Актуальность темы
Управление процессами социально-экономических преобразований является одной из постоянно актуальных проблем для любого реформационного периода общественного развития. Сложность таких преобразований как объекта управления (регулирования, организации, принятия решений и т. п.) определяется многими обстоятельствами, среди которых наиболее важными следует считать объективное несовпадение интересов общества в целом и его различных социальных групп, неизбежность непопулярных мер для этих групп (воспринимается как несправедливое ущемление их интересов), обязательность первичных дополнительных затрат и отдаленность ощутимых экономических и социальных результатов. Однако, по нашему мнению, основная сложность результативного (обеспечивающего достижение поставленных целей) управления преобразованиями в сложных социально-экономических системах определяется многоаспектным характером этих преобразований, что требует анализа и учета множества политических, социальных, экономических, психологических и других факторов, разработки сложных структур многочисленных организационных действий и механизмов их реализации и т. д. Иначе говоря, необходима действительно системная организация преобразований, которая всегда трудно осуществима.
Особенно актуальна задача использования системного подхода к проведению крупномасштабных социально-экономических реформ именно сейчас. Во-первых, эти реформы охватывают одновременно несколько социально-экономических сферпараллельно идут преобразования системы социальной защиты, пенсионного обеспечения, здравоохранения, предоставления жилищных и коммунальных услуг и др.
Во-вторых, на эти собственно социально-экономические преобразования, накладывается ряд сопряженных с ними реформ в армии, в аграрном секторе и ряд других, трансформирующих не только экономические, но и социальные основы жизнедеятельности миллионов людей. В-третьих, все эти преобразования исключительно масштабны и затрагивают интересы всего населения страны, всех половозрастных групп и всех сфер занятости. В-четвертых, в отличие от собственно макроэкономических преобразований, социально-экономические ' реформы регионально дифференцированыособенности каждой региональной системы требуют своей собственной, определяемой этими особенностями программы проведения соответствующих преобразований. Подтверждением этому служат чрезвычайно актуальные для современного периода преобразования в сфере жилищных и коммунальных услуг, являющиеся объектом настоящего исследования.
Объект и предмет исследования. В качестве объекта исследования выбраны процессы управления социально-экономическими преобразованиями в городском хозяйстве — одном из ведущих секторов региональных систем, обеспечивающем потребности в жилищных, коммунальных и других услугах более 80% населения России, где сосредоточено около трети основных фондов страны, используется примерно столько же топливно-энергетических ресурсов и занято свыше 4,5 миллионов человек. Конкретным предметом исследования является основная часть этого сектора — сфера жилищных и коммунальных услуг. Макроанализ выполнен применительно к преобразованиям всей этой сферы, а детальный анализ и разработка рекомендаций велись на примере городов, где рассматриваемые преобразования идут наиболее динамично, в первую очередь, на примере г. г. Москвы и Новгорода.
Выбор моделей социально-экономических преобразований этих двух городов в качестве приоритетных предметов исследования определялся следующими соображениями:
• относительной типичностью социальной ситуации в Москве для всех крупных городов («миллионщики») и в Новгороде — для всех средних городов;
• наибольшей «продвинутостью» в проведении рассматриваемых преобразований, в том числе и в отношении их системности, встроенности в конкретные региональные ситуации;
• наибольшей проработанностью подходов к решению всех ключевых задач рассматриваемых преобразований, что связано с привлечением для этого квалифицированных отечественных специалистов и зарубежных экспертов;
• высоким реформационным потенциалом администраций этих городов, последовательно и очень активно проводивших рассматриваемые преобразования в 1−992−1997 гг.;
• наличием необходимой информации, опубликованных нормативных актов и публикаций аналитического характера по проведению рассматриваемых преобразований в Москве и в Новгороде.
Цель и задачи исследования
В работе поставлена цель изучения с системных позиций содержания и хода социально-экономических преобразований в региональных системах на конкретном примере становления рыночных отношений в городском хозяйстве (демонополизация жилищных и коммунальных услуг, упорядочение социальных льгот, рыночные отношения индивидуального и коллективного потребителей этих услуг с их производителями и т. д.), с учетом конкретных региональных ситуаций и возможных социальных последствийприкладной аспект этой цели состоит в выработке рекомендаций по системному упорядочению ряда ключевых составляющих этих преобразований.
Эта цель конкретизируется в следующих задачах:
• корректная постановка проблемы управления социально-экономическими преобразованиями в региональных системах с позиций системного подхода;
• системная оценка предпосылок перехода к новой социальной политике на федеральном и региональном уровнях;
• характеристика сферы жилищных и коммунальных услуг как представительного объекта социально-экономических преобразований в региональных системах;
• анализ особенностей функционирования и управления преобразованиями сферы жилищных и коммунальных услуг в городах различных типов;
• структурирование проблемы преобразований в сфере жилищно-коммунальных услуг для целей разработки и реализации соответствующих региональных программ;
• обоснование путей преобразования организационно-производственной и управленческой структур городских комплексов жилищных и коммунальных услуг;
• обоснование путей развития организационно-правовых форм самоуправления потребителей жилищных и коммунальных услуг.
Теоретические и методологические основы исследования. Главной теоретико-методологической установкой автора было применение системного подхода к постановке проблемы, к отбору конкретного предмета исследования, к его проведению и изложению. В остальном работа основывалась на применении традиционных методов исследования организационных структур управления, анализа социально-экономических рекомендаций по системному упорядочению ряда ключевых составляющих этих преобразований.
Эта цель конкретизируется в следующих задачах:
• корректная постановка проблемы управления социально-экономическими преобразованиями в региональных системах с позиций системного подхода;
• системная оценка предпосылок перехода к новой социальной политике на федеральном и региональном уровнях;
• характеристика сферы жилищных и коммунальных услуг как представительного объекта социально-экономических преобразований в региональных системах;
• анализ особенностей функционирования и управления преобразованиями сферы жилищных и коммунальных услуг в городах различных типов;
• структурирование проблемы преобразований в сфере жилищно-коммунальных услуг для целей разработки и реализации соответствующих региональных программ;
• обоснование путей преобразования организационно-производственной и управленческой структур городских комплексов жилищных и коммунальных услуг;
• обоснование путей развития организационно-правовых форм самоуправления потребителей жилищных и коммунальных услуг.
Теоретические и методологические основы исследования. Главной теоретико-методологической установкой автора было применение системного подхода к постановке проблемы, к отбору конкретного предмета исследования, к его проведению и изложению. В остальном работа основывалась на применении традиционных методов исследования организационных структур управления, анализа социально-экономических ситуаций в регионах и макроэкономического анализа, а также на использовании результатов статистических и специально организованных социологических обследований.
Степень разработки проблемы. Специально выполненных фундаментальных исследований по проблемам управления социально-экономическими преобразованиями в региональных система* до настоящего времени нет, что во многом определяется новизной этой проблемы, не имеющей аналогов по содержанию, масштабам и темпам преобразований. В то же время надежной теоретической базой для проведения исследования стали работы российских и зарубежных ученых по проблемам применения системного анализа к решению проблем управления в социально-экономических системах (И.В.Блауберг, Д. М. Гвишиани, Л. И. Евенко, В. Н. Лившиц, В. Н. Лексин, Б. З. Мильнер, В. Н. Садовский, В. С. Рапопорт, В. Д. Рудашевский и др.), общих проблем реформирования экономики в России и других странах (Л.И.Абалкин, М. С. Бернштам, П. И. Бунич, Е. Т. Гайдар, Я. Корнаи, Х. Ламперт, А. Ослунд, Н. Шмелев и др.), разработке программ развития регионов (М.К.Бандман, А. Г. Гранберг, А. Р. Лейбкинд, Е. В. Руднева, Р. И. Шнипер и др.), институциональных преобразований в сфере жилищных и коммунальных услуг (И.Бычковский, Т. Д. Белкина, О. С. Пчелинцев и др.).
Информационное обеспечение. Аналитическая и рекомендательная часть работы базируется на большом объеме достоверной информации статистического, обзорного и методического характера, изданной специализированными научными центрами и администрациями субъектов федерации и отдельных городов. Широко использованы также многочисленные нормативные акты по указанным вопросам, подготовленные в субъектах федерации и в отдельных городах и ставшие доступными в связи с начатой в 1993;1994 г. г. постоянной публикацией таких материалов и их поступлением в специальные базы данных (типа «Консультант — Плюс», «Гарант» и др.).
Научная новизна и полученные автором научные результаты. Диссертация содержит ряд элементов новизны, а также уточнений отдельных положений, ранее выдвинутых другими авторами. К числу основных научных результатов, содержащих элементы новизны или уточнения, относятся следующие:
• дана характеристика социально-экономических преобразований в региональных системах как специфической совокупности организационных действий, целевым образом корректирующих отношения (прежде всего, социальные и экономические) между компонентами этих систем и преимущественно проявляющихся в форме реструктуризации и институциональных реформ;
• на примере современной ситуации в России показана объективная необходимость указанных преобразований в связи со все большими расхождениями между изменениями в экономических отношениях и консервацией прежних социальных отношенийв то же время показано, что основные трудности перехода к новой рыночной модели социальных отношений связаны не столько с социальной консервативностью населения, сколько с неспособностью новой рыночной экономики России обеспечить социальные гарантии и экономическую самодостаточность населения как рыночного потребителя социальных услуг;
• показаны объективные предпосылки формирования существенных региональных различий в исходной социально-экономической ситуации в отдельных регионах России и нецелесообразность однотипных социально-экономических преобразований,. не учитывающих эти различия;
• показаны сущность и особенности преобразований в сфере жилищных и коммунальных услуг;
• проанализировано содержание и структура социально-экономических преобразований в городском хозяйстве крупного города (на примере г. Москвы) и среднего города (на примере г. Новгорода) в контексте конкретных социально-экономических ситуаций в этих городах;
• предложена структура организационных действий, обеспечивающих системный подход к разработке и реализации программы преобразований в сфере жилищных и коммунальных услугвыделены основные блоки, элементы и связи этих организационных действий, показана возможность вариантных решений;
• рекомендована системно упорядоченная совокупность мер по организационно-управленческой реструктуризации городских комплексов жилищных и коммунальных услуг;
• разработаны предложения по развитию форм самоорганизации и самоуправления потребителей жилищных и коммунальных услуг.
Логика изложения и структура работы. Работа состоит из трех блоков — проблемно-постановочного, аналитического и рекомендательного, соответствующих трем главам работы.
В проблемно-постановочной части работы представлены результаты изучения предпосылок и особенностей социально-экономических преобразований в региональных системах. В этой связи рассматриваются сущность проблемы и системный подход к ее решению, дается системная оценка макроэкономических и социальных предпосылок перехода к новой социальной политике на федеральном и региональном уровнях, а также уточняются содержание и региональные. особенности системного реформирования социальной сферы.
В аналитической части диссертации дана характеристика сферы жилищных и коммунальных услуг как представительного объекта анализа и реформирования и показаны особенности функционирования и управления преобразованиями в сфере жилищных и коммунальных услуг в крупном городе (на примере г. Москвы) и среднем городе (на примере г. Новгорода).
В рекомендательной части работы изложены предлагаемые подходы к организационному упорядочению преобразований в городских комплексах жилищных и коммунальных услуг. В этой связи последовательно излагаются методические рекомендации по системной разработке и реализации региональных программ проведения преобразований в сфере жилищных и коммунальных услуг, даются предложения по изменению организационно-производственной и управленческих структур городских комплексов жилищных и коммунальных услуг, а также по развитию организационно-правовых форм самоуправления потребителей жилищных и коммунальных услуг.
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
.
Авторские оценки проблем и предложения по их решению содержатся практически во всех разделах и подразделах работы. Тем не менее, необходимо еще рази в предельно сжатой форме выразить само существо аналитических и рекомендательных позиций работы. При этом, естественно, в нижеприводимый перечень' попали далеко не все соответствующие положения из основного текста диссертации.
1.Проблема управления крупными общественными преобразованиями относится к числу наиболее сложных и потому наименее разработанных. В первую очередь, это относится к феномену социально-экономических преобразований.
Социально-экономическими преобразованиями мы называем специально организованные и проводимые на законном основании действия по кардинальному изменению социальных и экономических отношений в их взаимосвязи. Экономические факторы и экономические ограничения во многом определяют причины, темпы и направления социально-экономических преобразований, но их вектор, а, главное, последствия имеют преимущественно социальный характер. Они являются социальными по смыслу и целям, но экономическими по механизмам реализации.
2.Первой и важнейшей особенностью современных социально-экономических преобразований является их встроенность в единую государственную политику при одновременной региональной дифференциации параметров, форм и методов их реализации. Социально-экономические преобразования в региональных системах представляют собой органическую часть целенаправленно осуществляемых в масштабах государства правообеспеченных изменений в социальных и, одновременно, экономичееских отношениях, где непосредственным объектом управления становится социальный и экономический потенциал региона (муниципального образования), основная часть управленческих решений принимается и реализуется органами региональной и местной власти, а параметры, характер и темпы преобразований во многом определяются региональными (местными) условиями. Управляемость, регулируемость — вторая важнейшая особенность рассматриваемых преобразований. В отличие от эволюционной модели развития социальных отношений, проводимые пенсионная реформа, реформа здравоохранения, реформа социальной защиты или жилищно-коммунального хозяйства призваны придать преобразованиям динамичный, целенаправленный и управляемый характер. Их нельзя пускать на самотек или рассчитывать на их проведение в режиме самонастройки, поскольку их результаты должны соответствовать установленным законом требованиям и гарантиям. Поэтому рассматриваемые преобразования должны быть предметом специально организованного управления.
3.Рассматриваемые преобразования по своей сущности являются системными, в связи с чем залогом их результативной реализации становится системный подход к организации и выполнению соответствующих управленческих решений.
Первым принципиальным условием разумных социально-экономических преобразований является их проведение только в тех случаях, когда возможности прежнего порядка исчерпаны и когда на государственном уровне нет достаточных прав и (или) ресурсов для' того, чтобы решить ту или иную общегосударственную проблему в принципиально новых условиях. В этой связи в каждом конкретном случае нужно доказывать, обосновывать, что социально-экономические преобразования не просто желательны, а неизбежны, безальтернативны.
Принципиально важной является и конкретно целевая ориентация рассматриваемых преобразований. Должна быть уверенность в том, что предпринимаемые действия приведут к достижению количественно выраженной цели. При этом требуемые результаты должны характеризовать не сами действия («изменена система управления», «снижена нагрузка на бюджеты» и т. п.), а именно параметры изменения социально-экономической ситуации.
Принципиальное значение с позиций управления имеет развернутое процедурное обеспечение проводимых преобразований. Только разработка специальных организационных механизмов, доведенных до детальных процедур, закрепленная в нормативных актах и понимаемая как обязятельный принцип, способна не только ввести социально-экономические преобразования в режим нормальной организационной деятельности, но и снять с них частые обвинения в нечестном лоббировании, в необоснованных политических приоритетах и т. п.
Особо следует выделить принцип ответственности и контроля, поскольку социально-экономические преобразования, во-первых, всегда связаны с использованием общегосударственных ресурсов, во-вторых, имеют своим предметом политически значимые социальные процессы и, в-третьих, затрагивают интересы многих людей каждого региона и всего государства.
Наконец, следует отметить принципиальную ориентацию на программно-целевые методы.
4.Поиск адекватных способов и форм взаимосвязи процессов экономического и социального развития характерен для всех государств и ведется во все времена. Это общая закономерность. Вместе с тем, проявление этой закономерности всегда отличается существенными особенностями, которые обусловливаются сложностью, противоречивостью и проблематичностью конкретной социально-экономической и политической ситуации, сложившейся на данный момент в той или иной стране.
Для современной России суть проблемы заключается в том, что глубочайший экономический кризис сделал невозможной прежнюю социально-экономическую политику, когда государство несло основное бремя социальных расходов. Сложилась ситуация, когда стал неминуем отказ от всеобщей уравнительной социальной поддержки и переход к адресной помощи только тем, кто не в состоянии самостоятельно оплачивать социальные услуги. Такие изменения обещают комплексный социально-экономический эффект. Сокращение социальных расходов бюджетов всех уровней может повысить их инвестиционную активность и тем самым способствовать оживлению экономики, а необходимость более полно платить за жилье, медицинскую помощь и другие социальные услуги способна повысить экономическую активность населения.
Чтобы достичь этих целей, необходимо внедрение новых механизмов функционирования социальной сферы, в том числе и той ее части, которая прежде находилась в ведении государственных предприятий (жилье, городской общественный транспорт, профессионально-техническое обучение, здравоохранение, объекты культуры и отдыха). При этом выбор новых механизмов, темпы перехода к новым схемам финансирования и другие элементы нового подхода будут определяться многими условиями и предпосылками, но определяющую роль будет безусловно играть макроэкономический и социально-экономический фон современной российской ситуации. Трудность, однако, состоит в том, что социальная, политическая и экономическая ситуации в современной России характеризуется исключительно широким и нестабильным спектром оценок. Разногласия в оценках отмечаются по вопросу о причинах системного кризиса и, главное, по вопросу тенденций его развития, перспектив стабилизации и начала роста экономики. Поэтому многие серьезные аналитические материалы и программные документы содержат несколько более или менее вероятных сценариев развития исходной ситуации и несколько вариантов прогнозных оценок. Общим в них является только вывод о том, что экономическая реальность не оставляет возможности для широкого социального маневра. Экономическое положение государства, материальное положение и экономическое поведение (в свою очередь, экономическая активность) населения, параметры бедности и возможности роста оплаты труда, особенности рынка труда таковы, что социальная реформа неизбежна, поскольку государство не имеет возможности проводить прежнюю социальную политику, а население в массе не готово и в значительной степени не может принять новые правила игры.
5.Проблемы функционирования и реформирования региональных социально-экономических систем нельзя рассматривать в отрыве от более общих задач в области социальной политики, проводимой в стране в целом. Основные задачи этой политики видятся в «восстановлении» заработной платы в качестве основного источника доходов (работающей) семьи, реструктуризации и повышении эффективности системы социального обеспечения с переходом к практике выплаты денежных пособий нуждающимся и переводе жилищно-коммунального хозяйства и других отраслей социальной сферы на полную или большую самоокупаемость.
6.Проведение социальной реформы, ориентированной на перенос оплаты социальных услуг с бюджетов на население, выглядит различно с позиций органов власти разных уровней. Основную часть расходов на социальные цели несут территориальные бюджеты. При этом в региональных бюджетах расходы на социальные цели составляли в 19 951 996 гг. лишь 22%. Здесь была относительно невелика доля расходов на ЖКХ и намного повышена доля расходов на транспорт. В бюджетах городов областного подчинения основные расходы приходились на ЖКХ, на образование и здравоохранение. В районных бюджетах основной статьей расходов были социальные нужды, и почти 20% расходов шло на финансирование внутрирегиональных трансфертов нижестоящим бюджетам. В бюджетах городов районного подчинения вновь резко увеличивается доля затрат на ЖКХвозрастает и доля расходов на социальные цели, особенно на образование. В поселковых бюджетах 2/3 расходов приходится на социальные нужды (в том числе половина — на образование) и на жилищно-коммунальное хозяйство. Наконец, в сельских бюджетах социальные расходы составляют ¾ общих расходов (с небольшим отрывом лидируют расходы на образование), а доля жилищно-коммунальных расходов минимальна.
При анализе этих пропорций следует учитывать расходы явные и расходы, скрытые внутри отдельных позиций бюджетной классификации. Так, практически полное отсутствие субсидий ЖКХ или расходов на транспорт и связь в федеральном бюджете свидетельствует только о том, что в этом бюджете нет специального выделения таких расходов. На самом же деле они исчисляются триллионами рублей, но скрыты в составе трансфертов, федеральных программ, расходов на поддержку только что муниципализированных социальных объектов и отдельных отраслей (ВПК, АПК, угольной промышленности и др.).
7.При анализе перспектив проведения социальной реформы преимущественно рассматриваются экономические и социальные позиции только двух ее участников: населения и бюджетов, т. е. тех, кто оплачивает социальные услуги. Но не менее важна и оценка третьей стороныпредприятий и организаций ЖКХ, социальных учреждений, услуги которых во все большей степени должно оплачивать население и все в меньшей — бюджеты. При казалось бы наибольшей простоте оценок этой «третьей» стороны, сделать их крайне затруднительно, поскольку приходится оперировать крайне смутными понятиями «качество социальных уцслуг», «социальные нормативы» и т. п. Кроме того, если население хоть в какой-то степени готово увеличивать (и реально увеличивает) социальные расходы, то «третья сторона» не склонна ни снижать цены на предоставляемые услуги, ни тем более повышать их качество при существующем уровне оплаты услуг. Для успешной реализации социальной реформы необходимо коренное преобразование не столько механизмов финансирования, • сколько механизмов функционирования ЖКХ и социальных объектов, необходим их переход в режим конкуренции и зависимости от потребителя социальных услуг. И это — обязательное условие реформирования социальной сферы при любых схемах ее финансирования. Это тем более важно потому, что в настоящее время организации ЖКХ и другие социальные учреждения не несут никакой ответственности ни за непомерно увеличенные тарифы, ни за низкое качество лечения или содержания жилища, ни за отключение тепла, электроэнергии и т. д.
8.В сфере социальных отношений существует гораздо больше сущностных связей и зависимостей, чем в сфере экономики, и успех любой социальной реформы будет в значительной степени определяться тем, насколько полно будут учтены эти связи и насколько системно будет проходить само реформирование. При этом следует учитывать, что социальные преобразования (например, жилищно-коммунальная реформа) происходят не «при прочих равных условиях», а в обстановке не менее кардинальных перемен во всех остальных сферах общественной жизни. Необходимо учитывать и то, что социальное реформирование требует коренного обновления социально-психологических установок населения, повышения профессионализма и изменения отношения к клиенту со стороны работников социальной сферы и т. д.
С учетом всех этих обстоятельств и должна строиться модель системного реформирования социальной сферы в России, в каждом конкретном регионе и населенном пункте." Задачей первостепенной важности становится синхронизация или определение строгой последовательности отдельных реформенных действий. Трудно предположить, например, что упорядочение системы предоставления жилищных субсидий или льгот отдельным категориям граждан будет проводиться после того, как будут установлены новые ставки оплаты жилищно-коммунальных услуг. Перемены в системе социальной защиты населения, в пенсионном обеспечении и другие социальные новации должны быть сбалансированы и проведены в определенной последовательности с действиями в ходе жилищно-коммунальной реформы и т. д.
Следует системно оценивать и ожидаемые результаты каждого реформенного шага. Например, в каждом регионе и городе целесообразно заранее оценить, какая часть населения перейдет в категорию нуждающихся и социально поддерживаемых лиц после того, как в бюджете возрастут затраты на оплату социальных услуг, а общий норматив минимального прожиточного минимума будет соответственно увеличен. И такие экономические «плюсы» и «минусы» нужно оценивать практически по всем направлениям социальной реформы.
9.Важнейшим компонентом социальной реформы является трансформация жилищно-коммунального хозяйства. Сфера жилищных и коммунальных услуг представляет собой территориально интегрированный многоотраслевой производственно-хозяйственный комплекс предприятий, организаций и органов управления, обеспечивающих удовлетворение повседневных потребностей населения. Производственная структура жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации, к настоящему времени, интегрирует более 30 видов деятельности, ведущие из которых — жилищное хозяйство, водоснабжение, водоотведение и очистка сточных вод, теплоснабжение, электроснабжение, озеленение населенных пунктов, ремонт дорог, мостов и набережных, берегоукрепительные работы, летняя и зимняя уборка улиц, сбор, вывоз и утилизация бытовых и радиоактивных отходов, гостиницы, бани, прачечные, ритуальные услуги.
10.Основные задачи реформирования сферы ЖКХ, предложенные в 1991 году Правительством Российской Федерации в новой государственной жилищной политике, предусматривали: разграничение прав владения и управления жилищно-коммунальной собственностьюсоздание рынка жилья за счет приватизации и изменения структуры жилищного фонда по формам собственностивведение договорных отношений в сфере эксплуатации и ремонта жилья и объектов инженерной коммунальной инфраструктурыпереход жилищно-коммунального хозяйства в режим безубыточного функционирования и расширенного воспроизводства основных фондов путем поэтапного повышения платежей населения за жилье и коммунальные услуги при обеспечении социальной защиты малоимущих групп населенияструктурную перестройку управления жилищно-коммунальным хозяйством и перенесение центра тяжести по организации хозяйственно-финансовой деятельности функционирующих в этой сфере экономики предприятий на места.
Сформированная в 1990;1996 годах законодательная, правовая и нормативно-методическая база определила основные направления реформы жилищно-коммунального хозяйства на основе взвешенного перехода этой сферы экономики на рыночные принципы хозяйствования и усиления мер социальной поддержки низкодоходных категорий граждан при гарантированном обеспечении стандартов качества проживания.
11 .Реализация на местах новой государственной жилищной политики позволила решить ряд застарелых проблем отрасли. Вместе с тем, по ряду важнейших направлений предпринимавшиеся шаги на дали ощутимых результатов. Трехлетний опыт проведения реформ в жилищно-коммунальном хозяйстве показал, что принятые в 1991 году и последующие годы решения, касающиеся реформирования отношений в этой сфере экономики, носили в большей степени политический характер и не были увязаны с общенациональной политикой в области установления цен на энергоносители, динамикой доходов населения, процессом передачи в муниципальную собственность объектов жилищно-коммунального хозяйства и другими факторами. В частности, из-за неблагоприятной динамики доходов населения рост оплаты населением коммунальных услуг проходил болезненно, и возникла необходимость изменения темпов и этапов реформы оплаты жилья и коммунальных услуг путем увеличения срока поэтапного перехода к полной оплате жилья и коммунальных услуг населением с 5 до 10 лет.
12.В этой связи Указом Президента Российской Федерации от 28.04.97 г. № 425 «О реформе жилищно-коммунального хозяйства в Российской Федерации» была принята новая концепция реформы ЖКХ, которая определила следующие основные направления:
12.1. комплексное изменение системы финансирования и ценообразования в этой сфере экономики, переход отрасли на безубыточный режим функционирования с одновременным применением мер социальной защиты малоимущих категорий населения;
12.2. реформирование системы управления жилищно-коммунальным хозяйством, демонополизация отрасли и создание в. ней конкурентной среды;
12.3. ресурсосбережение и снижение издержек на жилищно-коммунальные услуги при обеспечении государственных стандартов качества обслуживания потребителей.
Реформа оплаты населением жилья и коммунальных услуг, являющаяся ключевым звеном преобразований в жилищно-коммунальном хозяйстве, должна будет осуществляться при существенном совершенствовании системы адресной поддержки низкодоходных семей. За субъектами Российской Федерации и органами местного самоуправления сохраняется право устанавливать основные параметры перехода на новую систему оплаты жилья и коммунальных услуг. Вместе с тем объем помощи из федерального бюджета (в первую очередь в виде трансфертов) будет рассчитываться, исходя из единых нормативов федеральных стандартов.
13.В целях реализации новых концептуальных задач по реформированию жилищно-коммунальной сферы, органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления можно было бы рекомендовать 13.1. активизировать работу по обоснованному с учетом местных условий переходу от бюджетного дотирования потребляемых населением услуг ЖКХ к их полной оплате населением, с применением мер социальной защиты малоимущих слоев населенияснижения издержек и тарифов на услуги ЖКХ, внедрения ресурсосберегающих технологийразвития конкуренции в сфере жилищно-коммунального обслуживания и осуществления антимонопольного регулирования деятельности предприятий естественных монополий;
13.2. организовать муниципальные центры по предоставлению гражданам компенсаций (субсидий) по оплате жилья и коммунальных услуг;
13.3. разработать и начать реализацию программ реформирования региональных комплексов жилищно-коммунального хозяйства.
14.Правительство г. Москвы приступило к реформе сферы жилищных и коммунальных услуг намного раньше, чем это сделало Правительство РФв 1992 году. Заметной вехой на пути этих преобразований стала разработка и реализация городской программы «Жилище». В Москве со значительным опережением по сравнению с другими городами России разделены эксплуатация и ремонт, функции заказчика и подрядчика. По состоянию на 1.07.97.г. в городе действует 35 частных фирм по обслуживанию жилого фонда. В настоящее время это не отдельные элементы, а система, которая охватывает примерно 13% жилого фонда и сфера деятельности которой распространяется более чем на 1 млн. человек. В Москве активно решаются проблемы создания мощной нормативной базы. Планомерно ведутся институциональные преобразования. Создан и нормально действует центр городских субсидийисходя из установленной на 1996 год допустимой доли расходов населения в 12,5%, выделяются субсидии малообеспеченным. Эти субсидии получают 340 тысяч семей на сумму 126 млрд. рублей. Создана система организаций, предоставляющих эти жилищные субсидии, 110 субцентров. Сформирована основанная на принципах демонополизации и рыночных отношений схема бюджетного финансирования жилищно-коммунального хозяйства.
15.К началу 1997 года каждый из москвичей (не только наниматель, но и собственник) оплачивал лишь малую часть фактических расходов на содержание своего жилья: в среднем 17,2 процента от себестоимости (по видам услуг доля платежей граждан колеблется от 1,1 до 73,9 процента от реальной стоимости). Но намерение федерального правительства высвободить 100 с лишним триллионов рублей, которые идут сегодня на дотирование жилищно-коммунального хозяйства, форсированно перейти к полной оплате содержания жилья и коммунальных услуг по фактической себестоимости в конкретных условиях г. Москвы могут обернуться убытками. Это подтверждают расчеты.
После предлагаемого нововведения резко возрастут (до 13,7 трлн. рублей) выплаты из городской казны субсидий малоимущим на оплату жилья и коммунальных услуг. Возрастут и компенсации на предоставление льгот — до 3,9 трлн. рублей. Все вместе это составит 17,6 трлн. рублей.
Количество московских семей, имеющих право на получение субсидий, достигнет 2 миллионов 76 тысяч (или 63% от общего количества семей в столице). Самостоятельных плательщиков за жилье и коммунальные услуги останется всего 37%. Более того: число должников по квартплате может стать чрезмерно высоким. Ожидаемые неплатежи превысят уже достигнутый сегодня 50-процентный уровень и принесут потери на сумму более 4 триллионов рублей. Следует подчеркнуть, что вопрос о неплатежах за рассматриваемые услуги, который вообще не обсуждается на федеральном уровне, является одним из самых острых на уровне городов.
Если прибавить названную выше сумму в 4 трлн. рублей к сумме потерь от увеличения количества субсидий малообеспеченным и бюджетных потерь от компенсаций льготникам, то общая цена федеральных реформ для г. Москвы приблизится к 21 трлн. рублей, которые так или иначе придется находить в городском бюджете. Таким образом, прогнозируемые опережающие темпы роста оплаты жилищно-коммунальных услуг над ростом доходов населения приведут не к высвобождению бюджетных средств, а напротив — к дополнительным расходам бюджета.
16.По московскому проекту поэтому предполагается гораздо более плавный подъем ставок за коммунальное обслуживание: столичное правительство считает благоразумным даже в 2001 году довести ставки оплаты жилья всего лишь до 36 процентов от реальной себестоимости услуг и лишь к 2003 году приблизиться к 100-процентной оплате. Кроме того, если рассматривать намеченные преобразования как систему взаимосвязанных мер, учитывающих многоаспектные социальные последствия, а не просто как своеобразную «тарифную революцию», то следует осуществить ряд сопряженных системообразующих действий, например, внедрение ипотечного кредитования, демонополизацию жилищно-коммунального хозяйства и др.
17.Особенности исходной ситуации и хода преобразований в сфере предоставления жилищных и коммунальных услуг в г. Москве требуют не только соответствующих действий на уровне города как субъекта федерации, но и решений федеральных властей. Они, в частности, должны предусматривать:
• увязку сроков и темпов проведения реформы с конкретными результатами выполнения Программы экономического роста и Указа.
Президента РФ по структурной перестройке естественных монополий;
• законодательную и материальную поддержку создания системы долгосрочного ипотечного кредитования населения для строительства и покупки жилья;
• пересмотр нормативов отчислений в федеральный и региональный бюджеты в пользу тех регионов, которые наращивают самофинансирование жилищно-коммунальной сферы;
• исключение НДС из всех видов жилищно-коммунальных платежей населения, а также из дотаций соответствующих бюджетов и средств предприятий;
• установление социально обоснованного минимального уровня заработной платы в производственной сфере;
• предоставление бездотационным регионам права самостоятельно, исходя из экономической ситуации и реальных доходов населения, определять: темпы и сроки проведения жилищно-коммунальной реформырегиональные социальные стандарты и стандарты на содержание и ремонт жилья и коммунальные услугиобъемы и порядок предоставления субсидий гражданам на оплату жилищно-коммунальных услуг;
• обеспечение правовой основы эффективного воздействия на заемщиков, не выполняющих своих обязательств, и должников по жилищно-коммунальным платежам с внесением соответствующих изменений в Гражданский кодекс и действующее законодательство. По нашему мнению, эти обоснованные и полезные меры могли бы быть дополнены, как минимум, еще тремя позициями, вытекающими из самых последних решений Правительства ¦ РФ: необходимо общее упорядочение нормативно-правовой базы преобразования социальных отношений на уровне регионовболее дифференцированное исчисление федеральных стандартов перехода на новую систему оплаты жилья и коммунальных услуг и законодательное оформление всех видов распределения средств федерального бюджета между регионами России (в том числе в связи с преобразованиями в сфере предоставления жилищных и коммунальных услуг).
18.В отличие от Москвы со свойственной этому городу сверхконцентрацией социальных проблем и сверхвозможностями по мобилизации финансовых ресурсов, преобразования социальной сферы г. Новгорода проходили в более типичных для российских городов условиях (население стандартного «среднего» города 250 тыс. чел., градообразующая база — несколько крупных заводов). Проведению реформы жилищно-коммунальной сферы города предшествовал прием в муниципальную собственность практически всего ведомственного жилищного фонда (жилые дома и общежития), для чего использовалась специальная утвержденная Администрацией города целевая программа. При разработке программы структурной реорганизации сферы жилищных и коммунальных услуг рассматривались три варианта создания службы единого заказчика на эти услуги: вариант, А — при Администрации города на базе комитета г. Новгорода по управлению ЖКХвариант Б — в форме муниципального коммерческого предприятия и вариант В — в форме муниципального учреждения, являющегося некоммерческой организацией.
Предпочтение было отдано варианту В, поскольку он минимизировал возможные отвлечения службы заказчика от решения возложенных на нее основных задач на непрофильные коммерческие виды деятельности и к тому же требовал меньших затрат на содержание административно-управленческого персонала. При выборе путей реорганизации муниципальных жилищно-эксплуатационных предприятий разработчики программы исходили из оптимальных величин площади, состояния, компактности месторасположения обслуживаемого жилищного фонда, минимально достаточной численности АУЛ.
В результате было ликвидировано муниципальное предприятие жилищнокоммунального хозяйства, создано муниципальное учреждение «Служба заказчика по ЖКХ» и около двадцати расчетно-кассовых центров в составе его отдела жилищных субсидий, реорганизовано муниципальное производственное жилищное ремонтно-эксплуатационное предприятие и муниципальное жилищное предприятие с разделением их на 10 муниципальных унитарных жилищно-эксплуатационных предприятий, в муниципальную собственность города принято два государственных ресурсоснабжающих предприятия: «Новгородский водоканал» и «Теплоэнерго», на базе которых создано два муниципальных унитарных предприятия. В результате структурной реформы были сокращены накладные расходы с 23% до 12%, установлена рентабельность предприятий 10% вместо 20%, высвобождено имущество предприятий (нежилые помещения, автотранспорт и др.), что позволило сократить расходы на 5 млрд. рублей в год, и реально сокращено 75 человек АУП. Контроль за формированием тарифов позволил сократить их рост на 21 млрд. рублей в год, улучшить эксплуатацию жилищного фонда.
19.Структурные преобразования и введение договорных отношений между предприятиями, участвующими в деятельности жилищного сектора, стали основой перехода на новую для г. Новгорода систему оплаты жилья и коммунальных услуг. Уровень платежей за жилищно-коммунальные услуги в г. Новгороде к 1997 году составил 40%, при этом за субсидиями обратилось только 5% населения, а платежи населения вносились в пределах 82−84%. Уровень платежей населения до 2003 года спланирован с учетом введения с 1 марта 1997 года платы за найм. При выходе на уровень платежей в 50% будет осуществлено введение платы за капитальный ремонт. При достижении уровняплатежей населения 55%, далее повышение платы намечено проводить по 10% в год.
Особый интерес представляет опыт Администрации г. Новгорода по введению дифференцированной системы оплаты за жилищно-коммунальные услуги.
Введение
этой системы с 1 апреля 1997 года по оценкам Администрации города позволит сократить расходы бюджета на содержание жилья и создать условия для высвобождения излишков муниципального жилищного фонда, с помощью которых будут удовлетворены нуждающиеся в улучшении жилищных условий. Причем, дифференцированная система оплаты вводится плавно, начиная с 20%, то есть плата за площадь, превышающую социальную норму (18 кв. м., исключая однокомнатные квартиры), будет уже не на уровне 40%, а на уровне 60%, и данный уровень фиксируется на год с одновременным введением правил замены квартир с большей жилой площадью на меньшую и наоборот. Как и в Москве, в г. Новгороде организованы социальные гарантии населению, которые реализуются через отдел жилищных субсидий, созданный в 1994 году. В составе отдела сформированы 19 расчетно-кассовых центров (равномерно расположенных на территории города), в которых подготавливаются документы по регистрации населения, начисляются и взимаются платежи за жилищно-коммунальные услуги.
И еще один важный вывод из анализа преобразований в сфере жилищных и коммунальных услуг в г. Новгороде. Проведение таких реформ без формирования адекватного восприятия их населением практически невозможно. Достичь этого возможно путем обучения работников соответствующих городских служб и налаживания мощной пропагандистской и воспитательной работы с населением.
20.Как было показано ранее, начатые преобразования в сфере жилищных и коммунальных услуг в силу системного характера объекта реформирования, системного характера преобразований и их системного воздействия на самые различные стороны (социальные, экономические, организационные и др.) региональных систем должны осуществляться с использованием системной технологии, действенным инструментом которой является программно-целевой метод. По нашему мнению, системная организация разработки и реализации программ преобразований в сфере жилищных и коммунальных услуг, которые по Указу Президиума РФ № 528 от 27 мая 1997 г. должны быть разработаны во всех регионах России, должна основываться на методологических положениях, соответствующих региональному типу программ. Анализ показывает, что программные механизмы управления, особенно подходящие для использования в сложных социально-экономических региональных системах, мало результативны из-за формального отношения к постановке целей, недостаточной ресурсной обеспеченности, отсутствия надлежащего внимания к целевой реализации программы и др. Естественное в условиях кризиса и бюджетного дефицита стремление получить хотя бы небольшие средства на выполнение программы превалировало над стремлением именно целевого использования этих средств. В этой связи становится особенно актуальной задача недопущения формальной разработки и выполнения программ жилищно-коммунальной реформы.
21.Преобразования в сфере жилищных и коммунальных услуг целесообразно представить в виде определенной системы, включающей 6 качественно различных, но системно связанных блоков, причем системообразующие связи между указанными блоками и их макроэлементами формируются по поводу двух также взаимосвязанных целей этих преобразований: а) снижение затрат на рассматриваемые услуги и повышение качества этих услуг и б) максимальное развитие социально оправданных прямых рыночных отношений между потребителями и производителями услуг. В связи с этим общая система преобразований должна включать следующие блоки:
21.1. Оценка социально-экономических и политических предпосылок реформирования жилищно-коммунального хозяйства.
21.2. Формирование целей и задач преобразований в сфере жилищных и коммунальных услуг.
21.3. Реализация целей указанных преобразований на основе требуемых результатов и вариантов их достижения.
21.4. Управление реализацией программы преобразований.
21.5. Нормативно-правовое обеспечение преобразований в сфере жилищных и коммунальных услуг.
21.6. Финансовое обеспечение преобразований.
21.7. Организационное обеспечение разработки и реализации региональных программ.
21.8. Информационное обеспечение реализации федеральной концепции и региональных программ преобразований в сфере жилищных и коммунальных услуг.
В свою очередь, каждый из этих блоков и составляющих их макроэлементов должен представлять своеобразную подсистему действий, объединенных общими (рассмотренными выше) целевыми установками и возникающими по этому поводу связями.
22.Стержневыми организационными позициями рекомендуемых программных разработок следует считать институциональные преобразования на двух уровнях: организация производства и управления (демонополизация и другие действия по реформированию организационной структуры комплекса жилищных и коммунальных услуг) и потребление (самоорганизация потребителей жилищных и коммунальных услуг).
23.Обобщение практики российских городов приводит к выводу о том, что преобразование системы организации производства и управления в городском комплексе жилищных и коммунальных услуг должно исходить, с одной стороны, из новой структуры отношений собственности, складывающейся в этой сфере (масштабы приватизации жилья, «ведомственная» доля социальных объектов и т. д.), а с другой — из экономической целесообразности, учитывающей местные условия и предпосылки (состояние и объемы деятельности жилищно-коммунального хозяйства, развитость производственной базы, кадровое обеспечение, бюджетно-финансовые возможности и т. д.). Указанные факторы могут комбинироваться по-разному и, следовательно, возможны альтернативные схемы организации производственно-хозяйственных и управленческих отношений в сфере жилищных и коммунальных услуг конкретных городов. Вместе с тем, по нашему мнению, спектр таких альтернатив не может быть широким. Отличаясь определенными особенностями, все они, тем не менее, должны опираться на общие принципы.
24.Анализ современных тенденций показывает, что в основу преобразований системы организации городских комплексов жилищных и коммунальных услуг должно быть положено общее требование рационального разделения функций и упорядочение взаимодействий между четырьмя субъектами организационно-экономических отношений: собственниками (пользователями) жилья, управляющими организациями, обслуживающими производственно-хозяйственными организациями и органами власти, осуществляющими регулятивно-контролирующую деятельность на местном рынке жилищно-коммунальных услуг.
В соответствии с этим требованием в рамках нового организационно-экономического механизма функционирования комплекса жилищных и коммунальных услуг необходимо обеспечить:
• возложение на собственников обязанностей по соблюдению установленных нормативов по содержанию жилья и обеспечению необходимого уровня финансирования для содержания принадлежащей им недвижимости;
• осуществление независимыми государственными органами контроля за соответствием состояния жилищного фонда, безотносительно к формам собственности, уровню установленных нормативов содержания жилья;
• предоставление собственникам права принятия решений о том, кто будет управлять принадлежащей им недвижимостью и обслуживать ее:
• обеспечение для собственников возможности свободы выбора организаций, предоставляющих различные виды услуг;
• переход на договорные (контрактные) отношения между собственниками и организациями, предоставляющими услуги как по управлению, так и по обслуживанию жилищного фонда;
• создание конкурентной среды между различными хозяйствующими субъектами, одни из которых предоставляют услуги по управлению недвижимостью, другие — по обслуживанию, а третьи как по управлению, так и по обслуживанию;
• отход от нормативного и переход к рыночным принципам ценообразования на услуги по управлению и обслуживанию недвижимости;
• обеспечение хозяйственной независимости предприятий, специализирующихся на предоставлении различных услуг собственникам жилья.
25. Логика системных преобразований региональных комплексов жилищных и коммунальных услуг диктует необходимость адекватных изменений не только в организации производства этих услуг, но и в организации их потребления. Установление паритетных отношений между жилищно-коммунальными предприятиями и жителями, эффективное противодействие со стороны последних диктату производителей услуг, как правило, невозможно в индивидуальном порядке, когда с соответствующими предприятиями разрозненно взаимодействуют жильцы каждой отдельно взятой квартиры.
Объективная общность интересов жителей, совместно проживающих в одном доме (или группе. домов), их естественное стремление совместить однонаправленные индивидуальные усилия по защите своих прав могут быть реализованы с помощью различных форм жилищных объединений граждан.
Обширный зарубежный опыт и уже появившаяся российская практика показывают, что такого рода объединения в условиях рыночных экономических отношений и демократической самодеятельности населения могут быть эффективными при двух главных условиях. Во-первых, они должны формироваться на достаточно однородной в социально-экономическом отношении совокупности жителей и, во-вторых, они должны строиться на принципе самоорганизации (самоуправления) этих жителей. Распространенность указанных организаций является важным признаком развитости и социальной ориентированности рынка жилищных и коммунальных услуг.
26.Действующее российское законодательство предполагает различные формы добровольного объединения граждан для реализации общих целей, в том числе и по месту жительства. Жилищные объединения могут быть формальными, то есть регистрироваться в соответствующих государственных органах и приобретать права юридического лица, или неформальными, то есть без соответствующей регистрации и приобретения прав юридического лица.
Обобщая мировой опыт и конкретизируя его к российским условиям, можно предположить, что наиболее реальные перспективы могут иметь формальные общественные организации, созданные на базе кондоминиумов, — товарищества собственников жилья. Прежде чем создавать кондоминиумы, необходимо провести технический и социальный анализ для того, чтобы определить дома, в которых жители способны сами управлять этими домами и эксплуатировать их, поскольку в реальности существуют многие причины, которые будут мешать жилищному товариществу эффективно работать.
Создание жилищного товарищества имеет смысл только' при наличии:
• поддержки местных властей и сотрудничестве с ними;
• хорошего технического состояния дома;
• возможности увеличить поступление средств на содержание и эксплуатацию после организации товарищества (хозяйственная деятельность, дополнительные средства из бюджета города, например, часть арендных платежей расположенных в здании коммерческих предприятий и т. д.);
• высоких доходов собственников квартир — членов товарищества;
• возможности более рационального использования имеющихся средств.
В европейских странах и США кондоминиумами управляют частные компании, ведущие между собой жесткую конкуренцию. Такая компания ведет финансовое планирование, учет, техническую инспекцию здания, подбор подрядчиков для эксплуатации и поставщиков коммунальных услуг. Товарищество осуществляет контрольные функции и в случае обнаружения недобросовестной работы меняет управляющих.
Опыт уже действующих и в российских городах жилищных товариществ свидетельствует: профессиональное управление во всех смыслах предпочтительней управления домом самими жильцами. Поэтому только отсутствие конкуренции в сфере управления жилым фондом заставляет большинство созданных товариществ брать на себя функции управления.
