Стратегия развития административного центра субъекта Российской Федерации: На материалах г. Ставрополя и Ставропольского края

Актуальность темы

исследования.

Демократические преобразования в современной России не могут иметь успешного осуществления без самостоятельного эффективного местного самоуправления. Однако, несмотря на предпринятые усилия, его результативность в настоящее время пока невысока. Причиной такого положения являются не только определенные организационно-экономические и правовые противоречия, но и отсутствие единого методологического подхода к проблеме комплексного социально-экономического развития муниципального образования, в том числе города.

В последние годы за рубежом многие города стали разрабатывать комплексные документы, систематически рассматривающие цели, задачи, направления экономической политики и развития города в целом. Данная работы ведется в таких промышленно развитых странах Европы, как Великобритания, Нидерланды, Франция, Германия, Португалия.

В нашей стране предпринимаются попытки обобщить имеющийся зарубежный опыт и предложить свои подходы к решению данной проблемы, учитывающие отечественную специфику. Однако недостаточность исследований по данной проблеме обусловливает необходимость ее дальнейшего изучения.

Изучение вопросов стратегического управления городом предполагает комплексный подход к исследованию данного объекта как сложной социально-экономической системы с чертами общего, особенного и частного, учитывающий исторические, культурные, экономические и др. аспекты его развития. Особенно важно изучение этих вопросов с точки зрения стратегического управления городами-центрами субъекта Федерации, так как они как в качестве объектов стратегического управления имеют свои особенности, что необходимо учитывать при разработке программ их комплексного социально-экономического развития. Все это определяет актуальность выбранной темы исследования.

Степень разработанности проблемы в научной литературе. Некоторые элементы стратегического управления получили развитие в нашей стране в 1966;1967 гг., когда в межотраслевом регулировании российской экономики стали применять программно-целевые методы. К этому периоду относятся работы О. Б. Зайцева, Б. А. Лапина, С.Оптнер. Позднее появились исследования методологических проблем использования программно-целевого метода как в сфере управления научно-техническим прогрессом, так и в планировании народного хозяйства в целом. Среди них можно выделить монографии Е. В. Косова и Г. Х. Попова, М. Я. Лемешева и А. И. Панченко, М. З. Майминаса, Б. А. Райзберга, В. Ю. Будавея, Г. С. Поспелова и др.

К работам, исследовавшим целевую функцию планирования, направленную на удовлетворение потребностей населения, можно отнести монографии А. Г. Аганбегяна, Н. П. Федоренко и Э. Ф. Баранова,.

К.А.Багринского и В. П. Бусыгина, В. Н. Кириченко и др.

Важным этапом в научном осмыслении этой проблемы явились публикации, посвященные стратегическому планированию и управлению. К ним можно отнести работы зарубежных (Р.Акофф, И. Ансофф, Б. Карлоф, А. А. Томсон, А.Дж.Стрикленд, К. Боумен) и отечественных (Ю.Гусев,.

A.Петров, А. Г. Гранберг, О. С. Виханский, А. П. Градов, М.И.Круглов) авторов. Анализу и применению принципов стратегического планирования при разработке программ социально-экономического развития муниципалитетов, в том числе городов, посвящены работы российских (О.Б.Алексеева,.

B.Н.Виноградова, О. В. Эрлиха, В. В. Глущенко и И. И. Глущенко, Ю. В. Гусева, Б. С. Жихаревича, А. Е. Когута, В. Е. Рохчина, Э. А. Уткина, О. П. Лукша, П. В. Сушкова, А. Э. Яновского и др.) и зарубежных (Лоренс Л. Мартин, Дж. Матзер, Дж.М.Бановец, Дж. ИЛапмен, Роджер Л. Кемп и др.) авторов. Проблема стратегии управления городами глубоко исследована в трудах целого ряда зарубежных и отечественных ученых (Артур О. Салливан, Дж. Форрестер, Г. Вольманн, Л. А. Велихов, М. В. Веронская, М. В. Глазырин, A.C. Жолков, В. М. Зуев, Н. Ф. Колядинский, В. И. Малышев, Е. Н. Перцик, Ю. В. Рябченюк, A.M. Вторушин, И. И. Сигов, С. И. Штань и пр.) Однако, вопросы развития города как региональной социально-экономической системы в условиях рыночной трансформации, разработки стратегии развития городов, учитывающей их особенности, в том числе городов-центров субъекта федерации, остаются пока не достаточно изученными, что и определило цель и задачи данного диссертационного исследования.

Цель и задачи исследования

.

Цель работы — разработка и теоретическое обоснование приоритетных направлений региональной стратегии развития административного центра субъекта Российской Федерации. Реализация поставленной цели предполагала решение следующих задач, отражающих логику и концепцию исследования:

— изучение современных организационно-экономических и правовых противоречий развития местного самоуправления;

— выявление особенностей республиканских, краевых и областных центров как объектов стратегического управления;

— определение концептуальных направлений совершенствования стратегий управления центров субъектов Российской Федерации;

— анализ динамики социально-экономического развития города Ставрополя как центра субъекта Российской Федерации;

— исследование финансовых аспектов развития краевого центра в структуре региональной экономики;

— изучение отношений муниципальной собственности и эффективности ее использования;

— совершенствование алгоритма и структурирования программ развития г. Ставрополя;

— моделирование бюджетных процессов как финансовой основы оптимальной стратегии развития краевого центраобоснование структуры управления как целеполагающей и целереализующей подсистем.

Предметом исследования явились отношения взаимодействия хозяйствующих субъектов в процессе формирования стратегии их развития.

Объектом исследования стали процессы развития экономики городского хозяйства.

Методологической и теоретической основой исследования послужили концептуально-теоретические принципы и положения методологии фундаментального политико-экономического анализа, применения современных макрои микроэкономических подходов к рыночной рационализации экономического поведения субъектов управления, к процессу оценки эффективности современных трансформационных процессов.

Обоснование теоретических положений и разработка практических рекомендаций осуществлялась на основе реализации общенаучных подходов: диалектического, системно-функционального, структурно-уровневого, историко-логического, монографического, экономико-статистического анализа, а также методов социологических исследований.

Информационно-эмпирическая база исследования представлена материалами монографий, статей в периодических изданиях российских и зарубежных экономистов, нормативными документами правительства страны, статистическими данными, статьями и научными отчетами, размещенными на Web страницах ведущих научно-исследовательских центров, научно-исследовательских институтов, вузов и издательств России, США, стран Западной Европы по вопросам экономической теории и практики. Эмпирическую основу диссертационной работы составили официальные статистические данные Российской Федерации, Ставропольского государственного комитета статистики, нормативные и методические издания, данные монографических, социологических и экономических исследований, проведенных автором в 1998;2003 годах, а также официальные нормативные и другие документы, в разработке которых автор принимал непосредственное участие.

Положения, выносимые на защиту:

— города — административные центры субъектов Федерации в отличие от других городов имеют ряд особенностей, которые требуют использования разнообразных методов и моделей стратегического планирования, адекватных этим особенностям. К числу таких особенностей относят: многофункциональность, проявляющаяся в сочетании функций административно-политических, экономических и культурныххронологическая зрелость, что предполагает значительность средств на обслуживание городского хозяйствавысокая степень урбанизацииспецифичность экономико-географического положениямежрегиональный характер участия в территориальном разделении трудавыполнение роли культурно-образовательных центров регионавысокий удельный вес расходов на выполнение функций административных центроввысокая степень концентрации экономического потенциалазначительная социальная дифференциация населения;

— организация бюджетного процесса в муниципальном образовании в рамках трехступенчатой схемы: планирование долгосрочного развития — разработка многолетнего бюджета — составление и исполнение годового бюджета позволит обеспечить решение двух задач: формирование механизмов, которые могли бы обеспечить реализацию долгосрочного и перспективного планирования развития муниципального хозяйства и механизмов установления структурного соответствия между категориями доходов и расходов, обеспечивающих устойчивое финансирование муниципальных инвестиций, связанных с развитием;

— реализация стратегии социально-экономического развития города требует изменения функционально-организационной структуры управления в направлении эффективного взаимодействия с окружающей средой и достижения намеченных стратегией целей. Создаваемая структура должна быть адаптивной, способной делегировать права собственника широкому кругу хозяйственных субъектов и реализовать тенденцию сокращения бюджетного финансирования;

— эффективность стратегической программы развития города обеспечивается алгоритмом, включающим: целеполаганиеанализ, прогнозирование и планированиереализациюмониторинг и контроль, а также рациональной структурой программы, состоящей из следующих блоков: экономика, социальная сфера и экология.

Научная новизна исследования состоит в следующем:

— осуществлена многокритериальная классификация противоречий развития местного самоуправления институционального и субъектно-объектного характера, связанная, во-первых, с двойственной природой местного самоуправления, которая заключается, с одной стороны, в ведении дел местного сообщества, а, с другой, в исполнении государственных полномочий на местахво-вторых, с разнонаправленностью интересов муниципальных субъектов и объектов управления;

— выявлены особенности функционирования городов — административных центров республик, краев и областей (социокультурные, геополитические, структурно-функциональные и другие), требующие персонификации и локализации региональных интересов;

— обоснованы концептуальные направления совершенствования стратегий управления центрами субъектов Российской Федерации в системе региональных экономик: соответствие общим стратегическим целям развития страны и регионаприоритетная роль государства в разработке и реализации стратегии развития города-центраоптимальное соотношение социального и экономического в развитиивыявление ключевых отраслей и видов деятельности, которые могут послужить «точками роста» и др.;

— определена система интегральных (комплексное развитие инфраструктурымаксимальное и эффективное удовлетворение потребностей хозяйственного комплексаудовлетворение относительных потребностей населения в товарах и услугахобеспечение воспроизводства человеческого капиталаэффективное городское хозяйствообеспечение единого институционального поля взаимодействия и др.) и дифференциальных (доведение ежедневного выпуска на маршруты троллейбусов и автобусов до определенной величины, увеличение общей площади жилья на человека, рост объемов производства, величины заработной платы, обновление фондов, увеличение уровня использования мощностей, рост объема услуг, создание новых рабочих мест и др.) целевых показателей программ развития;

— обоснована стратегическая программа развития города, базирующаяся на механизме согласования федеральных, региональных и муниципальных интересов, а также различных групп населения, и разработана структура управления ее реализацией, включающая Агентство по развитию и Дирекцию программ.

Теоретическая и практическая значимость исследования заключается в том, что разработанные в диссертации положения создают методологическую и методическую основу совершенствования процессов разработки и реализации стратегий развития административных центров субъектов Федерации с учетом выявленных организационно-экономических и правовых противоречий их функционирования, а также особенного положения центров краев, областей и республик. Непосредственное практическое значение имеют рекомендации по укреплению финансовой базы городов-центров, совершенствованию отношений муниципальной собственности, использованию методов стратегического анализа при определении целей и стратегий развития города Ставрополя, организации бюджетного процесса и структуры управления, направленных на реализацию принятой стратегии развития.

Апробация результатов работы. Основные положения, теоретические результаты и выводы диссертации были использованы в разработанной с участием автора Программе социально-экономического развития города Ставрополя на период до 2010 года, а также в целевых программах развития и предложениях по среднесрочному Плану развития до 2008 года, которые рассмотрены и приняты к реализации городской Думой г. Ставрополя. Результаты исследований доложены на конференциях и совещаниях различного уровня в Санкт-Петербурге, Воронеже, Ставрополе в период 2001;2003 гг.

Изложенные в диссертации выводы и рекомендации носят универсальный характер и могут быть использованы в различных регионах РФ при разработке стратегий развития центров республик, краев и областей.

Публикации. По материалам диссертации опубликовано 7 печатных работ общим объемом 8,32 п.л., из них две монографии общим объемом 7,32 п.л.

Объем и структура работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, библиографии (227 наименований) и приложения, включает 34 таблицы и 16 рисунков.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

.

1. Определяющим в процессе классификации противоречий является, во-первых, наличие взаимоисключающих, противоположных интересов, или целей в отношении одного и того же объекта самоуправления, а, во-вторых, существование взаимоисключающих подходов, направленных на достижение одной цели. К первому виду противоречий относятся, по нашему мнению, противоречия, связанные: во-первых, с двойственной природой местного самоуправления, которая заключается, с одной стороны, в ведении дел местного сообщества, а, с другой — в исполнении государственных полномочий на местах. во-вторых, с разнонаправленностью интересов муниципальных субъектов и объектов управления.

Ко второму виду противоречий можно отнести противоречия правового поля, определяющие финансово-экономические основы функционирования местного самоуправления.

2. К основным противоречиям правового обеспечения деятельности органов местного самоуправления можно отнести противоречия в: законодательных актах по разграничению компетенции между муниципальными образованиями и органами его самоуправлениязаконодательно закрепленных механизмах передачи государственной собственности в муниципальную и принципах ее формированияправах самостоятельного управления собственностью муниципальных образований органов местного самоуправления и населением непосредственносоставе переданных законодательством в муниципальную собственность объектов и необходимостью формирования материальной основы развития местного самоуправленияопределении переданных муниципальным образованиям компетенций и установленными законодательством финансовыми основами развития местного самоуправления.

3. Помимо существующих противоречий правового поля, связанных с существованием взаимоисключающих подходов в различных законодательных актах, направленных на достижение одной цели, существует и другая группа противоречий, связанная с двойственной природой самого местного самоуправления, с разнонаправленностью интересов субъектов и объектов местного самоуправления. Все эти противоречия, в свою очередь можно разделить на две группы: между субъектами местного самоуправления и между его объектами.

4. Противоречия, возникающие между субъектами местного самоуправления проявляются в противоречиях между: органами местного самоуправления и органами государственной власти Российской Федерации и субъекта Федерацииобъемом возложенных на органы местного самоуправления государственных функций и объемом переданных ему финансовых средствинтересами местного самоуправления, как хозяйствующего субъекта, и субъекта управления, определяющего хозяйственные отношения на данной территорииинтересами представительных и исполнительных органов власти местного самоуправленияинтересами органов местной власти как выразителей интересов населения данного муниципального образования и как органов власти, преследующей цели удовлетворения личных потребностейинтересами государства, имеющими целью развитие местного самоуправления как института демократизации общества и интересами органов местной власти, зачастую стоящей в оппозиции к интересам государствамежду существующей системой достижения бюджетной обеспеченности муниципальных образований и необходимостью свободного и самостоятельного развития муниципальных образований;

5. Противоречия, возникающие между объектами муниципального управления состоят в следующих противоречиях между: интересами материально обеспеченных и социально незащищенных слоев населения муниципального образования: интересами постоянно проживающих и временно зарегистрированных жителей муниципального образования, жителей различных национальностей и вероисповеданияотраслями социальной сферы и другими отраслями экономики муниципального образования при распределении доходов местного бюджетацентральными органами местного самоуправления и органами власти различных административно-территориальных единиц, входящих в состав данного муниципального образованиянаселением муниципального образования и различными социальными институтами, имеющими свои ведомственные интересы.

6. Города — административные центры республик, краев и областей имеют свои особенности развития.

Во-первых, это города многофункциональные, сочетающие функции административно-политические, экономические и культурные. Они имеют развитую промышленность и транспорт, отличаются сложной территориальной организацией. Причем каждая из перечисленных функций имеет градообразующее значение.

Во-вторых, это старые города, которые всей своей предыдущей историей заслужили право на лидерство. В силу данного обстоятельства городское хозяйство этих городов для обеспечения нормального функционирования требует гораздо больше средств на свое обслуживание. В них городах сосредоточено большое количество исторических памятников культуры и архитектуры, что также требует дополнительных средств на содержание.

В-третьих, в городах — центрах сосредоточена большая доля населения всех городов. От численности населения зависят многие признаки города — темпы роста, особенности демографической и функциональной структуры, характер планировки и пр. Повышенная плотность населения создает определенные проблемы для этих городов, разрешение которых также требует дополнительных средств.

В-четвертых, города-центры обычно отличаются своеобразным и незаурядным экономико-географическим положением, что определенным образом влияет на общие черты их экономической структуры, перспективные направления и стратегию развития.

В-пятых, города-центры отличаются степенью своего участия в территориальном разделении общественного труда, что определяется характером связей, которые они поддерживают. Связи, характерные для этого типа городов, носят, в основном, межрегиональный характер, т. е. обслуживают крупный район, участвуя в межрайонном разделении труда, и, зачастую, поддерживают международные экономические, политические и культурные связи. Роль центра разнообразных связей региона требует дополнительных материальных затрат.

В-шестых, в функциональной структуре городов-центров обычно более весом, чем в других городах, прогрессивный блок — сочетание науки, высшего образования, проектирования и высокотехнологичных, в том числе опытных, производств, для них характерно развитие культуры и искусства. Интеллектуальный потенциал имеет решающее значение для выполнения или исторической миссии. Таким образом, эти города выполняют роль культурно-образовательных центров определенного региона. Именно здесь располагается наибольшее число высших учебных заведений, учреждений культуры, проживает большая часть интеллигенции региона. В то же время объекты социально-культурной сферы, всегда имевшие финансирование по остаточному принципу, в настоящее время полностью легли на плечи местных бюджетов, что при постоянном дефиците бюджетов почти всех муниципальных образований России, является непосильной ношей для городов-центров.

В-седьмых, города — республиканские, областные и краевые центры, в отличие от других городов, несут финансово-материальные издержки, связанные с выполнением ими функций административных центров.

В-восьмых, анализ статистических данных, характеризующих экономику городов-центров, говорят о высокой степени концентрации в них экономического потенциала. В этих городах, по сравнению с городами и районами регионов в целом, сосредоточено значительное, а иногда и абсолютно большее число предприятий различных отраслей промышленности, малых предприятий, торгово-посреднических фирм, организаций сферы услуг. Однако, именно от работы традиционных крупных промышленных предприятий в решающей степени зависит общее социально-экономическое состояние данного типа городов, и, соответственно, благосостояние проживающего на их территории населения.

В-девятых, города — центры, в отличие от других городов, характеризуются более значительной социальной дифференциацией проживающего в них населения. В результате чего во многих городах — центрах развиваются процессы экономической маргинализации, социального «исключения» и физической сегрегации наиболее незащищенных групп населения. Обслуживание социально незащищенных слоев населения этих городов возлагает дополнительную нагрузку на бюджеты муниципальных образований. Кроме того, значительная социальная дифференциация населения приводит к относительно высокому уровню преступности, что наблюдается в большинстве городов-центров. Поэтому борьба с преступностью в таких городах требует дополнительных расходов из бюджета города.

7. Нами выявлены следующие концептуальные направления совершенствования стратегий управления центров субъектов Российской Федерации в системе региональных экономик.

Во-первых, для целей нашего исследования мы определяем стратегию как программу действий, своеобразное ноу-хау, разработав которую субъект управления достигает поставленной стратегической цели. Стратегические цели — это желаемые количественные и качественные показатели, которых стремятся достигнуть, реализуя принятую стратегию.

Во-вторых, при определении стратегии управления городом-центром субъекта федерации, стратегические цели управления не должны противоречить общим стратегическим целям развития страны и региона. Таким образом, необходимо определить иерархию целей и единую стратегическую платформу, позиционируя цели конкретного муниципального образования, в частности города — центра субъекта федерации, в системе общих целей более высокого уровня — региона и страны. Здесь важным концептуальным моментом является недопустимость противоречивости целей.

В-третьих, в разработке и реализации стратегии развития города-центра субъекта Федерации роль государства должна быть определяющей.

В-четвертых, в качестве единой объединяющей миссии любой стратегии должна стоять задача повышение качества жизни человека.

В-пятых, на уровне таких объектов управления, как государство в лице Федерального центра, субъекта федерации в рамках общегосударственной и региональной стратегии управления должно взять на себя реализацию следующих основных функций:

— обоснование стратегических целей и основных направлений их реализации в экономике страны, субъектов РФ, регионов;

— формирование ресурсной базы и механизма реализации стратегических решений.

В-шестых, приоритет социального перед экономическим, приоритет развития социальных аспектов муниципального управления перед программно-целевым или структурно-функциональным подходом, приоритет развития гражданского общества перед достижением высоких экономических показателей в промышленном производстве требует изменения целевых установок при разработке стратегических целей развития города, а именно, развитие города для своих жителей.

В-седьмых, важным концептуальным моментом совершенствования стратегии управления городом является определение ключевых отраслей и видов деятельности, которые могут послужить в качестве «полюсов роста» отрасли специализации, градообразующие, доминирующие, т. е. обладающие эффектом мультипликатора.).

В-восьмых, для успешной реализации любой стратегии управления городом, важным концептуальным моментом является разработка стратегического плана развития города. При этом разработка собственно стратегии включает три основных этапа.

• Определение экономической стратегии, т. е. документальное выражение желаемого будущего экономики города с перечнем конкретных мер и ресурсов, используемых властями города для приближения этого будущего.

• Разработка стратегического плана экономического развития в виде комплекта документов, включающего собственно стратегию и блоки документов по ее реализации (набор стратегических программ и проектов, планы мероприятия на более короткий временной промежуток органов местной власти и их подразделений);

• Обоснование механизма стратегического управления, т. е. создание системы стратегических документов, в которых рассматривается постоянно воспроизводимые схемы разработки, обсуждение, презентации экономической стратегии городов и реализации стратегических целей и задач.

В-девятых, важным концептуальным моментом в стратегии управления городом является необходимость постоянства работы над созданием стратегии, мониторинг реализации стратегии, ее оперативное изменении в зависимости от динамики внутренней и внешней среды, сочетание высокого профессионализма разработчиков с широким обсуждением положений стратегии, использование процесса работы над стратегией для активизации общественной инициативы, создание механизма трансформации стратегии в конкретные программы и планы мероприятий.

8. Ставрополь является административным, экономическим и культурным центром Ставропольского края. В городе сложился многоотраслевой индустриальный комплекс. На долю Ставрополя приходится около 12% общекраевого выпуска промышленной продукции, 22% объема работ строительного подряда, 17% всего введенного жилья, 35% общекраевого объема оборота розничной торговли.

Наибольшую долю в численности предприятий и организаций города Ставрополя занимают предприятия торговли и общественного питания -45% в среднем за исследуемый период, на втором месте промышленность -13% всех предприятий и строительство — 10%. Наиболее динамично по количеству промышленных предприятий развиваются химическая и пищевая промышленность.

В динамике за исследуемый период производство промышленной продукции предприятиями города Ставрополя возросло к 2002 году почти в 4 раза. Наибольший рост наблюдается по производству продукции крупными и средними предприятиями — на 428,1% в 2002 г. по сравнению с 1998 г. Им же принадлежит и большая доля продукции — 82% в среднем за исследуемый период. В промышленности наиболее развиты отрасли: машиностроения и металлообработки, пищевая и электроэнергетическая (на их долю приходится 85% общегородского объема производства промышленной продукции, причем в динамике доля машиностроительной промышленности возрастаетс 26,7% в 1998 г. до 42,6% - в 2002 г., а доля пищевой несколько снижается — с 43,5 до 32,4% соответственно. Показатели развития промышленной отрасли города превышают среднекраевые. Так, за 2002 год в среднем по краю объем промышленного производства возрос на 1,3%.В сравнении с другими городами России Ставрополь относится к числу городов с наибольшими темпами роста промышленного производства.

В сфере промышленного производства города функционируют 10,2% малых предприятий, на них трудится каждый шестой из общего числа работающих. Выпуск промышленной продукции собственного производства малыми предприятиями города по итогам единовременного обследования, проведенного в 2000 году, составил 522,3 млрд руб., или 16% всего выпуска промышленной продукции города. В производстве отдельных видом промышленной продукции доля малых предприятий более значительна. Продукции химической промышленности малые предприятия выпускают в 3 раза больше, чем крупные и средниестроительных материалов и деревообрабатывающего оборудования — на уровне основной промышленностимукомольной и комбикормовой продукции — почти половину от основного производства.

Эффективность работы промышленности города характеризуется следующими цифрами: в 1998 году предприятия промышленности работали с убытком, а, начиная с 1999 года, прибыль промышленных предприятий растет — с 185,2 млн руб. в 1999 году до 614,9 млн руб. — в 2002 г. Коэффициент покрытия (отношение оборотных средств к краткосрочным обязательствам), характеризующий платежеспособность предприятий, наибольшего значения достигал в 2000 году — 152, 0%, в динамике прослеживается рост этого коэффициента.

Город имеет разветвленную транспортную сеть. Общая протяженность автодорог с твердым покрытием превышает 105 км. Однако показатели работы транспорта имеют тенденцию к снижению. В 2002 году по сравнению с 1998 годом количество перевезенных людей муниципальными и коммерческими автобусами снизилось почти в 2 раза, а общий пассажирооборот за этот же период снизился на 20%.Уровень убыточности работы городского транспорта растет, и составил к 2002 году -35,0% по сравнению с -33,3% - в 1998 г.

За последние 10 лет широкое развитие в городе получила торговля. Торговую сеть сегодня представляют 10 официально зарегистрированных рынков, 69 крупных и средних предприятий розничной торговли, около 5 тысяч организаций малого бизнеса и индивидуальных предпринимателей. Оборот розничной торговли за исследуемый период вырос почти в 4 раза, продажа товаров на рынках — почти в 5 раз. Наиболее значительно возрос объем платных услуг на душу населения — более чем в 6 раз.

Инвестиции в основной капитал за исследуемый период в целом по городу выросли в 1,5 раза — с 596,6 млн руб. в 1998 году — до 2572,4 млн руб. — в 2002 г. Особенно резкий рост инвестиций прослеживается по предприятиям смешанных форм собственности — в 2,8 раза за исследуемый период. В разрезе отраслей экономики г. Ставрополя из объектов производственного назначения наибольший рост инвестиций за исследуемый период наблюдался в отраслях машиностроения (в 6,9 раза) и прочих отраслях промышленности (в 9,8 раза). По объектам непроизводственного назначения инвестиции в культуру и искусство увеличились в наибольшей степени — в 16,5 раз за исследуемые годы, в 6,2 раза — инвестиции в здравоохранение и в 5,4 раза — в науку. В то же время в среднем за исследуемые годы инвестиции в объекты непроизводственного назначения растут меньшими темпами (на 100,7% в 2002 г. по сравнению с 1998 г.), но в структуре занимают больший удельный вес — 57%. Инвестиции в объекты производственного назначения возросли в 2002 г. по сравнению с 1998 г. в 4,7 раза, но в структуре их удельный вес меньше- 42%.

В городе, как и в целом в России, улучшается инвестиционный климат, способствующий более активному вложению собственных средств и привлечению кредитов банка в основной капитал. Средства, направленные на модернизацию, реконструкцию и расширение производства за счет использования кредитных ресурсов, возросли в 3 раза по сравнению с 2001 годом. Однако, приток средств кредитных организаций в реальный сектор экономики низкий. Удельный вес кредитных средств в общем объеме инвестиций составляет менее 10%. Ключевая роль продолжает принадлежать собственным средствам предприятий. Объем иностранных инвестиций возрос в 1,5 раза по сравнению с 2001 годом. Из них на строительство объектов направлена половина, на развитие связи — 20%, в торговлю — 25%.

В среднем за исследуемые годы численность экономически активного населения города возросла на 20,8 тыс. человек, а занятых в экономике — на 18,4 тыс. чел., растет уровень занятости трудоспособного населения, снижается уровень безработицы — с 2,0% в 1999 году до 1,5% - в 2002 г. В структуре распределения занятого населения по секторам экономики города основная доля населения работает на предприятиях и в организациях государственного сектора — 45,4% в среднем за 1998;2002 гг. — и в частном секторе -26,4% за тот за период. Около 20% занятого населения трудится на промышленных предприятиях города, причем здесь количество занятых повысилось в 2002 г. по сравнению с 1998 г. на 5,9%. Также за исследуемый период возросло количество занятых на предприятиях связи — на 16,6%, предприятиях торговли и общественного питания — на 9,8%, и предприятиях и организациях других сфер экономики города — на 42,6%. Более чем в 4 раза снизилось количество занятых на предприятиях и организациях финансовой, кредитной сферы, страхового и пенсионного обеспечения.

Среднемесячная зарплата населения в 2002 г. по сравнению с 1998 г. возросла в 4раза, средний размер начисленной пенсии за этот же период повысился в 3,8 раза, а прожиточный минимум населения — в 3,9раза. Сохраняется тенденция повышения ее покупательной способности на основе опережения темпов роста заработной платы по сравнению с ростом потребительских цен. Прослеживается тенденция снижения просроченной задолженности по выплате средств на зарплату. Так, по состоянию на конец 2002 г. в промышленности задолженность составляет 3,9 млн руб., жилищном хозяйстве -2,5 млн руб., коммунальном хозяйстве — 17,1 млн руб., транспорте — 9 млн руб. Темп роста заработной платы работающих в бюджетных отраслях выше по сравнению с другими отраслями. Несмотря на повышение оплаты труда «бюджетникам», уровень заработной платы ниже среднегородского в среднем на 800−1200 руб.

Потребление овощей и бахчевых к 2002 году по сравнению с 1998 годом возросло на 34,3%, яиц — на 32,4%, молока и молочных продуктов — на 4,5%, растительного масла — на 14,7%, картофеля — на 24%.

В здравоохранении за исследуемые годы в Ставрополе возросла численность врачей всех специальностей, в том числе на 10 000 человек населенияна 7,7 и 8,8% соответственно. Возросло также число врачебных амбулаторно-поликлинических учреждений, их мощность, в том числе на 10.

ООО человек населения — на 46,6 18,3 и 21,6% соответственно. Численность среднего медперсонала, число больничных учреждений и больничных коек на 10 ООО человек населения незначительно снизилось.

В сфере образования число государственных общеобразовательных школ в 2002 году по сравнению с 1998 годом снизилось на 0,2%, а учащихся в них — на 77,8%. Уменьшился также выпуск специалистов из средних учебных заведений. В то же время число государственных ВУЗов города возросло на 25%, студентов в них — на 52,6%, а количество выпущенных из них специалистов увеличилось в 1,8 раза. В настоящее время каждый второй ребенок дошкольного возраста посещает 65 дошкольных учреждений. Сейчас они не-доукомплектованы: на имеющиеся 100 мест приходится по 93 ребенка.

9. Из предприятий и организаций экономики города набольшую долю в объеме налоговых платежей во все уровни бюджетной системы занимают предприятия транспорта, а также торговли и общественного питания -26,4 и 20,4% соответственно в среднем за исследуемые годы. Из промышленных предприятий города Ставрополя наибольшую долю налоговых отчислений в бюджеты всех уровней дают предприятия машиностроения и пищевой промышленности — в среднем за исследуемые годы 35,4 и 35,2% соответственно. Однако в динамике доля предприятий промышленности снижается, а предприятий машиностроения — возрастает. Задолженность по налоговым платежам предприятий и организаций города имеет некоторую тенденцию к снижению.

Доля налоговых доходов в бюджете города имеет тенденцию к снижению — с 98% в 1998 году до 74% - в 2002 г. Наибольшую роль в формировании налоговых доходов городского бюджета играют два вида налоговарендная плата за пользование землей и налог на совокупный доход для физических лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица.

Доходы городского бюджета в 2002 г. по сравнению с 1998 г. возросли более чем в 2 раза, а собственные доходы — на 523%.На долю собственных доходов, формируемых муниципальным образованием города Ставрополя, приходится от 17,23 до 42,3%. Причем доля собственных доходов имеет тенденцию к повышению.

Расходы городского бюджета имеют устойчивую тенденцию к повышению — на 261% в 2002 г. по сравнению с 1998 годом. Наибольший рост расходов бюджета наблюдается по статье «Образование» — более чем в 3 раза, «Здравоохранение» — почти в 3 раза, и по статье «Прочие расходы» — на 366%. На образование тратится в среднем за исследуемый период 30% всех расходов, расходы на жилищно-коммунальное хозяйство и здравоохранение занимают примерно равный удельный вес — 23 и 22,8% в среднем за 19 982 002гг.

В 1998 году собственные доходы города составляли только 21% от его расходов, к 2002 г. доля собственных доходов возросла до 42%.Поэтому, без средств бюджетного регулирования только за счет собственных доходов город не в состоянии обеспечить необходимыми средствами расходы по основным сферам жизнеобеспечения муниципального образования. На долю бюджетного регулирования приходится до 82% от общего объема доходов бюджета. Это свидетельствует о высокой зависимости бюджета города от решений вышестоящих органов власти.

На основе анализа структуры доходов бюджета, компетенции органов местного самоуправления и объема средств бюджетного регулирования можно сделать вывод о том, что органы местного самоуправления города Ставрополя не являются самостоятельными в необходимой мере для полноценной реализации возложенных на них задач.

Из года в год растет объем изъятий из городского бюджета, причем гораздо большими темпами, чем рост налоговых поступлений в бюджет города. Такая политика в области межбюджетных отношений не стимулирует муниципальное образование города к развитию доходной базы, так как, чем больше муниципалитет зарабатывает, тем в большем объеме осуществляются изъятия из бюджета города.

Городу часто передаются государственные полномочия без наделения муниципалитета соответствующими средствами для их выполнения, что противоречит целому ряду федеральных законов. Кроме того, постоянно продолжается практика нарушений со стороны краевых властей требований федерального законодательства о закреплении за местными бюджетами на долговременной основе нормативов отчислений от регулирующих налогов. Нормативы отчислений от федеральных налогов, передаваемых в бюджет города Ставрополя, постоянно меняются, что осложняет эффективность долгосрочного планирования развития города.

10. В настоящее время можно выделить следующие проблемы муниципальных предприятий,.

Во-первых, низкая эффективность системы управления, которая заключается в следующем: отсутствие стратегии развития в деятельности предприятий, ориентация на краткосрочные результаты в ущерб среднесрочным и долгосрочнымотсутствие эффективной маркетинговой системынизкий уровень квалификации менеджеров и персонала, отсутствие трудовой мотивации работниковнеэффективность финансового менеджмента и управления издержками производстванедостаток оборотных средств, необходимых для бесперебойной работы предприятия.

Во-вторых, несмотря на наличие в законодательных и иных правовых актах ряда положений, позволяющих учредителям контролировать деятельность исполнительных органов предприятия, действенный механизм разграничения функций, полномочий и ответственности между учредителями и управляющими еще не отлажен. Это приводит к низкому уровню ответственности руководителей муниципальных предприятий перед учредителями за последствия принимаемых решений, сохранность и эффективное использование имущества предприятия, а также финансово-хозяйственные результаты деятельности предприятия.

В-третьих, в настоящее время отсутствует эффективный механизм исполнения решений судов в части взыскания на имущество должника, что снижает ответственность руководителей муниципальных предприятий.

В-четвертых, необеспеченность единства предприятия как имущественного комплекса снижает его инвестиционную привлекательность. Для стимулирования инвестиций должно быть обеспечено право собственности на землю.

В-пятых, большой проблемой являются высокие расходы на содержание объектов социально-культурного назначения и жилищно-коммунального хозяйства. В ходе акционирования предприятий многие объекты социальной и инженерной инфраструктуры были переданы на баланс муниципалитета. Однако средств на их эффективную эксплуатацию у местной власти нет.

В-шестых, на конкурентоспособность муниципальных предприятий негативное влияние оказывает существующая практика субсидирования и деформированная структура издержек производства вследствие дифференциации (по потребителям) цен и тарифов на товары и услуги естественных монополий.

В-седьмых, в настоящее время отсутствует достоверная информация о финансово-экономическом состоянии предприятий для потенциальных инвесторов, кредиторов и органов исполнительной власти.

11. Для города Ставрополя можно рекомендовать четыре основных направления оптимизации структуры муниципальных унитарных предприятий:

• Предприятия ЖКХ, транспорта и ряд других должны стать казенными, перейдя на смету расходов и доходов. Перед ними будет стоять задача обеспечения функций муниципалитета, а не получение прибыли. Здесь следует перейти от дотирования предприятий к субсидированию отдельных слоев населения.

• В связи с высокой социальной важностью деятельности муниципальных предприятий медицины, фармацевтики, культуры и социальной защиты разработать и утвердить целевую программу развития на ближайшие 23 года, включающую конкретные граничные финансовые показатели, жесткие требования по единообразию и качеству методов работы, состоянию торговых помещений и оборудования, уровню цен и ассортименту товаров и услуг и т. п.;

• Выработать и принять решения о способах и формах передачи предприятий торговли и бытового обслуживания эффективным собственникам с определенными обязательствами по инвестициям, погашению долгов, сохранению профиля, трудоустройству персонала и т. п.;

• Сохранить на ближайшую перспективу в форме муниципальных унитарных предприятий только те, которые непосредственно обеспечивают процессы управления (например, предприятия «Жемчуг», «Бюро обмена», «Земельная палата» и пр), ужесточив требования к результатам их деятельности. По остальным предприятиям следует проанализировать их деятельность и принять решение об их приватизации или ликвидации.

12. Для дальнейшего развития г. Ставрополя и достижения им миссии обеспечения полного материального благосостояния и условий для свободного развития личности нами может быть предложен механизм разработки и реализации Программы социально-экономического развития города, основанный на имеющемся мировом и российском опыте стратегического планирования развития городов, научном анализе внутренней и внешней среды города, изучения мнения жителей и интересов основных лидеров местного сообщества.

13. В целях эффективной реализации Программы социально-экономического развития г. Ставрополя необходимо выполнение разработанных с нашим участием приоритетных целевых программ. Предложенный нами метод инициативных проектов позволит выбрать наиболее эффективный путь реализации программы, использовать инициативу различных потенциальных исполнителей проектов и выбрать наиболее подготовленные, а также снизить риски ошибочных шагов за счет дробления задач на определенные модули — проекты.

14. В качестве среднесрочного этапа реализации выработанной стратегии предлагается использовать предложенный нами План социально-экономического развития г. Ставрополя на период 2004;2008 гг. Реализация данного Плана, направленная на выполнение стратегической Программы развития города, по нашим расчетам и оценкам экспертов позволит достичь устойчивого роста промышленного производства на 4−6% в год, увеличения ежегодных темпов прироста инвестиций на 5−7%. Кроме того, возрастет численность малых предприятий, увеличится налоговый потенциал города, стабилизируется поступление налогов в городской бюджет, увеличится занятость населения и оплата его труда.

15. Для формирования механизмов, обеспечивающих реализацию долгосрочного и перспективного планирования развития муниципального хозяйства, и механизмов установления структурного соответствия между категориями доходов и расходов, позволяющих обеспечить устойчивое финансирование муниципальных расходов, связанных с развитием, следует использовать разработанную нами схему организации бюджетного процесса в муниципальном образовании в рамках трехступенчатой схемы: планирование долгосрочного развития — составление многолетнего бюджета — составление и исполнение годового бюджета. Составление трех документов, имеющих статус нормативно-правовых актов муниципального образования, Программы социально-экономического развития, Перспективного бюджета и годового Бюджета развития обеспечит функционирование предложенной нами схемы бюджетного планирования.

16. При формировании доходной базы для реализации Программ развития рекомендуется использовать один из предложенных нами способов организации расчетов между бюджетом текущих расходов и бюджетом развития. Один предполагает передачу заемных средств на единый бюджетный счет, с которого финансируются расходы, включенные в бюджет развития муниципального образования. При этом Погашение и обслуживание займов для финансирования неприбыльных программ осуществляется за счет регулярных доходов городского бюджета: соответствующие средства в обусловленное время изымаются из текущего бюджета.

Второй способ предполагает прямое финансирование всех расходов, предусмотренных в бюджете развития, с отдельного бюджетного счета. В случае, если заемные средства используются для финансирования неприбыльных программ, бюджет текущих расходов должен предусматривать выделение средств нерентабельным предприятиям и организациям на погашение инвестиционных займов, полученных ими в рамках утвержденного Бюджета Развития.

17. Процесс разработки Программы развития и Перспективного бюджета настоятельно требует жесткой законодательной регламентации этого процесса не только на стадии разработки и утверждения годового бюджета. Для обеспечения этого нами предлагается разработать следующие документы на уровне нормативно-правовых актов муниципальных образований:

• О порядке разработки Программы развития;

• о порядке разработки Перспективного бюджета.

Также следует внести соответствующие поправки в существующие нормативные акты в области бюджетного процесса в муниципальном образовании в отношении составления ежегодного бюджета. Указанные нормативные акты должны регламентировать периодичность и сроки разработки планово-финансовых документов, а также обязанности и порядок взаимодействия подразделений исполнительной власти и представительного органа местного самоуправления.

18. Для достижения целей, определенных Программой развития муниципального образования, необходима модернизация существующей структуры управления по предложенной нами схеме. При этом следует исходить из следующих принципов.

• Создаваемая структура должна адаптироваться к новым условиям.

• Структура управления хозяйством города должна создаваться с учетом устойчивой тенденции сокращения бюджетного финансирования.

• Город должен иметь возможность делегировать функции собственника широкому кругу хозяйственных субъектов.