Совершенствование межбюджетных отношений на уровне субъекта федерации: На примере Республики Мордовия

Актуальность темы

исследования. Социальноэкономическое положение страны и ее регионов настоятельно диктует необходимость разработки мер финансовой стабилизации. Опыт показывает, что в регионах, где осуществляется программно-целевой подход к формированию и расходованию финансовых ресурсов, постепенно создаются условия для более рационального использования средств и их максимальной экономии. При этом наилучшие результаты достигаются путем формирования бюджетов на основе финансовых норм и нормативов, совершенствования межбюджетных отношений. В настоящее время, несмотря на улучшение отношений между бюджетами различных уровней, вопрос о межбюджетных отношениях стоит очень остро. Пожалуй, ни один другой вопрос не вызывает столько споров — ведь проблемы отношений между разными уровнями власти чрезвычайно сложны. Среди этих проблем можно назвать такие, как недавний распад Советского Союза, войну в Чечне, этнические, языковые, религиозные и исторические различия между народами, населяющими обширную территорию России, разный уровень обеспеченности природными ресурсами, резко обострившееся в последнее время различия в уровне экономического развития и бюджетной обеспеченности регионов и муниципалитетов.

Таким образом, важнейшей составной частью проводимых в России социально-экономических преобразований должно стать реформирование бюджетной системы в целом и одного из ее элементовмежбюджетных отношений. От создания оптимального механизма межбюджетных отношений, обеспечения реального, а не просто регламентированного правом, сочетания интересов на всех уровнях бюджетной системы, от достижения подлинного финансового равноправия всех органов власти в значительной мере зависит успех экономических реформ, как в стране, так и в регионах. Все перечисленное выше позволяет сделать вывод об актуальности тематики исследования.

Состояние изученности проблемы. Теоретические и практические вопросы бюджетного федерализма и финансовых отношений нашли своё отражение в работах зарубежных экономистов Х. Гросмана, Р. Мюллера, П. Самуэльсона и других. Проблемы становления и развития местного самоуправления, финансового и бюджетного регулирования, межбюджетных отношений исследовались в трудах отечественных учёных: О. В. Врублевской, А. Г. Игудина, В. М. Родионовой, М. В. Романовского, М. И. Ходоровича, Д. Г. Черника, Ю. Ф. Ярова и других. Вместе с тем, многие вопросы, связанные с бюджетными взаимоотношениями органов власти субъектов Федерации и местного самоуправления раскрываются не в полной мере. Сложность и многообразие проблем межбюджетных отношений на региональном уровне предопределяет необходимость дальнейшего их исследования. Это относится, прежде всего, к вопросам формирования местных бюджетов, их законодательного и финансового обеспечения.

Цель и задачи исследования

Целью диссертационной работы является исследование теоретических и практических аспектов формирования взаимоотношений между бюджетами различных уровней и обоснование направлений их совершенствования. В работе были поставлены следующие задачи: изучить теоретические основы формирования системы межбюджетных отношений в современных условияхпровести анализ взаимоотношений бюджетов различных уровней бюджетной системы РФдать оценку существующей законодательной и нормативной базы организации бюджетов местного самоуправлениявыявить и систематизировать особенности развития межбюджетных отношений в Республике Мордовиявыработать рекомендации по совершенствованию системы межбюджетных отношений в регионе.

Объектом исследования являются межбюджетные отношения на федеральном и региональном уровнях.

Предмет исследования составляют процессы формирования и развития межбюджетных отношений.

Методологическую и теоретическую основу исследования составляют работы отечественных и зарубежных специалистов, законодательные акты, методические и нормативные материалы, касающиеся проблем формирования и развития межбюджетных отношений.

Информационную базу исследования составляют материалы Государственного комитета по статистике РФ и РМ, Министерства финансов РМ, Министерства экономики РМ и районных финансовых отделов.

Исследование строилось на принципах системного подхода с использованием методов сопоставления, монографического, абстрактно-логического, экономико-статистического, анализа и синтеза.

Научная новизна диссертации заключается в разработке комплексного подхода к организации межбюджетных отношений и практических предложений по повышению самостоятельности бюджетов местного самоуправления, а именно: обобщены основные теоретические положения формирования и развития системы отношений между органами власти разных уровней, в частности уточнено определение бюджетного федерализма как механизма реализации межбюджетных отношенийопределены взаимосвязи бюджетов различных уровней в бюджетной системе с учетом особенностей социально-экономического развития регионоввыявлены основные тенденции построения межбюджетных отношений в Республике Мордовия, ориентированные на мобилизацию резервов Для роста экономики и пополнения доходной части бюджетаобоснованы методики определения налогового потенциала муниципального образования, на базе усредненных показателей развития региональной системы хозяйствованиявыработан комплекс мероприятий по совершенствованию нормативной и финансовой базы органов местного самоуправления, предполагающих законодательное закрепление двухуровневой системы органов местного самоуправления, увеличения количества местных налогов, более жесткую регламентацию критериев установления дифференцированных нормативов отчисления от налогов и объемов финансовой помощисформулированы предложения по повышению эффективности планирования доходов бюджета, предполагающие переход от прямого счета к прогнозированию налогового потенциала региона на основе макроэкономических и финансовых показателей социально-экономического развития.

Практическая значимость работы состоит в том, что основные теоретические положения и выводы доведены до уровня конкретных предложений и могут быть широко использованы органами государственной власти в Республике Мордовия и других субъектах РФ в процессе взаимодействия местных и региональных бюджетов. Применение теоретико-методических положений и практических рекомендаций позволит органам местного самоуправления принимать конкретные меры по дальнейшему развитию межбюджетных отношений.

Апробация работы. Основные теоретические и практические положения работы докладывались автором на Всероссийской научно-практической конференции «Проблемы социально-практического развития региона» (Саранск, 1999 г.), Всероссийской научно-практической конференции «Экономический федерализм: государственно-правовое регулирование экономики» (Саранск, 2000 г.), XXVIII, XXIX Огарёвских чтениях (Саранск, 1999;2000 гг.).

Результаты исследования используются при преподавании курсов «Бюджет и бюджетная система», «Налоги и налогообложение», «Внебюджетные фонды» студентам специальности «Финансы и кредит» МГУ им. Н. П. Огарёва.

Публикации. Основные положения диссертационного исследования отражены в 5 опубликованных работах, написанных лично и в соавторстве, общим объемом 0,7 п.л.

Объем и структура диссертации. Диссертационная работа состоит из введения, трёх глав, заключения и списка использованных источников, включающего 130 наименований, 5 приложений.

Заключение

.

Наиболее острым вопросом на данном этапе развития являются межбюджетные отношения, играющие в бюджетном процессе главенствующую роль.

На протяжении ряда лет в системе межбюджетных отношений сохраняется неопределенность, преобладают спонтанные решения. Нет какой — либо приемлемой стабильной методологии, что позволяло бы последовательно добиваться в этих отношениях того, что относится к изначальным элементам бюджетного федерализмаодинаковости подходов для всех участников отношений, гарантированной обеспеченности продвижения ресурсов сверху вниз и снизу вверх, бесперебойного финансирования всего предусмотренного, открытости, гласности. Это первая ступень, минимум тех требований, которые сегодня следовало бы предъявить к межбюджетным отношениям. Только пройдя эту ступень, можно было бы перейти к следующей — постепенному достижению равенства всех территориальных образований в социально — экономическом обустройстве, выравниванию уровня развития каждого из них.

Бюджетный процесс, в стране, как известно, охватывает составление бюджета по всем звеньям бюджетной системы, исполнение его, межбюджетные отношения, составление и утверждение отчета об исполнении бюджета. Очевидна высокая социальная значимость правильной организации межбюджетных отношений. В работе рассматриваются различные точки зрения по вопросу трактовки понятия «межбюджетные отношения», в результате чего делается вывод что наиболее полно раскрывает не только принципы организации межбюджетных отношений, но и механизмы реализации следующее определение: «Бюджетный федерализм — это система отношений между органами власти разных уровней по поводу формирования и расходования бюджетных средств. В основе этой системы — важнейшие особенности социальноэкономической политики в государстве и используемых им методов управления на всех уровнях». В соответствии с международной практикой под межбюджетными отношениями понимается взаимодействие между органами власти и управления разных уровней по поводу распределения расходных полномочий, налоговых поступлений и безвозмездных финансовых перечислений в целях создания исходных условий для сбалансирования бюджетов каждого уровня бюджетной системы с учётом законодательно возлагаемых на органы власти задач и функций, и имеющегося на соответствующих территориях налогового потенциала. При этом органы власти каждого уровня должны обладать определённой самостоятельностью в плане формирования собственных источников бюджетных доходов и осуществления бюджетных расходов, т. е. самостоятельно определять базу и ставки определённых бюджетных доходов, принимать решения относительно направлений и объёмов использования бюджетных средств.

Таким образом, имеются все основания рассматривать проблему формирования системы межбюджетных отношений как главную, стержневую во всей финансово — бюджетной реформе, как стратегическуюзадачу.

Любая система межбюджетных отношений должна ориентироваться на достижение экономической эффективности, социальной справедливости и политической стабильности. Основной недостаток сложившейся на сегодняшний день системы межбюджетных отношений состоит в том, что не достигается ни одна из этих целей.

Экономической эффективности в использовании бюджетных ресурсов нет, потому что у региональных и особенно у местных властей отсутствуют стабильные доходные источники, а распределение финансовой помощи наказывает регионы, повышающие собственные доходы и сокращающие нерациональные расходы.

Социальная справедливость не достигается, поскольку финансовая поддержка регионов не имеет четкой стратегии и критериев выравнивания межрегиональных различий.

Политической стабильности нет в силу того, что распределение расходных полномочий, доходных источников и финансовой помощи недостаточно «прозрачно"*, не имеет четкой законодательной базы, подвержено лоббированию и неформальным согласованиям.

До сих пор не решен основополагающий вопрос бюджетного устройства: четкое разграничение полномочии и ответственности за финансирование расходов между всеми тремя уровнями бюджетной системы.

Разграничение доходных источников между уровнями бюджетной системы является нестабильным. Возможность ежегодного изменения нормативов отчислений от федеральных налогов дестимулирует региональные и особенно местные власти развивать экономическую и налоговую базу территорий.

Распределение финансовой помощи регионам остается субъективным. Значительная часть финансовой помощи вообще распределяется без утверждения в соответствующем бюджете. Рад регионов добились или добиваются особого положения в бюджетной системе, выторговывая себе за счет федерального бюджета самые различные льготы и привилегии.

Самое же главное в том, что у региональных и местных властей в рамках действующей системы межбюджетных отношений нет достаточных стимулов и заинтересованности проводить рациональную, «прозрачную» и ответственную бюджетную политику.

Федеральное законодательство налагает на межбюджетные отношения регионального уровня значительные ограничения, что способствует унификации характера финансово — бюджетных отношений в субъектах (Российской Федерации и закреплению зависимости органов местного самоуправления от решений, принимаемых вышестоящими властями.

Сегодня межбюджетные отношения на уровне субъекта Федерации характеризуются следующим:

— неопределенность статуса муниципальных образований как субъекта межбюджетных отношений,.

— высокая степень централизации доходов бюджетной системы субфедерального уровня (при этом в большинстве регионов значительная часть расходов консолидированного бюджета возложена на местный уровень);

— нечеткое разграничение полномочий между региональными и местными органами власти;

— не жесткость бюджетных ограничений, что провоцирует местные власти на проведение нерациональной бюджетной политики;

— субъективизация в распределении финансовой помощиотсутствие заинтересованности в увеличении собственных бюджетных доходов и рационализации бюджетных расходов.

Одной из проблем бюджетов муниципальных образований остается низкий уровень собственных закрепленных доходов. При этом в последние годы уровень закрепленных доходов становится все ниже и ниже.

Следует заметить, что совершенно не спасает, да и не может спасти положения и относительно небольшая финансовая помощь регионам со стороны федеральных органов, которая из года в год сокращается.

Кроме того, в настоящее время состояние местных бюджетов практически повсеместно характеризуется глубоким дисбалансом собственных финансовых ресурсов и тех функций, которые возложены на органы местного самоуправления. Чтобы его ликвидировать, требуется финансовая помощь местным бюджетам, которая предоставляется в условиях жесткого дефицита ресурсов и при необходимости учета специфики и потребностей территории. Поэтому проблема внутри регионального бюджетного выравнивания считается одной из самых сложных в экономическом механизме федеративных отношений и в управлении социально — экономическим развитием территории.

Дело в том, что зависимость муниципальных образований (особенно районов, сельских, поселковых администраций) от финансовой поддержки из вышестоящих бюджетов в среднем значительно выше, чем зависимость субъекта Федерации от трансфертов из федерального бюджета. Наиболее обеспечены в финансовом плане бюджеты областных городов. Наименее самообеспечены районные бюджеты, бюджеты районных городов, сельских и поселковых советов.

Сфере межбюджетных отношений присущи такие недостатки, как нерациональность и неадекватность задачам эффективного управления территориями. Об этом свидетельствуют значительные избыточные финансовые потоки между федеральным бюджетом, бюджетами субъектов Федерации и муниципальных образований. Отсутствие их нормативноправового регулирования чревато субъективизмом в финансовых взаимоотношениях РФ и ее субъектов, а так же регионов и муниципальных образований.

Во второй главе диссертационной работы анализируется законодательная база организации бюджетов местного самоуправления. В условиях правового дисбаланса, когда формулировки прав органов местного самоуправления в нормативных актах не сопоставимы с формулировками их обязанностей, а вопросы формирования минимальных местных бюджетов возлагаются на вышестоящий уровень, очевидно говорит о полной самостоятельности местного самоуправления не правомерно. Решение проблемы определяет необходимость внесения соответствующих изменений в действующее законодательство, их всестороннего и внимательного обсуждения. При создании надёжной правовой базы для регулирования межбюджетных отношений на территории, обеспечивается сбалансированность бюджетов различных уровней.

Проводимые в республике преобразования в сфере межбюджетных отношений были вызваны необходимостью преодолеть кризисное состояние экономики республики, характеризуемое спадом во всех её основных отраслях. К рубежу 1995;1996 гг. республика по сравнению с пятью соседними регионами по основным показателям социально-экономического развития занимала одно из последних мест. Анализируя состояние экономики руководство республики пришло к выводу, что большинство возникающих проблем порождено на ряду с объективными причинами, в том числе и неумелыми действиями власти на местах или её пассивностью, потерей управляемости социальными и хозяйственными процессами.

В условиях острой нехватки бюджетных средств и в целях обеспечения социально-экономического развития территорий (районов республики), в республике 4 года назад были приняты меры по совершенствованию межбюджетных отношений между всеми уровнями бюджетной системы: республиканским бюджетом, районными и бюджетами местных администраций. Был задействован новый механизм межбюджетных отношений, основанный на зарабатывании бюджетных средств нижестоящими бюджетами в зависимости от выполнения показателей социально-экономического развития. Основными принципами формирования межбюджетных отношений в республике стали: передача регулирующих доходов по максимуму в местные бюджеты и закрепление их на долговременной основеинвентаризация и чёткое разграничение расходных полномочий между республиканским и местными бюджетамипереход на нормативный подход к определению расходовначисление и выплата дотаций из вышестоящего бюджета в зависимости от выполнения производственных показателей социально-экономического развития.

В местные бюджеты (в бюджеты муниципальных образований) по максимальному варианту переданы регулирующие доходы и закреплены за ними на долговременной основе. Расходная часть местных бюджетов, разработанная на основе финансовых нормативов и лимитов включает расходы, связанные с функционированием на территории муниципального образования органов государственного управления, учреждений образования, здравоохранения, культуры и искусства, а также иные расходы, предусмотренные уставом муниципального образования. При этом расчёт расходов производится в соответствии с законодательными актами Российской Федерации и Республики Мордовия.

Расходы не покрываемые собственными доходами территорий, определены как финансовая помощь в виде дотаций из вышестоящего бюджета. На уровне Правительства Республики Мордовия и органы местного самоуправления взаимоотношения строятся на основании постановления Правительства РМ и регулируются Соглашением о сотрудничестве в вопросах социально-экономического развития на текущий период (аналогичное соглашение регулирует взаимоотношение на уровне районамуниципального образования (села, посёлка)). Центр своего влияния республика перенесла на укрепление слабого звена сельских и поселковых администраций, от результатов работы которых зависит многое и прежде всего в организации работы с населением по закупкам продукции животноводства в личных подворьях населения. Начиная с 1998 года в республике перешли на ежемесячное подведение итого работы отраслей экономики с анализом выполнения прогноза развития показателей в разрезе районов, сёл и посёлков. В сельских и поселковых администрациях ежемесячно проводятся сессии, на которых подводятся итого выполнения показателей социально-экономического развития. В 1997 году (до введения межбюджетных отношений на уровень сёл и посёлков) прогноз по собственным доходам выполняли только 17% муниципальных образований, а выплату зарплаты работникам бюджетной сферы могли обеспечить единицы. В 2000 году таких администраций стало 50%. Для более эффективной работы на селе система межбюджетных отношений в республике, во втором полугодии 1997 года принимается Указ Главы республики, а в ноябре.

Постановление Правительства о развитии животноводства в личных подворьях населения. Новая система межбюджетных отношений и комплекс принятых мер в поддержку личного подворья дала положительные результаты, прежде всего повысили значимость сельской администрации в формировании прогноза и бюджета.

Механизм межбюджетных отношений положительно повлиял на увеличение поступлений собственных доходов в республиканский и местные бюджеты. Консолидированный бюджет Республики Мордовия на 1 января 2000 года по собственным доходам исполнен на 111,8% к годовому назначению и 1,5 раза к уровню прошлого года, республиканскийсоответственно, на 109,8% и в 1,5 раза. Как позитивный фактор следует отметить то, что увеличился уровень самообеспеченности бюджета территории, снизилась его дотационность — в общих доходах консолидированного бюджета республики доля поступлений с федерального бюджета в виде трансфертов, субвенций, средств по взаимным расчётам сократилось с 45% в 1996 году до 24% в текущем году.

Таким образом действующая в республике система межбюджетных отношений даёт свои положительные результаты.

В работе определяются основные пути реформирования системы межбюджетных отношений.

Предпосылкой для ее реформирования послужила необходимость устранения следующих недостатков:

— несовершенство законодательной базы межбюджетных отношений, включая несоответствие федеральных законов реальным источникам их финансирования, неисполнение законодательно установленного порядка предоставления регионам и муниципалитетам бюджетных компенсаций при увеличении их расходов и снижении доходов вследствие решений, принимаемых на федеральном или региональном уровне, сохраняющаяся индивидуализация межбюджетных отношенийограниченность сферы формализованного распределения финансовой помощи регионамзапутанность и излишняя сложность методики расчета трансфертовотсутствие серьезных стимулов для региональных и местных властей укреплять собственную налоговую базутекущий (краткосрочный) характер бюджетного выравниванияусугубление проблем депрессивных регионов. Поэтому необходимы конкретные меры по решению следующих задач.

В сфере разграничения расходных полномочий и ответственности между органами власти и управления разных уровней предполагается: а) внесение поправок в бюджетное законодательство, уточняющих и конкретизирующих закрепление расходных полномочий между бюджетами, а так же процедуры их изменения, б) оценка объективных (нормативных) потребностей каждого уровня бюджетной системы в финансовых ресурсах и обоснование различных вариантов их изменения.

В свою очередь, оценка бюджетных потребностей, закрепление доходных источников, оказание финансовой помощи нижестоящим бюджетам должны базироваться на разграничении расходных полномочий и ответственности между уровнями бюджетной системы. Предполагается осуществить поэтапный переход к нормативной оценке бюджетных потребностей органов власти, соответствующих их расходным полномочиям и функциям. Планируется перейти к нормативной оценке потребностей бюджетов муниципальных образований.

Бюджетные нормативы дадут возможность более объективно оценить потребности каждого уровня власти в финансовых ресурсах. Это позволит провести «вертикальное выравнивание» с тем, чтобы обеспечить каждому уровню бюджетной системы источники финансирования, отвечающие их ответственности и функциям.

В сфере разграничения налоговых полномочий и доходных источников между органами власти и управления разных уровней предполагается: а) уточнение перечня федеральных, региональных и местных налоговб) наделение субъектов федерации и органов местного самоуправления, как минимум, одним крупным налоговым источником * например, налогом с продаж, налогом на недвижимость) использование которого полностью бы находились в их компетенциив) предоставление региональным и местным властям реальных возможностей по балансированию своих бюджетов путем «надстраивания» ставок по прямым федеральным налогамг) использование единых и стабильных нормативов отчислений от федеральных налогов в бюджеты всех уровней;

Действующая в России система разделения доходов ориентируется на долевое распределение по стабильным и единым нормативам. В последнее время достаточно широкое распространение получило мнение о том, что единство должно быть в главном — в равных возможностях регионах, а не в одинаковых ставках отчислений от регулирующих налогов.

В сфере бюджетного выравнивания и распределения финансовой помощи предлагается осуществить: а) поэтапный переход к оценке объективных бюджетных потребностей регионов на основе бюджетных нормативов и индексов бюджетных расходовб) использование в формулах бюджетного выравнивания налогового потенциала территорий.

Все это в конечном итоге будет способствовать повышению финансовой самостоятельности и ответственности регионов, поощрению их собственных усилий в преодолении бюджетного кризиса, наращиванию доходной базы бюджетов, ускорению социально — экономических реформ.

В этой связи бюджетная и налоговая политика Республики Мордовия на ближайшее будущее должна быть основана на достигнутых результатах совершенствования планирования и исполнения бюджетов, необходимости дальнейшей реализации начатых в этой области позитивных изменений.