Влияние районирования северных регионов России на формирование и реализацию социальной политики

Актуальность темы

исследования. Северные регионы Российской Федерации относятся к территориям с экстремальными природными условиями, с повышенными риском и издержками хозяйственной деятельности, но одновременно это территория с уникальными возможностями. Формирование рыночных отношений, коренные преобразования в формах собственности и хозяйствования, обусловленные этими и другими факторами изменения в российском обществе, создали новую ситуацию в формировании и реализации социальной политики в северных регионах. Социальная политика в регионах России в настоящее время является предметом пристального внимания исследователей. Это связано с пониманием того, что целостность и независимость государства зависят не только от характера политико-административных отношений между центром и регионами, но и от качества жизни населения в каждом субъекте Федерации, городе или поселке.

Субъекты Российской Федерации, относящиеся к районам Крайнего Севера и приравненным к ним местностям, имеют ярко выраженную специфику социально-экономического развития, характеризуются неблагоприятными условиями для жизнедеятельности населения на большинстве северных территорий.

Сложившаяся система государственной поддержки северных территорий и проводимая социальная политика вошли в противоречие с развивающимися экономическими и федеративными отношениями. Данная система недостаточно учитывает произошедшие изменения в экономике России, продолжает сохранять многие черты старой административнокомандной модели. Действующая система районирования Севера Российской Федерации не отражает всего разнообразия особенностей природно-климатических условий на территории северных регионов.

Несмотря на сложные природные и социально-экономические условия, роль северных регионов в развитии страны постоянно возрастает.

Очевидно, что северное пространство страны, включая Северный морской путь, имеет весьма существенное стратегическое значение, что обусловлено колоссальными запасами топливно-энергетических, биологических и минерально-сырьевых ресурсов. На современном этапе развития северных регионов большое значение приобретает совершенствование всех видов социальной и экономической деятельности, включая обеспечение благоприятных условий жизнедеятельности, развитие транспорта, рациональное использование природных ресурсов, обеспечение экологической и энергетической безопасности, развитие сферы услуг и др.

Концепция государственной поддержки экономического и социального развития районов Севера, утвержденная в марте 2000 года Постановлением Правительства Российской Федерации1, была принята в целях повышения эффективности государственной поддержки социальноэкономического развития районов Севера. В указанной Концепции Север определяется как высокоширотная часть территории России, характеризующаяся суровыми природно-климатическими условиями, обусловливающими повышенные затраты на производство продукции и жизнеобесI печение населения. Целью Концепции является совершенствование системы северных гарантий и компенсаций, как основной части социальной политики, при этом предусматривается их сохранение для проживающего в районах Севера населения, а также возмещение лицам, работающим и проживающим в регионе, удорожания стоимости жизни по сравнению со среднероссийскими показателями. Исходной базой для осуществления предоставления социально-трудовых гарантий, компенсаций и мер социальной поддержки населению, как установлено Концепцией, должно стать новое районирование северных территорий. За десять лет реализации данной Концепции новое районирование Севера России на государственном уровне так и не было проведено.

1 Концепция государственной поддержки экономического и социального развития районов Севера / Постановление Правительства Российской Федерации от 7 марта 2000 года № 198 // Собрание законодательства Российской Федерации, 2000, № 12, ст. 1286.

Актуальность темы

диссертационного исследования обусловлена необходимостью нового концептуального взгляда на социальную политику в условиях интенсификации развития Севера в современной России, потребностью формирования и реализации социальной политики на основе районирования Севера. Такое районирование должно быть ориентировано на вызовы настоящего и будущего времени, для чего надо совершенствовать его теоретические и практические аспекты, увязав их с устойчивым развитием экономики и социальной сферы России в целом и, в частности, Севера. Научно обоснованная система районирования северных территорий России может, а, по мнению автора, и должна стать рабочим механизмом трансформации системы государственных гарантий с целью их адаптации к изменившимся условиям хозяйствования на современном этапе развития российской экономики и преобразованиям в сфере государственных социальных обязательств.

Степень научной разработанности проблемы. Районирование Севера рассматривается во множестве ракурсов и на разных уровнях изучения, является объектом долговременных отечественных и зарубежных исследований, что обусловлено важностью данной проблемы для социально-экономического развития северных территорий.

На сегодняшний день можно найти достаточно большое количество трудов, имеющих то или иное отношение к теме диссертационного исследования, среди их авторов многие ведущие российские ученые: А. Н. Аверин, Г. А. Агранат, А. К. Акимов, Ю. П. Алексеев, В. Н. Бобков, Н. А. Волгин, А. Г. Гранберг, Г. В. Жукевич, А. В. Кашепов, Ю. П. Кокин, Ф. Д. Ларичкин, В. Н. Лаженцев, Г. П. Лузин, А. Л. Максимов, А. М. Матвеев,.

A.Н.Пилясов, В. С. Селин, С. В. Славин, В. И. Сморчкова, А. В. Ткачев,.

B.И.Чалов, Л. Н. Широкова, В. В. Фаузер, В. В. Филиппов, Р. А. Яковлев и др.

Целью диссертационного исследования является научное обоснование концептуальных подходов к районированию Севера России, выявление особенностей формирования социальной политики и выработке предложений по совершенствованию её инструментов для управления устойчивым социально-экономическим развитием северных территорий.

Реализация поставленной цели определила следующие задачи исследования:

— изучить, проанализировать и обобщить теоретические подходы к определению Севера и его границ, а также исследовать методологические аспекты районирования территории Севера Российской Федерации на современном этапе;

— выделить и систематизировать основные принципы экономического районирования и дать им оценку;

— выявить особенности государственного регулирования социально-экономического развития регионов Севера и проанализировать основные факторы, влияющие на формирование и реализацию социальной политики на Севере;

— определить основные тенденции социально-экономического развития северных регионов в современной России и в долгосрочной перспективе;

— выявить приоритетные направления социальной политики в области повышения эффективности формирования и использования трудового потенциала;

— разработать рекомендации по совершенствованию путей реализации социальной политики в северных регионах Российской Федерации.

Объектом исследования являются северные регионы Российской Федерации.

Предмет исследования — экономические, организационные, социальные отношения, складывающиеся в процессе формирования и реализации социальной политики в северных регионах на основе научно обоснованного районирования Севера России.

Теоретико-методологическую основу исследования составили разработки российских и зарубежных ученых по экономике, социальному и демографическому развитию, специалистов в области экономического районирования территорий, воспроизводства, занятости и миграции населения на региональном рынке труда.

Методология исследования базируется на принципах системного, структурно-функционального и сравнительного анализов.

При обосновании теоретических и методологических положений использовались абстрактно-логические и экспертные методы. При оценке факторов, влияющих на формирование системы районирования Севера — экономико-статистический, при обобщении мирового опыта — монографический методы исследования.

Информационной основой исследования послужили данные российской государственной статистики федерального и регионального уровней, материалы научных конференций и совещаний, аналитические материалы Комитета Государственной Думы по проблемам Севера и Дальнего Востока, Комитета Совета Федерации по делам Севера и малочисленных народов, периодических изданий, сети «Интернет».

Основные результаты, полученные соискателем, их научная новизна состоят в следующем: по специальности «экономика труда»:

— выявлены основные факторы, влияющие на формирование и реализацию социальной политики в северных регионах России, в том числе неблагоприятные природно-климатические условия, отдаленность территории, неразвитость социальной сферы, особенности трудовой деятельности;

— доказано, что действующая система государственной поддержки регионов Севера вошла в противоречие с реальными социально-экономическими условиями, потребностями в преобразовании государственного подхода к реализации социальной политики в указанных регионах, необходимости усиления роли государства в проведении целенаправленной социальной политики в северных регионах;

— на основании анализа реализации социальной политики на Севере выявлены особенности её трансформации в течение последних двадцати лет (уменьшение государственных социальных гарантий и компенсаций населению, снижение уровня контроля за их исполнением, расширение рыночных отношений в социальной сфере, снижение доступности для населения ряда социальных услуг). Разработаны, обоснованы и предложены приоритетные направления по совершенствованию социальной политики: принятие на федеральном уровне нормативных правовых актов по районированию Севера России, изменение нормативного правового регулирования закрепления населения, а также переселения высококвалифицированных кадров из других субъектов Российской Федерации, рост государственных расходов и привлечение внебюджетных средств на развитие социальной сферы, стимулирование негосударственных инвестиций и создание механизмов их эффективного использования при реализации целевых программ любого уровня;

— аргументирована необходимость совершенствования системы государственных гарантий и компенсаций населению на базе дифференциации дискомфортных условий трудовой деятельности и проживания на Севере России по степени влияния на человека неблагоприятных природно-климатических, социально-экономических и медико-биологических факторов. Данный подход предлагается рассматривать как методологическую основу районирования Севера России. по специальности «региональная экономика»:

— на основе анализа зарубежного и отечественного опыта районирования уточнено понятие «Север России» в части его качественных характеристик, определяемых географическими условиями, природно-климатическими, социально-экономическими и медико-биологическими факторами. Север — это высокоширотная часть территории Российской Федерации и прилегающие к ней с юга отдаленные и недостаточно заселенные территории, характеризующиеся суровыми природно-климатическими условиями и повышенными затратами на производство продукции и обеспечение жизнедеятельности населения;

— доказано, что при районировании северных территорий для оценки дискомфортности жизнедеятельности населения необходимо учитывать не только показатели природно-климатического фактора, но и социально-экономические и медико-биологические показатели: плотность населения, степень сельскохозяйственной освоенности территорий, транспортная доступность, продолжительность отопительного периода, воздействие на организм человека отдельных отрицательных природных факторов, природные предпосылки болезней, влияющих на здоровье и работоспособность человека;

— в целях совершенствования формирования и реализации социальной политики в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях обоснована необходимость выработки приоритетных направлений осуществления социальной политики с учетом специфики северных регионов, обусловленной низкой плотностью населения, особенностями функционирования социальной инфраструктуры, трудовым потенциалом, развитием транспортной доступности, повышением роли крупных административных центров в обеспечении социальными услугами населения, сохранением и развитием культуры и искусств коренных народов Севера.

Теоретическая и практическая значимость исследования заключается в том, что на основе полученных автором теоретических результатов разработаны рекомендации по развитию приоритетных направ лений совершенствования социальной политики в северных регионах России.

Материалы исследования могут быть использованы в решении теоретических и практических задач при подготовке законодательных и нормативных правовых актов в области реализации государственного регулирования оплаты труда и пенсионного обеспечения северян, миграционных процессов в части переселения граждан с северных территорий, предоставления доступных социальных услуг для лиц, проживающих и работающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях.

Апробация результатов исследования осуществлялась в ходе выступлений автора с докладами и сообщениями по различным проблемам социально-экономической политики в северных регионах на научно-практических конференциях и семинарах в Москве, Петрозаводске, Мурманске и др., на «круглых столах» в Государственной Думе и Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации. Результаты исследования докладывались на научно-практической конференции «Российский Север: траектория и перспективы социального развития» (РАГС, 2006) — парламентских слушаниях «Модернизация и повышение конкурентоспособности секторов экономики и социальной сферы северных и арктических регионов России: законодательный аспект» (Государственная Дума, 2011), «Районирование Севера Российской Федерации» (Государственная Дума, 2006), «Проблемы районирования Севера России» (Государственная Дума, 2007), круглом столе «Особенности экономического развития районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей» (Государственная Дума, 2006).

Положения и выводы работы использовались при разработке проекта федерального закона «О районировании Севера Российской Федерации», концепции федеральной целевой программы «Экономическое и социальное развитие Дальнего Востока, Забайкалья и Иркутской области до 2018 года», а также автором подготовлен ряд предложений и рекомендаций по проекту «Стратегии развития Арктической зоны Российской Федерации и обеспечения национальной безопасности на период до 2010 года», подготовлена новая редакция федерального закона «О государственных гарантиях и компенсациях лицам, работающим и проживающим в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях», предложены рекомендации по изменению подходов к распределению жилищных субсидий северянам, выезжающим с территорий Крайнего Севера и приравненных к ним местностей.

Отдельные положения исследования использованы в учебном процессе при подготовке специалистов в РАГС по специализации «Управление социальным развитием Севера».

Заключение

.

В диссертационном исследовании рассмотрены особенности формирования и реализации социальной политики в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, показана роль северных территорий для развития экономики страны, особенности их заселения и формирования трудового потенциала.

Север для России всегда имел важное геополитическое значение в силу своего монопольного положения по большому спектру стратегически важных для страны ресурсов и колоссальных пространств. Запасы полезных ископаемых, в том числе углеводородного сырья в шельфе Северного Ледовитого и Тихого океанов, обеспечивают устойчивое развитие России в перспективе и усиливают её значение не только на Европейском рынке нефти и газа, а с вводом в эксплуатацию нефтепровода «Восточная Сибирь — Тихий океан» и на Азиатском. В северных субъектах Российской Федерации на значительной части территории, кроме труднодоступных регионов, постоянно проживает население и коренные народы Севера.

Вместе с тем для решения экономических и социальных задач в нормативных правовых документах не определены южная граница Севера, хотя в правительственных документах и на совещаниях различного уровня по северным проблемам неоднократно поднимался вопрос о необходимости районирования Севера, включая Арктику, и проведения их южных границ.

В течение последних десяти лет выполнялись научные исследования по районированию Севера России, однако не было проведено комплексное районирование по зонам благоприятности (дискомфортности) условий проживания населения. Разработанные в 90-ые годы прошлого столетия методические подходы к районированию Севера России не да.

141 вали ранее и не дают до сих пор возможности четко определить его южную границу, решать проблемы районного регулирования заработной платы, а также предоставления государственных гарантий и компенсаций лицам, работающим и проживающим в северных регионах страны.

Действующая в настоящее время система территориального регулирования заработной платы, гарантий и компенсаций складывалась постепенно, начиная с первых лет советской власти, и изменялась применительно к экономической ситуации в стране. К началу 90-х годов прошлого столетия, она представляет собой набор мер в этой области и продолжает использоваться в настоящее время. В их числе: районные коэффициенты к заработной плате, базовой пенсии, стипендиям, социальным выплатам и другим составляющим доходов населенияпроцентные надбавки к заработной плате за стаж работы в районах Крайнего Севера, и приравненных к ним местностяхотдельные гарантии и компенсации лицам, работающим и проживающим в районах Крайнего Севера и в приравненных к ним местностях.

В/период становления рыночных общественных отношений необходимы новые подходы к организации заработной платы и ее составной части — районному регулированию, соответствующие новым экономическим условиям.

При появлении предприятий разных форм собственности государство уже не может и не должно жестко диктовать условия оплаты труда работающих, но в тоже время обязано формировать условия для обеспечения нормального воспроизводства и развития рабочей силы во всех регионах России, в т. ч. северных.

В России в настоящее время отсутствует научно обоснованная система районирования территории, прежде всего ее северных регионов, позволяющая в максимально возможной степени учесть территориальные особенности условий воспроизводства рабочей силы. Это связано с тем, что действующая система основывалась не на результатах научных исследований, а сложилась как следствие административных и нередко политических решений;

В диссертационном исследовании доказано, что в основу социальной политики для обеспечения условий для нормального воспроизводства рабочей силы в регионах с экстремальными природно-климатическими и социально-экономическими условиями (прежде всего это относится к Северу России) должны быть положены единые принципы оценки факторов дискомфортности условий проживания населения в регионах страны. Причем необходимо учитывать дифференцированную оценку состояния условий проживания не только в отдельных субъектах Российской Федерации, но и в их муниципальных образованиях.

На современном этапе развития России, на наш взгляд, необходимы новые современные подходы к обеспечению равных условий воспроизводства рабочей силы по регионам, максимально сочетающие общегосударственное (общефедеральное) регулирование и самостоятельность субъектов РФ и муниципальных образований в решении социально-экономических проблем Севера;

Опираясь на названные исходные положения в диссертационном исследовании предложены методические подходы к районированию территории Севера России по природно-климатическим, социально-экономическим и медико-биологическим факторам, предполагающие распределение его территории на зоны дискомфортности и определение южной границы Севера. Районирование по зонам благоприятности (дискомфортности) условий проживания населения позволяет формировать на объективной основе систему предоставления государственных гарантий и компенсаций населению, работающему и проживающему в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях.

В диссертации рассмотрено вопросы влияние природно-климатических условий на состояние здоровья, жизнедеятельность и работоспособность населения северных регионах страны. Доказана необходимость сохранения на Севере государственного регулирования оплаты труда, дополнительных отпусков, а также компенсаций расходов по проезду к месту проведения отпуска и обратно. Эти меры следует рассматривать как элементы объективно необходимой социальной защиты и поддержки лиц, работающих и проживающих в северных регионах страны.

Выявлена целесообразность сохранения гарантий в области медицинского обслуживания работников, необходимость их применения и средством отражения в коллективных договорах и соглашениях, а также трудовых договорах с работниками.

К основным направлениям совершенствования социально-экономической политики следует отнести: увеличение финансирования северных статей из федерального бюджета, стимулирование ускоренного экономического развития районов Севера путем создания особых экономических зон, в том числе туристско-рекреационных, технико-внедренческих, портовых, интенсивное развитие транспортной инфраструктуры, социальной сферы в северных регионах страны.