Межбюджетные отношения и их роль в развитии бюджетного федерализма Российской Федерации

•.

Актуальность диссертационного исследования определяется необходимостью поиска путей обеспечения финансовой самостоятельности бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации. Несмотря на определённые достижения в регулировании финансовых взаимоотношений центра и регионов, практика бюджетного регулирования субъектов РФ и муниципальных образований нуждается в дальнейшем совершенствовании. Межбюджетное регулирование на уровне субъектов РФ служит обеспечению бюджетов муниципальных образований средствами для исполнения возложенных на них расходных полномочий. Но нормативно-правовые акты и действия органов власти субъектов РФ по вопросам межбюджетных отношений содержат зачастую разнонаправленные предложения по предоставлению местным властям большей автономии с одной стороны, и мер, направленных на ужесточение контроля за экономической политикой муниципальных образований со стороны региона с другой.

Переход государства к рыночным отношениям требует создания принципиально новой системы управления всеми экономическими процессами и, прежде всего, процессами взаимодействия между тремя уровнями власти: федеральным, региональным и местным. Поэтому проблемы организации межбюджетных отношений и бюджетного регулирования стали объектом пристального внимания, как в теоретических разработках экономистов, так и при поиске практических мер по реализации принципов бюджетного федерализма в России.

Проблема поиска оптимального финансово-бюджетного взаимодействия является актуальной не только для России, но и практически для всех федеративных государств. При этом мировой опыт не даёт универсальных решений — распределение налоговых и бюджетных полномочий, методы межбюджетного взаимодействия в каждой стране индивидуальны. Вместе с тем, целый ряд отдельных проблем, охватываемых темой исследования, имеет решение в мировой практике, поэтому учёт её достижений и уроков представляется полезным, позволяет определить те направления, по которым следует разрабатывать.

Актуальность проблем формирования системы бюджетного федерализма выявила необходимость разработки механизма организации и регулирования межбюджетных отношений на региональном уровне, адекватного задачам бюджетной политики, и определила выбор темы диссертационного исследования.

Степень научной разработанности проблемы. Изучению межбюджетных отношений посвящены работы отечественных и зарубежных ученых. Значительный вклад в разработку теоретических основ темы диссертационного исследования внесли известные учёные: JI.A. Дробозина,.

4.

Л.П. Окунева, Т. Ф. Юткина, Г. Б. Поляк, Н. В. Колчина и Е. Ф. Жуков.

В области организации межбюджетных отношений наиболее плодотворны исследования следующих авторов: Богачевой О. В., Веспера Д., *.

Зайделя Б., Игудина А. Г., Лаврова А., Лексина В. Н., Птицина В. И., Пыхова И. В., Рефьюза Р., Романовского М. В., Сомоева P.P., Швецова А. Н., Христенко В. Б. В вопросах, связанных с регулированием межбюджетных отношений, наряду с названными авторами, можно выделить работы Бежаева О. Г., Бетина О. И., Павловой Л. П., Подпориной И. В., Родионовой В. М., Таксира К. И., Хурсевича С. Н. и др.'.

Высоко оценивая результаты, полученные ранее учеными в исследуемой области, остается еще немало аспектов, требующих более углубленного анализа, внесения уточнений и доработки, прежде всего, совершенствования форм и методов межбюджетного регулирования с ориентацией не только на выравнивание бюджетной обеспеченности, но и на > повышение заинтересованности в наращивании налогового потенциала и ответственности за финансовое обеспечение реализации возлагаемых на региональные и местные власти полномочий, соблюдение конституционных гарантий, прав равного доступа к бюджетным услугам на всей территории страны.

ЦеЛью диссертационного исследования является обоснование и разработка теоретических и практических рекомендаций по совершенствованию межбюджетных отношений на основе требований бюджетного федерализма.

Постановка цели исследования обусловила необходимость решения следующих комплексных задач: т.

— исследовать теоретические основы бюджетного федерализма при построении межбюджетных отношений, раскрыв его сущность и принципы;

— рбобщить теоретические подходы к содержанию бюджетного федерализма и на этой основе проанализировать систему межбюджетных отношений;

— дать оценку системе горизонтального и вертикального выравнивания в сфере межбюджетных отношений;

— исследовать сложившеюся практику организации и регулирования межбюджетных отношений 'в субъектах РФ и методики распределения бюджетных средствопределить принципы построения модели распределения межбюджетных трансфертов;

— раскрыть особенности распределительной системы финансовых ресурсов на региональном уровне и определить новые методические подходы к организации бюджетного регулирования в регионе;

— предложить основные направления реформирования межбюджетных г отношений;

— разработать рекомендации по совершенствованию методики выравнивания бюджетной обеспеченности в условиях реформирования межбюджетных отношений.

Предметом исследования являются экономические отношения и взаимосвязи межбюджетных отношений в развитии финансово — бюджетного федерализма.

Объектом исследования являются региональные бюджеты субъектов Российской Федерации.

Область исследования соответствует п. 2.3 «Бюджетно-налоговая система и бюджетная политика государства в рыночной экономике», п. 2.5 *.

Оптимизация бюджетного процесса: совершенствование управления доходами и расходами бюджетной системы и внебюджетных фондов, бюджетного планирования и долгосрочного прогнозирования" специальности 08.00.10 «Финансы, денежное обращение и кредит» паспорта специальностей ВАК.

Теоретической и методологической основой является общенаучная методология, предусматривающая использование диалектического метода познания, положений экономической теории и теории бюджета и налогообложения, трудов отечественных и зарубежных экономистов по исследуемой проблеме, законодательных и нормативных актов органов государственной власти Российской Федерации. Возможно применение частнонаучных методов познания, предполагающих реализацию возможностей моделирования, прогнозирования, структурно-функционального, исторического и ддкументального анализа, а также конкретных методов научного исследования: сочетание анализа и синтеза, сравнительная статистика.

Информационной базой послужили законодательные и нормативно-правовые акты Российской Федерации в области межбюджетных отношений, официальные материалы Федеральной службы государственной статистики РФ, Территориального органа Федеральной службы государственной статистики, бюджетная отчетность субъектов РФ, материалы периодической экономической печати.

Научная новизна диссертационного исследования заключается в обосновании и разработке теоретико-методических положений по совершенствованию системы организации и регулирования межбюджетных отношений на субфедеральном уровне с выработкой конкретных теоретических и практических рекомендаций.

Научная новизна подтверждена следующими научными результатами, выносимыми на защитут.

— на основе обобщения различных теоретических взглядов отечественных и зарубежных научных исследований уточнено содержание понятий бюджетного федерализма и определены его системные элементы т п. 2.2 Паспорта специальности 08.00.10 ВАК);

— на основе структурных элементов системы бюджетного федерализма и зарубежного опыта уточнено понятие «межбюджетные отношения» и выявлены классификационные критерии функционирования межбюджетных отношений (п. 2.2 Паспорта специальности 08.00.10 ВАК) — обобщены тенденции формирования вертикального и горизонтального выравнивания в общей системе бюджетного федерализма с учетом методов и инструментов построения и определены оценочные показатели критерия сбалансированности доходных источников для покрытия расходных обязательств (п. 2.5 Паспорта специальности 08.00.10 ВАК);

— на основе анализа сбалансированности бюджетной системы РФ определены модели построения межбюджетных отношений в субъектах РФ и предложена оптимальная модель организации межбюджетных отношений в субъектах РФ (п. 2.5 Паспорта специальности 08.00.10 ВАК);

— обоснована возможность применения методик формирования фондов финансовой поддержки муниципальных образований и определены объективные критерии выравнивания в целях построения единого механизма формирования и распределения средств для муниципальных образований в бюджетной сфере (п. 2.5 Паспорта специальности 08.00.10 ВАК);

— выявлены направления реформирования системы межбюджетных отношений в РФ на основе анализа методик распределения финансовой помощи в российских регионах и определены перспективы финансового * обеспечения сбалансированности ресурсов в российских регионах с учетом требований бюджетного федерализма (п. 2.5 Паспорта специальности 08.00.10 ВАК).

Практическая значимость исследования заключается в том, что рекомендации по оптимизации межбюджетных отношений, разграничения доходов и расходов между бюджетами разного уровня, повышению степени самостоятельности бюджетов, совершенствованию форм и методов финансовой поддержки территорий предназначены для широкого использования органами государственной власти и местного самоуправления на территории Российской Федерации.

Апробация и реализация результатов диссертационного исследования. Основные результаты исследования, сформулированные в диссертации, опубликованы, апробированы в установленном порядке и доложены на Международной научно-практической конференции «Реформирование системы бухгалтерского учета и финансового контроля при переходе на международные стандарты» (Орел, 2001 г.), на.

Международной научно-практической конференции «Социально-экономическое развитие АПК: региональный аспект» (Орел, 2002 г.), на научно-практической конференции «Система учета, анализа и аудита в едином информационном пространстве» (Орел, 2003), на международной научно-практической конференции «Формирование учетно-аналитической системы, финансового менеджмента и контроля для прогнозирования и планирования налогообложения» (Орел, 2004).

Реализация результатов диссертационной работы. Результаты исследования апробированы и внедрены в работу бюджетного комитета Брянского областного Совета народных депутатов, управления финансовой и налоговой политики Брянской области.

Публикации. По результатам выполненного диссертационного исследования опубликовано 8 научных работ общим объемом 2,48 п.л.

Объем и структура диссертационного исследования. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения и списка используемых источников, содержащего 132 наименования. Объем работы — 176 страниц основного текста, 13 таблиц, 33 рисунка.

Заключение

.

Современное состояние межбюджетных отношений требует серьёзного реформирования. Практика трансфертов из федерального бюджета в бюджеты субъектов РФ не только не привела к выравниванию уровней социально-экономического развития регионов, но и усугубила их различия. Зависимость регионов от помощи федерального бюджета нарастает, поэтому предлагается повысить финансовую самостоятельность субъектов РФ, Должна возрасти роль и ответственность региональных бюджетов по финансированию комплекса расходов, связанных с профессиональным обучениемпроведением природоохранных работ и мероприятий с одновременным отстранением федерального бюджета от финансирования не свойственных ему функций.

На основе выполненных в работе научных исследований по проблеме межбюджетных отношений, разработанных теоретических, методических и практических положений можно сделать следующие выводы:

1. Теоретическое исследование сущности бюджетного федерализма позволило определить его как форму бюджетного устройства в федеративном государстве, которая предполагает совокупность отношений между различными уровнями бюджетной системы, самостоятельно функционирующей на основе закрепленных Конституцией страны бюджетных прав и полномочий.

2. Изучение межбюджетных отношений характеризует их как совокупность взаимодействий органов государственной власти Российской Федерации, с органами государственной власти субъектов РФ и местного самоуправления по поводу разграничения и закрепления бюджетных < правомочий, соблюдения прав, обязанностей и ответственности власти в области составления, утверждения и исполнения бюджетов, обеспечивающих проведение соответствующими органами власти и управления эффективной распределительной и перераспределительной экономической политики.

3. Исследование форм механизма реализации функций межбюджетных отношений позволило установить особую значимость выравнивающей функции. Вертикальное выравнивание подразумевает процесс достижения сбалансированности (соответствия) между объемом обязательств каждого уровня власти по расходам с потенциалом его доходных ресурсов.

4. Для повышения заинтересованности регионов в наращивании налогооблагаемой базы и создания условий среднесрочного бюджетного прогнозирования на ' региональном уровне требуется обеспечить стабильность устанавливаемых в рамках межбюджетных отношений нормативов отчислений от Фонда финансовой поддержки регионов. Их следует закрепить как минимум на три года с фиксацией на тот же период удельного веса Фонда финансовой поддержки регионов в доходной части федерального бюджета.

5. Федеральный центр должен разработать и довести до регионов рекомендации по программам бюджетного оздоровления, следование которым будет важнейшим условием выделения финансовой помощи. Основными параметрами’при этом будут:

— доля приоритетных расходов (образование, здравоохранение, культура) в расходах регионального бюджета;

— доля населения в' оплате издержек жилищно-коммунального хозяйства и общественного транспорта;

— наличие административного контроля цен;

— йаличие и интенсивность ограничений доступа на региональные товарные рынки отечественных товаров и услуг;

— предельные бюджетные заимствования и гарантии, а также объём налоговых освобождений и льгот.

6. Оздоровлению региональных бюджетов должно способствовать упорядочение бюджетного процесса в регионах: обеспечение «прозрачности» статей бюджета, их соответствие федеральному классификатору, консолидация в бюджет региональных внебюджетных фондов, казначейское исполнение бюджетов. Должна быть установлена стандартная финансовая и отраслевая отчётность, обеспечивающая единство методологии мониторинга проводимой в субъектах РФ социально-экономической политики.

7. Обязательными условиями предоставления финансовой поддержки из федерального бюджета должны стать:

— безусловность отчислений в федеральный бюджет налогов и доходов по установленным нормативам;

— предоставление ежегодного квалифицированного аудиторского заключения об исполнении бюджета региона в отчётном году;

— регулярное предоставление установленной отчётности о доходах и расходах, структуре затрат бюджета, формировании и расходовании внебюджетных фондов.

8. Чтобы стимулировать мобилизацию доходов на уровне регионов необходимо исключить из схемы выравнивания бюджетной обеспеченности часть налоговых доходов в тех случаях, когда они в своей динамике превышают средний по округу темп роста по сравнению с предыдущим бюджетным годом.

9. Для обеспечения сбалансированности местных бюджетов органы власти дрлжны заняться подъёмом экономики в каждом регионе для того, чтобы они больше не ждали «подачек» (дотаций) из вышестоящих бюджетов, а могли производить расходы из бюджетов на основе собственных доходов.

10. Целесообразно проведение активной экономической политики через передачу средств в бюджеты на финансирование целевых программ. Для этого в общем объеме средств, перераспределяемых. из регионального бюджета в местные бюджеты, следует выделить часть, за счет которой будет осуществляться финансирование целевых программ.

11. В новом порядке регулирования межбюджетных отношений необходимо избегать излишней регламентации, вмешательства в этот процесс с федерального на региональный и местный уровни. Однако в то же время вместе с предоставлением некоторой самостоятельности в деятельности органов власти субъектов РФ и муниципалитетов, не следует преуменьшать значение финансовой помощи регионам из федерального бюджета.

12. В целях повышения заинтересованности органов местного самоуправления в увеличении собственной налоговой базы в части регулирования межбюджетных отношений могут быть предусмотрены дотации из регионального бюджета в бюджеты муниципальных образований на стимулирование роста доходной базы и стабилизацию доходной базы.

Предложенные, а также другие мероприятия по совершенствованию * межбюджетных отношений позволят создать условия для функционирования такой системы межбюджетных отношении, которая положительно скажется на экономическом политическом и социальном развитии Российской.

Федерации.