Актуальность темы
исследования. Успех пенсионной реформы, начатой в нашей стране в декабре 2001 г., во многом зависит от эффективности работы Пенсионного фонда Российской Федерации (ПФР). Новые задачи, вставшие перед государственной пенсионной системой России в условиях экономики рыночного типа, потребовали не только внутренней реорганизации ПФР, но и расширения круга его функций, увеличения объема полномочий, изменения правового статуса.
ПФР был создан 27.12.1991 г. в целях государственного управления финансами пенсионного обеспечения. Его основными функциями в тот период являлись целевой сбор и аккумуляция пенсионных взносов и финансирование трудовых, социальных и некоторых других видов пенсий и пособий. Для их осуществления он получил организационно-правовой статус самостоятельного финансово-кредитного учреждения и полномочия налоговых органов при сборе пенсионных взносов. Первоначально ПФР являлся субъектом финансовой деятельности и финансовых правоотношений. Кроме того, в связи с необходимостью капитализации временно свободных средств он производил инвестиции и предоставлял кредиты, т. е. участвовал в гражданско-правовых отношениях.
Во исполнение Закона РФ от 20.11.1990 г. «О государственных пенсиях в Российской Федерации» на ПФР были возложены функции организации и ведения учета сведений о каждом застрахованном лице в системе государственного пенсионного страхования персонифицированного учета). С сентября 2000 г. за ПФР и его территориальными органами были закреплены полномочия по предоставлению различных видов пенсий. Это означает, что ПФР фактически переданы государственные функции по назначению и выплате трудовых пенсий по старости, по инвалидности, по случаю потери кормильца, а также социальных пенсий, и он является участником соответствующих правоотношений.
Разнообразие возложенных на ПФР функций, сочетание в его деятельности административных, финансовых, гражданских и социально-обеспечительных полномочий характеризуют своеобразие его правового статуса, который до настоящего времени не был предметом глубокого научного анализа. Этим определяется актуальность избранной темы диссертационного исследования.
При осуществлении своей деятельности ПФР становится участником различных комплексов правоотношений, возникающих в рамках государственной пенсионной системы. Эти правоотношения значительно отличаются друг от друга. Для получения достоверных результатов исследования необходимо их четкое разграничение. Именно такой позиции придерживался автор при изучении содержания материальных и процедурных правоотношений по пенсионному обеспечению, прав и обязанностей ПФР как их субъекта. Это позволило сформулировать ряд новых теоретических понятий, которые будут способствовать повышению эффективности правового регулирования этой области общественных отношений, что особенно важно в связи с проведением пенсионной реформы.
Цель и задачи исследования
Целью настоящего исследования является комплексный научный анализ особенностей правового положения Пенсионного фонда Российской Федерации как субъекта пенсионных правоотношений, образующих неоднородную и многоуровневую системуизучение правоотношений по установлению и выплате государственных пенсий.
Поставленная цель потребовала решения следующих задач:
1. Произвести классификацию пенсионных правоотношений, существующих в рамках государственной системы.
2. Рассмотреть виды материальных правоотношений по выплате и доставке пенсий с учетом специфики объектов.
3. Сформулировать основные теоретические понятияматериальных правоотношений по выплате и доставке трудовых пенсий (по старости, по инвалидности, по случаю потери кормильца), социальных пенсий, а также процедурных правоотношений по установлению пенсий.
4. Изучить историю становления и развития государственной системы управления пенсионным обеспечением.
5. Проанализировать правовой статус ПФР в современных социально-экономических условиях.
6. Сравнить организационные формы управления пенсионным обеспечением европейских, африканских, азиатских и латиноамериканских стран.
7. Исследовать права и обязанности ПФР как субъекта материальных правоотношений по выплате и доставке пенсий и процедурных правоотношений по установлению пенсий.
Методологическая и теоретическая база исследования. При написании работы применялись общенаучные (системный, исторический, логический) и специальные методы исследования (сравнительно-правовой и др.).
Теоретической основой являются труды ученых, внесших значительный вклад в общую теорию права: Н. Г. Александрова, С. С. Алексеева, С. Н. Братуся, Н. В. Витрука, А. И. Денисова, О. С. Иоффе, С. Ф. Кечекьяна, Р. З. Лившица, Е. А. Лукашевой, М. Н. Марченко, А. В. Мицкевича, Ю. Г. Толстого, Л. С. Явича и др.
При изучении сущности материальных и процедурных правоотношений по выплате и установлению пенсий автор опирался на достижения отечественной науки права социального обеспечения и выводы, сформулированные в монографиях: В. С. Андреева,.
Е.И.Астрахана, В. А. Ачаркана, К. С. Батыгина, И. В. Гущина,.
A.Д.Зайкина, М. Л. Захарова, Р. И. Ивановой, Т. В. Красильниковой, М. В. Лушниковой, Е. Е. Мачульской, А. Е. Пашерстника, В. К. Субботенко,.
B.А.Тарасовой, Э. Г. Тучковой, М. Ю. Федоровой, В. Ш. Шайхатдинова и других.
Сравнительно-правовой анализ проводился с использованием работ отечественных и зарубежных исследователей: М. С. Ланцева, И. Т. Назаренко, В. В. Рогожина, Л. И. Соловьевой, Р. М. Цивилева, E. Barendt, I. Ogus, D. Pieters, etc.
Эмпирическую базу исследования составляет широкий круг источников права: нормы международных актов, нормативные правовые акты РФ и субъектов РФ, правовые позиции Конституционного Суда РФ, судебная практика, статистические данные, относящиеся к теме диссертации, а также законодательство зарубежных стран о социальном обеспечении.
Научная новизна работы определяется тем, что диссертация является первым исследованием большого круга теоретических и практических проблем, касающихся правового статуса ПФР, содержания его прав и обязанностей в правоотношениях по установлению и выплате трудовых и социальных пенсий.
Наиболее существенные выводы содержатся в следующих положениях, выносимых на защиту:
— доказано, что существующие в рамках государственной системы пенсионные правоотношения представляют собой совокупность различных подсистем, отличающихся друг от друга по субъектам, содержанию и объектам;
— обосновано, что реализация конституционного права человека на социальное обеспечение по возрасту, в случаях инвалидности и потери кормильца происходит в материальных правоотношениях по выплате и доставке пенсий;
— установлено, что с финансовой точки зрения материальные правоотношения по выплате и доставке пенсий могут быть для получателей возмездно-неэквивалентными, возмездными, безвозмездными или алиментарными, а с юридической точки зрения имеют характер государственных обязательств, т. е. являются публично-правовыми;
— раскрыты сущностные признаки материального правоотношения по выплате и доставке пенсий и процедурного правоотношения по установлению пенсий, а также видовых правоотношенийвыявлены перспективы развития правоотношений по профессиональному пенсионному обеспечению в связи с особыми условиями труда и природно-климатическими зонами приложения труда, которые заключаются в частичной передаче государственных функций по льготному пенсионному обеспечению негосударственным пенсионным фондам;
— проведена периодизация этапов становления и развития органов управления социальным обеспечением в России;
— сделан вывод о том, что государство вправе поручать выполнение функции пенсионного обеспечения не только государственным органам и учреждениям, но и негосударственным структурам при жестком контроле за правильным назначением пенсий и своевременной их выплатой;
— раскрыто содержание прав и обязанностей ПФР как субъекта материальных правоотношений по выплате и доставке пенсий и процедурных правоотношений по установлению пенсий.
Теоретическое и практическое значение результатов исследования заключается в том, что научно-правовые дефиниции основных понятий и практические предложения могут быть использованы в законотворческой деятельности при разработке новых нормативных правовых актов, необходимых для осуществления пенсионной реформы.
Результаты исследования будут полезны для работников структурных подразделений ПФР всех уровней.
Положения диссертации представляют интерес для дальнейших научных исследований в области пенсионного обеспечения, а также для преподавания учебной дисциплины «Право социального обеспечения» в юридических вузах.
Апробация и внедрение результатов исследования. Диссертация выполнена и обсуждена на кафедре трудового права МГУ им. М. В. Ломоносова. Теоретические выводы отражены в опубликованных статьях, докладывались на заседаниях Отделения Пенсионного фонда РФ по Московской области, использовались при реорганизации службы ПФ РФ по г. Москве и Московской области, докладывались на Международной конференции Международной Ассоциации социального обеспечения в ноябре 1996 г. В г. Архус (Дания).
Результаты исследования предложены автором руководству ПФР для использования при разработке проектов федеральных законов по пенсионной реформе и других актов, необходимых для реализации принятого законодательства.
Структура работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, включающих 7 параграфов, заключения, списка использованной литературы и нормативных актов.
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
.
Проведенный анализ материальных правоотношений по пенсионному обеспечению (т.е. правоотношений по выплате и доставке пенсий) позволяет сделать вывод о том, что государственная пенсионная система России находится в процессе формирования. По мнению автора настоящего исследования, в своем завершенном виде она должна включать три относительно самостоятельные подсистемы:
— обязательного пенсионного страхования;
— государственного пенсионного обеспечения;
— социальной помощи.
Обязательное пенсионное страхование охватывает лиц, основным источником средств существования для которых является собственный труд (наемные работникилица, выполняющие работы и оказывающие услуги по гражданско-правовым договораминдивидуальные предприниматели и др.).
Государственное пенсионное обеспечение распространяется на лиц, выполняющие особые государственные функции (федеральных государственных служащих, военнослужащих, служащих МВД, ФСБ, ГТК и др.), участников Великой Отечественной войны, лиц, пострадавших в результате радиационных или техногенных катастроф.
И наконец, государственная социальная помощь ориентирована на нетрудоспособных лиц (детей, инвалидов, престарелых). В настоящее время предоставление социальных пенсий нетрудоспособным объединено с пенсионным обеспечением лиц, выполняющие особые государственные функции (Федеральный закон от 15.12.2001 г. «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации»). Объективным основанием для этого послужил источник финансирования — средства федерального бюджета. Автор критически относится к такому подходу законодателей. Источник финансирования является важным, но далеко не единственным критерием для построения государственной системы пенсионного обеспечения. При создании организационно-правовой структуры государственной пенсионной системы главным критерием должны быть субъекты. Это означает, что в первую очередь должна определяться сфера охвата, и только после этого — финансовая база. Руководствуясь приведенными аргументами, автор предлагает вывести социальные пенсии из государственного пенсионного обеспечения и включить в социальную помощь, предоставляемую за счет средств местных бюджетов. В современной экономической ситуации они могут назначаться по универсальному принципу, а в будущем по мере стабилизации обстановки поэтапно переводиться на адресный принцип с учетом величины прожиточного минимума. Представляется, что в этом случае выполнение функции назначение и выплаты социальных пенсий должно быть передано местным органам социальной помощи, которые и будут субъектами соответствующих правоотношений вместо Пенсионного фонда РФ (ПФР).
В связи с реформой государственной пенсионной системы наиболее существенные изменения произошли в обязательном пенсионном страховании. Новые условия приобретения права на трудовые пенсии установлены Федеральным законом от 17.12.2001 г. «О трудовых пенсиях в Российской Федерации». Составной частью обязательного пенсионного страхования будут программы обязательного профессионального пенсионного страхования в связи с особыми условиями труда и природно-климатическими зонами, в которых проходила трудовая деятельность. Они будут создаваться по отраслевому и территориальному принципам.
Что касается государственного пенсионного обеспечения, то основные изменения касаются федеральных государственных служащих, которые выводятся их сферы обязательного пенсионного страхования. Некоторые ученые (в частности, М. Л. Захаров,.
Э.Г.Тучкова) критически оценивают этот процесс и считают, что в стране создается «привилегированная пенсионная система». Автор не разделяет данной позиции. Необходимость особого обеспечения федеральных государственных служащих связана с особым характером выполняемых ими функций. Об этом свидетельствует и международный опыт, поскольку подобные системы существуют во всех экономически развитых странах мира.
В рамках государственной пенсионной системы складываются различные группы правоотношений, субъектом которых выступает ПФР. С юридической точки зрения все виды материальных правоотношений по выплате и доставке являются публично-правовыми обязательствами, поскольку при соблюдении установленных законом условий физическое лицо (или семья) имеет право на получение трудовой или социальной пенсии, а уполномоченный государством орган (или учреждение) обязан ее предоставить. В одностороннем порядке или по соглашению сторон содержание пенсионных прав и обязанностей изменить невозможно. Поэтому в рамках государственной системы большинство правоотношений носят недоговорный характер. Исключение будут составлять лишь правоотношения по обязательному профессиональному пенсионному страхованию, т.к. они будут возникать в результате заключения договора между ПФР и страхователем (работодателем), а в индивидуальных трудовых договорах на него будет даваться ссылка.
В работе сформулировано собирательное понятие материального правоотношения по пенсионному обеспечению с учетом его социально-экономической и юридической природы. Произведена классификация материальных правоотношений по видам с учетом специфики объектов.
Проанализировав законопроект о профессиональном пенсионном страховании, автор пришел к выводу о том, что в интересах лиц, занимающихся особыми видами профессиональной деятельности, работающих в особых условиях труда и природно-климатических зонах, ПФР должен принимать в нем самое активное участие. Объективно оценивая ситуацию, можно уверенно утверждать, что ПФР станет самым крупным страховщиком в системе профессионального пенсионного страхования. А это означает, что возникнет новая группа материальных правоотношений по выплате профессиональных пенсий, субъектом которых будет ПФР.
Поскольку источником финансирования профессиональных пенсий будут дополнительные пенсионные взносы работодателей, а размер пенсий будет прямо зависеть от величины накоплений и периода выплаты, то их предоставление будет осуществляться в рамках возмездно-эквивалентных договорных правоотношений по пенсионному обеспечению.
Что касается правоотношений по выплате пенсий из негосударственных пенсионных фондов (НПФ), то, по мнению автора, их не следует включать в государственную систему.
Негосударственные пенсии назначаются в соответствии с правилами корпоративного (профессионального) пенсионного страхования, пенсионными схемами, установленными на основании коллективных договоров и других локальных нормативных актов, а также трудовых договоров.
Государство не отвечает по обязательствам фондов перед участниками пенсионного страхования. По своей юридической природе пенсионные правоотношения, возникающие в связи с назначением и выплатой пенсий за счет средств НПФ, представляют собой частно-правовые обязательства, попадающие в сферу гражданского права.
Сформулированы определения исследованных видов правоотношений.
Рассмотрены функции и компетенция органов управления пенсионным обеспечением в историко-правовом и сравнительном аспектах. Произведена периодизация этапов становления и развития органов управления пенсионным обеспечением в России.
На момент проведения реформы 2000 г. в субъектах РФ применялось три варианта организации системы управления пенсионным обеспечением населения. При первом варианте в соответствии с п. 4 ст.6 Федерального Закона от 28.08.1995 г. органы местного самоуправления наделялись государственными полномочиями по назначению и выплате пенсий.
При втором варианте назначение и выплату пенсий осуществляли органы социальной защиты населения районов и городов, которые являлись структурными подразделениями органов государственной власти субъекта РФ. По такой схеме организовано пенсионное обеспечение в г. Москве.
Третий вариант связан с созданием единых пенсионных служб, в котором автор принимал непосредственное участие в г. Солнечногорске Московской области. Отделению ПФР по Московской области (МО) были переданы подразделения Главного управления социальной защиты населения МО и подведомственные ему службы в городах и районах МО, занимавшиеся назначением (перерасчетом) и выплатой пенсий.
Опыт практической работы по организации пенсионной службы на базе Солнечногорского Отделении ПФР по МО позволяет автору сделать вывод о том, что именно этот вариант системы управления пенсионным обеспечением населения послужит прообразом для передачи ПФР и его территориальным органам полномочий по выплате трудовых пенсий по Указу Президента РФ от 27.09.2000 г. № 1709 «О мерах по совершенствованию управления государственным пенсионным обеспечением в Российской Федерации».
Особенности правового положения ПФР как субъекта материальных правоотношений по выплате и доставке пенсий заключаются в следующем. ПФР выполняет публично-правовые денежные обязательства государства, и поэтому является юридическим лицом публичного права с особым статусом, предназначенным для осуществления строго определенных целей. Это и должно быть отражено в федеральном законе или ином акте, определяющим его правовой статус. Причем необходимо четко разграничить правомочия и обязательства ПФР в гражданских правоотношениях, в административных и финансовых правоотношениях и в правоотношениях по выплате и доставке пенсий.
В правоотношениях по выплате и доставке пенсий ПФР выступает как уполномоченное учреждение, не входящее в структуру исполнительных органов власти, 'но осуществляющее особые государственные функции.
Автор полагает, что государство может поручать выполнение данной функции не только государственным учреждениям, но и негосударственным структурам при жестком контроле за правильным назначением пенсий и своевременной их выплатой. Такая практика не противоречит ни зарубежному, ни отечественному опыту. В частности, управление государственными (обязательными) пенсионными системами носит общественный характер в Германии, Канаде и большинстве стран-членов Организации Экономического Сотрудничества и Развития. А в Австралии, Голландии, Швейцарии, Швеции, Японии, Чили и многих латиноамериканских странах оно является частным.
Вспомним также о том, что в определенный период истории государственные пенсии в нашей стране предоставлялись профсоюзами. И это рассматривалось на государственном уровне и российскими учеными как большое достижение, а не недостаток пенсионной системы.
Изучены права и обязанности ПФР как субъекта материальных правоотношений по выплате и доставке пенсий и процедурных правоотношений по проверке юридических фактов, определяющих право на пенсию, и установлению пенсий.
Содержание материальных правоотношений по пенсионному обеспечению заключается в правах и обязанностях их субъектов. Права ПФР состоят в возможности требовать от работодателей, застрахованных лиц и пенсионеров своевременного представления сведений о наступлении обстоятельств, влекущих возникновение права на пенсию, изменение ее размера или прекращение выплаты (в частности, о достижении пенсионного возраста, изменении группы (степени) инвалидности, количества иждивенцев, увеличении трудового (страхового) стажа и др.).
Обязанности ПФР в материальных правоотношениях по пенсионному обеспечению заключаются в выплате пенсий своевременно и в полном размере.
Назначенные пенсии подлежат выплате в установленном размере без каких-либо ограничений всем категориям пенсионеров, в том числе работающим. Территориальный орган ПФР (региональное отделение) производит удержания из трудовой пенсии только в установленных законом случаях.
Специальный порядок выплаты трудовых пенсий применяется в случаях выезда пенсионера на постоянное место жительство за пределы территории РФ, при помещении пенсионера в государственное или муниципальное стационарное учреждение социального обслуживания, при отбывании наказания в местах лишения свободы.
Что касается обязанности ПФР выплачивать назначенную пенсию своевременно, то данное предписание закона в средине 90-х годов нарушалось во многих субъектах РФ. Главные причины этого -* задержки в уплате пенсионных взносов со стороны работодателей и несвоевременное перечисление средств на выплату пенсий из федерального бюджета (например, пенсий военнослужащим по призыву и их семьям, социальных пенсий, социальных пособий на погребение, пожизненного ежемесячного материального обеспечения Героям СССР, Героям РФ и полным кавалерам ордена Славыучастникам Великой Отечественной войны и др.).
Доставка пенсии по месту жительства или месту пребывания пенсионера осуществляется территориальным отделением ПФР или организацией федеральной почтовой связи, кредитной или иной организацией по заявлению пенсионера, с которыми ПФР заключает договор.
Территориальные органы ПФР (региональные отделения) прекращают выплату трудовой пенсии (или ее части) в установленных законом случаях.
Произведена классификация процедурных правоотношений.
После установления и проверки правообразующих юридических ¦I фактов возникают процедурные правоотношения по исчислению размера пенсии.
После всестороннего, полного и объективного рассмотрения всех представленных документов, а также проведения необходимых расчетов территориальный орган ПФР принимает решение о назначении пенсии или об отказе в этом.
Процедурные правоотношения по назначению трудовых пенсий с прекращаются со дня вынесения территориальным органом ПФР соответствующего решения. Им на смену приходят материальные правоотношения по выплате и доставке трудовых пенсий. В период их существования могут возникать процедурные правоотношения по переводу с одной пенсии на другую, по перерасчету, индексации и корректировке размеров пенсий.
Решения о назначении трудовой пенсии или об отказе в этом, об удержании или о взыскании излишне выплаченных сумм пенсии могут быть обжалованы в вышестоящий пенсионный орган и (или) в суд. При разрешении споров вышестоящим органом ПФР возникают процессуальные правоотношения, которые выходят за рамки темы настоящего исследования, и поэтому остались за его пределами.
