М. Безденежных, Д. Н. Бахрах, С. Н. Братусь, Ю. А. Веденеев, И. И. Веремеенко, И. А. Галаган, Е. В. Додин, А.И. Елист-ратов, М. И. Еропкин, A.B. Иванченко, В. В. Игнатенко, В. Р. Кисин, С. Д. Князев, JI.B. Коваль, Ю. М. Козлов, А. П. Коренев, Б. М. Лазарев, А. П. Лончаков, А. Е. Лунев, В. М. Манохин, Л. Л. Попов, Н. Г. Салищева, В. Е. Севрюгин, A.B. Серегин, В. Д. Сорокин, Ю. Н. Старилов, М. С. Студеникина, Ю. А. Тихомиров, А. П. Шергин, Г. Ф. Шершеневич, А. Ю. Якимов, О. М. Якуба и некоторых других учёных.

Методологическую базу исследования составляют общепринятый диалектико-материалистический метод познания, позволяющий рассматривать анализируемые явления в их развитии и взаимосвязи друг с другом, а также общенаучные методы — эмпирический, ретроспективный и т. д.

Использовались специальные методы — системный, ис-торико-правовой, сравнительно-правовой, статистический, формально-юридический.

Основные источники получения информации — это нормативно-правовые акты Российской Федерации и зарубежных стран, а также субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления Дальневосточного федерального округа, Краснодарского края, Самарской областиматериалы административных дел, статистические данные органов адшшистративной юрисдикции в сфере торговли за период с 1998 года по 2001 годправовая, научная, учебная литература, материалы научно-практических конференций, совещаний, справочные материалы. и.

Научная новизна определяется совокупностью поставленных исследованием задач и в обобщенном виде заключается в том, что диссертантом предпринята попытка комплексного изучения неосвещенных в современной юридической литературе проблем, касающихся вопросов административной ответственности за нарушение законодательства в сфере торговли.

Проведенное исследование позволило сформулировать следующие основные положения, выносимые на защиту:

1) исследование сущности и особенностей формирования административного законодательства в сфере торговли;

2) нормативно-правовая база административной ответственности в сфере торговли не соответствует общим принципам установления юридической ответственности, в частности, справедливости, определенности правовых норм, разграничения предметов ведения между Российской Федерации и её субъектами в области административно-деликтного законодательства;

3) выявленные диссертантом проблемы в организационно-правовом регулировании деятельности субъектов административной юрисдикции в сфере торговли;

4) обоснованность сокращения количества субъектов административной юрисдикции и необходимость последовательного развития норм, регулирующих порядок создания органов административной юстиции;

5) выводы и предложения по совершенствованию правовой базы в области административного законодательства о торговле.

Теоретическая и практическая значимость исследования характеризуется содержанием и сутью предложений по совершенствованию института административной ответственности за нарушение законодательства в сфере торговли.

Результаты исследования могут быть внедрены в учебный процесс по курсам «административное право», «административно-служебная деятельность органов внутренних дел», «конституционное право», а также в практической деятельности органов внутренних • дел, судов общей юрисдикции, прокуратуры.

Апробация результатов исследования. Теоретические выводы и положения диссертационного исследования обсуждались на заседании кафедры административного права и административно-служебной деятельности органов внутренних дел Дальневосточного юридического института МВД России.

Основные положения диссертации изложены в пяти научных публикациях автора. Наиболее важные теоретические и практические итоги диссертационного исследования докладывались на межрегиональных, региональных научно-практических конференциях, проходивших в Хабаровске.

Результаты исследования используются в учебном процессе Дальневосточного юридического института МВД России при подготовке и проведении учебных занятий по дисциплинам: «Административное право», «Административно-служебная деятельность органов внутренних дел», «Конституционное право».

Рекомендации, предложенные диссертантом, апробированы в практической деятельности органов государственной власти Дальневосточного федерального округа, Краснодарского края, Самарской области.

Структура и обт>ем диссертации определены задачами и логикой проведенного исследования. Диссертация состоит из введения, двух глав (шести параграфов), заключения и библиографии.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

.

Анализ научной литературы выявил фрагментарность и отсутствие глубоких научных разработок по избранной нами теме. Данное обстоятельство послужило одним из поводов для исследования института административного законодательства в сфере торговли.

Проведенное комплексное исследование названной проблемы позволило сделать определенные выводы, внести на-учнообоснованные предложения и практические рекомендации по совершенствованию норм права в рассматриваемой области, а также показать перспективы их дальнейшего научного развития.

1. Главное, по-видимому, состоит в том, чтобы решительно изменить отношение к закону, придать ему силу основного источника административного права и восстановить его верховенство в сфере исполнительной власти. И это — одно из основных требований законодательной реформы. Закон призван стать вершиной административного законодательства, он должен обладать свойствами прямого регулирующего действия. Без этого закон превращается в никому не нужную декларацию. В условиях доминирования административно-командной системы закон воспринимается как акт, призванный закрепить общие принципы и положения, которые необходимо постоянно дополнять и развивать соответствующими подзаконнши актами. В результате чего законы теряли свое регулятивное назначение, а все конкретные вопросы решались на уровне соответствующих ведомств ,.

Следовательно, единственными источниками законодательства об административных правонарушениях должны являться только федеральные законы и законы субъектов Российской Федерации. Административно-деликтные отношения должны регулироваться нормативными правовыми актами только в форме закона. Роль ведомств в этом вопросе должна быть сведена только к изданию открытых актов служебного, разъяснительного или методического характера.

2. В условиях демократизации нашей страны государство должно в первую очередь делать акцент на защиту прав и законных интересов граждан. Для решения столь важной задачи административное законодательство должно быть упорядоченным, внутренне согласованным и адекватным происходящим в обществе процессам.

К средствам совершенствования адшшистративного законодательства мы относим, прежде всего, кодификациюнаиболее действенный и радикальный рычаг его обновления. Одной из научных проблем современной кодификации остается вопрос о разграничении предметов ведения между Российской Федерацией и её субъектами в области админи-стративно-деликтного законодательства. Представляется целесообразным утвердить общий критерий, которым должен пользоваться законодатель при установлении административной ответственности. По нашему мнению, если само правило, за нарушение которого вводится административная ответственность, принимается на федеральном уровне и является единым для всей России, то и ответственность за нарушение этого правила должна быть единой на всей территории страны, а значит, и устанавливаться она должна на федеральном уровне.

В Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях, который вводится в действие с 1 июля 2 002 года1, закреплен перечень правил, за нарушение которых административная ответственность предусматривается федеральным законодательством. При этом о полномочиях субъектов Российской Федерации ничего не говорится. Таким образом, Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях не определена реальная сфера ведения субъектов Федерации, что предоставляет возможность для вторжения в их правовое пространство.

3. Практика показывает, что в современный период рыночных преобразований в Российской Федерации, актуальной является проблема разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации, с одной стороны, и органами местного самоуправления — с другой. Полагаем, что эффективным способом решения данной задачи будет законодательное наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. При этом должны быть определены юридические последствия, которые наступят до, при и после выполнения переданных государственных полномо См.: Российская газета. 2001. 31 декабря. № 256. чий. Данное положение вытекает из Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 24 января 1997 года по делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 года «О системе органов х’осу дарственной власти в Удмуртской Республи-ке"х, согласно которому организация публичной власти на местах, независимо от того, осуществляется она органами государственной власти местного уровня или муниципальными, должна соответствовать основам конституционного строя Российской Федерации и вытекающим из этих основ принципам демократии. Следовательно, в Конституции Российской Федерации говорится не об абсолютной независимости, а о самостоятельности в пределах своих полномочий, не об отделении местного самоуправления от государства, а о недопустимости включения органов местного самоуправления в систему органов государственной власти .

Названная проблема может быть решена либо путем принятия закона об основных принципах взаимоотношений органов государственной власти и местного самоуправления, либо путем принятия соответствующих дополнений в действующее законодательство.

4. Как известно, статьи Особенной части КоАП РСФСР содержат много бланкетных норм, а это значит, что административная ответственность по ряду правонарушений в сфере торговли наступает за нарушения тех или иных правил (ст. ст. 146, 14 б3, 1464, 147 КоАП РСФСР, а также.

См.: Российская газета, 1997. 6 февраля. № 3, ст. ст. 6.3, 14.15, 14.16 КоАП РФ1}. Например, в ст. 14б3 КоАП РСФСР (ст. 14.2 КоАП РФ) установлена административная ответственность за незаконную торговлю товарами (иными предметами), свободная реализации которых запрещена или ограничена. Однако единый акт, в котором были бы сосредоточены все товары, реализация которых запрещена или ограничена, отсутствует, они содержатся в значительном числе источников различной юридической силы.

Учитывая, что соответствующие правила содержат большое количество самых разных положений, причем за их нарушение устанавливаются единообразные меры ответственности, мы предлагаем избегать бланкетных норм и стремиться конструировать правовую норму по описательному способу её построения.

5. Проведенный анализ показал, что соблюдение законности субъектами административной юрисдикции тесно связано со способом формирования административно-правовых норм. Что касается редакции актов, то она должна быть безупречной2, при этом нельзя сокращать количество статей в ущерб понятности и ясности закона3.

Безусловно, большинство граждан полагает, что справедливость — это конечная цель права и правосудия. Однако в определенных случаях право допускает несправедливость. Например, мера взыскания, определяемая органа.

А КоАП РФ вводится в действие с 1 июля 2002 г. // Российская газета. 2001. 31 декабря. № 256. См.: Коренев А. П. Кодификация советского административного законодательства.

М., 1970. С. 128. л См.: Перетерский с. Техника оформления кодекса // Проблемы социалистического права. 1939. № 1. С. 112. ми и учреждениями, осуществляющими государственный санитарный надзор (ст. 216 КоАЛ РСФСР, а также ст. 23.13 КоАП РФ1), зависит от места, занимаемого должностным лицом в единой системе государственной санитарно-эпидемиологической службы. В итоге одно и тоже правонарушение может повлечь разное наказание.

Следовательно, уточнение содержания статуса субъекта административной юрисдикции имеет важное значение, поскольку в результате правильного формулирования прав и обязанностей происходит сужение пределов усмотрения, которое ведет к усилению юридических гарантий применения правовых норм.

6. С учетом требований сегодняшнего дня, необходимо последовательное развитие норм, регламентирующих а, щ4и-нистративный процесс, а также систему и компетенцию органов административной юстиции.

В основе различных вариантов совершенствования системы субъектов административной юрисдикции лежит одноусиление роли суда2. Представляется целесообразным наряду с судами общей юрисдикции создание административных судов. Тогда станут ненужными административные и иные комиссии, а также широкие полномочия административного усмотрения контрольно-надзорного характера, имеющиеся у многих должностных лиц. Суммируя вышесказанное можно констатировать, что на повестке дня — постепенное формирование административной юстиции.

1 См.: Российская газета. 2001. 31 декабря. № 256. См.: Якимов А. Ю. Суды в системе органов административной юрисдикции // Российская юстиция. 1996. «1. С. 40−42,.

7. К числу основных направлений развития законодательства следует отнести создание законодательных основ формирования и деятельности органов исполнительной власти в сфере торговли. Роль специального правового акта мог бы выполнить Федеральный закон Российской Федерации «О государственном регулировании торговли». Основная цель такого законопроекта должна состоять в определении законодательного процесса в этой сфере на основе комплексного подхода к определению правоотношений субъектов торговой деятельности и государственных органов, регулирующих этот процесс.

Представляется, что именно в этом законе целесообразно обеспечить решение основных задач, таких, как: разграничение предметов ведения органов исполнительной власти всех уровней по вопросам организации торговли и принципы координации их деятельностиконкретизация принципов и механизма государственного регулирования торговли, включая порядок разработки правил для данного вида хозяйственной деятельностипринципы и механизм защиты прав и интересов предпринимателей в торговлеправовые основы ведения контрольной деятельности в рассматриваемой сфере, включая выделение системообразующих контролирующих органов, координацию их деятельности и т. д.

Следовательно, будет создан комплексный законодательный акт прямого действия, который не только допускает, но и предполагает заимствование ряда норм из других федеральных законов.

8. Административная политика российского государства в отношении рассматриваемого института должна исходить из приоритета профилактики административных правонарушений, экономии административной репрессии. Предпосылкой профилактической деятельности является предвидение развития административных правонарушений, знание всего комплекса факторов, обусловливающих их совершение. Такое предвидение должно опираться, прежде всего, на достоверные данные о состоянии и динамике административных правонарушений. Поэтому целесообразно восстановить утраченную после распада СССР государственную отчетность (бывшая АП-1), тесно увязав её с уголовной статистикой. Проведенный анализ показал, что в исследуемых регионах связи между субъектами административной юрисдикции нет. Данные о числе оштрафованных лиц и суммы, взысканных этими органами, к сожалению, не обобщаются. Следовательно, необходимо расширить научную базу прогнозирования административных правонарушений в сфере торговли, имея в виду изучение причин и условий, способствующих их совершению. Прежде всего следует активизировать разработку основ административной деликто-логии.

С учетом изложенного можно сделать вывод, что адьш-нистративное законодательство будет меняться, но это не должно быть сведено к разовым мерам. Все изменения предполагаются рамками реформы. В этом направление уже сделан шаг: с 1 июля 2002 года вводится в действие Кодеке Российской Федерации об административных правонарушениях, в котором сосредоточены и общие принципы, и основы законодательства об административных правонарушениях, и составы конкретных административных правонарушений, за которые установлена ответственность на федеральном уровне, и процессуальные правила рассмотрения дел об административных правонарушениях, и их подсудность (подведомственность), и порядок исполнения постановлений о наложении административного наказания. Таким образом, в новом Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях все нормы об административной ответственности в сфере торговли на федеральном уровне сведены воедино.