Актуальность. Современное состояние жилищного сектора российской экономики эксперты оценивают как неудовлетворительное1. Это связано, прежде всего, с тем, что, несмотря на разную степень остроты жилищной проблемы в разных субъектах Российской Федерации, все территории имеют общую проблему: низкую степень доступности жилья для людей со средним уровнем доходов, нуждающихся в улучшении жилищных условий.
Правительство Российской Федерации неоднократно принимало меры различного характера, направленные на улучшение ситуации в этом секто’ре экономики. Так, жилищная проблема в Российской Федерации обусловила необходимость формирования и реализации национального проекта «Доступное и комфортное жилье — гражданам России». Вместе с тем, используемые на практике экономические и управленческие механизмы такие, как субсидирование приобретения и строительства жилья, реализация государственных и региональных жилищных программ, направленных на обеспечение жильем отдельных категорий граждан, и другие механизмы, разработанные для развития жилищного сектора, не всегда обеспечивают решение проблемы доступности жилья для людей со средним уровнем доходов, нуждающихся в улучшении жилищных условий, а оперативные меры организационно-функционального характера, применяемые региональными властными структурами на практике, часто не достигают желаемого результата — существенного улучшения ситуации в жилищном секторе2.
В связи с создавшейся ситуацией, все более необходимым становится поиск направлений повышения эффективности реализации государственных и региональных жилищных программ и развития механизмов жилищного финансирования и повышения доступности жилья для населения. Для стиму.
1 Доступное жилье — объект управления / под ред. доктора экономических наук, профессора Ю.Ф. Симионо-ваРостов н/Д: Феникс, 2006.
2 Ипотечное кредитование на рынке жилья (народнохозяйственный и региональные аспекты) / М.И. Каме-нецкий, Л. В. Донцова, С. М. Печатникова. — М.: Издательство «Дело и Сервис», 2006. лирования активности населения по приобретению в собственность объектов жилищной недвижимости властными и предпринимательскими структурами широко применяются различные финансовые механизмы, позволяющие повысить платежеспособный спрос. Наиболее распространенным из них как в мировой, так и в российской практике представляется ипотечное жилищное кредитование. Вместе с тем, в условиях острого дефицита объектов жилищной недвижимости и высокого уровня цен на них наблюдается низкая степень доступности жилья для большей части населения России. В целях улучшения создавшейся ситуации Правительством Российской Федерации и администрациями ее субъектов сформированы и реализуются государственные (региональные) жилищные программы. При этом властные структуры обладают достаточными административными ресурсами, но вместе с тем ограничены в своих организационно-функциональных и финансовых возможностях. В связи с этим широкое распространение в практике реализации государственных (региональных) жилищных программ получило использование ипотечного жилищного кредитования (ИЖК) с привлечением в рамках сотрудничества разнообразных специализированных бизнес-структур. Таким образом, ИЖК в партнерстве со специализированными бизнес-структурами, осуществляемое в рамках государственных (региональных) жилищных программ, — это государственное ипотечное жилищное кредитование (ГИЖК), а вся совокупность участвующих и взаимосвязанных в этом процессе структур (как властных, так и предпринимательских) представляет собой систему ГИЖК.
Фактически, ГИЖК в рамках реализации государственных (региональных) жилищных программ, осуществляется совместно властными и предпринимательскими структурами в форме государственно-частного партнерства. Для предпринимательских структур участие в государственных (региональных) жилищных программах на условиях партнерства с властными структурами является еще одной возможностью для расширения их сфер деятельности или развития новых видов бизнес-деятельности, что особенно важно в условиях негативных экономических процессов как порождающих, так и сопровождающих мировой финансовый кризис 2008;2009 гг.
Таким образом, систему ГИЖК в рамках государственных (региональных) жилищных программ можно рассматривать как еще одну форму партнерства властных и предпринимательских структур. Несмотря на уже имеющийся опыт использования в России механизма ипотечного жилищного кредитования в рамках государственных (региональных) жилищных программ на основе сотрудничества властных и предпринимательских структур, до сих пор в специальной литературе не достаточно рассматривались вопросы организации и функционирования в условиях взаимодействия власти и бизнеса в этой области деятельности такой системы ГИЖК, практически не сформировано представление об ее организационной и функциональной основе, нет необходимой ясности в институализации ее участников, не сформулированы четко принципы взаимодействия между ними. Таким образом, рассмотрение и анализ деятельности существующих систем ГИЖК в организационно-функциональном и других аспектах в условиях сотрудничества властных и предпринимательских структур представляется исключительно важным и необходимым, что и доказывает актуальность темы диссертационного исследования.
Вопросам формирования и развития системы ипотечного жилищного кредитования, в том числе в процессе реализации государственных и региональных жилищных программ, основанных на взаимодействии властных и предпринимательских структур, посвящены труды таких авторов, как.
B.А. Аверченко, Р. Весели, J1.B. Донцовой, М. И. Каменецкого, А. Б. Копейкина, Н. Б. Косаревой, Г. Наумова, Н. С. Пастуховой,.
C.М. Печатниковой, Н. Н. Рогожиной, Ю. Ф. Симионовой, Э. Файкса, И. Эртла и других.
Цель диссертационного исследования — разработать организационно-функциональный аспект управления деятельностью системы государственного ипотечного жилищного кредитования в субъекте Российской Федерации в условиях взаимодействия властных и предпринимательских структур.
В качестве объекта диссертационного исследования рассматривается процесс управления деятельностью системы государственного ипотечного жилищного кредитования в России в условиях взаимодействия властных и предпринимательских структур, предмета — отношения организационно-функционального характера в процессе управления деятельностью системы государственного ипотечного жилищного кредитования в России в условиях взаимодействия властных и предпринимательских структур.
Для достижения поставленной цели в соответствии с объектом и предметом исследования были поставлены следующие задачи:
— изучить основные понятия, структуру, механизмы управления в системе ГИЖК и ее взаимодействие с предпринимательскими структурами;
— охарактеризовать и оценить существующие схемы государственной поддержки жилищного сектора экономики с позиции возможности и целесообразности их применения при ГИЖК;
— дать обзор отечественного опыта и опыта стран Восточной Европы в области организации систем ГИЖК в условиях взаимодействия властных и предпринимательских структур;
— проанализировать институциональные основы организации и функционирования московской системы ГИЖК в условиях взаимодействия властных и предпринимательских структур и практику функционирования этой системы в рамках московских городских жилищных программ;
— выявить инновационные институциональные изменения в московской системе ГИЖК, сформулировать предложения по дальнейшему совершенствованию институциональных основ системы ГИЖК, а также основные принципы изменений организационно-функционального характера в этой системе в предположении партнерства властных и предпринимательских структур;
— построить организационно-функциональную модель проектного управления для московской системы ГИЖК.
Теоретической и методологической основой диссертационного исследования послужили концептуально-категориальный аппарат, положения и результаты теорий менеджмента, предпринимательства, экономической теории, теоретических положений и механизмов реализации ипотечного жилищного кредитования, управления проектами, проектного менеджмента, процессного подхода, управления изменениями, принятия управленческих решений, государственного управления, стратегического менеджмента.
В процессе диссертационного исследования проанализированы: монографии и статьи в специализированных периодических изданиях и специальной литературе, данные официальных российских и международных статистических сборников, разнообразные научные результаты прикладного характера: материалы конференций, экономические обзоры, научные публикации и доклады по вопросам государственного ипотечного жилищного кредитования, статистические и справочные материалы, отчеты Правительства Москвы, администраций субъектов Российской Федерации, а также информационно-аналитические материалы научно-исследовательских и аналитических центров. При проведении исследования использовались законодательные акты Российской Федерации и города Москвы.
Эмпирическую основу составили наблюдения, сделанные автором, в процессе работы в системе ГИЖК в городе Москве, в частности, в области реализации московской жилищной программы «Социальная ипотека».
Научная новизна диссертационного исследования заключается в том, что впервые сформулированы основные принципы организации и функционирования системы государственного ипотечного жилищного кредитования для субъекта Российской Федерации в условиях партнерства российских региональных властных и предпринимательских структур, а также построена организационно-функциональная модель проектного управления для системы государственного ипотечного жилищного кредитования в городе Москве как «пилотная» модель, которая с учетом особенностей других субъектов.
Федерации может быть адаптирована и использована для совершенствования организации и функционирования их систем ГИЖК.
Автором получены следующие основные научные результаты:
1. Государственное ипотечное жилищное кредитование необходимо рассматривать как особый вид жилищного кредитования, сочетающего элементы коммерческого банковского ипотечного кредитования и государственного субсидирования развития жилищного сектора, на основе взаимодействии властных и предпринимательских структур в рамках государственных (региональных) жилищных программ.
2. Для интенсивного развития жилищного сектора на уровне субъекта Федерации необходимо внедрение механизмов государственной поддержки жилищной сферы как через механизмы нормативно-правовой, организационной и финансовой поддержки, так и через организацию и функционирование специальной системы государственного ипотечного жилищного кредитования, основанной на взаимодействии властных и предпринимательских структур.
3. Развитие организационно-функциональной основы системы ГИЖК субъекта Федерации целесообразно осуществлять на основе сотрудничества и партнерства со специализированными бизнес-структурами в процессе реализации региональных жилищных программ, используя их позитивный опыт в организации и осуществлении бизнес-деятельности.
4. Целесообразно осуществлять организацию и функционирование системы ГИЖК в субъекте Федерации на основе учета позитивного опыта города Москвы в направлении минимизации финансирования из средств регионального бюджета и привлечении финансовых средств негосударственных кредитно-финансовых институтов.
5. Развитие московской системы ГИЖК целесообразно осуществлять на основе изменения ее институциональных основ в направлении стимулирования конкуренции предпринимательских структур — участников городских жилищных программ, осуществляемых на основе системы ГИЖК, и создания наиболее благоприятных условий для участия граждан в этих программах.
6. Развитие в субъектах Российской Федерации систем государственного ипотечного жилищного кредитования целесообразно осуществлять на основе организационно-функциональной модели проектного управления, разработанной и предложенной для внедрения в систему государственного ипотечного жилищного кредитования в городе Москве.
Практическая значимость работы. В работе сформулированы выводы и предложения, направленные на повышение эффективности управления в системе ГИЖК субъекта Российской Федерации. Предложенная организационно-функциональная модель управления для системы ГИЖК субъекта Федерации на основе взаимодействия властных и предпринимательских структур позволяет:
— выстраивать жилищную политику субъекта Российской Федерации на основе развития рыночных механизмов жилищного финансирования с привлечением финансовых и организационно-функциональных ресурсов предпринимательских структур, осуществляющих свою деятельность в рамках региональных жилищных программ;
— осуществлять формирование и развитие систем ГИЖК субъекта Российской Федерации, основываясь на выработанных принципах и в соответствии с предложенной организационно-функциональной моделью проектного управления для системы ГИЖК в городе Москве;
— организовывать взаимодействие властных и предпринимательских структур на контрактной основе в соответствии с принципами ГЧП с целью организационно-функционального обеспечения деятельности системы ГИЖК субъекта Российской Федерации;
— в программах целевой подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных гражданских служащих, осуществляемых учебными заведениями для сферы государственного ипотечного жилищного кредитования, изучать предложенную организационно-функциональную модель проектного управления для системы ГИЖК в городе Москве;
— повысить координацию и унификацию деятельности специализированных предпринимательских структур (государственных и частных), участвующих в системе ГИЖК субъекта Российской Федерации, на основе внедрения предложенной организационно-функциональной модели проектного управления для системы ГИЖК в городе Москве.
Внедрение результатов диссертационной работы позволит повысить качество управления в системах ГИЖК субъектов Российской Федерации, в том числе в процессе реализации московской жилищной программы «Социальная ипотека».
Апробация. Основные положения диссертационного исследования, сформулированные автором, нашли отражения в публикациях журнала Российское предпринимательство, 2008, № 11 (2), (перечень ВАК), а также докладывались на таких научно-практических конференциях, как «Теория и практика управления городом Москвой: состояние и перспективы развития» (Москва, Московский городской университет управления Правительства Москвы, 2005 г.), «Теория и практика управления городом Москвой: состояние и перспективы развития» (Москва, Московский городской университет управления Правительства Москвы, 2006 г.), российско-британская научно-практическая конференция «Управление городом в XXI веке» (Москва, Московский городской университет управления Правительства Москвы, 2007 г.).
Структура. Работа состоит из введения, трех глав, заключения, приложений и списка используемой литературы.
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
.
В результате проведенного диссертационного исследования разработана система государственного ипотечного жилищного кредитования субъекта Российской Федерации в организационно-функциональном аспекте в условиях взаимодействия властных и предпринимательских структур, которая нашла свою реализацию в предложенной организационно-функциональной модели управления в системе ГИЖК в городе Москве.
Показано, что существует широкий спектр определений понятия ипотечного жилищного кредитования, отражающих правовую и экономическую составляющую данного механизма, в то же время, анализ научной литературы по вопросам формирования и организации жилищной сферы показал низкую степень изученности проблем построения и организации системы ГИЖК. Таким образом, понятие государственного ипотечного жилищного кредитования предложено рассматривать как ипотечное кредитование, осуществляемое в рамках реализации государственных и региональных жилищных программ.
Для осуществления своих функций система ГИЖК предполагает создание структуры, ориентированной на достижение определенных целей посредством решения поставленных задач. Выявлено, что структура системы ГИЖК предполагает наличие широкого круга властных и предпринимательских (государственных и частных) структур, осуществляющих не только функции связанные с регулированием и контролем, но и с выполнением отдельных функций, связанных с транзакционным обеспечением на протяжении всего процесса жилищного обеспечения с использованием механизма ИЖК. Таким образом, предположено, что общей особенностью структуры системы ГИЖК является необходимость организации взаимодействия властных и предпринимательских структур в специфической форме государственно-частного партнерства, соответствующего решаемым задачам.
Рассмотрена категория жилья как экономического блага. Показано, что имеется ряд специфических особенностей, определяющих специфику взаимосвязи спроса и предложения на это экономическое благо и влияющих на особенности построения жилищной политики субъекта Федерации, выстраиваемой через включение в нее рыночных механизмов жилищного финансирования, в том числе механизма ипотечного жилищного кредитования, осуществляемого предпринимательскими структурами во взаимодействии с властными структурами субъекта Российской Федерации.
Значительное влияние на жилищный сектор экономики субъекта Федерации оказывает степень развитости регионального рынка жилья с точки зрения степени удовлетворенности существующего платежеспособного спроса предложением и соответствия предложения существующему спросу.
Отмечено, что в современных социально-экономических условиях для сглаживания возможных негативных тенденции на рынке жилищной недвижимости в краткосрочном периоде от широкого использования механизма государственного финансирования приобретения жилья населением и в целях соответствия принципу возвратности бюджетных средств, целесообразным представляется использование жилищного фонда субъекта Российской Федерации для обеспечения функционирования системы ГИЖК.
В результате изучения способов государственной поддержки жилищного сектора экономики отмечено, что механизмы государственной жилищной политики должны быть адекватны сложившейся ситуации на рынке жилья. Формы и методы осуществления государственной поддержки приобретения жилья гражданами, нуждающимися в улучшении жилищных условий, целесообразно основывать на результатах анализа основных тенденций развития жилищного сектора экономики. В практике использования механизмов государственной поддержки жилищной сферы, в том числе через построение и обеспечение системы ГИЖК, целесообразно определение и использование весьма ограниченного числа механизмов государственной поддержки, сочетание которых в конкретных условиях позволит оказать значительное положительное позитивное воздействие на социально-экономическую систему. При организации системы ГИЖК использование механизмов поддержки жилищной сферы должно быть ориентировано на конкретные категории граждан, а также должно соответствовать организационным и финансовым возможностям субъекта Российской Федерации.
В результате обзора опыта России и стран Восточной Европы в области организации систем ГИЖК и изучения научных взглядов на процесс использования системы ГИЖК в построении эффективной государственной (региональной) жилищной политики сделаны выводы о целесообразности минимизации использования механизма государственного субсидирования при функционировании системы ГИЖК. В ходе проведенного исследования было выявлено, что наибольшую эффективность в рамках государственной (региональной) жилищной политики приобретают механизмы, основанные на широком нормативно-правовом и организационном обеспечении системы ГИЖК со стороны государства, связанном с реализацией жилищных программ, выстраиваемых на основе партнерства властных и предпринимательских структур, а также на основе ограниченного применения механизма государственного финансового субсидирования.
В качестве институциональных основ организации и функционирования московской системы ГИЖК рассмотрены не только существующие нормы и правила, но и механизмы их выполнения, в том числе с использованием способов взаимодействия властных и предпринимательских (государственных и частных) структур как организаций-участников жилищных программ. Выявлено, что значительную роль в построении и функционировании региональной системы ГИЖК в городе Москве играют институты классического ипотечного жилищного кредитования. Взаимодействие организаций-участников московской городской жилищной программы «Социальная ипотека» основано на четкой регламентации компетенций соответствующих организаций, закрепленной на договорной основе.
Развитие институциональной основы региональной системы ГИЖК предлагается осуществлять путем совершенствования региональной нормативно-правовой базы системы ГИЖК с целью стимулирования конкуренции бизнес-структур, участвующих в реализации жилищных программ субъектов Федерацииповышения эффективности работы властных структур, обеспечивающих реализацию этих программ, а также с целью создания наиболее благоприятных условий для участия в региональных жилищных программах приоритетных категорий граждан (молодых и многодетных семей, молодых специалистов). Установлено, что для организации и функционирования системы ГИЖК в субъектах Российской Федерации в соответствии с действующим жилищным Кодексом Российской Федерации необходимо законодательное закрепление статуса «нуждающихся в содействии в приобретении жилых помещений», в том числе с закреплением прав на участие в региональных жилищных программах и процедур осуществления этих прав.
Сформулированы следующие принципы, подлежащие учету при организации и функционировании системы ГИЖК субъектов Федерации:
1. Глубокое проникновение рыночных методов в процесс жилищного обеспечения групп граждан, признанных в установленной порядке нуждающимися в улучшении жилищных условий.
2. Привлечение к участию в реализации городских жилищных программ на основе принципа конкуренции и в формах государственно-частного партнерства банковских, страховых, риэлтерских и других организаций, осуществляющих деятельность в сфере обеспечения процесса ипотечного жилищного кредитования в условиях рыночной экономической системы.
3. Дифференциация стоимости реализуемых жилых помещений и процентной ставки по ипотечному кредиту в зависимости от даты постановки на жилищный учет и наличия льгот.
4. Ориентация на стимулирование активности конкретных групп граждан в зависимости от приоритетов региональной жилищной политики и в соответствии с принципом социальной направленности жилищной политики.
5. Принцип комплексного ресурсного обеспечения системы ГИЖК, включающий в себя материальное, финансовое, кадровой и информационное обеспечение.
Для развития системы ГИЖК в городе Москве в организационно-функциональном аспекте предложено использовать методологию проектного менеджмента. Формализована и представлена в виде схемы модель реального управления в рамках рассматриваемой системы, а также модифицированная модельопределены их основные элементы, предложена система показателей, позволяющая осуществлять предпроектный анализ, а также способы оценки параметров реализации проектов.
Определены роли основных участников программы «Социальная ипотека» и их функции в соответствии с методологией проектного менеджмента. В действующей системе управления реализацией Программы выделены функции менеджера проекта и функциональных менеджеров, определены основные этапы реализации программы «Социальная ипотека», предложен порядок их осуществления с целью наиболее рационального использования имеющихся ресурсов (временных, финансовых, кадровых и др.). Предложена дивизиональная организационная структура системы управления программой «Социальная ипотека», предполагающая выделение дивизионов как взаимосвязанных «видов деятельности» и ориентированная на повышения степени координации в процессе реализации программы за счет стандартизации предоставляемых услуг населению.
Сделан вывод, что основу научного подхода к организации системы ГИЖК в субъекте Федерации должна составлять методология проектного менеджмента в концепции управления изменениями, основанная на четком определении стадий реализации проекта по развитию организационно-функциональной составляющей системы ГИЖК и на определении компетенций организаций-участников рассмотренного проекта (властных и предпринимательских структур) в сочетании с наиболее полным их нормативно-правовым и ресурсным обеспечением.
