Органы законодательной и исполнительной власти Республики Абхазия на современном этапе

Актуальность темы

исследования. После распада СССР на постсоветском пространстве образовались новые государства, среди которых и Республика Абхазия (далее — также Абхазия и РА).

Республика Абхазия поставила перед собой задачу строительства суверенного, демократического, правового государства, основанного на общепризнанных принципах народовластия и разделения властей.

Органы государственной власти Республики Абхазия уже более 10 лет выполняют возложенные на них задачи, и в настоящее время является важным изучить работу, систематизировать имеющееся законодательство, регламентирующее их деятельность. Все это позволит определить сильные и слабые места органов законодательной и исполнительной власти, выявить пробелы в законодательстве и попытаться представить предложения для их восполнения и совершенствования работы органов государственной власти Абхазии.

Данная диссертация — первая попытка определить проблемы эффективности деятельности, а также место и роль органов государственной власти Республики Абхазия на современном этапе.

Необходимость исследования места и роли органов государственной власти Республике Абхазия определяется тем, что именно их взаимодействие и взаимовлияние в значительной мере обусловливают эффективность государственного строительства, развития экономики и решения социальных задач в Республике Абхазия. Общей целью деятельности органов государственной власти является упрочение основ конституционного строя в РА, под которым понимается прежде всего политическая система, основанная на правовом ограничении публичной власти путем закрепления функций, полномочий и ответственности каждого из ее институтов, а одним из наиболее важных и сложных направлений деятельности государства является формирование сильной и эффективной государственной власти.

Степень научной разработанности. Диссертационная работа выполнена на базе изучения и использования почти десятилетней практики применения Конституции Абхазии, обширного круга научных источников, близких по проблематике исследований ученых Российской Федерации и других стран, ряда публикаций абхазских авторов.

Теоретической основой диссертационного исследования явились труды таких известных российских ученых, как С. А. Авакьян, С. С. Алексеев, М. В. Баглай, И. Н. Барциц, А. А. Безуглов, Н. А. Богданова, Н. С. Бондарь, В. А. Виноградов, Б. Н. Габричидзе, Ю. А. Дмитриев, А. В. Зиновьев, В. Т. Кабышев, О. Е. Кутафин, В. А. Лебедев, Е. А. Лукьянова, В. И. Лысенко, В. О. Лучин, Н. А. Михалева, В. И. Фадеев, В. Е. Чиркин, Б. С. Эбзеев и др., посвященные проблемам современного конституционного права, реализации принципов разделения властей и обеспечения независимости и самостоятельности законодательной, исполнительной, судебной власти, статусу депутатов, законодательных органов, главы государства, судебной власти, роли граждан в осуществлении государственной власти.

При освещении проблем развития парламентаризма, народного представительства, статуса, компетенции, организации работы законодательных органов, правового статуса Президента и Правительства в Республики Абхазия учитывались суждения и выводы, сделанные применительно к соответствующим конституционно-правовым институтам в Российской Федерации как перечисленными, так и иными российскими исследователями, такими как В. Д. Зорькин, Н. М. Колосова, Ю. М. Козлов, Е. И. Козлова, А. Н. Сахаров, С. А. Солдатов, В. Н. Суворов, И. Д. Хутинаев и многие другие.

Научная новизна исследования состоит в том, что это одна из первых попыток комплексного рассмотрения, а также систематизации законодательства, регламентирующего деятельность органов законодательной и исполнительной власти Республики Абхазия.

К сожалению, сложное развитие событий вокруг Республики Абхазия и внутри ее, трудности для проведения конституционно-правовых исследований, отсутствие должного научного контингента отразились на том, что проблематика диссертационного исследования не получила разработки и должного освещения в самой Абхазии.

Нет полной и всесторонней тематической информации об организации и деятельности государственных органов республики и в Российской Федерации.

Все это означает, что исследование практики функционирования и взаимодействия Народного Собрания — Парламента, Президента и Правительства Абхазии, может быть как средством совершенствования законодательной и исполнительной властей в республике, так и важным информационным источником о состоянии государственного строительства в РА.

Предметом исследования являются отношения, связанные с осуществлением Народным Собранием — Парламентом РА, Президентом РА и Кабинетом Министров РА полномочий в сфере соответственно законодательной и исполнительной власти.

Объектом исследования выступают Конституция Республики Абхазия (1994 г.), законы, правовые акты Президента и Кабинета Министров Республики Абхазия, регламентирующие отношения, связанные с осуществлением Народным Собранием — Парламентом, Президентом и Кабинетом Министров полномочий в сфере законодательной и исполнительной власти.

Целями настоящего исследования являются:

— анализ современной конституционно-политической ситуации в Республике Абхазия, становления и развития системы ее органов государственной власти;

— исследование статуса Народного Собрания — Парламента Республики Абхазия как высшего представительного и законодательного органа государственной власти, его компетенции и особенностей ее осуществления, организация законодательного процесса, а также внутренняя структура Народного Собрания — Парламента;

— рассмотрение института Президента РА — главы государства и руководителя исполнительной власти, порядка его избрания и прекращения полномочий, специфики закрепления роли Президента в Конституции и законах республики, в особенности в Законе «О Президенте Республики Абхазия», полномочий Президента в разных сферах жизнедеятельности государства, а также взаимоотношений с Народным Собранием, Кабинетом Министров (Правительством) и Верховным Судом, места и роли Администрации Президента Республики Абхазияраскрытие положения Кабинета Министров (Правительства) Республики Абхазия как органа исполнительной власти, подотчетного Президенту, его состава, порядка формирования и прекращения полномочий, компетенции, порядка деятельности Правительства, принятия актов, характеристика основных задач и полномочий ведущих министерств, государственных комитетов, служб и фондов.

Методологической базой исследования являются общий диалектический метод познания и связанные с ним частные методы: исторический, системный, формально-логический, сравнительно-правовой.

На защиту выносятся следующие положения:

1. Целесообразно поправки в Конституцию республики внести лишь путем референдума. Не вполне верным представляется закрепленное в статье 84 Конституции РА право Народного Собрания — Парламента двумя третями вносить поправки в Конституцию Республики Абхазия. Выборы депутатов Парламента признаются состоявшимися, если в них приняло участие не менее 25 процентов избирателей внесенных в список, а избранным считается кандидат, набравший более половины голосов избирателей, принимавших участие в голосовании. Таким образом, можно сформировать Парламент, который, считаясь формально органом общенародного представительства, реально воплощает интересы чуть более 12,5 процентов населения республики. А поскольку внесение поправок в Конституцию требует лишь двух третей голосов от общего числа голосов депутатов, то изменения в Конституцию внесут те, кто представляют интересы примерно 8,5 процентов населения.

2. В Республике Абхазия требует регулирования вопрос о том, какие ее международные договоры подлежат ратификации Парламентом. Представляется необходимым принять для этого Закон РА «О международных договорах Республики Абхазия». Речь должна идти о ратификации Парламентом договоров: а) после подписания, которых возникает необходимость принятия новых законов, установления иных правилб) затрагивающих вопросы обороноспособности Республики Абхазияв) касающихся прав и свобод человека и гражданина, при заключении которых стороны условились о последующей ратификации.

3. В связи с тем, что Конституция дает право Парламенту принимать решения об административно-территориальных изменениях в республике, надо в его Регламенте определить порядок рассмотрения и принятия соответствующих решений. При этом следовало бы установить, что вопрос до его обсуждения в Парламенте должен быть рассмотрен соответствующими органами местного самоуправления. Все материалы и совместное соглашение заинтересованных органов местного самоуправления передаются Народному Собранию. В рассмотрении вопроса на его заседании должны участвовать представители этих районов.

4. Закрепленное в Конституции республики право Парламента выражать недоверие отдельным членам Кабинета Министров РА требует конкретизации. Оно не находит развития в законодательстве республики, в частности, в Законе о Кабинете Министров. Реально выражение недоверия не приводит к таким последствиям, как отставка соответствующего лица, этот вопрос оставлен на усмотрение Президента РА. Необходимо уточнить и процедуру осуществления вотума недоверия. В частности, в Регламенте Парламента следовало бы определить, какое число депутатов может вносить предложение о выражении недоверия — очевидно, их должно быть не менее пяти. Более обоснованными должны быть мотивы вотума недоверия. На заседании.

Парламента следует обеспечить возможности всестороннего обсуждения вопроса депутатами, а также гарантии учета позиций члена Правительства, Кабинета Министров в целом и Президента республики.

5. Представляется нецелесообразным применение Парламентом в отношении Президента РА такой санкции, как отстранение от должности (ст. 64 Конституции). В случае нарушения Президентом данной им присяги, Конституции и законов Республики Абхазия возможно применение отрешения от должности (ч. 12 ст. 47). Отстранение от должности как временная мера, допускающая возвращение к должности, при столь серьезных обвинениях в адрес Президента неоправданна и может привести к напряженности в обществе и государстве. При отрешении от должности требуется более детальное регулирование процедур применения данной меры конституционно-правовой ответственности.

Поскольку абхазский Парламент использует два голосования — сначала о выдвижении обвинения против Президента, затем — об отрешении его от должности, не вполне правильно то, что каждое из этих решений принимается одним и тем же большинством — двумя третями голосов депутатов. Второе постановление — об отрешении Президента от должности, следовало бы принимать не двумя третями, а например, тремя четвертями голосов.

6. В целях совершенствования законодательного процесса в Абхазии целесообразно урегулировать порядок дачи заключения Кабинета Министров на законопроекты, имеющие финансово-экономическое значение, в том числе не только определить в Регламенте Парламента, но и указать в Законе о Кабинете Министров, в какие сроки он должен давать такое заключение.

7. Поскольку к ведению Парламента республики отнесено право проводить депутатское расследование, следует урегулировать ряд связанным с этим вопросов. Ни в Законе о статусе депутатов, ни в Регламенте Парламента нет четких норм о понятии «депутатское расследование», а также о целях и основных полномочиях специальной депутатской комиссии. Следовало бы также предусмотреть, что все депутатские объединения, комитеты и комиссии Парламента могут предлагать кандидатуры в состав комиссии, он утверждается постановлением Парламента, а результаты работы комиссии становятся предметом всесторонней оценки Народного Собрания.

8. В соответствии со статьей 48 Конституции РА Президенту Республики Абхазия предоставляется исполнительная власть и вместе с тем он является главой государства. В диссертации предлагается несколько изменить последовательность конституционных положений, сначала сказать о Президенте как о главе государства и затем о его отношении к исполнительной власти.

9. Конституция и Конституционный закон о выборах Президента РА устанавливают ряд требований к кандидату на пост Президента РА, исходя из того, что он должен быть гражданином РА из числа лиц абхазской национальности, постоянно проживать на территории Абхазии, свободно владеть государственным языком. В диссертации вносятся предложения по конкретизации этих требований в законодательстве республики, с тем чтобы максимально не допускать неравноправия граждан на президентских выборах.

10. В отличие от российской модели в Абхазии у Парламента есть право отрешить Президента от должности, но у Президента нет права распустить Парламент. Для баланса возможностей предлагается дать Президенту РА право при определенных условиях распускать Народное Собрание — в частности, в случае досрочного прекращения полномочий такого числа депутатов, при котором оно не может проводить свои заседания, а также при неработоспособности Парламента (в течение определенного срока не может заседать из-за отсутствия кворума). Возможно, следует продумать и модель так называемого конструктивного вотума — неполучение достаточного числа голосов депутатов при голосовании недоверия Правительству влечет (или может повлечь) роспуск Парламента решением Президента РА. Если Парламент республики будет наделен правом дачи согласия Президенту на кандидатуру Премьер-министра, придется, очевидно (по аналогии с Российской Федерацией) продумать и вопрос о праве Президента на роспуск Парламента при неоднократном отказе в даче согласия на представляемые кандидатуры.

11. Поскольку в Конституции РА нет положений, определяющих место и роль Кабинета Министров (Правительства) в системе органов государственной власти Республики Абхазия, предлагается дополнить Конституцию соответствующими предписаниями.

Практическая значимость диссертации заключается в важности использования содержащихся в ней выводов и положений в процессе совершенствования деятельности органов государственной власти, а также при внесении поправок в Конституцию Республики Абхазия.

Апробация результатов исследования. Разработанные и обоснованные предложения автора диссертации были использованы при работе согласительной комиссии по выработке проекта поправок к Закону «О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Республики Абхазия», а также отражены в предложениях Центральной избирательной комиссией РА, представленных Народному Собранию — Парламенту Республики Абхазия в связи с изменениями и дополнениями Законов «О выборах депутатов Народного Собрания — Парламента Республики Абхазия» и «О выборах Президента Республики Абхазия». Отдельные выводы работы используются в учебном процессе в Абхазском государственном университете, а также обсуждались на научно-практических конференциях. Основные положения исследования нашли отражение в ряде публикаций автора.

Заключение

.

Поставив перед собой цель создания суверенного, демократического, правового государства, Республика Абхазия должна решать задачи формирования системы органов законодательной и исполнительной власти, совершенной по статусу и организации работы, открытой для общества, населения республики.

Можно констатировать, что в определенной мере эти задачи решаются. Необходимые органы созданы, Республика Абхазия имеет Народное Собрание — Парламент как законодательный орган государственной власти, Президента как главу государства и исполнительной власти, Кабинет Министров (Правительство), систему министерств, государственных комитетов, служб, фондов, реализующих функции исполнительной власти.

Вместе с тем очевидно, что органы законодательной и исполнительной власти Республики Абхазия еще не имеют достаточного опыта в строительстве современного государства, отдельных ветвей власти. И это требует совершенствования как нормативно-правовой основы системы органов государственной власти, так и непосредственно практической организации их деятельности.

В интересах создания качественного конституционно-правового фундамента необходимо предпринять ряд шагов в отношении всех органов государственной власти республики. Это поможет создать оптимальную (модель) системы этих органов, их организации и деятельности, обеспечить требуемый баланс законодательной и исполнительной властей.

В этих целях в диссертации вносятся (многие) предложения по совершенствованию статуса и деятельности Народного Собрания. Они направлены на то, чтобы укрепить позиции Парламента. Необходимо отрегулировать механизмы осуществления ряда полномочий Народного Собрания РА, в частности, порядок рассмотрения и принятия им государственного бюджета республики. Следует четко прописать виды договоров, подлежащих ратификации Парламентом, дать понятие «прекращения или приостановления» действия международных договоров как возможных решений Парламента. Необходимо подробно отразить в Регламенте Народного Собрания порядок рассмотрения и принятия решений об административно-территориальных изменениях. Нужны более регламентированные процедуры обсуждения в комитетах и комиссиях Парламента кандидатов на высокие государственные должности, подлежащие назначению либо согласованию в Народном Собрании.

Следует упорядочить возможности парламентского контроля в отношении исполнительной власти. В частности, вместо понятий «отстранение» и «отрешение» Президента от должности целесообразно оставить за Парламентом лишь право возбуждать вопрос об отрешении Президента от должности, сделать соответствующие процедуры более четкими, в том числе по срокам, правам участников процедуры, включая депутатов, Президента, его представителя, членов специальной комиссии Парламент. Право Народного Собрания на выражение вотума недоверия отдельным членам Кабинета Министров тоже нуждается в упорядочении: желательно уточнить число депутатов, которые могут вносить предложения о выдвижении недоверия, определить, может ли Президент согласиться с Народным Собранием и отправить отдельного члена Кабинета Министров в отставку или не согласиться и предложить продолжить выполнение своих обязанностей, указать на возможность и сроки повторного рассмотрения Народным Собранием вопроса о недоверии отдельным членам Кабинета Министров.

Повышению роли Парламента будут способствовать и высказанные в диссертации предложения по его более действенному влиянию на экстраординарные ситуации — вместо принятия решения о правомерности введения чрезвычайного и военного положения Парламенту (как сейчас сказано в Конституции) целесообразно записать, что он утверждает указ Президента о введении чрезвычайного положения, а также установить в Регламенте процедуру рассмотрения данного вопроса.

Немаловажным фактором должно быть и совершенствование законодательной деятельности Парламента и в целом законодательного процесса. В этих целях можно было бы реализовать ряд предложений, содержащихся в диссертации: подробнее урегулировать процедуры подготовки законопроекта к обсуждению в Парламенте, в том числе работы с ним в головном комитете, выявления и учета мнения иных субъектов права законодательной инициативы по поступившему законопроекту, уточнения сроков подготовки и перечня документов, представляемых вместе с законопроектом на рассмотрение Народного Собрания. Надо также предусмотреть в Регламенте Парламента возможность внесения альтернативного законопроекта и необходимость его рассмотрения вместе с ранее поступившим законопроектом. Это способствовало бы выражению разных мнений по одному и тому же вопросу, выбор наиболее рациональных решений и их отражение в будущем законе, а также демократических процедур в законодательном процессе.

Анализ конституционно-правового статуса Президента Республики Абхазия позволил сделать вывод в диссертации о том, что он является ключевой фигурой как в государственном механизме, так и в политической жизни общества. Такая роль Президента оправданна, особенно в ситуации нестабильного положения Абхазии в своем регионе и необходимости в лидере, который может принимать ответственные решения и в режиме постоянного осуществления своих полномочий, и при чрезвычайных обстоятельствах.

Отсюда важным является и вопрос об обеспечении равноправного участия в выборах Президента всех граждан Республики Абхазия, независимо от национальной принадлежности, а также граждан, проживающих за пределами страны. Поэтому в диссертации внесены в этой связи определенные предложения по совершенствованию законодательства. В реализации задач Президента на первый план следует поставить все-таки его положение как главы государства. Эти задачи Президент не может поручить какому-то иному органу, он обязан лично и непосредственно их осуществлятькроме того, они распространяются на широкий круг органов и лиц, зачастую не имеющих прямой связи с исполнительной властью, и прежде всего на граждан государства. Конечно, задача общего руководства исполнительной деятельностью на всей территории страны, закрепленная за Президентом в Конституции, тоже важна, но она касается более узкого круга государственных органов и их деятельности. Именно поэтому в диссертации предлагается несколько скорректировать акценты в конституционном регулировании данных моментов с статусе Президента.

Автор диссертации исходит из необходимости установления полного баланса властей в республике. Поэтому в работе вносятся предложения в этом плане, касающиеся расширения возможностей как Парламента, так и Президента. Например, если Парламент получает право оказывать влияние на Президента при формировании Правительства и назначении его Председателя, в свою очередь и Президенту надо предоставить право санкции в адрес Парламента в виде роспуска при неоднократном отказе в даче такого согласия. Возможно, Президенту следовало бы использовать право роспуска и при неработоспособности Парламента.

В диссертации отмечается, что ряд моментов статуса Президента Республики Абхазия перекликается с опытом и проблемами других стран, и прежде всего Российской Федерации. Это позволяет учитывать пути решения соответствующих вопросов в других странах. Однако в любом случае нормативно-правовое регулирование остается за соответствующим государством. И, в частности, самой Абхазии надо конституционно-законодательным путем определиться, как поступать в случае, если Президент не в состоянии выполнять свои обязанности по состоянию здоровья, как назначать Вице-президента в случае досрочного прекращения его полномочий и т. д.

В диссертационном исследовании констатируется явный недостаток — отсутствие в Конституции Республики Абхазия норм, определяющих место и роль Кабинета Министров. Предлагается восполнить этот пробел. При этом следует отразить в Конституции основы статуса Кабинета Министров, как ключевого органа системы исполнительной власти, его главные полномочия.

Следует также отразить в Конституции правовой статус Премьер-министра. Надо расширить регулирование деятельности Правительства в Конституционном законе «О Кабинете Министров (Правительстве) Республики Абхазия».

Завершая данное диссертационное исследование, следует подчеркнуть: при всех тех трудностях, с которыми сегодня сталкивается Республика Абхазия, тем не менее, предпринимаются (многие) усилия для упрочения деятельности ее законодательных и исполнительных органов государственной власти в русле правил и традиций, характерных для демократических государств. При этом на первом плане находится опыт Российской Федерации и ее субъектов, где накоплен значительный и позитивный опыт государственного строительства, формирования и взаимоотношений органов законодательной и исполнительной властей. И во всяком случае очевидно то, что дальнейшее развитие абхазской государственности должно строиться на основе демократии, обеспечения прав и свобод граждан, в том числе их участия в формировании и деятельности государственных органов Республики Абхазия.