Программно-целевой подход к стратегическому управлению социально-экономическим развитием муниципального образования

Актуальность темы

исследования. В условиях возрастания роли местного самоуправления как первичного уровня территориальной самоорганизации населения в развитии социально-экономического, пространственного потенциала Российской Федерации и ее субъектов проблема регулирования взаимоотношений между субъектами Федерации и местным самоуправлением практически полностью перенесена на региональный уровень.

Усиливается зависимость и дотационность муниципалитетов, обусловленная ослаблением вертикальных связей, проблемами финансовой самодостаточности и самообеспеченности муниципальных образований, увеличением объема расходных обязательств и недостаточной обеспеченностью бюджетов собственными налоговыми доходами.

Это определяет актуальность исследования системы управления муниципальным образованием, выбор инструментов повышения эффективности муниципального управления, проходящего в условиях воздействий внешних реформирующих вмешательств, сопровождающихся промышленным, финансовым, экономическим, жилищным, демографическим кризисами и нарушающих баланс местных сил и интересов.

Проблема регулирования социально-экономического развития средних российских городских округов в соответствии с функциональной типологией (имеющих схожую специализацию и обладающих примерно равным природ-но-сырьевым потенциалом и уровнем качества жизни), на наш взгляд, должна решаться не за счет достижения экстенсивных форм урбанистических процессов, а идти по пути выработки и научно-практического обоснования стратегических механизмов и технологий, результатом которых будет являться получение эффективных показателей функционирования жизнедеятельности территории как целостной системы, развивающейся на основе баланса интересов государственного уровня (Российской Федерации и субъектов Российской Федерации) и интересов местных сообществ.

Степень разработанности проблемы. Методологические проблемы комплексного и социально-экономического развития муниципальных образований в своих работах рассматривали: М. Борщевский, С. Успенский, О. Шкаратан, Г. Ветров, М. Ланцев, В. Малес, Е. Панченко, В. Сенченко, С. Мельников.

Вопросы местного самоуправления в контексте федерализации российского государства нашли отражение в работах А. Большакова, А. Гаврилова, Л. Гильченко, А. Гранберга, Л. Евстигнеевой, Р. Евстигнеева, Н. Зубаревича.

Исследование проблем финансово-экономического обеспечения местного самоуправления прослеживается в трудах таких ученых, как А. Воронин, Л. Герцберг, А. Гладышев, В. Зотов, В. Занодворова, В. Иванов, И. Ильина, А. Коробова, А. Кобилев, В. Лексин, В. Любовный, Т. Морозова, 3. Муллагалеева, В. Патрушев, М. Победина, О. Пчелинцев, Г. Поляк, 3. Румянцева, Р. Совдагарова, А. Швецов.

Механизмы и инструментарий стратегического развития муниципального образования представлены в трудах А. Балобанова, В. Виноградова, М. Глазырина, Б. Гринчеля, А. Егоршина, С. Жилкина, К. Жихаревича, К. Знаменской, Н. Костылевой, Д. Львова, В. Рохчина, Г. Цицина, О. Эрлиха.

Однако научная разработанность проблем совершенствования управления муниципальных образований через взаимодействие социального партнерства «власть — бизнес — сообщество» на основе их региональных особенностей не является достаточно проработанной, поэтому актуальным представляется изучение и формирование новых подходов с учетом особенностей их социально-экономического развития в условиях структурных преобразований в субъектах РФ.

Цель и задачи исследования

Цель диссертационного исследования заключается в выявлении сущности, теоретических основ, практико-прикладных методов и подходов к стратегическому управлению социально-экономическим развитием муниципального образования и разработке на этой основе комплексного программно-целевого подхода, обеспечивающего процесс стратегического управления и формирования концепции программы социально-экономического развития городских округов.

Достижение поставленной цели связано с решением следующих основных задач:

— исследовать концептуальные основы устойчивого развития муниципального образования в контексте регионального развития в разрезе научных теорий и концептуальных подходов регионального развития;

— теоретически проанализировать и практически исследовать правовые, организационные, материально-финансовые условия, предоставляемые органами государственной власти для функционирования муниципального образования;

— уточнить и обобщить категориальный аппарат стратегического управления муниципального образования «концепция», «стратегия», «стратегическая конкурентоспособность» в контексте развития территории;

— разработать авторскую методику стратегического управления для типичного среднего российского города, позволяющую определить и развить точки ускоренного роста территории на основе ее социального, ресурсного и хозяйственного потенциала;

— выделить типологические признаки городской территории на основе проведения комплексного анализа социально-экономического положения города в динамике ранжирования по городским округам субъекта Федерации, базирующегося на разработанной авторской методике стратегического управления для исследуемого города, с целью идентификации его позиций среди муниципальных образований области;

— предложить механизм включения и развития малого бизнеса в систему факторов социально-экономического развития муниципального образования г. Новочеркасска для преодоления функциональной ограниченности в области финансовой самообеспеченности;

— разработать методику формирования концепции комплексной программы муниципального образования на основе программно-целевого подхода, ориентированной на достижение приоритетной экономической стратегии его социально-экономического развития с учетом региональных особенностей в условиях трансформационных преобразований и глобализации экономики.

Объект и предмет исследования. Объектом диссертационного исследования является социально-экономическое развитие муниципального образования. Предметом исследования выступают методы и подходы к стратегическому управлению социально-экономическим развитием муниципального образования.

Область исследования соответствует следующим пунктам паспорта специальности 08.00.05 — Экономика и управление народным хозяйством: муниципальная экономика и управление местным развитием: п. 11 — Методика стратегического управления муниципальным образованием. Стратегии экономического развития местных сообществ и инструменты их реализациип. 19 — Использование специального экономического инструментария и новых технологий в муниципальном управлении.

Рабочая гипотеза диссертационного исследования основывается на признании возрастающей необходимости разработки методического инструментария формирования системы стратегического планирования комплексного социально-экономического развития муниципального образования в условиях малоэффективных форм поддержки государственного уровня, с точки зрения интеграционной направленности программы муниципального образования в программы федерального и регионального уровней, призванные выполнять роль «вектора развития» и учитывающие условия происходящих трансформаций в территориальной социально-экономической среде, влияющие на экономическую структуру муниципального образования, что позволит способствовать притоку инвестиционных вливаний в сегменты территориальной системы муниципалитета.

Теоретико-методологической основой исследования послужили теории государственного и муниципального управления, представленные в трудах отечественных и зарубежных авторовсистемный подход к исследуемым процессамрезультаты экономических и социологических мониторингов, материалы научных конференций по проблемам реформирования местного самоуправления и механизмам взаимодействия его с органами государственной и региональной власти.

Информационно-эмпирической базой исследования послужили официальные материалы Федеральной службы государственной статистики РФ и ее территориального органа, нормативно-правовые акты в системе взаимодействия органов государственной власти и муниципальных образований, статистические ежегодники, справочные и аналитические материалы Администрации Ростовской области, г. Новочеркасска, г. Ростова-на-Дону, монографические исследования отечественных и зарубежных ученых, статьи периодической печати по исследуемому вопросу, федеральные, региональные и муниципальные программы социально-экономического развития, Интернет-ресурсы.

Инструментарно-методический аппарат работы составляют общенаучные и экономические методы исследования, такие как субъектно-объектный, структурно-функциональный, экономический, статистический, логический и сравнительного анализа, а также метод ранжирования, графические интерпретации, расчетно-аналитические разработки.

Основные положения диссертации, выносимые на защиту:

1. Конкурентоспособность субъектов Федерации в современных условиях достигается за счет синергетического эффекта конкурентоспособных, экономически развитых муниципальных образований, который определяется ресурсным потенциалом, базирующимся на предприятиях, развитой сети инфраструктурных объектов, выгодном территориальном расположении, рекреационных зонах, а также факторах эффективного местного самоуправления, направленного на позитивную динамику параметров уровня и качества жизни населения, на привлечение как внешних, так и внутренних инвестиционных ресурсов. При этом величина синергетического эффекта, определяющая дальнейшее социально-экономическое развитие региона и муниципальных образований достигается за счет определения таких целей развития, которые способны обеспечить консолидацию интересов всех уровней, благодаря эффективной, согласованной работы органов местной, региональной власти и местного сообщества.

2. Современная экономическая политика развития территории в большей степени направлена на «поддержание» муниципальных образований посредством формирования системы трансфертов. Недостаточное финансовое обеспечение реформы местного самоуправления, а также увеличение расходных обязательств местных бюджетов, не подкрепленных соответствующими доходами, препятствуют устойчивому социально-экономическому развитию муниципальных образований. Ускоряющийся процесс реструктуризации экономического пространства муниципального образования в условиях всестороннего мирового кризиса требует формирования новой, адекватной модели его социально-экономической структуры, ориентированной на потребности Федерации и ее субъектов, на качественный и количественный рост воспроизводственного комплекса.

3. Постановка задач диверсификации экономики и наращивания собственного ресурсного потенциала муниципального образования требует формирования методики разработки стратегии социально-экономического развития города, учитывающей не только традиционное определение целей и приоритетов политики органов местного самоуправления, но и взаимодействие с органами государственной власти, формирующими задачи и определяющими механизм реализации системы мер муниципальной поддержки субъектам малого предпринимательства. Такая методика позволяет определить перспективную специализацию муниципального образования и в стратегическом плане правильно спрогнозировать новые потребности и технологические прорывы.

4. Оценка эффективности проводимого социально-экономического развития муниципального образования осуществляется на основе разработанной методики стратегического управления, включающей следующие этапы исследования: анализ комплексного социально-экономического положения муниципального образования и определение тенденций его развития в разрезе и динамике городских округов субъекта РФвыявление «точек роста» и проблемных областей, на основе которых формируются стратегические направления социально-экономического развития города, посредством SWOT-анализаразработка концепции комплексной программы социально-экономического развития муниципального образования на основе приоритетных задач и «полюсов роста» и формирующей адекватные стратегические направления социально-экономического развития территории муниципального образования.

5. Повышение эффективности управления социально-экономическим развитием муниципального образования требует разработки взаимоувязанного, целевого программного подхода, позволяющего стратегически интегрировать муниципальное образование в социально-экономическое пространство субъекта Федерации, обеспечивающего достижение синергетического эффекта, обусловленного повышением экономического результата хозяйственной деятельности муниципального образования как социально-экономической системы в условиях усиливающихся тенденций трансформационного периода экономики и перехода муниципального образования на самообеспечение.

Научная новизна исследования состоит в формировании новых, адекватных моделей и механизмов, направленных на повышение эффективности управления социально-экономическим развитием муниципального образования, ориентированного на позитивную динамику уровня качества жизни местного сообщества в контексте реализации стратегии развития муниципального образования посредством применения программно-целевого подхода при условии необходимого взаимодействия федерального, регионального и местного уровней. Элементы научной новизны состоят в следующем:

1. Выявлены теоретико-концептуальные основы использования программно-целевого подхода в контексте стратегического управления, базирующегося на определении функционального типа города, характера направления специализации предприятий и учреждений различных отраслей и секторов экономики города, прогнозных оценок развития систем конкретных муниципальных образований (городов) для выявления их фазы развития, что позволит наиболее эффективно интегрировать муниципальное образование в общий процесс экономического и социального развития субъекта Федерации и Федерации в целом.

2. Разработана методика формирования программы комплексного социально-экономического развития для среднего типичного муниципального образования, направленной на создание и удержание конкурентных преимуществ территории, с учетом и последующим нивелированием воздействий внешних реформирующих вмешательств, нарушающих баланс местных сил и интересов, базирующейся на сравнительном анализе методик в области стратегического планирования социально-экономического развития российских муниципальных образований.

3. Показана значимость субъектов малого предпринимательства в достижении основных направлений социально-экономического развития муниципальных образований как территориальных социально-экономических систем в контексте новых тенденций, темпов и факторов общественного развития, ориентированных на перспективные цели территориального развития с учетом складывающейся и прогнозируемой конъюнктуры и предложены формы встраивания малого предпринимательства в социально-экономическую систему муниципального образования.

4. Обоснована необходимость применения целевого программного подхода в территориальном управлении, позволяющего комплексно увязать цели всех субъектов муниципального образования на основе вовлечения малого предпринимательства в систему факторов его социально-экономического развития для преодоления бюджетной дефицитности, безработицы и иных ботицы и иных социально-экономических проблем городской экономики, а также способствующего стратегической интеграции муниципального образования в социально-экономическое пространство субъекта Федерации за счет баланса интересов всех уровней публичной власти.

5. Предложен комплекс институциализированных инструментов, включающих агентство по развитию предпринимательства, в задачи которого будет входить планомерное развитие ключевых промышленных кластеров, включая поддержку субъектам малого бизнеса, экспорта малых компаний, создание благоприятных условий для инноваций, специализированные фонды содействия развитию субъектов малого бизнеса, позволяющие повысить вероятность реализации сформированной концепции комплексной социально-экономической программы муниципального образования, подкрепляя ее дополнительными компетенциями, административным потенциалом и финансовыми ресурсами.

Теоретическая и практическая значимость исследования. Концептуальные положения данного исследования, его теоретические выводы и практические рекомендации, такие как: авторская методика стратегического управления для проведения комплексного социально-экономического анализа муниципального образования, стратегическая концепция комплексной программы посредством включения и поддержки малого бизнеса в систему факторов социально-экономического развития территории, институциализи-рованные инструменты для развития субъектов малого предпринимательства могут быть использованы: муниципальными и региональными властями в качестве методического инструмента повышения эффективности функционирования муниципального образования и малого предпринимательствав преподавании учебных курсов по малому бизнесу, государственному и муниципальному управлению, региональной экономике.

Апробация результатов исследования. Основные концептуально-теоретические положения и выводы, а также прикладные рекомендации диссертационного исследования нашли отражение в докладах на Международных научно-практических конференциях «Глобализация экономики и российские производственные предприятия» (2008 г.), «Эффективность управления социально-экономическим развитием в условиях глобализации экономики» (2009 г.), а также обсуждались на заседании кафедры «Государственного и муниципального управления и экономической теории», где получили положительную оценку. По результатам выполненных исследований опубликовано 8 научных работ, отражающих общие положения исследования, объемом 6,98 п.л., в том числе 2 статьи в изданиях, рекомендованных ВАК России объемом 1,3 п.л.

Структура и объем диссертационной работы. Диссертационное исследование объемом 179 машинописных страниц состоит из введения, трех глав, включающих семь параграфов, 13 таблиц и 16 рисунков, заключения, библиографического списка в составе 139 источников и 5 приложений.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

.

В условиях мирового финансового и экономического кризисов, усиливающейся конкуренции не только внутри страны, но и со стороны зарубежных государств необходима комплексная диагностика муниципального образования, позволяющая определить адекватную оценку позиции города относительно его соседей, партнеров и конкурентов, выявить конкурентный потенциал, что обуславливает актуальность оценки качества и результативности управления социально-экономическим развитием муниципальных образований посредством разработки методики стратегического управления.

Механизм формирования стратегии развития муниципального образования предопределяет успех ее реализации, другими словами, концепция комплексного социально-экономического развития города должна включать в себя, в качестве составляющей, основные положения стратегии, которая подлежит качественной экспертной оценке с целью своевременной корректировки действий, направленных на повышение эффективности стратегического управления муниципалитетом.

Комплексное социально-экономическое развитие города заключается в целенаправленном воздействии местных органов власти на все экономические субъекты территории, посредством разработки и реализации системы мер по достижению намеченных целей развития города, результатом которой, будет существенное улучшение качества жизни населения и повышения конкурентоспособности территории, существенно способствующих решению общегосударственных и межрегиональных проблем.

Проведенный в диссертационной работе анализ социально-экономического развития муниципального образования «город Новочеркасск» подтвердил необходимость формирования новой эффективной системы муниципального управления территорией.

Выполненное автором исследование позволяет сделать следующие основные обобщенные выводы и практические рекомендации:

1. Предложено в целях стратегического экономического развития муниципального образования с учетом его интеграции в социально-экономическое пространство субъекта Федерации и Федерации использовать программно-целевой подход, базирующийся на функциональной типологи-зации городской экономики.

2. Обоснованы концептуально-теоретические подходы к стратегическому управлению муниципальным образованием для обеспечения сбалансированного развития его социально-экономической системы, базирующиеся на императивах перераспределения средств в пользу инновационного и третичного секторов экономики.

3. Разработана методика стратегического управления муниципальным образованием, базирующаяся на комплексном анализе социально-экономического развития, ориентированная на преодоление диспропорций и выявление конкурентного потенциала в системе городской экономики по отношению к подобным муниципальным образованиям в пределах исследуемого субъекта РФ.

4. Осуществлен комплексный анализ социально-экономического положения города Новочеркасска в целях выявления основных тенденций и проблем его развития как эмпирико-фактологическая база применения разработанной авторской методики стратегического управления муниципальным образованием.

5. Обоснована значимость включения субъектов малого предпринимательства как «стратегических субъектов» в систему факторов социально-экономического развития муниципального образования, определяющих достижение основных стратегических направлений его социально-экономического развития.

6. При прогнозировании развития муниципальной экономики представляется использовать предлагаемый автором стратегический подход на основе программного метода посредством развития малого предпринимательства на территории города Новочеркасска на основе повышения эффективности мер государственной и муниципальной поддержки, создания благоприятных условий для развития малого предпринимательства, формирования действенной системы его организационной, информационной и финансовой поддержки.

7. Для формирования конкурентной среды муниципального образования и обеспечение условий необходимых для эффективного функционирования субъектов малого предпринимательства, таких как доступ малых предприятий к кредитным и иным финансовым ресурсам, развитой системы гарантий и поручительств по обязательствам малых предприятий, инфраструктурной поддержки малого предпринимательства, основанных на кредитных, лизинговых и заемных договорах необходимо создать новый механизм поддержки малого предпринимательства, в форме некоммерческих организаций (фонды, агентства) независимых как от администрации, так и от структур регионального и федерального уровней в виде фондов поддержки. Координационную деятельность должно осуществлять Администрация города, в лице отдела внешнеэкономических связей, инвестиционных проектов, развития предпринимательства и туризма.

В ходе исследования было выявлено, что в настоящее время долгосрочные планы развития муниципальных районов как самостоятельных территориальных образований не являются основой стратегических планов развития субъектов РФфедеральные министерства не согласовывают стратегию социально-экономического развития региона, с утвержденной концепцией развития его муниципальных образований с привязкой к соседним территориям с учетом федеральных программ экономического развития страны, то есть не соблюдаются принципы комплексности и системности и соответственно при таких условиях нельзя говорить о комплексном социально-экономическом развитии страны, поскольку не учитываются интересы всех уровней публичной власти.

Разработанные и системно увязанные предложения по стратегическому управлению социально-экономическим развитием города могут быть использованы в практической деятельности органами местного самоуправления г. Новочеркасска и других промышленно-ориентированных муниципальных образований с близкой специализацией соответствующие функциональному типу г. Новочеркасска.