Актуальность исследования. Коррупция — не только предмет юридической науки, но и высокозначимый объект государственной политики. В качестве весомого доказательственного аргумента этого тезиса достаточно обратиться к Положению об Администрации Президента Российской Федерации, утвержденному Указом Президента Российской Федерации от 6 апреля 2004 года № 490, где статьей 6 установлено, что «Администрация при реализации возложенных на нее функций подготавливает предложения Президенту Российской Федерации по реализации государственной политики в сфере борьбы с коррупцией в органах государственной власти и органах местного самоуправления"1.
Коррупция — одно из наиболее сложных общественных явлений. Соответственно, существует множество определений, характеризующих его с разных сторон.
По мнению авторов одного из учебников по криминологии, коррупция -«это социальное явление, характеризующееся подкупом-продажностью государственных и иных служащих и на этой основе корыстным использованием ими в личных или узкогрупповых, корпоративных интересах официальных служебных полномочий, связанных с ними авторитета и возможностей"3.
А.И. Мизерий считает, что коррупция — «это социальное явление, заключающееся в разложении общества и государства, когда государственные (муниципальные) служащие, а также лица, уполномоченные на выполнение как государственных, так и иных управленческих функций, в том числе и в коммерче.
1 Российская газета. — 2004. — 8 апреля.
2 См., напр.: Карагодин В. Н. Современное представление о содержании понятия коррупции // Актуальные проблемы организации деятельности оперативных подразделений Российской Федерации в современных условиях: Сборник статей. — Екатеринбург, 2003. — С. 15−48- Це-пелев В.Ф. О значении понятийной характеристики коррупции и совершенствовании уголовного законодательства // Коррупция: политические, экономические, организационные, и правовые проблемы: Сборник материалов Международной научно-практической конференции / Под ред. В. В. Лунеева. — М., 2001. — С. 406−409.
3 Криминология: Учебник для юридических вузов / Под ред. В. Н. Бурлакова, В. П. Сальникова.-СПб., 1998.-С. 317. ском секторе, используют свое служебное положение, статус и авторитет занимаемой должности вопреки интересам службы либо других лиц и установленным нормам права и морали, в корыстных целях для личного обогащения или в групповых интересах"4.
По мнению К. Фридриха, коррупция представляет собой «. девиантное поведение, соединенное с частной мотивацией, означающей, что частные (индивидуальные, групповые) цели преследуются за общественный счет"5.
Авторитетный юридический словарь Генри Блэка определяет коррупцию как «деяние, совершенное с намерением предоставить некое преимущество, не совместимое с официальными обязанностями должностного лица и правами других лиц"6.
По рабочему определению исследовательской группы Совета Европы «коррупция представляет собой взяточничество и любое другое поведение лиц, которым поручено выполнение определенных обязанностей в государственном ийи частном секторе и которое ведет к нарушению обязанностей, возложенных на них по статусу государственного должностного лица, частного сотрудника, независимого агента или иного рода отношений, и имеет целью получение любых незаконных выгод для себя и других"7.
Согласно Кодексу поведения должностных лиц по поддержанию правопорядка, принятому Генеральной Ассамблеей ООН 17 декабря 1978 года, коррупция понимается как «совершение или несовершение какого-либо действия при исполнении обязанностей или по причине этих обязанностей в результате требуемых или принятых подарков, обещаний или стимулов или их незаконное получение всякий раз, когда имеет место такое действие или бездействие"8.
4 Цит. по: Ашавский Б. Международный кодекс поведения государственных должностных лиц // Чистые руки. — 1999. — № 2. — С. 97−98.
5 Political corruption: a handbook ed. by Heldenheimer A. J. — Oxford, 1985. — P. 15. Аналогичные определения можно найти у Д. Бейли, Дж. Ная (См.: Nye J. Corruption and political development: a cost-benefit analysis // American Political Science. — 1967. — № 12 (61). — P. 417.
6 Цит. no: Nye J. Op. cite. — P. 419.
7 Цит. по: Криминология: Учебник для юридических вузов / Под ред. В. Н. Бурлакова, В. П. Сальникова. — СПб., 1998. — С. 317. Советская юстиция. — 1991. — № 17. — С. 22.
В одном из филологических определений коррупция означает: «Подкупность, продажность должностных лиц и общественных деятелей"9. Семантика слова «коррупция» производна от латинской основы «соггирйо», означающей «подкуп», «порча"10.
Обобщая эти и другие определения11, в методологическом плане коррупция как общественное явление может быть охарактеризована как разложение управленческого аппарата, а проблема борьбы с коррупцией — как такая, которая непосредственно связана с задачей обеспечения национальной безопасности государства.
Такой аспект коррупции справедливо подметил известный предприниматель и общественный деятель Д. Сорос12: «Во всем мире страны, которые должны бы быть богатыми, остаются бедными. Будучи одаренными ценными полезными ископаемыми, такими как нефть, алмазы и золото, простые люди Анголы, Нигерии, Казахстана и подобных им стран умирают в бедности, поскольку коррумпированные чиновники процветают. Деньги, которые могли использоваться, чтобы уменьшить бедность и обусловить начало экономического роста, разворовываются вместо этого"13.
Высокая степень пораженности коррупцией непосредственно связана с опасной эволюцией политического режима в государствах, о чем Д. Сорос пишет так: «Есть близкая связь между эксплуатацией природных ресурсов и распространенностью коррумпированных и репрессивных режимов. Безопасный поток доходов позволяет таким режимам поддерживать власть. В свою очередь, контроль над обширными потоками денег дает диктаторам мощный стимул цепляться за власть. Не нуждаясь в широкой общественной поддержке, эти режи.
9 Словарь русского языка: В 4 т. — 3-е изд., стереотип. — М, 1986. — Т. 2. — С. 108.
10 Там же.-С. 108.
11 См.: Карагодин В. Н. Современные представления о содержании понятия коррупции // Актуальные проблемы организации деятельности оперативных подразделений Российской Федерации в современных условиях: Сборник. — Екатеринбург, 2003. — С. 15−47.
12 Здесь и далее переводы автора.
13 Soros G. Transparent corruption // Financial Times. — 2002. — June 13. мы могут угнетать их граждан и игнорировать основные потребности общества (типа здравоохранения и образования)"&trade-.
Примечательно, что эти соображения совпадают с экспертными оценками других специалистов процессов, происходящих в указанных Д. Соросом странах.
Например, ситуация в Казахстане характеризуется так: «Политический авторитаризм и социальная демагогия властей стали неизбежным последствием распространяющейся коррупции в государственной системе. Не узурпация власти принесла коррупцию в страну, напротив, коррупция привела к авторитаризму жизни в форме президентской республики, чтобы защитить себя от подрывной демократии.
Демократическая система и свобода слова — реальные механизмы, которые позволяют эффективно бороться против коррупции. Поэтому единственный метод выживать для коррумпированной системы состоит в том, чтобы устранить демократические принципы из практики государственного управления. Коррупция взяла под контроль правительственную и политическую системы. Если в обычном, то есть нормальном государстве, власти наблюдают за соблюдением закона и получают жалование для того, чтобы наказывать тех, кто нарушает закон, то в Казахстане, напротив, власти интересуются прямым нарушением законов и юридических норм, потому что это позволяет им лично извлекать выгоду.
В этом отношении Казахские власти глубоко интересуются развитием таких законов и таких механизмов их выполнения, которые являются неудобными гражданам. Это вынуждает граждан следовать за «линией наименьшего сопротивления» — чтобы дать взятки"15.
Очевидно эти соображения в определенной мере применимы и к нынешней России, существенную часть дохода бюджета которой как раз и составляют.
14 Там же.
15 ГНлктоу & Ролуст ап<1 соггарйоп // http://iicas.org/english/publ 191 001 .Ьйп доходы от эксплуатации сырьевых ресурсов, как стране, в которой за последние годы произошли опасные деформации16.
Согласно заключению Специального комитета экспертов Европейского комитета по проблемам борьбы с преступностью (CDPC), «годы, последовавшие за демонтажом Советского режима, сопровождались ростом преступности, который представил и продолжает представлять собой вызов национальным правоохранительным структурам. Развитие организованных криминальных группировок стало реальной угрозой"17.
По данным экспертов Фонда ИНДЕМ, положение о масштабности коррупции стало одним из главных и общепринятых. Более 60% респондентов в социологических опросах относят коррупцию к проблемам, представляющим угрозу национальной безопасности Россиисвыше 70% согласны с утверждением о том, что Россия может быть причислена к ряду коррумпированных государств18.
По данным Ю. А. Кузнецова, Ю. Р. Силинского и A.B. Хомутовой, более 50% респондентов социологических опросов относят коррупцию к проблемам, представляющим угрозу интересам национальной безопасности России. Свыше 60% респондентов считают, что современная Россия может быть отнесена к числу наиболее коррумпированных государств мира19.
По результатам исследования, проведенного международной неправительственной организацией «Транспаренси интернешнл» в 1998 г. на предмет восприятия бизнесменами, специалистами по анализу рисков и широкой общественностью уровня коррупции в мире, Россия находилась на 76 месте из 85 ис.
16 См., напр.: Desai R., Goldberg I. Stakeholders. Governance, and the Russian Enterprise Dilemma U Finance & Development. — 2000. — June. — P. 1−6- Коленникова О. Экономическая активность работников правоохранительных органов постсоветской России: виды, масштабы, влияние на общество (на примере милиции) // О. Коленникова, JI. Косалс, Р. Рывкина, Ю. Симагин. — М., 2002.
17 Draft first mutual evaluation report on the Russian Federation/ Memorandum prepared by the Secretariat Directorate General I (Legal Affairs) // Strasbourg, 2000, October 3. Public FoldersCDPCPC-R-EVDocsOO21E.OO.
18 См.: Россия и коррупция: кто кого? — М., 1998. — С. 12.
19 См.: Кузнецов Ю. А. Российское и зарубежное законодательство о мерах противодействия коррупции / Ю. А. Кузнецов, Ю. Р. Силинский, A.B. Хомутова // http://law.vl.ru/corrupt/chapter6.html следованных стран (в последней десятке государств, где степень коррумпированности наиболее высока). Аналогичная ситуация существует и на момент завершения работы над диссертацией21.
По словам американского эксперта М. Мюррея, «главный элемент в российской культуре, который душит предпринимателей, — это колоссальная роль государства не только в регулировании экономики, но и в извлечении прибыли от экономики чиновниками. Многие российские должностные лица ожидают неофициального вознаграждения за работу в сфере публичного правопорядка. Многие правительственные позиции продаются, а голоса в сфере законодательства имеют установленную рыночную цену"22.
Российская уголовная статистика, несмотря на высокую латентность коррупционных преступлений, фиксирует их рост. Так, в 1998 году выросло (за год) число случаев получения и дачи взятки (на 6%), злоупотребления должностными полномочиями (на 9,8%), незаконного участия в предпринимательской деятельности (на 32%) и т. д. По данным МВД РФ за 1999 год, взяточничество в стране возросло еще на 18,3%, а число случаев коммерческого подкупа увеличилось за год на 26,9%.
Государственный секретарь США Мадлен Олбрайт, выступая в сентябре 1999 г. в Фонде Карнеги с докладом об американской политике в отношении России, выразила крайнюю озабоченность уровнем коррупции в нашей стране и призвала российское правительство поставить борьбу с ней на первый план23.
20 См. там же.
21 См.: Галумов Э. А. Международный имидж России — стратегия формулирования. — М, 2003; Григорьева Е. С методичностью дятла. Уровень отечественной коррупции остается высоким / Е. Григорьева, Г. Ильичев // Известия. — 2003. — 9 октябряПанина Т. Взятка города берет II Российская газета. — 2003. — 16 августаПозднышов А. Н. Государственная служба в сфере обеспечения общественной безопасности. — Ростов-на-Дону, 2003. — С. 57−58- Примаков Е. Власть и бизнес: ответственность друг перед другом // Российская газета. — 2003. -26 декабряОбыкновенная коррупция. Где, сколько и в какой форме приходится давать взятки в обыкновенных житейских ситуациях II Российская газета. — 2004. — 20 января.
22 Murray М. Small business: a response to corruption in Russia // http://www.nobribes.org/ Docu-ments/Istanbul99/houset~4.doc.
23 См.: Номоконов В. России нужна стратегия борьбы с коррупцией // Владивистокский центр борьбы с организованной преступностью при юридическом факультете ДВГУ.
Таким образом, тема диссертационного исследования представляется одной из самых актуальных в отечественном правоведении.
Степень научной разработанности. Проблема коррупции закономерно стала объектом внимания представителей всех отраслей отечественного права. Только за последние 5 лет опубликовано более 200 работ и защищено диссертаций, в той или иной степени связанных с данной проблемой.
В целом труды, затрагивающие проблемы коррупции, возможно систематизировать на работы:
1) определяющие место коррупции в структуре организованной пре.
О Л ступности в России ;
2) посвященные выработке системы мер противодействия коррупции как проявлению организованной преступности25;
3) изучающие коррупцию в контексте опыта борьбы с организованной преступностью в отдельных странах26;
24 См., напр.: Ванюшкин C.B. Организованная преступность в реформируемой России и направления борьбы с ней: Дис. канд. юрид. наук. — М., 1999; Гыскэ A.B. Современная российская преступность и проблемы безопасности общества (политический анализ). — М., 2000; Кудрявцев В. Н. Организованная преступность и коррупция в России (1997;1999) // В. Н. Кудрявцев, В. В. Лунеев, A.B. Наумов. — М., 2000; Мелешко И. П. Организованная преступность, коррупция и власть в Российской Федерации. — Ростов-на-Дону, 2000.
25 См., напр.: Биккинин И. А. Программирование борьбы с организованной преступностью на уровне субъектов Российской Федерации: Дис. канд. юрид. наук. — М., 2000; Вакурин A.B. Понимание генезиса организованной преступности в экономике как основа разработки мер по ее предупреждению // Закономерности преступности, стратегия борьбы и закон: Сборник. -M., 2001. — С. 15−25- Шелли Луиз. Американо-российские связи в изучении и противодействии ОП и коррупции // Чиновникь. — 2000. — Ks 1 (7).
26 См., напр.: Белявская O.A. Организованная преступность в Японии. — М., 1990; Воробьев И. А. Нормативное регулирование борьбы с организованной преступностью за рубежом. — М., 1994. Воробьев H.A. Организованная преступность в Германии. — М., 1996; Бастрыкин А. И. Борьба с организованной преступностью в США // Правоведение. — 1992. — № 3- Дани-люк СЕ. Опыт системного противодействия организованной преступности в Республике Беларусь // Закономерности преступности, стратегия борьбы и закон. — М., 2001. — С. 30−41- Иванов A.M. Организованная преступность и борьба с ней в Японии: Дис. канд. юрид. наук. — Владивосток, 2000; Мельник Н. И. Некоторые тенденции развития организованной преступности в Украине // Закономерности преступности, стратегия борьбы и закон. — М., 2001. -С. 10−21- Нгуен Ван Чуен. Криминологические проблемы борьбы с организованной преступностью во Вьетнаме: Дис. канд. юрид. наук. — М., 2000.
4) рассматривающие коррупцию в контексте международного сотрудничества в борьбе с организованной транснациональной преступно.
27 стью ;
5) затрагивающие проблему коррупции в аспекте проблем борьбы с организованной преступностью в регионах России28;
6) в которых коррупция рассматривается как составляющая проблематики легализации доходов, полученных незаконным путем29;
7) в которых коррупция рассматривается в качестве основного объекта исследования30.
27 Аминьева Я. А. Экспансия Российской организованной преступности в США // Знания молодых юристов — XXI веку: Материалы конференции. — Владивосток, 2001. — С. 50−63- Воле-водз Л. Г. Международный розыск арест и конфискация полученных преступным путем денежных средств и имущества. — М., 2000; Иванов Э. А. Отмывание денег и правовое регулирование борьбы с ним. — М., 1999; Годунов И. В. Российская организованная преступность и ее транснациональная сущность. — М., 2001; Михайлов В. В. Палермская конференция ООН против транснациональной организованной преступности // Российская юстиция. — 2001. -№ 7.-С. 15−20.
28 См., напр.: Назаров С. Н. Некоторые аспекты борьбы с организованными преступными группами в Республике Саха (Якутия) // Российский следователь. — 2000. — № 6- Номоконов.
B.А. Организованная преступность на Дальнем Востоке // Уголовная юстиция. — М., 1999.
C. 414−420- Шулъга В, И. Региональные особенности организованной преступности Дальнего Востока // Закономерности преступности, стратегия борьбы и закон: Сборник. — М., 2001. -С. 5−18.
29 См., напр.: Алиев В. М. Легализация (отмывание) доходов, полученных незаконным путем. Уголовно-правовое и криминологическое исследование: Монография. — М., 2001; Болотский Б. С. Борьба с отмыванием доходов от индустрии наркобизнеса в странах Содружества / Б. С. Болотский, А. Г. Волеводз, Е. В. Воронова, Б. Ф. Калачев. — М., 2001; Лавров В. В. Уголовная ответственность за легализацию (отмывание) денежных средств или иного имущества, приобретенных незаконным путем: Дис. канд. юрид. наук. — Н. Новгород. 2000; Иванов Э. А. Отмывание денег и правовое регулирование борьбы с ним. — М., 1999.
30 См., напр.: Абдрахманов А. И. О проблеме коррупционных преступлений в советском госаппарате в 1917;1920;е гг. (На примере Республики Башкортостан) Н Коррупция в органах власти: природа, меры противодействия, международное сотрудничество. — 1−1. Новгород, 2001. — С. 10−22- Голованова Е. И. Правовые основы борьбы с коррупцией в России в XVI—XIX вв.еках (историко-правовое исследование): Автореф. дис. канл. юрид. наук. — М., 1996; Дашкова Л. Г. Криминологические проблемы взяточничества: Дис. канд. юрид. наук. — М., 1996; Зайнетдинов В. Война против коррупции или против России? // Российская газета. -1999. — 28 сентябряАбдиев КМ. Понятие коррупции и система уголовно-правовых средств борьбы с нею: Автореф. дис. канд. юрид. наук. — М., 1995; Афиногенов Ю. А. Разрешение законодательных коллизий как форма выражения системного подхода к уголовно-правовой борьбе со взяточничеством // Закономерности преступности, стратегия борьбы и закон: Сборник. — М., 2001; Гладких В. И. Коррупция в России: генезис, детерминанты и пути преодоления // Российский следователь. — 2001. — № 4- Клюковская И. Н. Коррупция в России: понятие, состояние и проблемы противодействия: Автореф. дис. канд. юрид. наук. — Краснодар, 1999; Мизерий А. И. Уголовно-правовые и криминологические аспекты борьбы с кор
Проведено большое количество конференций с участием иностранных экспертов, 31 семинаров32 и «круглых столов» в Государственной Думе или под эгидой Государственной Думы33.
В целом же характер и количество имеющихся публикаций позволяют «поставить» проблему коррупции в методологически новом аспекте, сформулировав ее так: коррупция — это не только межотраслевой, но и межсистемный общеправовой феномен. Такой подход позволяет вовлечь в общеправовой оборот данные, полученные не только на внутригосударственном, но и на международном уровне34, с последующей экстраполяцией теоретических положений на практические проблемы, существующие в правовой системе России.
Объект исследования — феномен коррупции в правовых системах иностранных государств, в международных правовых системах, в правовой системе Российской Федерации. рупцией в органах власти: Автореф. дис. канд. юрид. наук. — Казань, 2000; Исаков Н. Правовая политика в сфере борьбы с коррупцией // Право и жизнь. — 2003. — № 56. — С. 90−103- Камынин И. Антикоррупционное законодательство Н Законность. — 2003. — № 6. — С. 2−4- Гражданские инициативы и предотвращение коррупции / Под ред. А. Ю. Сунгурова. — СПб., 2000; Коррупция и борьба с ней: роль гражданского общества / Под ред. М. Б. Горнова. -СПб., 2000; Доклад «Роль нотариата в противодействии коррупции и теневой экономике». -М., 2003; Федоровская М. А. Уголовно-правовые, криминологические и организационные проблемы противодействия коррупции и должностным преступлениям: Автореф. дис. канд. юрид. наук. — М., 2003; Мухин А. Коррупция и группы влияния. — М., 1999. — Книга 1- Камынин И. Антикоррупционное законодательство // Законность. — 2003. — № 6. — С. 2−4.
31 См., напр.: Коррупция: политические, экономические, организационные и правовые проблемы: Сборник материалов Международной научно-практической конференции / Под ред. В. В. Лунеева. — М., 2001; Правовое регулирование мер борьбы с коррупцией: Материалы научно-практической конференции / Под ред. К. К. Горяинова, O.A. Вагина. — М., 2003. 2 См., напр.: Стенограмма семинара Комитета по безопасности «Проблемы коррупциоген-ности российского законодательства» Н http://www.duma.gov.rU/search/kmpage/80 200 016/arc3/meropr/vstr/l.html и См., напр.: Материалы Стенограммы заседания круглого стола «Борьба с коррупцией: состояние и законодательное обеспечение» // Федеральное Собрание — Парламент Российской Федерации. Государственная Дума. Аналитическое управление: Аналитический вестник. -М., 2001. — Вып. 25: Борьба с коррупцией: состояние и проблемы законодательного обеспеченияСерия: Оборона и безопасность.
34 Международно-правовой аспект проблемы затрагивался лишь в отдельных статейных разработках (См., напр.: Лукашук И. И. Международно-правовые формы борьбы с коррупцией: Коррупция: политические, экономические, организационные и правовые проблемы: Сборник материалов Международной научно-практической конференции / Под ред. В. В. Лунеева. -М., 2001. — С. 84−99) либо в ходе изучения более общих тем (См., напр.: Иногамова-ХегайЛ.В. Международное уголовное право. — СПб., 2003. — С. 266−278).
Предмет исследования — антикоррупционные идеи, получившие признание на внутригосударственном и международном уровнях.
Цель диссертационного исследования — теоретическое обобщение и осмысление имеющихся мер противодействия коррупции в контексте применения накопленных данных к оценке состояния антикоррупционного законодательства России и соответствующей законопроектной работы.
Поставленная цель достигается посредством решения следующих основных задач:
— выявления и исследования нормативных актов и других информационных материалов по проблеме коррупции, имеющихся в правовых системах ОЭСР, Совета Европы и Европейского Союза, межамериканской системе, в глобальной правовой системе, правовых системах иностранных государств, а также правовой системе Российской Федерации;
— сопоставления теоретических достижений, закрепленных в исследованных информационных источниках;
— оценки степени реализации этих достижений в правовой системе России;
— выявления особенностей современной «коррупционной» картины мира на основе анализа масштабов данного явления в различных странах и регионах;
— диагностики основных причин феномена коррупции, определяющих их факторов;
— исследования возможных последствий коррупции для общества;
— выработки рекомендаций по совершенствованию российского антикоррупционного законодательства;
— определения исходного механизма «запуска» реальной антикорруп-ционой политики в Российской Федерации;
— определения последовательности «запуска» такого механизма.
Методологическую основу диссертационного исследования составляет диалектический метод познания, основанный на учете взаимозависимости и взаимообусловленности явлений объективного мира, на их непрерывном движении, изменении, обновлении и развитии. Использованы такие общенаучные методы, как анализ и синтез, восхождение от абстрактного к конкретному, формально-логический метод, метод теоретического моделирования.
Были применены частно-научные методы:
— исторический;
— сравнительного правоведения;
— технико-юридический;
— филологический (его использование обусловлено необходимостью прочтения и перевода внушительного массива литературы и документов на иностранных языках).
Теоретическую основу диссертации составили труды российских авторов по проблемам теории права и государства (С.С. Алексеева, В. К. Бабаева, М. И. Байтина, В. М. Баранова, П. П. Баранова, В. Н. Карташова, A.C. Малько, Н. И. Матузова, В. В. Оксамытного, В. П. Сальникова, И. Н. Сенякина, В.Н. Си-нюкова, Д. Ю. Шапсугова и др.), международного и европейского права (A.B. Мелешникова, Ю. А. Решетова, О. И. Тиунова, Б. Н. Топорнина, C.B. Чер-ниченко, M.JI. Энтина и др.).
Коррупция в качестве специального объекта научного исследования в отечественной правовой литературе рассматривалась В. М. Алиевым, Б.С. Бо-лотским, Л. Г. Волеводзом, B.JI. Кудрявцевым, А. И. Мизерием, П. С. Яни, рядом других авторов.
Детальному анализу подверглись разработки российских экспертов (Фонда ИНДЕМ, Владивостокского центра исследования организованной преступности при юридическом факультете ДВГУ) и международных организаций (Центра международного частного предпринимательства, Всемирного банка, международной неправительственной организации Транспаренси Интернешнл, Группы государств против коррупции).
Эмпирическая основа — это антикоррупционная документация иностранных государств, Организации Американских Государств (ОАГ), Организации Экономического Сотрудничества и Развития (ОЭСР), Совета Европы, Европейского Союза (ЕС), Организации Объединенных Наций (ООН), Российской Федерации, многочисленные информационные и аналитические материалы.
Новизна диссертационного исследования. К настоящему времени, в основном, ясно, каковы основные причины коррупции в посткоммунистических странах и России35. Поэтому вместо повторного прохождения пути, который уже преодолен другими авторами, диссертант сосредоточил главное внимание на идеях и концепциях в сфере противодействия коррупции, которые получили официальное признание и закрепление в актах иностранных государств, международно-правовой документации, в актах российского законодательства и, таким образом, эти идеи и концепции аккумулировать, теоретически обобщить, применить к специфике коррупционной ситуации в России.
Такой подход позволил получить ряд новых результатов.
На защиту выносятся следующие основные положения:
1. Существует диалектика взаимодействия между качеством демократических институтов и качеством противодействия коррупции. С одной стороны, укрепление демократических институтов — это эффективная составляющая стратегии противодействия коррупции. С другой стороны, «запуск» специального антикоррупционного инструментария — это серьезный шаг в сторону укрепления демократических учреждений.
2. Актами конкретизации понимания такой диалектики стало включение в антикоррупционную документацию иностранных государств таких симпто.
35 См., напр.: Джанин Р. У. Коррупция и организованная преступность в посткоммунистических государствах: новые пути выявления опытных моделей // Тенденции организованной преступности. — Осень 2001. — Том 7. — № 1 // http://www.kiev-security.org.Ua/box/4/137.shtmlСатаров Г. Разнообразие стран и разнообразие коррупции (Анализ сравнительных исследований): Аналитический доклад / Г. Сатаров, С. Пархоменко. — М., 2001; Кабанов П. А. Коррупция в России: понятие, сущность, причины, противодействие: Учебное пособие / П. А. Кабанов, P.P. Газимзянов. — Набережные Челны, 2003; Симония H.A. Особенности национальной коррупции // Свободная мысль — XXI. — 2001. — № 7. — С. 4−16- Коррупция в органах власти: природа, меры противодействия, международное сотрудничество: Материалы международной научно-практической конференции. — Н. Новгород, 2000; Kramer J.M. AntiCorruption Research Concerning Eastern Europe, and the Former Soviet Union: A Comparative Analysis. — Washington. — б. д. матичных мер противодействия коррупции, как применение честных и прозрачных механизмов приватизациитендеры на государственные заказыконкуренция в сфере коммунального обслуживанияэффективное законодательство о свободе информациидекларирование доходовоткрытость процесса формирования бюджета.
3. Развитие международного нормотворчества и содержание международных норм соответствовали динамике теоретических идей, выработанных на внутригосударственном уровне. Притом на уровне международного права создавались новые антикоррупционные концепции, которые затем реализовыва-лись во внутригосударственных правопорядках. В частности, к числу таких концепций относятся идеи о необходимости: сдерживания взяточничества со стороны национальных и иностранных правительственных должностных лиц механизмами, которые обеспечивают наличие в государственных и негосударственных предприятиях книг и записей, подробно и тщательно отражающих приобретение и распределение имуществаналичие таких внутренних средств бухгалтерского контроля, которые позволяют их служащим выявлять факты коррупцииизучения дальнейших профилактических мер, которые учитывают соотношение между достаточной компенсацией и неподкупностью на государственной службепризнания презумпции виновности должностного лица, которое не в состоянии разумно объяснить существенное увеличение своих доходов за период прохождения государственной службы и другие.
4. В «силовую» составляющую отечественного антикоррупционного законодательства включено большинство международно-признанных норм. Основной недостаток — дефицит инструментов профилактической направленности, в частности:
— отсутствует специальный независимый орган по противодействию коррупции;
— уровень и система оплаты труда публичных служащих не соответствует международным стандартам;
— нет норм, предусматривающих поощрение лиц, информирующих соответствующие органы о коррупционных правонарушениях;
— не предусмотрен законодательный механизм защиты информаторов о коррупционных правонарушениях, а также свидетелей и потерпевших;
— отсутствует институт освобождения от наказания лиц, сотрудничающих с уполномоченными органами при расследовании коррупционных деяний;
— практически отсутствуют учебные и образовательные антикоррупционные программы;
— в недостаточной степени законодательно обеспечена открытость формирования и исполнения государственного бюджета ;
— не в полной степени обеспечены гарантии свободных и честных выборов;
— не в полной степени применяется система раскрытия финансового положения должностных лиц высшего звена;
— отсутствуют эффективные парламентские средства контроля за деятельностью органов исполнительной власти.
5. Коррупция — сложнейшее явление и, как показала практика законотворческих работ, проблема противодействия коррупции не может быть решена посредством создания единого антикоррупционного «кодекса». Необходим комплекс нормативных актов, который должен вводиться в действие постепенно.
6. Необходим механизм «запуска» комплекса антикоррупционных инструментов, в качестве которого вполне мог бы выступить проект федерального закона «О предупреждении злоупотребления властью или служебными полномочиями на верхнем уровне управления государством».
Соответствующий законопроект является наиболее проработанным в технико-юридическом плане и имеет первоочередное значение в стратегии противодействия коррупции.
36 См.: Аналитический отдел «АиФ». Бесконтрольные расходы // Аргументы и Факты. -2004.-№ 10.
7. Необходимо начать борьбу именно с «верхушечной» коррупцией. Начало борьбы с коррупцией «низовой» равнозначно разрушению системы управления государством (хотя и неэффективной, но все-таки существующей)37.
8.
Введение
в действие гипотетического федерального закона «О предупреждении злоупотребления властью или служебными полномочиями на верхнем уровне управления государством» должно сопровождаться введением системы дифференцированной (основанной на заслугах и степени ответственности выполняемых функций) оплаты труда, примерно соответствующей ценам услуг должностных лиц частного сектора.
Таким образом, будет решена основная задача первого этапа отечественной антикоррупционой стратегии.
9. Второй этап связан с разработкой и постепенным введением в действие пакета законодательных актов, нацеленных на противодействие так называемой низовой коррупции.
10. Важнейшая задача второго этапа — определение приоритетов в реализации стратегии противодействия «низовой» коррупции. Первоочередное внимание необходимо уделить правоохранительным службам, представляющим собой необходимую силовую составляющую общепризнанного инструментария противодействия коррупции.
Теоретическая значимость исследования в том, что в диссертации впервые обобщены накопленные в мире теоретические идеи в сфере противодействия коррупции (включая отраженные в Конвенции ООН против коррупции, открытой для подписания 9 декабря 2003 г.).
Практическая значимость. Результаты диссертационного исследования могут быть использованы:
— для выработки национальной стратегии противодействия коррупции;
Справедливо замечено Ю. Голиком в интервью корреспонденту «Парламентской газеты»: «Если сейчас провести операцию „чистые руки“ по типу итальянской, то у нас рухнет вся система управления, как в свое время произошло в Италии, — это прямо или косвенно признают некоторые руководители наших правоохранительных органов. Но в России последствия окажутся просто катастрофическими» (См.: Голик Ю. Операция «чистые руки» // Парламентская газета. — 2003. — 6 сентября).
— в ходе реализации административной реформы;
— в законодательном процессе формирования системы антикоррупционного законодательства;
— в просветительской и воспитательной работе;
— в процессе преподавания всех гуманитарных дисциплин.
Апробация результатов диссертационного исследования осуществлена посредством опубликования монографии и двух статей по теме диссертации, чтения пробных лекций в Нижегородской академии МВД РФ, применения полученных результатов в ходе практической работы в качестве начальника Управления собственной безопасности Главного Управления МВД России по Приволжскому федеральному округу и заместителя начальника Главного Управления МВД России по Приволжскому федеральному округу — начальника оперативно-разыскного бюро.
Результаты диссертационного исследования многократно использовались при подготовке автором аналитических обзоров и справок, направляемых не только во все структурные подразделения ОРБ округа, но и в МВД России.
Итоги диссертационного исследования внедрены в учебно-воспитательный процесс Нижегородской академии МВД России, Казанского юридического института МВД России, Уфимского юридического института МВД России.
Предложения диссертанта по совершенствованию российского законодательства, противодействующего коррупции, поставлены на учет в Правовом управлении Аппарата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации.
Диссертант выступил с докладами и научными сообщениями на следующих конференциях:
— Всероссийском научно-практическом семинаре «Миграция, права человека и экономическая безопасность современной России: состояние, проблемы, эффективность защиты» (Нижний Новгород, 2003,23−25 сентября);
— Научно-практической конференции «Принципы права и проблемы обеспечения правопорядка в сфере экономики» (Нижний Новгород, 2004,21 апреля);
— Всероссийской научно-практической конференции, посвященной 5-летию Саранского филиала заочного обучения Нижегородской академии МВД России «Актуальные проблемы гуманитарного научного знания в высшей школе МВД» (Саранск, 2004, 27−28 мая);
— Научно-практической конференции «Социально опасные религиозные объединения, организационно-правовые и морально-психологические меры нейтрализации их деятельности» (Нижний Новгород, 2004,22 апреля).
Структура диссертации. Диссертационное исследование состоит из введения, трех глав, включающих 7 параграфов, развернутого заключения и библиографии.
Результаты диссертационного исследования представляют собой систему следующих взаимосвязанных выводов:
1. Существует диалектика взаимодействия между качеством демократи ческих институтов и качеством противодействия коррупции. С одной стороны, укрепление демократических институтов — это эффективная составляющая стратегии противодействия коррупции. С другой стороны, запуск специального антикоррупционного инструментария — это серьезный шаг в сторону укрепле ния демократических учреждений^^^.^* При опросе, проведенном Фондом общественного мнения в 1994 г., только 40% россиян, проживаюпщх в Москве, ответили, что считают Россию демократической страной. 23% процен та россиян, проживающих в городских районах, считали, что страной управляет не правительст во, а организованная преступность. Один из чиновников правительства США (Д. Вулси) заме тил, что «российские преступные организации не только угрожают правительственной власти, но, в некоторых случаях, рассматриваются населением как альтернатива государственной власти благодаря услугам, которые они предоставляют» (См.: Вулси Д. Организованная преступность и коррупция в России: взгляд з^убежного эксперта // http://crime, vl.ru/docs/books/book/gl/4,htm. А ^ президент Фонда ИНДБМ Г. Сатаров справедливо замечает, что «для победы над коррупцией в России необходимо создать три условия: политическую конкуренцию, прозрачность власти и обеспечить реальную свободу слова» (Цит. по: Панина Т. Взятка города Qepei. В Воронежской области дают чаще, а в Петербурге — больше // Российская газета. — 2003. -16 августа.^ ' Об этом одна из экспертов Центра международного частного предпринимательства пишет так: «Страны, вставшие на путь демократического развития, ежегодно теряют потенциальные даходы на общую сумму в миллиарды долларов, что ведет к подрыву процессов политических и жономических реформ. Эти потери связаны, в первую очередь, с серьезными недостатками дей ствующего законодательства и нормативных актов, которые препятствуют участию миллионов граждан в политической и экономической жизни и неоправданно повышают затраты, связанные с предпринимательской и производственной деятельностью в официальном секторе экономики.1^ Слишком высокие затраты, связанные с предпринимательской деятельностью, вынуждают мел i№c предпринимателей заниматься малопроизводительной, низкодоходной деятельностью в те vtsaou секторе. Таким образом, напрасно расходуется ценный экономический потенциал. Более того, высокие затраты, связанные с соблюдением требований действующего законодательства, вынуждают инвесторов находить возможности в странах с более благоприятным инвестицион НБОМ климатом, а это, в свою очередь, приводит к потере инвестиций на сотни миллионов долла ров. Все это в значительной Mqpe препятствует развитию конкуренции, росту доходов и росту экономики в целом, а также возможности стран в полной мере воспользоваться всем тем поло жительным, что несет с собой глобализация. В результате многие считают, чю демократические и рыночные реформы практически ничего им не дали, поэтому и выступают против дальнейших экономических и политических преобразований. Во многих странах все шире звучат призывы к свертыванию реформ. Если в самое ближайшее время препятствия в политической и экономиче ской жизни не будут устранены, процессы демократизации и рыночных реформ пойдут на спад во многих странах мира» Кучта-Хелблинг К В поисках скрытых возможностей // Центр между народного частного предпринимательства (www.cipe.org). — 2001.2. Актами конкретизации понимания такой диалектики стало включение в антикоррупционную документацию иностранных государств симптоматичных мер противодействия коррупции: • применение честных и прозрачных механизмов приватизации- • тендеры на государственные заказы- • конкуренция в сфере коммунального обслуживания- • эффективное законодательство о свободе информации- • декларирование доходов- • открытость процесса формирования бюджета- ^ - использование системы финансового менеджмента и аудиторских • учреждение института омбудсмена и создание антикоррупционных агенств- • парламентский контроль за деятельностью антикоррпуционных ве домств- | | - учреждение горячих информационных линий и внедрение программ защиты информаторов- • введение адекватных санкций за коррупционные правонарушения (воз мещение ущерба, причиненного коррупционными деяниями, возложение бреме ни доказывания законности происхождения доходов на должностное лицо) — • реформирование судебной системы- • создание гарантий свободных и честных выборов- • введение стимулов, которые поощряют этическое поведение в госу дарственных учреждениях- •- изменение общественного отношения и мобилизация политической • опросы общественного мнения- • журналистские расследования- • достойное материальное вознаграждение за труд в публичном секторе- • раскрытие информации о материальном положении (особенно долж ностных лиц «верхнего уровня управления государством»).3. Развитие международного нормотворчества и содержание междуна родных норм соответствовали динамике теоретических идей, выработанных на внутригосударственном уровне.4. Первые специализированные правовые инструменты по борьбе с кор рупцией стали создаваться на региональном уровне и в рамках межрегиональ ной организации (ОЭСР) со сравнительно небольшим количеством государств участников.5. Теоретические идеи, аккумулированные в Межамериканской и право вой системе ОЭСР, получили дальнейшее развитие в правовых системах Совета Европы и Европейского Союза.6. С принятием Конвенции ООН против коррупции антикоррупционные идеи получили всеобщее признание и как бы «второе рождение», поскольку им на новом, более высоком уровне познания, суждено возвратиться во внутриго сударственное законодательство, побуждая его к совершенствованию,.
7. В целом на уровне международного права создавались новые антикор рупционные концепции, которые затем реализовывались во внутригосударст венных правопорядках. В частности, к числу таких концепций относятся идеи о необходимости: • сдерживания взяточничества со стороны национальных и иностранных правительственных должностных лиц механизмами, которые обеспечивают на личие в государственных и негосударственных предприятиях книг и записей, подробно и тщательно отражающих приобретение и распределение имущества, наличие таких внутренних средств бухгалтерского контроля, которые позволя ют их служащим выявлять факты коррупции- • изучения дальнейших профилактических мер, которые учитывают со отношение между достаточной компенсацией и неподкупностью на государ ственной слулсбе- • признания презумпции виновности должностного лица, которое не в состоянии разумно объяснить существенное увеличение своих доходов за пе риод прохождения государственной службы- • поощрения руководства компаний к включению в ежегодные отчеты сведений о механизмах внутреннего контроля, особенно тех из них, которые препятствуют взяточничеству- • принятия таких актов законодательства, которые должны позволить властям отстранять от участия в тендерах на получение государственных кон трактов предприятия, имеющие стремление подкупить должностное лицо ино странного государстващ — признания подкупа должностного лица иностранного государства для получения или сохранения деловых выгод преступлением, независимо от сум мы или конечного результата взятки- • признания того, что создание культуры, противоположной коррупции, посредством хорошего морального и гражданского образования — лучший под ход в борьбе с преступностью вообще и с коррупцией в частности',.
1^ - руководства междисциплинарным подходом к борьбе с коррупцией- • обеспечения необходимых мер для конфискации и лишения доходов от коррупции- • ограничения банковской и коммерческой тайны- • обязательности отказа в освобождении от налогообложения в отноше нии расходов, представляющих собой взятки, или других расходов, понесенных в целях содействия коррупционным деяниям- • установления субъективной стороны коррупционного деяния из «объ ективных фактических обстоятельств дела" — • применения более длительного срока давности в отношении корруп ционных преступлений- • сбалансированности между любыми иммунитетами публичным долж ностным лицам и возможностью, в случае необходимости, осуществить эффек тивное расследование и вынести судебное решение в связи с коррупционными преступлениями- • возможности смягчения наказания и даже предоставления иммуни тета обвиняемому, который «существенным образом сотрудничает в расследо вании коррупционного преступления" — • учета вынесенных в иностранных государствах обвинительных при говоров в отношении лиц, виновных в коррупционных деяниях- • установления более жестких мер контроля в отношении счетов, кото рые пытаются открыть или которые ведутся лицами, обладающими или обла давшими значительными публичными полномочиями, членами их семей и тес, но связанными с ними партнерами или от имени любых такого рода лиц- • наличия независимого органа или органов, ответственных за проведе ние антикоррупционной политики- • осуществления образовательных и учебных антикоррупционных про грамм- • создания мер и систем, обязывающих публичных должностных лиц представлять соответствующим органам декларации о внеслужебной деятель ности, занятиях, инвестициях, активах и о дарах или выгодах, в связи с кото рыми может возникать коллизия интересов- • обязательности в обстановке прозрачности: составлять национальный бюджет, представлять отчеты о поступлениях и расходах, применять эффек тивную систему стандартов бухгалтерского учета, аудита и надзора- • обеспечения того, чтобы частные организации обладали достаточными механизмами внутреннего контроля в целях предотвращения создания неофи циальной отчетности, использования поддельных документов либо преждевре менного уничтожения бухгалтерской документации- • обязательности отказа в освобождении от налогооблооюения в от ношении расходов, представляющих собой взятки или других расходов, поне сенных в целях содействия коррупционным деяниям- • содействия активному участию отдельных лиц и групп общества за пределами публичного сектора, таких как гражданское общество, неправи тельственные организации и организации, в предупреждении коррупции и борьбе с ней и для углубления понимания обществом факта существования, причин и опасного характера коррупции, а также создаваемых ею угроз — • обеспечения того, чтобы соответствующие органы по противодейст вию коррупции были известны населению- • содействия доступу к таким органам для представления им сообще ний (в том числе анонимно), для сообщения о любых случаях, которые могут рассматриваться в качестве представляющих собой какое-либо из коррупци онных преступлений- • признания противодействия отмыванию денежных средств или дру гого имущества, полученного преступным путем, в качестве необходимой составляющей профилактики коррупции- • криминализации так называемого незаконного обогащения (значи тельное увеличение активов публичного должностного лица, превышающее его законные доходы, которое оно не может разумным образом обосно вать) — • инициативного обмена информацией о коррупционных правонару шениях без запроса об оказании правовой помощи- • назначения внутригосударственного специального органа, ответст венного за получение и исполнение запросов об оказании правовой помощи- • возможности проведения совместных расследований правоохрани тельными органами нескольких сотрудничающих государств- • допустимости применения специальных методов расследования коррупционных деяний (например, «контролируемые поставки», электронное и другие формы наблюдения, агентурные оп&ращч^), результаты применения которых должны приниматься судами в качестве доказательств по делу.^^ В таком плане приветствуется инициатава Минэкономразвития по разработке законопро екта «Об особенностях принятия решений в области государственного регулирования пред принимательской деятельности», цель которого — пресечь вмешательство государства в сфе ру бизнеса. Авторы законопроекта предлагают подвергать предварительной экспертизе раз рабатываемые нормативные акты на степень «бюрократизации» (См.: Выжутович В. Омбуд смен для бизнеса // Российская газета. — 2003. — 28 ноября.8. В «силовую» составляющую отечественного антикоррупционного законодательства включено большинство международно-признанных норм. Основной недостаток — дефицит инструментов профилактической направ ленности, в частности: • отсутствует специальный независимый орган по противодействию коррупции- • уровень и система оплаты труда публичных служащих не соответст вует международным стандартам- • нет норм, предусматривающих поощрение лиц, информирующих о коррупционных правонарушениях- • не предусмотрен законодательный механизм защиты информаторов о коррупционных правонарушениях, а также свидетелей и потерпевших- • отсутствует институт освобождения от наказания лиц, сотрудни чающих в расследовании коррупционных деяний- • практически отсутствуют учебные и образовательные антикорруп ционные программы^'^- •- в недостаточной степени законодательно обеспечена открытость формирования и исполнения государственного бюджета- • не в полной степени обеспечены гарантии свободных и честных вы боров- • уровень и система оплаты труда публичных служащих пока не соот ветствует международным стандартам- • не в полной степени применяется система раскрытия финансового положения должностных лиц высшего звена- • отсутствуют эффективные парламентские средства контроля за дея тельностью органов исполнительной власти. к настоящему времени создано единственное учебное пособие по этой проблеме (См.: Антикоррупционная политика: Учебное пособие для студентов вузов по специальностям управление, экономика, право, социология, политология / Под ред. Г. А. Сатарова. — М.,.
9. Тем не менее, при всех этих и других недостатках в России сформиро валась определенная система антикоррупционного законодательства. Однако она настолько неэффективна, что по индексу восприятия коррупции Транспа ренси Интернешнл в 2003 году Россия поделила малопочетное 86-е место с Мо замбиком. Это дает основание полагать, что основной причиной размаха отече ственной коррупции является не столько отсутствие законодательных инстру ментов борьбы с ней, сколько недостаток политической воли на деле противо действовать этому социальному злу, а также — отсутствие четкого представле ния о приоритетах в механизме такого противодействия.10. Анализ основных антикоррупционных законопроектов позволяет су дить о том, что их низкое качество коррелируется с неудовлетворительной ра ботой в сфере противодействия коррупции в целом.11. Одним из аксиоматичных приоритетов в отечественной антикорруп ционной политике должно стать официальное восприятие и реализации тезиса: в условиях рыночной экономики необходимо оплачивать труд в публичном сек торе по рыночным ценам. Если это условие не будет соблюдено, трудно рас Ш считывать на доброкачественные законотворческие разработки и успешную реализацию международно-признанных антикоррупционных концепций.12. Другой вывод, в логическом плане связанный с предыдущим: корруп ция — сложнейшее явление и, как показала практика законотворческих работ, проблема противодействия коррупции не может быть решена посредством соз дания единого антикоррупционного кодекса. Нужен комплекс нормативных ак ^ тов, который должен вводиться в действие постепенное^*.^^* Насколько сложной задачей является приведение в действие хотя бы одного из антикор рупционных инструментов, наглядно характеризуется экспертами Транспаренси Интер нешнл применительно к обеспечению прозрачности финансирования деятельности полити ческих партий на примере Латвии (Латвия не является государством, в отличие от России, с опасным уровнем коррумпированности): «Общественность уже и раньше могла получить информацгао в Интернете о пожертвованиях другим латвийским партиям — но только раз в год и без особых подробностей. С того момента, как закон, предписывающий требование раскрытия информации, вступил в силу в 1995 г., журналисты занимаются исследованием источников финансирования политических партий. Но эта информация, помимо роста недо верия к политическим партиям среди избирателей, дала немного. Опросы показывают, что только 12 процентов латышей доверяют своим политическим партиям. В сотрудничестве с.
13. Необходим механизм «запуска» комплекса антикоррупционных ин струментов, в качестве которого вполне мог бы выступить будущий феде ральный закон «О предупреждении злоупотребления властью или служеб 239 ными полномочиями на верхнем уровне управления государством» .Соответствующий законопроект является наиболее проработанным в технико-юридическом плане и имеет первоочередное значение в стратегии противодействия коррупции.14. Начало реальной политики противодействия коррупции должно быть связано с применением комплекса профилактических и силовых мер именно в отношении лиц, составляющих «верхний уровень управления госу дарством».15. Напротив, недопустимо начало антикоррупционной политики свя зывать с широкомасштабной борьбой с «низовой» коррупцией^'*'^. Поступить так — значит разрушить систему управления государством — пусть неэффектив ную, но все-таки существующую^'*'.Фондом Сороса (Латвия) ТИ начала проект по осуществлению независимого мониторинга расходов на политическую рекламу подготовительного периода муниципальных выборов 2001 г. Партии получили предложение предоставить эту информацию добровольно, но толь ко 9 из 47 латышских партий действительно передали эти сведения" {Брусис М. Центральная и Восточная Европа и страны Балтии / Брусис, И. Кемпв, В. Мерс // Доклад о коррупции в мире 2003; Пер. Центра ТИ-Р. — б.м. — 4- Пануцци У. Законы о выборах, политические системы и качество институтов // Экономика и Политика. — 2001. — № 1313. — 15−35.^ ' Не случайно, в мае 2004 г. Транспаренси Интернешнл планирует обнародовать отдельный труд, посвященный результатам изучения коррупции в высших эшелонах власти России, вклю чая проблемы недобросовестного использования административного ресурса (См.: Гранин И. России предлагают побороть коррупцию вместе с административным ресурсом // Экономика и финансы. — 2004. -14 апреля. Президент Фонда ИНДЕМ Г. Сатаров по поводу расхожего представления о коррупции всего лишь как об одной из разновидностей преступности заметил: «Ничего себе вид, в который во влечена, как минимум, половина населения страны. Возьмите любую другую статью УК — убий ства, изнасилования, кражи… Можно ли сказать, что хоть чем-то из широкого набора преступ ных действий занимается половина жителей России? Да еще с раннего детства: ведь когда ре бенка устраивают в хороший садик, ведут к хорошему врачу, он уже слышит от взрослых, что „пришлось дать на лапу“» (Интервью Г. Саттарова корреспонденту «РГ»: Взятку дал, взятку принял // Российская газета. — 2004. — 4 марта).^ Справедливы слова Ю. Голика в интервью корреспонденту «Парламентской газеты»: «Если сейчас провести операцию „чистые руки“ по типу итальянской, то у нас рухнет вся система управления, как в свое время произошло в Италии, — это прямо или косвенно признают некото рые руководители правоохранительных органов. Но в России последствия окажутся просто ка тастрофическими» (Операция «чистые руки» // Парламентская газета. — 2003. — 6 сентября).16.
Введение
в действие гипотетического федерального закона «О преду преждении злоупотребления властью или служебными полномочиями на верх нем уровне управления государством» должно сопровождаться введением сис темы дифференцированной (основанной на заслугах и степени ответственности выполняемых функций) оплаты труда, примерно соответствующей ценам услуг служащих частного сектора '^* .^ В таком контексте представляется вполне мотивированным Указ Пре зидента Российской Федерации «О совершенствовании оплаты труда лиц, замещающих отдельные государственные должности Российской Федерации, и лиц, заменяющих отдельные государственные должности федеральной го сударственной службы». Однако существенное повышение денежного со держания лиц, образующих «верхний уровень управления государством», к сожалению, не было подкреплено «негативными» профилактическими анти коррупционными мерами (по данному Указу существенное увеличение де нежного содержания чиновников не было увязано даже с необходимостью: а) предварительного предоставления деклараций о доходахб) обязательностью проверок достоверности таких декларацийв) заявлений об отсутствии кон фликтов интересов)^*^.Если же повышение денежного содержания чиновников «верхнего уровня управления государством» будет связано с комплексом негативных профилак тических мер, то будет решена основная задача первого этапа отечественной См.: Почему они не берут? // Деловой вторник. — 2003. — 15 апреля. Данное обстоятельст во подтверждается и зарубежными исследователями (см.: Caroline Van Rijckegheml and Bea trice Weder. Bureaucratic Corruption and the Rate of Temptation: Do Low Wages in the Civil Service Cause Corruption? // Keywords: corruption, government wage policy JEL Classification Numbers: J38, J41, J45,057. — 1998. — September.^^ ' Справедливо пишет М. Джонстон: «Более высокая плата государственным служащим яв ляется ключевым элементом Межамериканской конвенции против коррупции и часто пред лагалась в других местах. Ясно, что там, где зарплата должностного лица не позволяет чи новнику платить за питание и жилье для себя и своей семьи, вероятным результатом являет ся коррупция. Однако из этого не следует, что более высокая зарплата будет прямо вести к снижению коррумпированности, позволяя чиновникам заменить незаконные доходы на за конные» (Джонстон М. Борьба с коррупцией как системная проблема. Препятствия и стра тегии.- б. м., 2000).антикоррупционой стратегии '^*''.17. Второй этап реализации российской антикоррупционной стратегии связан с разработкой и постепенным введением в действие пакета законода тельных актов, нацеленных на противодействие «низовой» коррупции.18. Важнейшая задача второго этапа — определение приоритетов в реали зации стратегии противодействия «низовой» коррупции. Первоочередное вни мание надлежит уделить правоохранительным службам, которые, будучи необ ходимой силовой составляющей общепризнанного инструментария противо действия коррупции, сами в опасной степени коррумпированы^* .^ При этом не обходимо учитывать тот фактор, что правоохранительные службы работают в чрезвычайных условиях, подчиняясь, применительно к воинским, уставам о дисциплине и нередко действуют в ситуациях, опасных для здоровья и жизни. Наконец, подчеркнем, что сформулированные выводы представляют со бой результат комплексного, межотраслевого и межсистемного, исследования. Однако коррупция — исключительно сложное явление, потому все про блемы противодействия данному социальному злу не под силу решить одному или нескольким авторам. Необходимы усилия представителей ряда отраслевых наук в решении та ких проблем как: организация парламентского контроля за деятельностью ис полнительной властиметодика финансового контроля за перемещением средств, полученных в результате коррупциидеятельность специализирован ных антикоррупционных органов иностранных государств (в контексте про При этом следует помнить, что: «Борьба с коррупцией, построение честности, созд^ие обстановки доверия требуют времени, определенной последовательности действий. Вслед за определением антикоррупционных стратегий начинается долгосрочный процесс, в течение которого коррупционные ценности и методы постепенно идентифицируются и устраняются. В большинстве случаев в этот сложный процесс включаются элементы: постепенное рефор мирование конкретных учреждений, развитие и осуществление контрмер, переориентация и переобучение персонала. Нередко прогресс в какой-то отдельной области не может быть достигнут, пока другие элементы стратегии еще не осуществлены» (The Global programme E^ ainst corruption. Anti-corruption toolkit. — United Nations. — 6. м., б.д. — 19.См.: Милицейский произвол в зеркале социологов // Российская газета. — 2003. — 15 ок тябряФедотов В. Всеобщая правоохранительная угроза // Современный горожанин. — 2003. •№ 28 (13−19 октября).блем, существующих в России) — внедрение этических норм и антикоррупцион ных стандартов поведениязаконодательные и организационные гарантии сво бодных выборовзаконодательные и организационные гарантии свободы дея тельности СМИантикоррупционное поведение и воспитаниебанковская тай на и ее раскрытие в случаях «отмывания» денег (включая полученных в резуль тате коррупционных сделок) — международное сотрудничество в репатриации взятокмеждународные стандарты «прозрачности».
