Система налогообложения и ценообразования в газовом комплексе России

Газовая отрасль Российской Федерации в настоящее время укрепила свое положение лидера отечественной промышленности.

Являясь основным экспортером и обеспечивая большую часть валютной выручки страны, газовая отрасль — крупнейший потребитель электроэнергии, продукции предприятий черной металлургии, машиностроения и металлообработки, промышленности строительных материалов и прочих отраслей. Кроме того, газовая отрасль является крупнейшим плательщиком федерального, региональных и местных бюджетов. По расчетам ОАО «Газпром» в 1998 году все виды налоговых платежей в бюджеты составили порядка 80 млрд. рублей, а по многочисленным оценкам, в 1999 году эта цифра возрастет в 2−2,5 раза.

Однако, несмотря на огромную значимость газовой отрасли для экономики, действующая система налогового и ценового регулирования газового комплекса имеет целый ряд недостатков:

— отсутствует единая государственная политика в этой области и единый центр, координирующий и осуществляющий такое регулирование (Минтопэнерго, Минфин, Минэкономики, МНС и ФЭК РФ, РЭКи, региональные администрации, осуществляют свою, часто противоречивую политику);

— отсутствуют методические принципы регулирования цен и тарифов;

— практически отсутствует связь ценовой и тарифной политики с уровнем затрат и их возмещением.

Кроме того, отсутствует полноценное законодательство, регламентирующее как деятельность органов государственного регулирования, включая права, полномочия и ответственность в области установления цен и тарифов, так и хозяйствующих субъектов с особенностями их организационной и производственной структур.

Одновременно все попытки решения проблем функционирования газового комплекса не приводят к упорядочиванию механизма государственного регулирования и не позволяют надеяться на положительный эффект от их реализации.

В настоящее время государственными органами рассматриваются и уточняются проекты методических положений о реформировании системы ценообразования в газовой промышленности России в свете положений Указа Президента РФ от 28.04.97 года № 426 «Об основных положениях структурной реформы в сферах естественных монополий». Параллельно происходит совершенствование налоговой системы, доработка проекта.

Налогового кодекса РФ, включающие, в частности, и реформирование системы специального налогообложения в минерально-сырьевом комплексе России. Все это, с одной стороны, повышает актуальность исследования, а, с другой стороны, создает значительные предпосылки для практической реализации предлагаемых изменений.

Предметом исследования являются методологические и практические проблемы повышения эффективности ценового и налогового регулирования в газовом комплексе России.

Объектом исследования являются предприятия по добыче, транспорту и реализации природного газа.

Целью работы является разработка рекомендаций, направленных на повышение эффективности налогового и ценового регулирования в газовом секторе России в условиях рыночной экономики за счет реформирования системы налогов, цен и тарифов. При этом основополагающей является реализация комплексного подхода к проблемам ценового и налогового регулирования.

Задачи, решаемые в работе, обусловлены поставленной целью и заключаются в следующем:

— оценка влияния действующей системы налогового и ценового регулирования на функционирование предприятий газовой отрасли;

— оценка влияния системы налогообложения и методик ценообразования в газовом комплексе на экономику в целом;

— разработка основных направлений совершенствования системы специального налогообложения предприятий газового комплексаразработка концепции и предложений по совершенствованию методик ценообразования на природный в газ в общей цепи газоснабжения;

— разработка рекомендаций по совершенствованию методики расчета тарифов на услуги газораспределительных организаций (ГРО);

— подготовка проектов нормативных актов, реализующих эти рекомендации;

— оценка влияния последствий предлагаемых изменений системы государственного регулирования на производственно-финансовые показатели газового комплекса и бюджетные поступления;

Теоретической основой работы являются исследования современных отечественных (В.А. Крюков, Д. С. Львов, JI.A. Мелентьев, Н. А. Трофимова, Е. М. Хартуков, Е.М. Четыркин) и зарубежных (Р. Гарно, А. Клюни Росс, Г. Леланд, А. П. Ван Мейерс, Г. Дженкинс) авторов.

Непосредственной основой работы явились исследования автора (самостоятельные и совместные с М. Х. Газеевым, Н. А. Волынской, Р. В. Орловым, С.С. Ежовым) в данной области, результаты которых вошли в состав научных отчетов, представленных в Министерство топлива и энергетики Российской Федерации.

Методы исследования выбраны в соответствии с поставленными задачами. В работе использованы метод пофакторного анализа, статистические и прогнозно-экономические методы, стандартные методы финансового анализа.

Научная новизна исследования заключается в следующем:

• предложен комплексный подход к формированию системы государственного регулирования в области ценообразования и налогообложения в газовом комплексе экономики Российской Федерации;

• разработаны принципы построения и методика формирования цен в подсистеме газораспределения;

• разработаны принципы и методика налогообложения освоения ресурсов природного газа.

Главным практическим результатом данной работы являются предложения по совершенствованию государственного регулирования цен и тарифов в газовом комплексе экономики России по всей цепи «добыча газа — потребление газа», а также системы специального налогообложения природного газа.

Автором разработана имитационная производственно-финансовая модель функционирования газового комплекса, позволяющая оценивать финансовые показатели деятельности в комплексе в целом и по его подотраслям в зависимости от изменений экономических условий хозяйствования. Данная модель передана в Министерство топлива и энергетики Российской Федерации и используется специалистами департамента газовой промышленности и газификации для анализа финансово-хозяйственных результатов предприятий комплекса и выбора направлений и методов государственного регулирования условий хозяйствования.

Апробация работы произведена автором в результате подготовки проектов нормативных документов. В частности автор разрабатывал: главу III «Основные положения формирования цен и тарифов в газоснабжении на территории Российской Федерации» «Концепции государственного регулирования цен и тарифов на территории Российской Федерации» — главы 3 «Методика определения нормативов тарифного регулирования «и 4 «Порядок и процедуры установления значений тарифов на услуги ГРО» «Временного положения о государственном регулировании тарифов на услуги газораспределительных организаций» .

Вышеуказанные проекты нормативных документов разработаны специалистами «Топливно-энергетического независимого института» и Ассоциации «Развитие энергетики России» и были представлены в Министерство топлива и энергетики Российской Федерации, Федеральную Энергетическую Комиссию РФ и ОАО «Росгазификация» в качестве вариантов совершенствования государственного регулирования в газовом комплексе России и обсуждались на совещаниях Рабочей группы по проблемам реформирования ценового регулирования в газовом комплексе России.

Одновременно отдельные положения разработанной при участии автора Концепцииорганы государственного регулирования и контроля и их функции, порядок и методика формирования тарифов на магистральный транспорт газа были положены в основу проекта «Концепции (основные положения и методология) государственного регулирования цен и тарифов в газоснабжении на территории Российской Федерации» Минэкономики и Минтопэнерго России.

Автором осуществлены расчеты по разработанной модели функционирования газового комплекса в целях оценки предлагаемых направлений совершенствования систем ценообразования и налогообложения. Результатом явилось изменение структуры и состава цены оптового рынка и цен конечного потребления:

— оптовая цена газа включают в себя тариф на магистральный транспорт газа, тариф на сбытовые услуги на оптовом рынке газа и получаемую в результате расчета промысловую цену газа;

— цены конечного потребления включают в себя оптовую цену газа, налог на потребление (для отдельных категорий потребителей) и полученные в результате расчетов тарифы на услуги газораспределительных организаций для категорий потребителей.

Получено подтверждение реализуемости предлагаемых изменений в системе ценового и налогового регулирования газового комплекса России. Количественные оценки на основе проведенного моделирования свидетельствуют о сохранении собственного инвестиционного потенциала (сумм амортизационных отчислений и прибыли к распределению) предприятий комплекса при обеспечении существующих в настоящее время бюджетных поступлений.

По результатам исследований опубликовано 3 научные работы общим объемом 1,2 п.л. (авторских — 0,7 п.л.).

Диссертация состоит из введения, четырех глав, заключения, списка литературы (85 наименований) и приложений. Работа содержит 157 страниц машинописного текста, 25 рисунков, f таблиц.

Основные результаты работы можно сформулировать следующим образом:

1. Выделены основные отрицательные свойства действующих в настоящее время в газовом комплексе России ценовой и налоговой систем:

• отсутствует функциональное законодательство, регламентирующее основы ценообразования (установление механизмов и точек регулирования цен и тарифов, прав, полномочий и ответственности регулирующих органов, защита прав потребителей, регулирование деятельности естественных монополий) и налоговую политику государства в газовом комплексе;

• существующее специальное налогообложение не оптимально и не стимулирует рост промышленного производства. Механизм взимания акциза на природный газ не позволяет государству получать законную долю рентного дохода, препятствует развитию конкуренции в добыче газа, не является налогом, позволяющим регулировать структуру и эффективность потребления газа;

• формирование системы цен и тарифов в общей цепи газоснабжения происходит без должного согласования цен на оптовом рынке и уровней акцизов с тарифами на услуги по газораспределению, а также с устанавливаемыми предельными уровнями цен на потребительском рынке;

Таким образом, ценовая и налоговая политики в газовом комплексе оказывают негативное воздействие как на производственно-экономические показатели газового комплекса, так и на развитие нормальных рыночных отношений в данной сфере, что определяет необходимость их реформирования.

2. Проведенный анализ зарубежного опыта государственного регулирования газовых отраслей показал, что существует многообразие форм собственности и схем организации в газовых отраслях зарубежных стран. В мире наблюдается широкий спектр подходов к проблемам возмещения затрат, установления цен и тарифов, отраслевого регулирования. На всех зрелых рынках газа газовая отрасль осуществляет полное возмещение затрат на газоснабжение потребителей и существует контроль над ценами и тарифами или их регулирование. Налоговое регулирование осуществляется в двух сферах — регулирование добычи посредством платежей «роялти» или концессионных контрактов и регулирование потребления газа косвенными специальными налогами.

Основным выводом по анализу зарубежного опыта регулирования в газовых отраслях является необходимость изучения принципов такого регулирования с целью формирования рациональной системы ценового и налогового регулирования в газовой отрасли России.

3. На основе общих принципов западного опыта государственного регулирования рынка газа и современного состояния газовой отрасли России выделены и проанализированы пять возможных вариантов ценообразования при формировании потребительских цен на газ:

• ценообразование с ориентацией на затраты газоснабжения: потребительская цена включает все затраты газоснабжения (цену производителя, стоимость транспортировки и распределения, налоги).

• ценообразование с ориентацией на рыночную ценность: цены на газ формируются с учетом цен на конкурирующие энергоносители.

• сравнительное ценообразование: потребительские цены формируются на уровнях, сравнимых с потребительскими ценами на газ на западных рынках.

• ценообразование с ориентацией на платежеспособный спрос: потребительские цены формируются с учетом платежеспособного спроса потребителей.

• ценообразование с ориентацией на экспортные цены: цены производителя и оптовые цены в России формируются с привязкой к экспортным ценам на российский газ, но с учетом различий в транспортных издержках.

Сделан вывод, что не существует единого варианта ценообразования, применение которого способствовало бы появлению системы цен и тарифов, отвечающей особенностям организационной структуры газовой отрасли, величине и зрелости рынка газа, и удовлетворяющей направлениям энергетической и социальной политики. Определена необходимость формирования в России комбинированного механизма ценообразования, реализующего основные преимущества всех возможных вариантов.

4. Основой совершенствования ценообразования и налогообложения в газовой отрасли должна стать система государственного регулирования цен и тарифов, включающая в себя цены и тарифы во всей цепи газоснабжения, а также специальные налоги. Основными требованиями, которым должно быть подчинено формирование ценовой и налоговой политики в газовом комплексе, являются следующие:

— системный подход к формированию цен и тарифов, установлению специальных налогов в газовой отрасли;

— прозрачность формирования цен и тарифов во всей цепи газоснабжения- -обеспечение фискальных потребностей государства путем изъятия достаточной части рентного дохода;

— обеспечение эффективности разработки ресурсов природного газа;

— согласование интересов субъектов хозяйственной деятельности, Федерации и ее субъектов;

— обеспечение развития конкуренции в газовой отрасли;

— наличие механизмов государственного регулирования и контроля газовой отрасли.

5. Реформирование специального налогообложения природного газа должно быть направлено на формирование системы, которая:

— гибко реагирует на изменения экономических условий хозяйствования;

— обеспечивает государству получение своей законной доли рентного дохода;

— способствует развитию конкуренции в добыче природного газа;

— создает механизм государственного регулирования структуры и эффективности потребления газа.

6. Первоочередными мерами реформирования ценовой и налоговой систем в газовом комплексе являются изменение механизма формирования цен и тарифов во всей цепи газоснабжения, введение механизма промысловых цен, являющихся ценами в точках входа в газотранспортную систему, и использование последних в качестве минимально гарантированных цен покупки газа у независимых производителей, а также в качестве налоговой базы для предлагаемого специального рентного налога, замена акциза на природный газ двумя налогами — рентным налогом в добыче газа, источником которого является дифференциальная рента, и налогом на потребление газа, косвенного налога при реализации. Рентный налог вводится, прежде всего, как показатель соотношения цен производства (добычи газа) и соответствующих цен реализации. Основной целью его введения является удовлетворение фискальных потребностей государства, а также регулирование затрат в добыче газа.

Введение

налога на потребление газа обеспечивает государство инструментом регулирования потребления газа и стимулирования повышения эффективности его использования, в том числе и энергосбережения.

7. В качестве основных положений методики формирования тарифов на услуги газораспределительных организаций приняты следующие:

• Для обеспечения единой социальной и экономической политики предложено при установлении тарифов определять объект тарифного регулирования в соответствии с организационно-правовой структурой газоснабжения региона:

— единая газоснабжающая компания;

— холдинговая структура;

— независимые газоснабжающие компании.

• При формировании тарифов в качестве основного методического принципа предложен метод, обеспечивающий территориальный объект регулирования доходами на уровне, достаточном для компенсации затрат на газоснабжение потребителей и прибылью, необходимой для покрытия долгосрочных затрат и выполнения инвестиционных программ.

• Основой механизма регулирования является контроль за обоснованностью уровней тарифов на услуги каждой ГРО посредством утверждения нормативных значений таких тарифов для каждой категории потребителей.

Формирование тарифов на услуги газораспределительных организаций должно происходить на основе использования метода нормирования прибыли к стоимости основных производственных фондов предприятий, для чего необходимо произвести инвентаризацию фондов предприятий, а также определить нормы рентабельности, применяемые к «старым» и «новым» фондам.

8. Оценка влияния предлагаемых изменений в ценообразовании и налогообложении на экономические показатели газовой отрасли, величину бюджетных поступлений и нагрузку на конечных потребителей на внутреннем рынке, дала следующие результаты:

— как минимум сохраняется величина налоговых поступлений от предприятий отрасли (в расчетах наблюдается рост совокупных налоговых поступлений на 2,4 — 3,8 млрд. рублей или около 150,0 млн. долларов США);

— не происходит снижение величины собственного инвестиционного потенциала (сумм амортизационных отчислений и прибыли к распределению) предприятий газового комплекса;

— наблюдается снижение на 8 — 11%% совокупных затрат на газопотребление для конечных потребителей газа внутреннего рынка.

Результаты выполненных расчетов свидетельствуют об обеспечение баланса интересов государства, субъектов хозяйствования и конечных потребителей, что доказывает реализуемость предлагаемых изменений в системе ценового и налогового регулирования газового комплекса России.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

.