Экономико-географические особенности формирования иммиграционной политики Российской Федерации

Российская Федерация, вступившая на путь создания открытого общества, все более интенсивно участвуя в мировых социально-экономических и демографических процессах. Свободное перемещение людей, трансграничная миграция являются сегодня не только индикатором включения той или иной страны в систему мирохозяйственных связей, но и важнейшим элементом успешности ее общественного развития. Миграция населения, в целом, и ее иммиграционная составляющая, в частности, имеют последствия для всех отраслей экономики и социальной сферы Российской Федерации, но в первую очередь, данный процесс непосредственно воздействует на демографическую ситуацию в стране.

В 1992 году, постепенно увеличивавшийся коэффициент смертности, превысил показатель рождаемости населения, быстро снижавшийся с конца 80-х гг., в результате чего впервые в мирный период население России стало убывать. За период с 1992 по 2005 год, за счет превышения смертности над рождаемостью, население Российской Федерации сократилось на 11,3 млн. человек. Учитывая инертность естественного движения населения в современной России, по всем демографическим прогнозам к 2050 году население страны может сократиться до 100 млн. человек, почти треть, из которого составят лица пенсионного возраста.

Снижение численности населения страны в полтора раза будет означать системный кризис государства, в том числе провал региональной политики т.к., • почти полная депопуляция и без того слабозаселенных просторов Сибири и Дальнего Востока будет означать невозможность осуществления масштабных инвестиционных инфраструктурно-транспортных проектов намеченных в последние годы. Падение конкурентоспособности на мировой арене, потеря темпов экономического роста в России в ближайшее десятилетие при сохранении имеющихся демографических тенденций более чем вероятно. Неравномерность депопуляции по субъектам федерации потребует реорганизации территориально-политического устройства. Одновременно неизбежной станет реформа экономических основ социальной политики.

Реализация намеченных обществом и государством социально-экономических целей детерминируется демографическими характеристиками нашего общества. В этих условиях сохранение численности населения России, оптимизация его возрастной структуры и территориального распределения является задачей первостепенной важности.

Решение данной задачи в среднесрочной перспективе возможно только путем проведения активной иммиграционной политики по привлечению в страну переселенцев из других государств. При этом следует учитывать возможный экономический эффект осуществления иммиграционной политики и последствия пространственной локализации миграционных потоков.

Опыт 90-х гг., когда в условиях почти полного отсутствия государственной политики миграционный прирост на 70% компенсировал естественную убыль населения Российской Федерации, показывает реалистичность такого подхода. Переселение в страну миллионов жителей государств «ближнего зарубежья» вывело Россию на третье место в мире по объемам иммиграции, после США и Германии.

Но с конца 90-х гг. произошло резкое снижение масштабов официальной иммиграции в Россию, что является тревожным симптомом неблагополучия в этой области. Или почти вся иммиграция в Российскую Федерацию стала нелегальной и не попадает больше в поле зрения статистики, или — наша страна перестала быть привлекательным местом жительства для граждан государств СНГ и «дальнего зарубежья». Однозначного мнения на этот счет нет, но любой из возможных вариантов ответа свидетельствует о негативных процессах в данной сфере. В результате, сегодня, по официальным данным, миграционный прирост не покрывает и одной десятой естественной убыли населения России. Решение государственных задач, в том числе в области пространственного развития и региональной экономической политики, в этом случае довольно затруднительно.

Сегодня существует актуальная потребность анализа ситуации сложившейся в иммиграционной сфере и оценки социально-экономических последствий пространственного перемещения значительных масс людей.

Объектом исследования в данной работе являются Российская Федерация, рассматриваемая как единая территориальная социально-экономическая система. В то же время, данная система обладает значимыми региональными различиями, влияющими на количественные и качественные параметрам иммиграционных процессов, их социально-экономические последствия.

Предметом исследования является иммиграция населения в Российскую Федерацию, рассматриваемая как сложный демографический процесс, оказывающий непосредственное влияние на социально-экономическую и общественно-политическую ситуацию в обществе, и требующий принятия управленческих решений. При этом не рассматриваются вопросы эмиграции и внутренней миграции населения, которые подчиняются иным закономерностям и регулируются другими факторами.

Целью диссертации является выявление структуры и территориальных особенностей иммиграционного движения населения в Российской Федерации.

Решение поставленной цели предполагает выполнение следующих задач:

• определение современного состояния миграционной ситуации в Российской Федерации;

• оценка иммиграционного потенциала государств «ближнего» и «дальнего зарубежья», характера временной трудовой миграции и переселения на постоянное жительство в Российскую Федерацию;

• прогноз различных сценариев развития иммиграционной ситуации;

• разработка критериев отбора иммигрантов с учетом географических и этнополитических факторов;

• определение системы адаптации и натурализации иммигрантов;

• разработка оптимальных вариантов пространственного распределения иммиграционного потока по территории России.

В теоретическом плане диссертационная работа основывается на трудах российских экономико-географов (А.А. Анохин, Е. Н. Колосов, О. П. Литовка, Н. В. Мкртчян, А. И. Трейвиш, Б.С. Хорев), демографов (Е.М. Андреев, Г. С. Витковская, А. Г. Вишневский, JI. E, Дарский, М. Б. Денисенко, В. И. Мукомель, Т. П. Харькова, О. С. Чудиновских, О. Чернышева, Н.И. Щербакова), экономистов (Д.И. Валентей, Н. М. Межевич, Н. М. Римашевская, А. В. Топилин, О. А. Хараева, И.Н. Цапенко) специалистов в области миграции населения (С.Н. Градировский, Ж. А. Зайончковская, В. И. Переведенцев, П. М. Полян, Т. М. Регент, JI.JI. Рыбаковский, Е.В. Тюрюканова). В работе использовались материалы Росстата, ФМС России, статистических органов стран СНГ и других зарубежных государств, статистические материалы международных организаций (ООН, MOM, МОТ и др.) и расчеты автора.

Научная новизна работы заключается в определении критериев отбора потенциальных иммигрантов различных категорий, их количества и качественного состава, оптимального для сохранения существующей идентичности российского социума. Выявлены основные закономерности пространственной локализации миграционных потоков на территории Российской Федерации. Дана комплексная оценка эмиграционного потенциала государств СНГ и «дальнего зарубежья», ориентированного на переезд в Россию. Определены типологические характеристики временной трудовой миграции в Российскую Федерацию из-за рубежа в 90-е гг. прошлого века — начале XXI века. Предложена оригинальная трактовка роли иммиграции в социально-экономическом развитии регионов России в первой половине XXI века.

Практическая значимость работы связана с тем, что выводы сделанные в работе, могут быть использованы в деятельности органов государственного управления при формировании государственной иммиграционной политики Российской Федерации, а также при разработке общей стратегии социально-экономического развития страны и ее регионов.

Заключение

.

Анализ данных естественного движения населения в современной России и прогноз их динамики на перспективу показывает, что наша страна вступила в период длительного демографического кризиса, характеризующегося быстрыми темпами депопуляции, старением населения, ухудшением его половозрастной структуры. Значительное сокращение численности населения России — по всем прогнозам при существующих показателях естественного прироста оно сократится к 2050 г., в среднем, до 100 млн. человек — не только исключит возможность решения стоящих перед страной задач социально-экономического развития, но и поставит ее перед угрозой утраты территориальной целостности.

Учитывая инертность показателей естественного прироста населения и отсутствие в современной мировой практике примеров перехода от суженного к расширенному воспроизводству населения, устойчивое развитие Российской.

Федерации в среднесрочной перспективе (20−25 лет) возможно только на основе проведения активной государственной политики привлечения в страну иммигрантов. Только ежегодное переселение, в течение ближайших десятилетий, на постоянное жительство в Российскую Федерацию 700−900 тыс. граждан из государств «ближнего» и «дальнего зарубежья» может компенсировать негативные последствия демографического кризиса, удовлетворить потребности растущей российской экономики в трудовых ресурсах, решить проблему рационального размещения населения на территории страны.

В середине 90-х гг. прошлого века темпы миграционного прироста позволяли говорить о возможности решения демографических (и не только демографических) проблем России за счет иммиграции населения, прежде всего, из государств СНГ и Балтии. Но к 2004 году, масштабы официально зарегистрированной иммиграции в Российскую Федерацию уменьшились более чем в 10 раз и в настоящее время не компенсируют и десятой доли естественной убыли населения страны.

Причин, приведших к такому положению вещей, несколько, и они носят как объективный, так и субъективный характер. К объективным причинам следует отнести то обстоятельство, что иммиграционный потенциал русского и.

207 русскоязычного" населения в странах «ближнего зарубежья», составлявшего в 90-е гг. основной поток иммигрантов в Россию, значительно уменьшился. Это связано, прежде всего, с фактическим исчезновением или многократным уменьшением численности российских диаспор в ряде государств СНГ, в связи с выездом «русскоязычного» населения. Другой причиной — является стабилизация политической ситуации в республиках бывшего СССР и улучшение социально-экономического положения в некоторых государствах «ближнего зарубежья». Данное обстоятельство уменьшило элемент вынужденности в принятии жителями данных государств решения об эмиграции в Россию.

Вместе с тем, указанные факторы не объясняют в полной мере, почему приток иммигрантов в Россию в последние годы сократился в несколько раз, так как и сегодня по уровню жизни населения и индексу развития человеческого потенциала Российская Федерация значительно опережает другие страны СНГ.

Есть основания считать, что причины неблагоприятной для России динамики миграционного прироста имеют в большей степени субъективный характер и вызваны отсутствием у государства внятной и непротиворечивой иммиграционной политики. Несмотря на принятие в 2001 году Концепции демографического развития Российской Федерации на период до 2015 года, а в 2003 году — Концепции регулирования миграционных процессов в Российской Федерации, данные документы не отвечают на вопросы: «Сколько иммигрантов можно допустить в страну? Каких иммигрантов следует принимать, и по каким критериям их следует отбирать ?» В результате, сегодня мы имеем: слабо разработанное иммиграционное законодательство, представленное по сути всего одним федеральным законом непрямого действия — «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" — находящиеся в состоянии перманентной реорганизации (четвертый раз за последние пять лет !) органы государственного управления миграционными процессамии деструктивную правоприменительную практику регистрации иммигрантов, имеющую своим результатом провоцирование нелегальной иммиграции со всеми вытекающими последствиями.

Необходимость выработки и реализации государственной политики в области иммиграции, которая позволит решить проблемы демографического и социально-экономического развития России, сегодня находит все большее понимание в обществе и среди политической элиты страны. Для этого надо, прежде всего, ответить на вопрос о необходимом количестве и качественных характеристиках иммигрантов, прибывающих в Российскую Федерации. Как уже отмечалось, количественные параметры заданы показателями демографического развития страны и составляют на ближайшие десятилетия 700−900 тыс. человек в год. Анализ эмиграционного потенциала государств «ближнего» и «дальнего зарубежья» позволяет говорить о возможности России привлечь на постоянное жительство указанное количество иммигрантов.

Опираясь на практический опыт государств Запада, многие из которых были, по сути, созданы иммигрантами, необходимо разработать государственную иммиграционную политику Российской Федерации, которая должна быть дифференцированной в зависимости от категории иммигрантов, от целей и сроков их пребывания в России.

Такая иммиграционная политика должна отвечать следующим принципам:

1. Обеспечить ежегодное переселение в Россию 700−900 тыс. человек в год возможно только при проведении активной иммиграционной политики, направленной на привлечение населения, как из государств СНГ, так и из «дальнего зарубежья». При этом, при достижении поставленной целикомпенсации естественной убыли населения за счет положительного миграционного прироста — необходимо учитывать и возможные негативные последствия. Неконтролируемая иммиграция, особенно в приграничные регионы России, может поставить под угрозу территориальную целостность государства и обернуться тяжелыми социально-экономическими последствиями (рост безработицы, усиление ксенофобии и этнической напряженности, падение уровня жизни населения и др.). Поэтому, отказ от регулирования иммиграции, в надежде, что «все само собой образуется», является не лучшим решением проблемы.

2. Исходя из уроков прошлого и опыта других стран мира, иммиграционная политика России должна удовлетворять следующим требованиям:

1. критерии отбора иммигрантов должны быть просты и понятны как для самих иммигрантов, так и для проводящих их лиц;

2. переезд и легализация иммигранта не должны быть перегружены излишними процедурами и условиями, поскольку это удлиняет принятие решения об иммиграции, и, в конечном итоге, дает негативный эффект в виде роста нелегальной иммиграции и коррупции;

3. правила иммиграционной политики не должны часто изменяться, поскольку как иммигранты, так и работодатели строят определенные планы на будущее;

4. иммиграционная политика должна иметь детально проработанную законодательную базу и быть обеспечена финансовыми и материальными ресурсами, профессиональными кадрами;

5. цели и направления иммиграционной политики должны быть полно и в доступной форме представлены в средствах массовой информации.

Естественно, что иммиграционная политика не должна предоставлять каких-либо исключительных преимуществ и привилегий иностранцам по отношению к коренному населению страны. В противном случае в обществе будет усиливаться социальная напряженность, распространяться ксенофобия, а также увеличится эмиграционный отток населения.

3. Иммиграционная политика должна быть дифференцированной в зависимости от категории иммигрантов, от целей и сроков их пребывания в России, и, при этом, быть согласована с другими направлениями политики государств в особенности с социальной политикой, политикой в области занятости и трудовых отношений, политикой в сфере общественной безопасности, внешней политикой государства.

Одной из главных составляющих иммиграционной политики в Российской Федерации должна стать политика, направленная на развитие постоянной иммиграции, т. е. переселений на постоянное место жительства. При разработке этой составляющей иммиграционной политики следует использовать опыт, накопленный другими странами, в первую очередь, такими как Австралия, Канада, США.

Для реализации программы переселения в Российскую Федерацию необходимо не только внести изменения в действующие законодательные акты по вопросам иммиграции, но и разработать новые, определяющие правила процесса иммиграции, права и обязанности иммигрантов, порядок их интеграции в.

127 российское общество. Необходимо, также, утвердить основные категории.

127 Необходимо разработать и принять, как минимум, два федеральных закона: «О репатриации соотечественников» и «Об иммиграции в Российскую Федерацию». потенциальных переселенцев (репатрианты, воссоединение семей, экономические иммигранты и др.), для каждой из которых определить особый правовой статус, легализовав, при этом, тех, кто уже фактически давно переселился в Россию и проживает на ее территории без серьезных нарушений российского законодательства.

4. Осуществление поставленной задачи возможно только на основе научно разработанных федеральной и региональных целевых программ по приему и расселению постоянных иммигрантов. Данные программы должны четко разделить полномочия федеральных и региональных органов власти в сфере регулирования постоянной иммиграции и предусмотреть меры содействия ускоренной интеграции иммигрантов на новом месте жительства.

5. Необходимо создать правовое и организационное обеспечение иммиграционной политики. Для этого необходимо принять следующие федеральные законы:

— «О репатриации соотечественников»;

— «Об иммиграции в Российскую Федерацию»;

— «Об иммиграционной амнистию).

Указанные федеральные законы должны иметь не рамочный характер, а содержать нормы прямого действия, которые бы не могли быть выхолощены в принятых на их основе нормативных актах и ведомственных инструкциях. При этом, применяемые в законе критерии и формулировки должны быть четкими и однозначными. В законах должны быть подробно оговорены права и обязанности органов исполнительной власти субъектов Федерации, органов местного самоуправления.

6. Необходимо разработать и принять Федеральную иммиграционную программу, в которой должны быть оговорены: 1) основные категории переселенцев- 2) количественные и качественные параметры иммиграции- 3) алгоритм действий федеральных и региональных органов власти Российской Федерации по поиску, привлечению и приему иммигрантов- 4) меры по интеграции иммигрантов в российское общество- 5) организационное, информационное и финансовое обеспечение иммиграционной политики.

7. Основным источником притока иммигрантов в Российскую Федерацию на среднесрочную перспективу (20−25 лет) будут оставаться государства СНГ, имеющие значительный демографический потенциал. При этом, приоритетным должно стать привлечение на жительство в Российскую Федерацию, прежде всего, российских соотечественников и представителей этнических групп комплиментарных россиянам, имеющих сходную с нами культурную традицию и стереотип поведения. В настоящее время оценка эмиграционного потенциала ориентированного на Россию в государствах «ближнего зарубежья» составляет 7,1 — 9,1 млн. человек, из которых 4,4−5,2 млн. составит русское и «русскоязычное» население.

8. Ответственным за проведение государственной иммиграционной политики должна стать Федеральная миграционная слуэюба России. Основными критериями эффективности работы ФМС России должны стать: 1) количество иммигрантов, прибывших в Россию на постоянное жительство- 2) успешность интеграции иммигрантов в российское общество. Силовые компоненты иммиграционной политики, занимающие сегодня первое и, практически, единственное место в оценке эффективности работы ФМС должны стать вспомогательными инструментами и находиться под постоянным контролем общественности и надзорных органов.

9. Основная часть работы с потенциальными иммигрантами (прием документов, анкетирование и опросы, оформление документов на въезд в Россию на ПМЖ) должна осуществляться в представительствах ФМС России в государствах СНГ (или в консульских учреждениях МИД России за рубежом). Для этого необходимо увеличить сеть таких представительств за рубежом, укрепив их кадровый состав и расширив их полномочия. Решения же о разрешении на иммиграцию в Россию должны приниматься в подразделениях ФМС на территории России, на основании документов, полученных из представительств за рубежом. Такое «дистанционное» принятие решений уменьшит возможность коррупции и снизит роль субъективного фактора. Принятие решений об оставлении на жительство в стране, для иностранцев уже находящихся на территории России, должно быть сведено к минимуму.

10. Необходимо разработать и незамедлительно внедрить в практику систему достоверного учета как внешней, так и внутренней миграции населения. Отсутствие достоверной системы учета населения не позволяет объективно оценивать ситуацию в сфере миграции и принимать необходимые управленческие решения. Необходимо форсировать создание централизованного регистра иностранного населения России, по образу и подобию аналогичных систем учета в государствах ЕС.

11. Успех проведения новой иммиграционной политики во многом зависит от того насколько удастся изменить существующие в обществе установки негативного отношения к иммиграции в целом. При этом, необходимо, в первую очередь, изменить отношение к вопросам иммиграции со стороны высших чиновников отвечающих за эту проблематику. Контент-анализ выступлений в средствах массовой информации должностных лиц ФМС, МВД и других «силовых структур» свидетельствует о том, что, несмотря на признание необходимости привлечения в Россию населения из других стран, само понятие «иммигрант» негативный оттенок и ассоциируется с понятиями «преступность», «наркотики», «экстремизм», «терроризм» и т. п. Необходимо кардинально изменить сложивший информационный фон, непрерывно объясняя в доступной форме, к каким плачевным экономическим и политическим последствиям может привести продолжение политики «осажденной крепости» и «изоляционизма» по отношению к иммиграции в Россию.

12. Необходимо уделить особое внимание разъяснению основных принципов иммиграционной политики России среди населения государств «ближнего зарубежья». Под патронажем российского государства следует создать сеть неправительственных организаций в странах СНГ, которые бы не только проводили культурно-информационную политику направленную на создание позитивного образа России, но и выполняли бы консультативно-организационные функции по предварительному отбору потенциальных иммигрантов в Российскую Федерацию. Такие организации дополняли бы деятельность представительств ФМС России в странах «ближнего» и «дальнего зарубежья» и, по сути, выступали бы в роли «вербовщиков» иммигрантов для нашей страны.

13. Одним из действенных инструментов в борьбе с нелегальной иммиграцией в Россию может стать либерализация рынка труда для иностранной рабочей силы из государств СНГ. Необходимо снять все ограничения по возможности легального трудоустройства в Российской Федерации в отношении граждан некоторых стран СНГ (как это существует с 1996 года для граждан Белоруссии). Граждане Армении, Казахстана и Украины должны получить возможность трудоустройства в России наравне с российскими гражданами, т. е. без оформления разрешения на работу. Данная мера не только будет способствовать развитию национального рынка труда, но и облегчит в дальнейшем возможность иммиграции в Россию сегодняшних «гастарбайтеров».

14. Пространственное распределение иммиграционного потока должно способствовать задачам регионального развития Российской Федерации и соответствовать внутрироссийским миграционным трендам. Иммигранты должны быть задействованы, прежде всего, как ресурс для формирования нового каркаса расселения, исходя из концепции создания «опорных регионов» и «полюсов» экономического роста. Любая попытка направить поток иммигрантов в депрессивные, экономически неблагополучные районы, как показал опыт 90-х гг., бесперспективна.

Конечно, сама по себе, иммиграция не может решить всех проблем социально-экономического и демографического развития нашей страны. Но принятие и реализация государственной программы в сфере иммиграции населения является необходимым условием для того, чтобы история России не завершилась в XXI веке.