Теоретические основы организации муниципальных органов охраны общественного порядка в Российской Федерации

Актуальность темы

диссертационного исследования. За годы, прошедшие со дня принятия Конституции Российской Федерации, в нашей стране немало сделано для строительства демократического правового государства и гражданского общества, по реализации конституционных норм, имеющих концептуальное значение для новой России.

Несомненно, что именно к числу таких норм следует отнести положения, которые определяют основные черты местного самоуправления в Российской Федерации.

Местное самоуправление в нашей стране представляет собой одну из форм реализации принадлежащей народу власти. В качестве публичной власти, наиболее приближенной к населению, местное самоуправление обеспечивает защиту тех интересов граждан, которые основаны на совместном их проживании на определенной территории. Поэтому местное самоуправление по праву считается одной из фундаментальных основ российской системы народовластия и конституционного строя Российской Федерации1.

Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 г. определяет, что местное самоуправление в Российской Федерации — признаваемая и гарантируемая Конституцией Российской Федерации самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных мест.

1 См.: Указ Президента Российской Федерации от 15 октября 1999 г. № 1370 «Об утверждении Основных положений государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации» // СЗ РФ. 1999. № 42. Ст. 5011. ных традиции .

Местное самоуправление в Российской Федерации можно признать состоявшимся. В настоящее время около 17 тысяч территориальных образований имеют статус муниципальных, поскольку организованы на принципах самоуправления, имеют выборные органы, устав и собственный бюджет. На федеральном уровне практически создана законодательная основа, определяющая общие принципы организации местного самоуправления, регулирующая вопросы проведения муниципальных выборов и местных референдумов, деятельности муниципальных образований как субъектов гражданско-правовых отношений, финансово-бюджетной деятельности местного самоуправления и муниципальной службы. Активный процесс по формированию нормативной правовой базы местного самоуправления идет в субъектах Российской Федерации и в муниципальных образованиях.

Однако формирование полноценного местного самоуправления не| завершено. В Российской Федерации имеются территории, население ко— торых еще не реализовало свое конституционное право избирать и быть) избранным в органы местного самоуправления. В ряде случаев органы местного самоуправления не имеют реальной возможности выполнять свое основное предназначение — самостоятельно решать отнесенные к их ведению вопросы местного значения.

Это достаточно широкий круг повседневных, насущных вопросов по обеспечению нормальных условий жизнедеятельности каждого человека в отдельности и населения муниципального образования в целом, реализации прав населения как субъекта власти и собственника муниципального имущества.

Законодательство не выделяет каких-либо вопросов местного значения по степени их важности. Однако не вызывает сомнения, что именно вопросы охраны общественного порядка могут быть названы в числе наиболее важных вопросов местного значения.

Актуальность и острота вопросов охраны общественного порядка сегодня определяются достаточно высоким уровнем криминализации общественной жизни, обусловленной прежде всего негативными процессами, связанными с переходом к новым общественным отношениям: кризисными явлениями в экономике, не всегда объективным имущественным расслоением общества, ломкой старых механизмов социального управления, потерей у большинства граждан идейно-нравственных ориентиров, сформированных в советские годы, и другими, не менее болезненными спутниками переходного периода.

В последние годы наметилась тревожная тенденция увеличения темпов прироста общего числа зарегистрированных преступлений (1998 г. — на 7,2%, 1999 г. — на 16, 3%). Отмечается рост числа убийств, в том числе заказного характера, разбойных нападений, грабежей, преступлений экономической направленности, преступлений, связанных с незаконным оборотом наркотиков и оружия. Серьезной проблемой, дестабилизирующей обстановку в стране и в первую очередь на Северном Кавказе и прилегающих к нему регионах, стал сепаратизм и связанные с ним проявления терроризма. Зарубежные и отечественные специалисты единодушно отмечают высокий уровень коррумпированности кадров органов власти и управления в России.

Борьба с преступностью требует больших сил и средств всех правоохранительных органов, и прежде всего — органов внутренних дел. Поэтому в современных экономических условиях их усилия направляются в первую очередь на борьбу с терроризмом, организованной преступностью, нелегальным оборотом наркотиков и оружия. В результате чего остаются без должного внимания, может быть, не такие «яркие», но не менее важные, направления деятельности — предупреждение и пресечение преступлений общеуголовного характера и нарушений общественного порядка, которые в своей массе значительно больше влияют на формирование состояния защищенности граждан и правопорядка в обществе.

Все это неминуемо приводит к снижению авторитета и, в конечном итоге, еще более усугубляет сформировавшуюся в предыдущие годы отчужденность органов внутренних дел и населения.

Огромные резервы в решении названных проблем содержит в себе местное самоуправление.

Роль местного самоуправления в решении вопросов охраны общественного порядка определена статьей 132 Конституции Российской Федерации, установившей, что органы местного самоуправления самостоятельно осуществляют охрану общественного порядка.

Формы реализации данной функции могут быть разнообразными, однако наиболее значимой из законодательно предусмотренных на сегодня форм следует признать организацию муниципальных органов охраны общественного порядка1.

Муниципальные органы охраны общественного порядка представляют собой основной инструмент и наиболее действенное средство, с помощью которого органы местного самоуправления могут реально и самостоятельно решать возложенную на них задачу.

В рекомендациях Конгресса местных и региональных властей Европы признается, что местные органы власти играют ключевую роль в борьбе с преступностью на подведомственной территории, и поэтому органы власти на национальном уровне должны не только сотрудничать с ними, но и передать местным органам власти соответствующие законодательные и финансовые инструменты. В развитие данного положения предлагается приложить необходимые усилия к созданию в Российской Федерации муниципальных сил правопорядка, действующих под контролем органов местного самоуправления с четко определенными полномочиями, при нали.

1 См.: п. 8 ч. 2 ст. 6 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» .

2 Приняты Палатой Местных Властей Совета Европы 4 июня 1997 года в г. Страсбурге. чии адекватных финансовых ресурсов, высокого уровня технического обеспечения и квалифицированного персонала, считая при этом, что службы такого типа имеют четкое представление о местных условиях и способны к развитию сотрудничества и доверия со стороны местных властей и населения1.

Создание муниципальных органов охраны общественного порядка требует решения целого комплекса разнообразных проблем и, в первую очередь, — теоретических. Необходим глубокий научный анализ, позволяющий определить статус муниципальных сил правопорядка, сформировать правовые основы их организации, разработать механизм перехода к децентрализованным формам охраны общественного порядка.

Муниципальные органы охраны общественного порядка — абсолютно новые для российской правовой системы субъекты правоохранительной деятельности. Их создание позволит сформировать в Российской Федерации принципиально иную систему организации охраны общественного порядка, основанную на сочетании элементов централизации и децентрализации, даст возможность органам местного самоуправления реализовать свое конституционное право самостоятельно осуществлять охрану общественного порядка и, тем самым будет способствовать развитию местного самоуправления и укреплению правопорядка в нашей стране. Именно эти перспективы и определяют выбор темы данного диссертационного исследования, его значимость и актуальность.

Степень научной разработанности темы. Проблема организации муниципальных органов охраны общественного порядка ввиду своей мно-гоаспектности на протяжении последнего десятилетия постоянно привлекала внимание широкого круга ученых и специалистов государственно-правовой сферы.

1 Статья 24 Заключительной декларации международной конференции «Роль местных властей в борьбе с преступностью», принятой 17 сентября 1999 года в г. Петрозаводске.

В той или иной степени вопросов осуществления органами местного самоуправления своих полномочий в области охраны общественного порядка касались ученые-правоведы и некоторые специалисты-практики, внесшие наибольший вклад в развитие отечественной теории муниципального права: С. А. Авакьян, А. Г. Воронин, А. А. Замотаев, В. В. Лазарев, А. И. Коваленко, Е. М. Ковешников, М. А. Краснов, О. Е. Кутафин, Б. И. Минц, И. И. Овчинников, Ю. А. Тихомиров, В. В. Таболин, В. И. Фадеев, Г. Х. Шахназаров, А. Н. Широков, Е. С. Шугрина, В. А. Ясюнас.

Исторический аспект рассматриваемой проблемы можно встретить в работах: В. В. Баранова, А. В. Борисова, Т. М. Говоренковой, М. Г. Деткова, А. Н. Дугина, JI.E. Лаптевой, А .Я. Малыгина, Р. С. Мулукаева, Р.В. Нарбу-това, В. Ф. Некрасова, М. И. Сизикова, А. Е. Скрипелева, И. И. Смирнова, показавших роль местных органов власти и управления (самоуправления) в решении вопросов охраны порядка на различных этапах развития российского государства.

В свете изучаемой темы бесспорно заслуживает самого пристального внимания опыт организации и деятельности муниципальной полиции зарубежных стран, описанный и достаточно глубоко проанализированный: Т. П. Андреященко, Я.М. БельсонОм, А. П. Герасимовым, В.М. Гиленсе-ным, А. В. Губановым, С. И. Князевым, Б. С. Крыловым, Г. С. Меркуровым, Ю. И. Осиповым, Е. И. Яковлевой, К. Л. Яковлевым.

Особый интерес в рамках данного исследования представляют труды ученых, в которых раскрывается сущность общественного порядка, и административно-правовой охраны общественных отношений, составляющей основное содержание деятельности рассматриваемых муниципальных органов: Д. Н. Бахраха, И. И. Веремеенко, В. М. Безденежных, М. И. Еропкина, Ю. М. Козлова, Н. Ф. Кузнецовой, Б. М. Лазарева, А. Ф. Майдыкова, В. М. Манохина, Д. К. Нечевина, В. И. Новоселова, B.C. Обидина, Л. Л. Попова, Ф. С. Разаренова, Л. М. Рогозина, М. Я. Саввина, А. В. Серегина, А. И. Силаева, Г. А. Туманова, А. П. Шергина и других.

Однако наиболее предметно некоторые вопросы создания муниципальных органов охраны общественного порядка рассматривали отечественные ученые, имеющие непосредственное отношение к правоохранительной деятельности: С. А. Алексеев, В. П. Божьев, В. Н. Волохов, П. Я. Герцен, H. J1. Гранат, Р. И. Денисов, В. П. Злотя, И. Н. Зубов, И.Ш. Килясха-нов, Л. М. Колодкин, Ф. Е. Колонтаевский, В. П. Кондрашов, А. П. Коренев, В. В. Лисицин, А .Я. Малыгин, Г. М. Миньковский, Н. П. Мышляев, В. В. Пронин, А. Н. Роша, В. Б. Рушайло, А. А. Савостин, П. П. Сергун, Ю. П. Соловей, П. П. Фатеев, В. К. Филатов, Е. Ю. Шихов и ряд других ученых.

Вместе с тем, не умаляя достигнутого, следует отметить, что, как правило, в работах названных авторов либо отражены отдельные аспекты проблемы организации муниципальных органов охраны общественного порядка, либо содержатся рассуждения достаточно общего и постановочного характера. Глубокого, комплексного монографического исследования в этой области ранее не проводилось.

В то же время практика государственного строительства свидетельствует, что отсутствие таких исследований не только тормозит процесс создания муниципальных сил правопорядка, но и существенно препятствует реализации в полном объеме конституционных полномочий органов местного самоуправления.

Объект и предмет исследования. Объектом научного анализа является организация муниципальных органов охраны общественного порядка как предмет ведения местного самоуправления.

Семантика позволяет понимать дефиницию «организация» как действие по глаголу «организовывать» в значениях: учреждать, основывать, подготавливать, налаживать, устраивать, упорядочивать1. В науке чаще всего термин «организация» рассматривают в управленческом аспекте, имея в виду деятельность, направленную на упорядочение каких-либо со.

1 См.: Ожегов С. И., Шведова Н. Ю. Толковый словарь русского языка. 4-е изд., доп. -М., 1997. С. 458−459. циальных процессов или образований (систем)1. Эта деятельность включает формирование функциональной и организационной структур, информационное, кадровое, финансовое, материально-техническое и иное обеспечение данной системы. Поэтому в качестве предмета данного исследования рассматриваются правовые и организационные основы создания и деятельности в Российской Федерации муниципальных органов охраны общественного порядка, а также процессы и явления социальной жизни, обусловливающие их функционирование.

Цели и задачи исследования. Предпринятое исследование имеет две взаимосвязанные цели: научную — изучение и формирование теоретических основ организации муниципальных органов охраны общественного порядка, и прикладную — разработку научно обоснованной модели данных органов.

Достижение указанных целей потребовало решения ряда теоретических и научно-практических задач: раскрыть с учетом современных научных взглядов, действующего законодательства и реализуемой правоохранительной практики социальную сущность и содержание категорий: «общественный порядок», «обеспечение и охрана общественного порядка» — проанализировать опыт участия населения, органов местной власти и управления в решении задач охраны общественного порядка на различных этапах отечественной историирассмотреть зарубежный опыт осуществления охраны общественного порядка и организации муниципальной полиции, изучить возможности его использования в современных отечественных условияхисследовать природу, сущность и проблемы развития местного са.

1 См.: Афанасьев В. Г. Научное управление обществом. — М, 1973. С. 221- Козлов Ю. М., Фролов Е. С. Научная организация управления и право. — М, 1986. С. 19- Теория управления в сфере правоохранительной деятельности: Учебник/ Под ред В. Д. Малкова. — М., 1990. С. 133. моуправления в Российской Федерациирассмотреть вопросы теории и практики осуществления охраны общественного порядка, определить соотношение полномочий органов государства и органов местного самоуправления в этой областиизучить генезис и проблемы реализации функции охраны общественного порядка органами местного самоуправленияраскрыть сущность и предназначение муниципальных сил правопорядка в современном российском обществеустановить место муниципальных органов охраны общественного порядка в правоохранительной системе государства, формы разграничения полномочий и взаимодействия органов, осуществляющих охрану правопорядка в муниципальном образованиипоказать социальную роль, определить основные задачи и функции муниципальных органов охраны общественного порядкаохарактеризовать общие принципы и содержание деятельности муниципальных органов охраны общественного порядка в Российской Федерацииопределить приоритетные и оптимальную в современных условиях модели муниципальных органов охраны общественного порядка, их компетенцию и организационную основурассмотреть статус службы и служащих муниципальных органов охраны общественного порядка, условия и порядок приема на службу, особенности ее прохожденияизучить проблемы создания муниципальных органов охраны общественного порядка и перехода к децентрализованной системе охраны общественного порядка в муниципальных образованиях, определить возможные пути их решения.

Основной гипотезой исследования является предположение о том, что в Российской Федерации муниципальные органы охраны общественного порядка по своей социально-правовой природе должны представлять собой правоохранительные формирования местного самоуправления, создаваемые органами местного самоуправления в целях реализации ими конституционного права на самостоятельное осуществление охраны общественного порядка.

Теоретическая и методологическая основа работы. Диссертационное исследование базируется на фундаментальных положениях общей теории права и теории социального управления, содержащихся в трудах С. С. Алексеева, В. Г. Афанасьева, Д. М. Гвишиани, В. Г. Афанасьева, Д. М. Гвишиани, Т. И. Заславской, В. Н. Кудрявцева, Ю. А. Тихомирова, P.O. Халфиной, JI.C. Явич и других видных российских ученых. Непосредственное влияние на формирование теоретических воззрений автора оказали научные работы отечественных ученых-правоведов конца XIX — начала XX века И. Е. Андриевского, J1.A. Велихова, П. Г. Виноградова, В.М. Гес-сена, В. Ф. Дерюжинского, А. И. Елистратова, А. Д. Градовского, П. П. Тройского, Н. М. Коркунова, В. Г. Пешкова, И. Т. Тарасова, а также ряда зарубежных ученых и специалистов в исследуемой области: Ж. Веделя, Д. Гар-нера, Т. Гоббса, Ф. Грегори, А. Д. Орси, В. Острома, А. Токвиля, В. Черси, Г. Хакена, Р. Хантера, Э. Харлофа и других.

В работе использованы достижения современной науки государственного управления, конституционного, административного и муниципального права.

Содержание и выводы диссертации базируются на анализе действующих нормативных правовых актов, документов, отражающих историю изучаемых вопросов, статистических материалов, результатов социологических исследовании.

Методологической основой исследования являются законы материалистической теории познания. Для решения поставленных научных задач применялась совокупность общенаучных методов и частнонаучных приемов: исторический, формально-логический, сравнительно-правовой анализ, конкретные социологические методы исследования и другие.

Научная обоснованность и достоверность положений, выводов и рекомендаций, содержащихся в диссертации, определяются глубиной теоретической проработки изучаемых проблем, многообразием используемых методов и приемов исследования, репрезентативностью его результатов.

В процессе работы над диссертацией изучено 48 исторических документов, более 200 нормативных правовых актов, имеющих непосредственное отношение к теме исследования, проанализированы материалы заседаний Межведомственной комиссии при Совете по местному самоуправлению в Российской Федерации по проблемам реализации органами местного самоуправления конституционного права на самостоятельное осуществление охраны общественного порядка и Межведомственной комиссии Совета безопасности Российской Федерации по защите прав граждан и общественной безопасности, борьбе с преступностью и коррупцией.

В целях изучения общественного мнения о состоянии и перспективах совершенствования охраны общественного порядка опрошено в Республике Карелия, Ставропольском крае, Иркутской, Новгородской Самарской и Саратовской областях общей сложностью 1800 человек, проинтервьюировано 155 глав муниципальных образований и руководителей подразделений муниципальной милиции. Кроме того, в работе использованы результаты опросов населения, проводимые ВЦИОМ в 1995;1999 годах, и содержательного анализа материалов центральной и региональной прессы по рассматриваемой проблематике за указанный период.

Диссертационное исследование опирается также на данные авторского анализа 150 отзывов на проект федерального закона «Об основах организации и деятельности муниципальных органов охраны общественного порядка (муниципальной стражи) в Российской Федерации», поступивших в МВД России от руководителей федеральных органов государственной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, МВД, ГУВД, УВД субъектов Российской Федерации, научных учреждений и отдельных ученых.

Научная новизна диссертации состоит в том, что она является первым монографическим исследованием, ь котором на значительном фактическом, нормативном и теоретическом материале осуществлена комплексная теоретико-прикладная разработка проблемы организации муниципальных органов охраны общественного порядка.

В работе с новых методологических позиций раскрыты социальная сущность и содержание категорий: «общественный порядок», «обеспечение и охрана общественного порядка». Осуществлен содержательный анализ природы, сущности, проблем и перспектив развития местного самоуправления в Российской Федерации. Изучен отечественный и зарубежный опыт организации местных (муниципальных) сил правопорядка. Впервые вопросы истории охраны общественного порядка связаны с деятельностью институтов местного самоуправления. Проанализирована практика осуществления охраны общественного порядка в стране в целом и в муниципальных образованиях в частности. Определены компетенция государственных органов и органов местного самоуправления в данной области.

Впервые на уровне теории раскрыты сущность и предназначение муниципальных органов правопорядка в современном российском обществе, их социальная роль, основные функции и задачи. Установлены место муниципальных органов охраны общественного иорядка. в правоохранительной системе государства, формы разграничения полномочий и взаимодействия органов, осуществляющих охрану правопорядка в муниципальном образовании. Определены общие принципы и содержание деятельности муниципальных органов охраны общественного порядка.

Предложены наиболее перспективные и оптимальная для российских условий модели построения муниципальных органов правопорядка, определены их компетенция и организационные основы. Рассмотрен статус службы и служащих этих органов, внесены предложения по ее организационно-правовому регулированию. Исследованы проблемы создания муниципальных органов охраны общественного порядка и определены возможные пути их решения. Сформулированы условия и предложена программа перехода к децентрализованной системе охраны общественного порядка в муниципальных образованиях.

Результаты исследования, выносимые на защиту. Анализ нормативных правовых актов, исторических документов, статистических материалов, результатов социологических исследований, отечественной и зарубежной научной литературы позволил объективно оценить происходящие в обществе процессы, сформулировать ряд теоретических положений и практических предложений, выносимых на защиту:

1. Законодательство Российской Федерации обоснованно относит осуществление охраны общественного порядка к вопросам местного значения и возлагает его на органы местного самоуправления. В это случае, под охраной общественного порядка должна пониматься деятельность (система организационных и правовых мер), осуществляемая в публичных (общественных) местах, по контролю за соблюдением норм поведения, непосредственной защите жизни, здоровья, чести и достоинства людей, интересов общества и государства.

2. В настоящее время из-за отставания текущего законодательства от ряда основополагающих конституционных положений оказались нарушены отечественные традиции и фактически игнорируется богатый зарубежный опыт осуществления охраны общественного порядка, который свидетельствуют, о непременном проецировании системы власти и управления на правоохранительную систему государства, необходимости организации этой деятельности с учетом реально функционирующих институтов территориального (местного) самоуправления.

3. Отсутствие должного правового регулирования вопросов разграничения полномочий в области охраны общественного порядка между государственными органами исполнительной власти и органами местного самоуправления затрудняет эффективную организацию охраны общественного порядка и взаимодействие субъектов этой деятельности, вызывает опасность дезорганизации и безответственности в этой сфере социального управления.

Первым шагом по исправлению данной ситуации должно стать принятие федерального закона, регулирующего организацию охраны общественного порядка в Российской Федерации, разграничивающего полномочия и определяющего порядок взаимодействия субъектов этой деятельности, включая органы местного самоуправления.

4. Отсутствие на муниципальном уровне сил правопорядка, подчиненных органам местного самоуправления, фактически лишает последних возможности реализовать свое конституционное право на самостоятельное осуществление охраны общественного порядка. Необходимость муниципализации органов охраны общественного порядка обусловлена не только требованиями законодательства, но и потребностью общества в таких правоохранительных органах, функции которых наиболее полно отвечали бы интересам населения и позволяли осуществлять социальный контроль за их деятельностью.

5. Под муниципальными органами охраны общественного порядка следует понимать правоохранительные формирования, создаваемые органами местного самоуправления, им подчиненные и контролируемые, финансируемые из средств местного бюджета, призванные защищать в пределах установленной компетенции на территориях обслуживаемых муниципальных образований жизнь, здоровье, права и свободы граждан, интересы населения соответствующей территории, общества и государства от преступных и иных противоправных посягательств.

6. Муниципальные органы охраны общественного порядка как правоохранительные органы местного самоуправления не могут входить ни в какую систему государственных органов, в том числе в систему МВД России. В тоже время, в функциональном смысле они должны быть признаны в качестве самостоятельного субъекта общегосударственной системы охраны общественного порядка. Возможность наделения муниципальных органов охраны общественного порядка как правоохранительными, так и иными функциями некриминального характера позволяет также рассматривать их в качестве специфических учреждений социального обслуживания населения.

7. Перспективы развития российского государства позволяют рассматривать в качестве приоритетных такие модели муниципальных органов охраны общественного порядка, которые выступают как самостоятельные правоохранительные органы местного самоуправления функционирующие на профессиональной основе. При этом уровень их самостоятельности, круг решаемых задач и объем полномочий должны будут зависеть от реальных политических, экономических, организационных условий. В современной ситуации оптимальной для Российской Федерации является модель муниципальных органов охраны общественного порядка с узким кругом задач и полномочий, организационной основой которой служит патрульно-постовая служба.

8. Социально-правовая природа муниципальных органов охраны общественного порядка, особый круг решаемых задач и характер служебной деятельности позволяют рассматривать службу в этих органах как особый вид муниципальной службы, который должен иметь самостоятельное правовое регулирование.

9. Проведенный в ряде муниципальных образований эксперимент показал, что в настоящее время в стране еще не сложились должные социально-политические, социально-экономические и организационные условия для самостоятельного осуществления органами местного самоуправления охраны общественного порядка. Однако, уже сейчас возможны и необходимы разработка и принятие федерального закона, определяющего правовые и организационные основы организации муниципальных органов охраны общественного порядка в Российской Федерации.

10. Процесс перехода к децентрализованным формам охраны общественного порядка в муниципальных образованиях должен иметь планомерный и эволюционный характер. В этих целях необходимо разработать государственную программу поэтапного формирования многоуровневой системы охраны общественного порядка и создания муниципальных органов общественного порядка.

Теоретическая и практическая значимость работы, прежде всего, состоит в углублении концептуальных основ местного самоуправления и правоохранительной деятельности, определении долговременных перспектив их развития.

Предпринятое в диссертации исследование вопросов теории и практики реализации функции охраны общественного порядка в Российской Федерации позволило сделать вывод о необходимости и возможности муниципализации органов охраны общественного порядка, раскрыть сущность и предназначение муниципальных органов охраны общественногопринципиально новых для современной России правоохранительных органов местного самоуправления.

Проведенный анализ отечественного исторического и зарубежного опыта участия населения, органов местной власти и управления в решении задач охраны общественного порядка обогащает науку и практику местного самоуправления и правоохранительной деятельности. Диссертация вносит вклад в развитие общей теории права и государства, конституционного, административного, муниципального права и других отраслевых наук.

Ряд положений диссертации носит прогностический и постановочный характер, выдвинут в качестве научных гипотез, которые могут стать отправными идеями в дальнейших теоретических изысканиях по данной проблематике.

Работа имеет не только теоретическую, но и выраженную прикладную направленность. В диссертации предлагается научно обоснованное решение проблемы реализации конституционного положения о праве органов местного самоуправления на самостоятельное осуществление охраны общественного порядка.

Сделанные в результате исследования выводы и внесенные предложения являются базовыми при формировании организационно-правовых основ создания и деятельности муниципальных органов охраны общественного порядка в Российской Федерации, разработке механизма перехода к децентрализованным формам охраны общественного порядка в муниципальных образованиях. Часть из них уже нашла свое воплощение в принятых и разрабатываемых нормативных правовых актах, регулирующих правоохранительную деятельность в Российской Федерации.

Подготовленные на основе диссертационных материалов научные разработки и публикации могут быть использованы широким кругом ученых и практиков, работающих в государственно-правовой сфере, занимающихся вопросами организации местного самоуправления и правоохранительной деятельности, а также преподавателями и студентами юридических вузов, слушателями учебных заведений МВД России.

Апробация и внедрение результатов исследования. Основные положения, теоретические выводы и практические рекомендации, выработанные в ходе исследования, нашли отражение в Федеральном законе «О внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР «О милиции» от 31 марта 1999 года, Указах Президента Российской Федерации: от 17 сентября 1998 г. № 1115 «О проведении в отдельных муниципальных образованиях эксперимента по организации охраны общественного порядка органами местного самоуправления» и от 15 октября 1999 г. № 1370 «Об утверждении Основных положений государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации», постановлении Правительства Российской Федерации от 10 марта 1999 г. № 270 «О Федеральной целевой программе по усилению борьбы с преступностью на 1999 — 2000 годы», ряда нормативных актов МВД России.

Кроме того, материалы диссертации использованы автором при разработке проекта федерального закона «Об основах организации и деятельности муниципальных органов охраны общественного порядка (муниципальной стражи) в Российской Федерации», одобренного Экспертным советом МВД России по вопросам нормотворческой работы (октябрь 1999 г.), рассмотрены на заседаниях Совета по местному самоуправлению в Российской Федерации (май 1998 г.), Межведомственной комиссии по проблемам реализации органами местного самоуправления конституционного права на самостоятельное осуществление охраны общественного порядка (ноябрь 1998 г., апрель, август, декабрь 1999 г.) и Межведомственной комиссии Совета Безопасности Российской Федерации по защите прав граждан и общественной безопасности, борьбе с преступностью и коррупцией (январь 1998 г.).

Результаты исследования обсуждены и учтены при подготовке итоговых документов международного семинара «Местное самоуправление в Российской Федерации: роль местных властей в организации охраны общественного порядка» (июль 1999 г., Пятигорск) и международной конференции «Роль местных властей в борьбе с преступностью» (сентябрь 1999 г., г. Петрозаводск), а также на региональных семинарах-совещаниях с руководителями ГОРОВД и главами муниципальных образований, участвующих в эксперименте по организации охраны общественного порядка органами местного самоуправления (май 1999 г., Новгород и август 1999 г., Саратов).

Материалы диссертационного исследования используются при преподавании дисциплин конституционного, административного, муниципального права в ряде юридических вузов страны и учебных заведений МВД России, а также в 23 публикациях, включая 2 монографии и 3 учебных пособия, подготовленные автором лично и соавторстве.

Структура работы. Диссертация состоит из введения, четырех глав, включающих 14 параграфов, заключения, списков нормативных материалов и библиографических источников и приложения.

Заключение

.

Проведенные исследования показывают, что решение проблемы осуществления охраны общественного порядка в муниципальных образованиях лежит в русле общих проблем становления и развития местного самоуправления в Российской Федерации.

Современное состояние местного самоуправления в Российской Федерации свидетельствует, что его еще вряд ли можно назвать полностью соответствующим той модели, которая сконструирована в отечественном муниципальном законодательстве. И дело не столько в несовершенстве и неразвитости данного законодательства, сколько в отсутствии укоренившего в обществе осознания населения муниципального образования в качестве субъекта власти, ответственного за решения вопросов местного значения.

К числу важнейших вопросов местного значения относится охрана общественного порядка. Несмотря на то, что обеспечение правопорядка и безопасности на всей территории страны является задачей соответствующих органов государственной власти, непосредственное осуществление охраны общественного порядка в соответствии с Конституцией Российской Федерации возлагается на органы местного самоуправления.

В то же время сегодня на пути реализации права органов местного самоуправления на самостоятельное осуществление охраны общественного порядка стоят серьезные проблемы. Основная из них — отсутствие у органов местного самоуправления реального инструмента, с помощью которого они могли бы реализовать данное право.

Именно таким инструментом должны стать муниципальные органы охраны общественного порядка.

В последние годы вопросы их создания не раз становились предметом научных дискуссий и «головной болью» специалистов — практиков правоохранительной сферы. Высказывались различные, порой крайне противоречивые, взгляды на природу и статус муниципальных органов охраны общественного порядка. Нередко и сейчас, несмотря на законодательное признание права органов местного самоуправления самостоятельно осуществлять охрану общественного порядка и организовывать в этих целях собственные муниципальные силы правопорядка, встречается полное отрицание как самого указанного права, так и целесообразности создания на уровне местного самоуправления новых для нашего государства правоохранительных органов.

В этой связи следует заметить, через призму отношения к вопросам реализации конституционного права органов местного самоуправления на самостоятельное осуществление охраны общественного порядка просматривается отношение не только к системе организации власти и управления в нашей стране, но и в целом к демократическому пути развития российского государства.

Поэтому в условиях, когда в обществе еще сильны привычки к централизации социального управления, существует ностальгия по сильной и авторитарной центральной власти, отсутствует заинтересованность ряда глав субъектов Российской Федерации в укреплении и развитии местного самоуправления, повышении его самостоятельности, государство обязано проявить политическую волю, обличенную в форму федерального закона, в целях обеспечения гарантий реализации права органов местного самоуправления на самостоятельное осуществление охраны общественного порядка.

Несомненно, что создание муниципальных органов охраны общественного порядка будет способствовать не только повышению эффективности охраны общественного порядка и укрепления авторитета муниципальной власти, но и росту правовой культуры, правосознания и гражданской активности населения. А это, как известно, входит в цели создаваемого в России правового государства и гражданского общества.

Комплексный анализ проблем организации муниципальных органов охраны общественного порядка позволяет сделать следующие выводы:

1. Общественный порядок представляет собой состояние жизнедеятельности общества, при котором обеспечено соблюдение правовых и иных социальных норм поведения людей и их безопасность в публичных местах. Обеспечение и охрана общественного порядка являются важнейшими социальными функциями государства и его институтов.

Современные методологические подходы и анализ действующего законодательства позволяют рассматривать эту функцию как функцию с совпадающей (конкурирующей) компетенцией. Обеспечение правопорядка, включая общественный порядок, предполагает создание на федеральном уровне и в субъектах Российской Федерации правовых, экономических, организационных и иных условий для осуществления охраны общественного порядка. Непосредственное осуществление охраны общественного порядка относится к вопросам местного значения и возлагается на органы местного самоуправления. В этом случае охрана общественного порядка есть деятельность (система организационных и правовых мер) по контролю за соблюдением норм поведения, непосредственной защите жизни, здоровья, чести и достоинства людей, интересов общества и государства, осуществляемая в публичных (общественных) местах, т. е. в местах, имеющих свободный доступ для постоянного или временного пребывания неопределенного круга лиц.

2. В российском государстве местное самоуправление и местные органы охраны общественного порядка всегда имели неразрывную связь и общую историю. Объем полномочий местных органов власти и управления (самоуправления) по осуществлению охраны общественного порядка, как правило, был прямо пропорционален степени их самостоятельности. В течение длительного периода дореволюционной истории России в деятельности полиции на местах имели место элементы самоуправления: сочетание коллегиальности и единоначалия в управлении полицейскими аппаратами, наличие избираемых полицейских должностей, участие населения в исполнении полицейских функций и контроле над полицией в городах.

Формирование местного самоуправления в Российской Федерации вызывает потребность восстановления традиций российского государства в осуществлении охраны общественного порядка, которые оказались нарушены в результате отставания текущего законодательства от конституционных положений, предусматривающих самостоятельность местного самоуправления в этом вопросе.

3. Для Российской Федерации представляет большой практический интерес опыт государств с выраженным демократическим режимом, который свидетельствует о непременном проецировании системы власти в полицейских организационных структурах. В зарубежных странах, где признается право населения на осуществление в той или иной форме территориального самоуправления, как правило, имеются муниципальные полицейские формирования, рассматриваемые в качестве одного из элементов общенациональной полицейской системы. Муниципальная полиция — это относительно автономные полицейские формирования, которые создаются властями самоуправляемых территориальных образований, им подчиняются, содержатся за счет местного бюджета, функционируют в пределах четко определенной юрисдикции и выполняют задачи по обслуживанию «своего» населения.

Использование зарубежного опыта осуществления охраны общественного порядка в Российской Федерации может иметь место только с учетом реальных политических, экономических, организационных условий, отечественных традиций правоохранительной деятельности и реализуемой в стране концепции местного самоуправления.

4. Отсутствие должного правового регулирования вопросов разграничения полномочий в области охраны общественного порядка между государственными органами исполнительной власти и органами местного самоуправления затрудняет эффективную организацию охраны общественного порядка и взаимодействие субъектов этой деятельности, вызывает опасность дезорганизации и безответственности в этой важнейшей сфере социального управления.

Первым шагом по исправлению данной ситуации должно стать принятие федерального закона, регулирующего организацию охраны общественного порядка в Российской Федерации, разграничивающего полномочия и определяющего порядок взаимодействия субъектов этой деятельности, включая органы местного самоуправления. Механизм разграничения полномочий и организации взаимодействия, который может быть закреплен данным законом, должен предусматривать возможность договорной формы регулирования отношений между органами местного самоуправления и территориальными органами внутренних дел.

5. В Российской Федерации местное самоуправление следует рассматривать одновременно как право граждан, образующих местное территориальное сообщество, на самостоятельную организацию и ведение местных дел, и как одну из организационно-правовых форм осуществления публичной власти и управления. Анализ реализуемой в нашей стране модели местного самоуправления свидетельствует о некоторой ее синтетичности по отношению к наиболее типичным в практике муниципализма моделям. В то же время отечественная модель местного самоуправления имеет ряд особенностей, отличающих ее от других, а также определенные недостатки, указывающие на то, что она не во всем отвечает реалиям современного российского общества.

6. Действующее законодательство наделяет органы местного самоуправления рядом полномочий, позволяющих им участвовать в обеспечении охраны общественного порядка. Однако в настоящее время непосредственная охрана общественного порядка в муниципальных образованиях осуществляется преимущественно милицией общественной безопасности — составной части МВД России, являющейся исполнительным органом государственной власти. Отсутствие на муниципальном уровне сил правопорядка, подчиненных органам местного самоуправления, фактически лишает последних возможности реализовать свое конституционное право на самостоятельное осуществление охраны общественного порядка. Необходимость муниципализации органов охраны общественного порядка обусловлена требованиями законодательства и потребностью общества в таких правоохранительных органах, функции которых наиболее полно отвечали бы интересам населения конкретных территорий и позволяли осуществлять социальный контроль за их деятельностью.

7. Муниципальные органы охраны общественного порядка — это новые для Российской Федерации правоохранительные органы местного самоуправления.

Под муниципальными органами охраны общественного порядка понимаются правоохранительные формирования, создаваемые органами местного самоуправления, им подчиненные и контролируемые, финансируемые из средств местного бюджета, призванные защищать в пределах установленной компетенции на территориях обслуживаемых муниципальных образований жизнь, здоровье, права и свободы граждан, интересы населения соответствующей территории, общества и государства от преступных и иных противоправных посягательств.

Возможность наделения муниципальных органов охраны общественного порядка как правоохранительными, так и иными функциями некриминального характера позволяет рассматривать их в качестве специфических учреждений социального обслуживания населения, способных оперативно реагировать не только на факты правонарушений, но и на разнообразные обращения с просьбой об оказании квалифицированной помощи гражданам, оказавшимся в чрезвычайных ситуациях.

8. Муниципальные органы охраны общественного порядка как правоохранительные органы местного самоуправления не могут входить ни в какую систему государственных органов, в том числе в систему МВД России. В то же время в функциональном смысле они должны рассматриваться в качестве самостоятельного субъекта общегосударственной системы охраны общественного порядка. Формирование такой системы позволит осуществлять комплексный подход к решению задач охраны правопорядка, задействовать потенциал народовластия и самоуправления, сконцентрировать усилия различных органов и учреждений, разграничить их полномочия и персонифицировать ответственность за состояние этой деятельности. При решении общих для субъектов системы охраны общественного порядка задач, взаимоотношения муниципальных сил охраны общественного порядка с органами внутренних дел и иными государственными правоохранительными органами должны строиться на основе разграничения полномочий и взаимодействия.

9. Деятельность муниципальных органов охраны общественного порядка можно характеризовать имеет публично-властный, административно-правовой и социально-ориентированный характер. Ее содержание, принципы, используемые формы и методы по ряду положений будут совпадать с деятельностью иных правоохранительных органов и, в первую очередь, органов внутренних дел (милиции). В то же время эта деятельность будет иметь ряд отличительных черт, обусловленных муниципальным статусом правоохранительных органов местного самоуправления и решаемыми задачами.

Проведенный анализ показывает, что основными задачами муниципальных органов охраны общественного порядка должны стать: обеспечение соблюдения норм поведения в общественных местахзащита жизни, здоровья, чести и достоинства людей в общественных местах, а при наличии сведений о возникшей угрозе — и в иных местахоказание экстренной помощи лицам, оказавшимся в беспомощном состояниипредупреждение и пресечение административных правонарушений и преступлений в пределах, установленных федеральным закономсодействие органам внутренних дел и иным правоохранительным органам в их деятельности по предупреждению, пресечению, раскрытию и расследованию преступлений, охране общественного порядка и обеспечению общественной безопасностиобеспечение в пределах своей компетенции выполнение решений органов местного самоуправления по вопросам охраны общественного порядка и общественной безопасностиоказание в пределах своей компетенции содействия физическим и юридическим лицам в реализации их законных прав и интересов, удовлетворении потребностей населения в социальных услугах, исполнение которых может быть сопряжено с применением властных полномочий.

10. Перспективы развития российского государства и проведенные исследования позволяют рассматривать в качестве приоритетных такие модели муниципальных органов охраны общественного порядка, которые выступают как самостоятельные правоохранительные органы местного самоуправления, функционирующие на профессиональной основе. При этом уровень их самостоятельности, круг решаемых задач и объем полномочий должны будут зависеть от реальных политических, экономических, организационных условий.

В современной ситуации оптимальной для Российской Федерации является модель муниципальных органов охраны общественного порядка с узким кругом задач и полномочий, в качестве организационной основы принята патрульно-постовая служба. Деятельность таких органов должна быть подробно регламентирована, подконтрольна населению, органам местного самоуправления и государства. Структура и численный состав конкретного муниципального органа охраны общественного порядка будут определяться с учетом задач, возложенных на них, численности и плотности населения, его социального состава, географических особенностей обслуживаемой территории и ее криминогенности, эффективности деятельности государственных правоохранительных органов, особенностей организации местного самоуправления, финансовых возможностей муниципального образования и иных факторов.

Муниципальные органы охраны общественного порядка в соответствии с законом должны быть наделены собственной компетенцией, действующей, как правило, в рамках границ соответствующего муниципального образования. Объем обязанностей и прав муниципальных органов охраны общественного порядка должен соответствовать решаемым задачам.

11. Социально-правовая природа муниципальных органов охраны общественного порядка, особый круг решаемых задач и характер служебной деятельности позволяют рассматривать службу в этих органах как особый вид муниципальной службы, который гипотетически характеризуется наличием специальных требований к кадровому составу правоохранительных органов местного самоуправления, особого порядка приема на службу и прохождения службы, иного характера служебной дисциплины и правового механизма его обеспечения, особых гарантий правовой и социальной защищенности служащих, их специфической ответственностью,.

12. Проведенный в ряде муниципальных образований эксперимент по организации охраны общественного порядка органами местного самоуправления показал, что в настоящее время в стране еще не сложились должные социально-политические, социально-экономические и организационные условия для создания муниципальных органов правопорядка: отсутствуют политическая и экономическая стабильность, финансовая самостоятельность местного самоуправления, нет достаточного уровня профессионализма кадров муниципальных служащих и другие.

Однако уже сейчас возможны и необходимы конкретные шаги по созданию правовой основы формирования и деятельности муниципальных органов охраны общественного порядка. Ее создание требует внесения необходимых изменений и дополнений в некоторые действующие законы, принятие специального федерального закона, имеющего рамочный характер, законов субъектов Российской Федерации, иных нормативных правовых актов, в том числе нормативных правовых актов органов местного самоуправления. На федеральном уровне следует закрепить основные понятия, принципы, задачи, права, обязанности муниципальных органов охраны общественного порядка, порядок их финансирования и материально-технического обеспечения, механизм контроля и ответственности, общие условия и порядок прохождения службы.

С позиций норм права и чисто лингвистической точки зрения, представляется обоснованным введение в юридический оборот и обыденный язык обозначения муниципальных органов охраны общественного порядка термином «муниципальная стража» .

13. Проведенные исследования позволили сформулировать концепцию перехода к децентрализованным формам охраны общественного порядка в муниципальных образованиях. Этот процесс должен иметь планомерный и эволюционный характер. В целях ее практического воплощения необходимо разработать государственную программу поэтапного формирования многоуровневой системы охраны общественного порядка и создания муниципальных органов общественного порядка.

Ожидается, что реализация данной программы позволит создать необходимые правовые, организационные и материальные условия для практической реализации конституционного права органов местного самоуправления на самостоятельное осуществление охраны общественного порядка.