Вневедомственный контроль за соблюдением законодательства Российской Федерации о государственной гражданской службе Российской Федерации

Актуальность темы

исследования. Реформирование российского общества и государства, модернизация государственного аппарата и его неотъемлемой части — государственной гражданской службы поставили множество новых вопросов перед наукой административного права. Одной из насущных проблем научного сопровождения проводимых реформ выступает задача формирования единой административной политики, определение роли и значения в ней контроля в сфере государственной гражданской службы.

Принятие и вступление в действие Федеральных законов от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации"1 и от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации"2 завершили законодательное оформление государственной гражданской службы как важного социально-правового института. Законодатель ввел в нормативный оборот термин «вневедомственный контроль» за соблюдением законодательства о государственной гражданской службе, однако вопросы его организации и осуществления только обозначил. Это обстоятельство актуализирует необходимость проведения специального исследования концептуальных и правовых основ вневедомственного контроля с целью придания ему таких черт и свойств, которые на деле обеспечивают повышение эффективности государственной гражданской службы в интересах развития гражданского общества и укрепления государства.

В целях обеспечения точного толкования и правоприменения в процессе реализации контрольных полномочий различными органами государства возникает потребность, с одной стороны, в систематизации нормативного материала, материально устанавливающего в действующем законодательстве их правовой статус и регламентирующего механизмы его реализации в части контроля за соблюдением законодательства о государственной гражданской службы, а также целесообразно провести комплексное исследование данной.

1 См.: Собрание законодательства РФ (далее — СЗ РФ). 2003. № 22. Ст. 2063.

2 См.: СЗ РФ. 2004. № 31. Ст. 3215. проблемы с применением историко-правового и сравнительно-правового методов на основе обобщения известного отечественного и международного опыта контроля в государственно-служебной сфере, а также определения возможности его рецепции.

Всестороннее исследование вневедомственного контроля за соблюдением законодательства о государственной гражданской службе имеют немаловажное прикладное значение для обеспечения законности государственного управления. По данным Генеральной прокуратуры РФ в 2005 г. выявлено значительное количество несоответствующих закону нормативных правовых актов, изданных органами государственной власти, только на уровне субъектов Российской Федерации было опротестовано 3904 акта1. Более того, неблагополучное положение дел сохраняется и с соблюдением нормативных предписаний самими государственными гражданскими служащими. С их стороны имеют место отступления от требований служебной дисциплины, факты нарушения прав, свобод и законных интересов граждан и организаций, должностные злоупотребления, не прекращаются случаи получения взяток. В 2005 году взяточничество, выявленное правоохранительными органами, достигло 9,8 тыс. преступлений2.

Развитие на современном этапе теории административного права и законодательной практики выдвигает актуальную теоретически значимую проблему выявления сущности и содержания вневедомственного контроля за соблюдением законодательства о государственной гражданской службе. При этом следует иметь в виду то немаловажное обстоятельство, что теоретико-правовые и методологические основы контроля за деятельностью государственного аппарата были разработаны еще в советское время, в совершенно иных социально-экономических и политических условиях. И, хотя многие фундаментальные положения теории контроля не утратили своего значения,.

1 Доклад Генерального прокурора РФ на расширенном заседании коллегии Генеральной прокуратуры РФ 3 февраля 2006 г. // genproc.gov.ru/img/uploaded/ustinov3.02.doc.

2 Состояние преступности в России за 2005 г. М.: ГИЦ МВД России, 2006. С. 2. сегодня новые государственно-правовые реалии создают как в теории, так и на практике множество нерешенных вопросов, прежде всего связанных с организацией и осуществлением контроля в новом сегменте государственно-служебной деятельности — в сфере государственной гражданской службы.

Сказанное показывает актуальность, сложность и многогранность затрагиваемых в диссертации проблем, их теоретическую, и, прежде всего, практическую значимость.

Степень научной разработанности проблемы. Проблема контроля ввиду своей многоаспектности в течение многих лет постоянно привлекала внимание широкого круга ученых и специалистов различных отраслей научных знаний — философов, экономистов, социологов, управленцев, историков, юристов.

Административно-правовые вопросы контроля за деятельностью государственных служащих в контексте организации и функционирования государственной власти нашли отражение в трудах видных отечественных ученых-правоведов разных периодов российской государственности. В той или иной степени эти вопросы затрагивали известные русские и советские ученые: И. Е. Андреевский, В. П. Безобразов, В. А. Воробьев, А. Д. Градовский, А. И. Елистратов, А. Ф. Евтихиев, В. В. Ивановский, Н. М. Коркунов, Б. М. Лазарев, А. Е. Лунев, Н. К. Нелидов, B.C. Основин, И. Н. Пахомов, А.Е. Пашер-стник, Ю. А. Петров, Н. П. Поборчая, Л. А. Сергиенко, С. С. Студеникин, В. Н. Ширяев, Ц. А. Ямпольская и др.

Фундаментальные исследования различных аспектов государственного и общественного контроля в советское время провели В. М. Горшенев, В. И. Залужный, Я. А. Здир, М. И. Климко, Б. М. Макаров, С. П. Мезенцев, Н.Г. Са-лищева, М. С. Студеникина, В. И. Туровцев, И. Б. Шахов, Е. В. Шорина и др.

В современный период многоплановые проблемы контроля в государственном управлении затрагивали А. П. Алехин, Г. В. Атаманчук, Д. Н. Бахрах, I.

И.Н. Барциц, И. Л. Бачило, К. С. Бельский, В. Г. Бессарабов, Б. Н. Габричидзе, А. П. Гуляев, А. А. Кармолицкий, И. Ш. Килясханов, В. А. Козбаненко, Ю.М.

Козлов, JI.M. Колодкин, A.M. Кононов, А. П. Коренев, В. М. Манохин, А. Ф. Ноздрачев, А. В. Оболонский, Д. М. Овсянко, Б. В. Россинский, Ю.Н. Стари-лов, A.M. Тарасов, Ю. А. Тихомиров, В. В. Черников и др.

В последние годы интерес к проблемам контроля в различных сферах общественной жизни заметно возрос, появились монографии1, учебники2, диссертации3, посвященные этой проблематике. Между тем, вневедомственный контроль за соблюдением законодательства Российской Федерации о государственной гражданской службе Российской Федерации в качестве отдельной темы исследования или на уровне монографических работ не рассматривался.

Объектом научного анализа являются общественные отношения, складывающиеся при осуществлении государственного контроля за соблюдением законодательства Российской Федерации о государственной гражданской службе Российской Федерации.

1 См., например: Бессарабов В. Г. Прокуратура России в системе государственного контроля. М., 1999; Бородушко И. В. Институт контроля в Российской Федерации: организационно-правовые основы и система контролирующих органов. СПб., 2002; Рохлин В. И. Прокурорский надзор и государственный контроль: история, развитие, понятие, соотношение. СПб., 2003; Зубарев С. М. Контроль за деятельностью персонала пенитенциарной системы России (история, теория, методология). М., 2005.

2 В частности, см.: Контролирующие органы и организации. Компетенция и полномочия. Учебник/ Под ред. А. П. Гуляева. М.: МАЭП, 2000; Черников В. В. Судебные, правоохранительные и контрольные органы России. Учебник. 2-е изд. М.: Проспект, 2002; Тарасов A.M. Президентский контроль: Понятие и система. СПб.: Юридический центр Пресс, 2004.

3 См.: Акопов JI.B. Контроль в управлении государством (конституционно-правовые проблемы): Дисс. д-ра юрид. наук. Ростов н/Д, 2002; Галанина JI.A. Организационно-правовое обеспечение контроля за исполнением нормативно-правовых актов в субъектах Российской Федерации: Автореф. дисс.. канд.юрид.наук. М.: 2001; Гурин А. И. Государственный контроль как форма осуществления исполнительной власти: Дисс.. канд. юрид. наук. Саратов, 2004; Маштакова Е. А. Теоретико-правовые вопросы государственного контроля в Российской Федерации: Автореф. дисс.. канд.юрид.наук. Волгоград, 2000; Морозов А. В. Контроль и надзор в системе исполнительной власти современной России (общеправовой анализ): Дисс.. канд. юрид. наук. Владимир, 2004; Муромцев Б. В. Архитектурно-строительный надзор в Российской Федерации: Автореф. дисс.. канд.юрид.наук. Воронеж, 2006; Слепцов М. А. Правовое, регулирование государственного контроля в краях и областях — субъектах Российской Федерации: Автореф. дисс.. канд.юрид.наук. М., 1999; Тарасов A.M. Правовое и организационное обеспечение президентского контроля за деятельностью органов внутренних дел: Дисс. канд. юрид. наук. М., 2001. и др.

Предметом исследования выступает: социально-правовая природа вневедомственного контроля за соблюдением законодательства о гражданской службеправовые нормы, определяющие систему, структуру и компетенцию контролирующих органов и должностных лицосновные проблемы в организации и деятельности органов контролятеоретико-прикладные вопросы совершенствования законодательства о контроле в государственно-служебной сфере.

Целью исследования является создание теоретической концепции вневедомственного контроля за соблюдением законодательства Российской Федерации о государственной гражданской службе Российской Федерации, определение направлений и разработку концептуальных предложений по формированию и совершенствованию правового регулирования контроля в сфере государственной гражданской службы.

Для достижения указанной цели необходимо решались следующие теоретические и научно-практические задачи:

1) изучение основных этапов исторического развития контроля за соблюдением законодательства о гражданской службе;

2) исследование юридической природы, структуры и содержания вневедомственного контроля за соблюдением законодательства о государственной гражданской службе;

3) анализ современных тенденций развития контроля в сфере государственной гражданской службы зарубежных стран и возможности его использования в отечественном законодательстве и контрольной практике;

4) изучение системы органов вневедомственного контроля за соблюдением законодательства о государственной гражданской службе и познание их административно-правового статуса;

5) определение оптимальных правовых и организационных параметров деятельности органов контроля, улучшение форм их взаимодействия в интеt ресах повышения эффективности института государственной гражданской службы;

6) исследование основных проблем организации и правового регулирования деятельности органов вневедомственного контроля и путей их разрешения;

7) разработка предложений по совершенствованию нормативной правовой базы и практики осуществления вневедомственного контроля за соблюдением законодательства Российской Федерации о государственной гражданской службе Российской Федерации.

Методологическая и теоретическая основа исследования. Методологическую основу исследования составили диалектический метод познания в соединении с системно-логическим, формально-юридическим, сравнительно-правовым, историческим анализом. В процессе исследования также использовались методы анализа, синтеза, моделирования, прогнозирования, статистический, социологический и другие общенаучные и специальные методы научного познания, способствующие реализации познавательного интереса и достижению поставленной цели.

Диссертационное исследование базируется на фундаментальных положениях общей теории права и теории государственного управления, работах ведущих специалистов в области административного права. В работе использованы достижения современной науки конституционного, международного и иных смежных отраслей права.

Нормативно-правовая основа диссертации. Содержание и выводы диссертации основываются на анализе международных правовых актов, Конституции РФ, федерального законодательства, законов субъектов Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы о статусе контрольных органов, их компетенции по осуществлению контроля за соблюдением законодательства Российской Федерации о государственной гражданской службе Российской Федерации, а также материалах судебной и правозащитной практики, результатах социологических исследований. •.

Эмпирическую базу исследования составили материалы контрольных мероприятий, проводимых органами вневедомственного контроля в сфере государственной гражданской службы, статистические данные, результаты социологических исследований.

Научная новизна исследования заключается в том, что впервые проведено монографическое исследование вневедомственного контроля за соблюдением законодательства Российской Федерации о государственной гражданской службе Российской Федерации и его теоретико-правовых проблем в условиях реформирования системы государственной службы Российской Федерации. Научная новизна работы проявляется также в комплексности исследования вневедомственного контроля с использованием новых теоретических выводов в области административного права и результатов проводимой в стране административной реформы.

В результате предпринятого исследования на защиту выносятся следующие новые или содержащие элементы новизны научные положения.

1. Становление и развитие контроля за соблюдением законодательства о государственной гражданской службе имманентно связаны с созданием и укреплением российской государственности, институализацией государственной гражданской службы, совершенствованием механизма ее правового регулирования. До учреждения Петром I Генерального регламента (1720 г.) и Табели о рангах (1722 г.), а также в советский и постсоветский период (вплоть до 2003 г.), вряд ли можно было говорить о контроле за соблюдением законодательства о гражданской службы, так как в эти периоды фактически отсутствовал предмет контроля — законодательство о государственной гражданской службе.

2. Вневедомственный контроль за соблюдением законодательства Российской Федерации о государственной гражданской службе Российской Федерации — это целенаправленная организующая системная деятельность уполномоченных органов государства по установлению соответствия функционирования системы государственной гражданской службы нормативно-правовым стандартам и корректирование выявленных отклонений при помощи правовых средств.

Изучение современных теоретических основ государственного управления позволяет рассматривать вневедомственный контроль в широком и узком понимании. В широком смысле, вневедомственный контроль может осуществляться как органами исполнительной власти, так и государственными органами иных ветвей власти, а также специальными контрольными органами (Уполномоченный по правам человека в РФ, прокуратура, Счетная палата РФ). В узком смысле, — специально уполномоченным государственным органом управления государственной службой федерального и регионального уровня.

3. Анализ действующего законодательства, регламентирующего административно-правовой статус органов государства и их контрольные полномочия в рассматриваемой сфере, позволило предложить в качестве оптимальной модели системы управления федеральной государственной гражданской службой ее двухуровневое построение: Министерство Российской Федерации по вопросам государственной службы и подведомственный ему контрольно-надзорный орган — Федеральная служба по надзору в сфере государственной службы Российской Федерации. До образования этой системы признается необходимым исполнение контрольных задач и функций возложить на структурное подразделение Министерства здравоохранения и социального развития РФ.

Анализ регионального законодательства показал, что требуются правовые и организационные меры по совершенствованию правового регулирования и практического осуществления вневедомственного контроля за соблюдением законодательства о государственной гражданской службе Российской Федерации в субъектах Российской Федерации, который возлагается на органы по управлению государственной службой.

4. На основе выработанных доктринальных представлений о контроле в сфере государственного управления и действующих нормативных предписаний в исследовании раскрыты цели, задачи, принципы вневедомственного контроля за соблюдением законодательства о государственной гражданской службе, дана развернутая характеристика объекту, предмету, субъектам и разновидностям вневедомственного контроля. В диссертации предлагается внести рад изменений и дополнений в законодательство о государственной гражданской службе в целях более четкого и полного определения этих элементов.

5. Изучение правового статуса и контрольных полномочий органов, представляющих различные ветви государственной власти, а также специальных контрольных органов выявило специфику их контрольной деятельности, которая заключается в неодинаковых пределах и объеме контрольного воздействия, содержании его форм и методов, юридических последствиях проводимого контроля. Вместе с тем между различными органами вневедомственного контроля существует диалектическая взаимосвязь, основанная на общих целях и принципах, объекте контрольной деятельности, которые в свою очередь обеспечивают единство и целостность контроля в рассматриваемой сфере. Контрольное воздействие различных субъектов дополняет и усиливает друг друга, позволяет повысить законность и эффективность функционирования института государственной гражданской службы.

6. В большинстве европейских государств наиболее эффективным видом вневедомственного контроля в государственно-служебной сфере является судебный контроль в форме административной юстиции. В России данный институт находится в стадии становления. В исследовании обосновывается необходимость скорейшего принятия федеральных законов об административных судах и административном производстве, регулирующих рассмотрение всех категорий административно-правовых споров, включая служебные споры между государственными гражданскими служащими и представителями нанимателя.

7. Представлено научно-практическое обоснование и сформулированы предложения по совершенствованию правового регулирования деятельности * «субъектов вневедомственного контроля за соблюдением законодательства Российской Федерации о государственной гражданской службе Российской.

Федерации.

Теоретическая и практическая значимость результатов исследования. Результаты диссертационного исследования имеют определенное значение для совершенствования правового регулирования вневедомственного контроля в сфере государственной гражданской службы и улучшения контрольной практики по обеспечению его реализации.

Теоретические положения соискателя способствуют дальнейшему развитию доктрины современного административного права, общей теории контроля. На основе сформулированных в результате проведенного анализа концептуальных положений диссертантом разработана совокупность конкретных мер, направленных на повышение действенности работы различных государственных органов в части осуществления контроля за соблюдением законодательства о государственной гражданской службе. Это делает возможным использование результатов исследования в законотворческой и правоприменительной деятельности в рассматриваемой сфере как на федеральном, так и на региональном уровнях.

Результаты научного труда могут быть использованы в учебном процессе при проведении лекционных и практических занятий по дисциплинам: «Административное право», «Правовое регулирование государственной службы РФ», а также в системе профессиональной подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных гражданских служащих.

Апробация и внедренне результатов исследования. Ряд положений диссертации нашли отражение в итоговом отчете НИР 2005 г. «Подготовка предложений по вопросам организации и осуществления контроля за соблюдением законодательства Российской Федерации о государственной гражданской службе Российской Федерации», выполненного в рамках утвержденного Президентом РФ Плана мероприятий по реализации Концепции реформирования государственной службы Российской Федерации. Подго-• * товленный научным коллективом, в составе которого работал диссертант, отчет был положительно оценен государственным заказчиком — Министерством здравоохранения и социального развития РФ и экспертной группой при Межведомственной рабочей группы при Администрации Президента РФ.

Основные теоретические положения и выводы диссертационного исследования изложены в публикациях автора, прошли апробацию в выступлениях на научных конференциях. Содержание диссертации, ее научная новизна, теоретическое и практическое значение достигнутых результатов обсуждены на заседании кафедры.

Структура диссертации предопределена содержанием предмета и задачами исследования, а также избранной методологией научного анализа и логикой изложения диссертационного материала. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих шесть параграфов, заключения, списка использованных источников.

156 Заключение.

1. Формирование контроля за соблюдением законодательства о государственной гражданской службе имеет неразрывную связь со становлением и развитием Российского государства, государственной гражданской службы и ее правового регулирования. В этой связи, как правило, сохранялась преемственность в осуществлении контрольной деятельности, когда на очередном этапе происходило совершенствование уже зарекомендовавших себя на практике контрольных механизмов, а новые виды контроля в большинстве случаев лишь дополняли их.

До XVIII века доминирует общий контроль со стороны князя, царя. В условиях развития монархии этот контроль приобретает все признаки верховного вневедомственного контроля. Непосредственный контроль за деятельностью гражданских служащих по поручению государя осуществляли тиуны, воеводы, позднее — губернаторы. Со становлением системы исполнительных органов отраслевой компетенции (приказов, коллегий) расширяются рамки ведомственного контроля, нормативное оформление которого происходит с учреждением министерств. Примечательно, что законодательство о гражданской службе появляется только в 1720-х г., практически с этим же периодом связано возникновение специальных органов вневедомственного контроля за его соблюдением, центральное место в их системе занимает прокуратура. Особое место отводится Правительствующему сенату как органу высшего контроля за управлением и исполнением в стране. Дальнейшее развитие система вневедомственного контроля получила в XIX в. В этот период происходит совершенствование всех существующих видов контроля за соблюдением законодательства о гражданской службе, развивается само это законодательство. В эпоху «великих реформ» возникают принципиально новые виды вневедомственного контроля — административная юстиция (смешанные присутствия, 1-ый департамент Правительствующего сената), государственный (финансовый) контроль (контрольные палаты, ведомство государственного контроля). Тем самым к концу XIX века в России сложилась достаточно развитая система вневедомственного контроля за соблюдением законодательства о гражданской службе, которая просуществовала практически без изменений до 1917 г. Рассмотренные выше элементы опыта организации контроля показывают, что при критическом осмыслении и творческом подходе многие звенья этого исторического наследия могут представлять как познавательный, так и практический интерес для строительства современной системы контроля в сфере государственной гражданской службы.

2. В буквальном смысле термин «вневедомственный контроль» означает осуществление контрольной деятельности субъектами, не относящимися к соответствующему ведомству. Это делает возможным толкование рассматриваемого понятия в широком и узком смысле.

В широком смысле, вневедомственный контроль может осуществляться как органами исполнительной власти, так и государственными органами иных ветвей власти, а также специальными контрольными органами. При таком понимании вневедомственный контроль включает в себя: президентский, правительственный, парламентский, судебный, правозащитный, финансовый контроль, прокурорский надзор.

Понятие «вневедомственный контроль» в узком понимании предполагает осуществление контроля за соблюдением законодательства о государственной гражданской службе Российской Федерации специальным государственным органом — органом управления государственной службой, обладающим административной самостоятельностью и независимостью от иных ведомств, но в тоже время имеющим административно-юрисдикционные полномочия.

3. Цели вневедомственного контроля за соблюдением законодательства о государственной гражданской службе Российской Федерации, его основные задачи и принципы обусловлены социальным предназначением контроля как важнейшего средства обеспечения законности и эффективности государственного управления, гарантии соблюдения прав, свобод и законных интересов граждан и организаций.

4. Объектом вневедомственного контроля за соблюдением законодательства Российской Федерации о государственной гражданской службе Российской Федерации выступают: представители нанимателя (руководители государственных органов, лица, замещающие государственные должности, либо их представители) — лица, замещающие должности федеральной государственной гражданской службы (гражданской службы в Федеральном Собрании Российской Федерации (парламентская служба), гражданской службы в федеральных органах исполнительной власти и их территориальных органах, гражданской службы в судебных органах, гражданской службы в иных органах государственной власти), включенные в Реестр должностей федеральной государственной гражданской службылица, замещающие должности государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации, включенные в реестры должностей государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации.

5. Предмет вневедомственного контроля — соблюдение подконтрольными объектами законодательства Российской Федерации о государственной гражданской службе Российской Федерации, которое образуют: 1) Конституция Российской Федерации- 2) Федеральный закон «О системе государственной службы Российской Федерации» — 3) Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации" — 4) другие федеральные законы, в том числе федеральные законы, регулирующие особенности прохождения гражданской службы- 5) указы Президента Российской Федерации- 6) постановления Правительства Российской Федерации- 7) нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти- 8) конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации- 9) нормативные правовые акты государственных органов.

4 «.

Для более четкого и полного определения предмета контроля в государственно-служебной сфере целесообразно наделение уполномоченных государственных органов правомочиями по проверке не только соблюдения законодательства, но и его исполнения. В этой связи предлагается дополнить ст. 16 ФЗ «О системе государственной службы РФ» и ст. 67 ФЗ «О государственной гражданской службе РФ» словосочетанием «и исполнением». Кроме того, идеальным вариантом представляется разделение ст. 67 ФЗ «О государственной гражданской службе РФ» на две статьи: «Контроль за деятельностью государственных гражданских служащих» (как вариант — «Контроль в сфере государственной гражданской службы») и «Надзор за законностью в сфере государственной гражданской службы», либо осуществление корректирования названия статьи — «Контроль и надзор в сфере государственной гражданской службой».

6. Анализ зарубежных нормативных правовых актов, научных источников о государственной гражданской службе позволяет выделить основные виды контрольной деятельности в этой сфере, которые являются элементами (или находятся в тесной координации) основных правовых систем современности. К ним относят контроль внутренний (административный) и внешний (правовой, финансовый, политический, правозащитный, институтов гражданского общества). В зависимости от политических, правовых, социальных, экономических, исторических, этнографических факторов эти виды контроля получили большее или меньшее распространение во всех развитых индустриальных странах.

Зарубежный опыт контроля за деятельностью государственной администрации очень богат и многообразен. В обобщенном виде этот опыт для нас интересен и полезен не только в познавательном, но и в практическом плане. В силу того, что государства отличаются по политическим, социальным, экономическим, правовым и иным условиям и традициям организация контрольной деятельности в каждой стране имеет свою специфику, позитивные и негативные черты. Очевидно, что целесообразно заимствовать не чей-• * то опыт в полном объеме, а только брать положительные аспекты и при этом адаптировать к отечественным условиям. Для нашей страны полезен и воетребован опыт организации административной юстиции (ФРГ, Франция), парламентского контроля (Великобритания, ФРГ), контроля омбудсмана (Швеция).

7. По смыслу концепции новейшего законодательства о государственной службе вневедомственный контроль за соблюдением законодательства о государственной гражданской службе должны осуществлять орган по управлению государственной службой на федеральном уровне и в субъектах Российской Федерации.

На основе анализа правового статуса, структуры и контрольных полномочий различных органов государственной власти целесообразно создание двухуровневой федеральной системы управления — Министерства Российской Федерации по вопросам государственной службы и подведомственного ему контрольно-надзорного органа — Федеральной службы по надзору в сфере государственной службы РФ. При этом Министерство обладает контрольными полномочиями по проверке законности, целесообразности и эффективности государственной гражданской службы. Главным направлением деятельности Федеральной службы является проверка соблюдения законодательства Российской Федерации о государственной гражданской службе Российской Федерации во всех органах государственной власти.

До образования соответствующих органов их задачи и функции по контролю за соблюдением законодательства о государственной гражданской службе предлагается сосредоточить в Министерстве здравоохранения и социального развития РФ, создав на базе Департамента трудовых отношений и государственной гражданской службы самостоятельный Департамент государственной гражданской службы. Данный вариант сосредоточения функций координации и контроля в Департаменте государственной гражданской службы представляется достаточно перспективным. Для его реализации достаточно внесения поправок в соответствующие постановления Правительства •.

РФ и ведомственные нормативные акты, а также проведение определенных организационно-штатных мероприятий.

8. Согласно федеральным законам организация вневедомственного контроля за соблюдением законодательства о государственной гражданской службе Российской Федерации в субъектах Российской Федерации возлагается на органы по управлению государственной службой.

Анализ регионального законодательства показал, что в ряде законов о государственной гражданской службе субъектов Российской Федерации (Республике Марий Эл, Владимирской области, Еврейской автономной области и др.) нет статей, определяющих статус и функции органа управления государственной гражданской службой. В отдельных региональных законах (Ульяновская и Ярославская области) подобные органы только обозначены, задачи и функции не прописаны, а нормы о них сформулированы как бланкетные. В большинстве законов о гражданской службе, принятых в субъектах Российской Федерации, органы по управлению государственной службой создаются при главах исполнительной власти. Среди функций, возложенных на управленческие органы законодателями регионов, обычно присутствуют и контрольные. Вместе с тем, зачастую законодательные формулировки содержат не только технико-юридические неточности, но и противоречащие федеральному законодательству положения (например, Республика Саха (Якутия), г. Москва).

В связи с создавшейся ситуацией целесообразно инициировать повсеместную прокурорскую проверку регионального законодательства о государственной гражданской службе.

9. Контроль высшего законодательного органа страны — Федерального Собрания Российской Федерации за деятельностью государственных гражданских служащих и соблюдением соответствующего законодательства вытекает из конституционного принципа разделения властей, согласно которому важнейшей функцией парламента является контроль за исполнительной властью. Законодательство России, как и законы других стран, содержат ши-* * рокий набор парламентских контрольных форм. Среди них главенствующие место отводится информативному контролю (вопросы членам Правительства, запросы (парламентские и депутатские), парламентские слушания и др.). Новой эффективной формой парламентского контроля должны стать парламентские расследования, «О парламентских расследованиях».

10. Судебный контроль за деятельностью государственных органов, их должностных лиц и государственных служащих представляет собой одну из важнейших функций судебной власти. Прямой судебный контроль за деятельностью гражданских служащих проводится в форме нормоконтроля и административной юстиции.

В России сложилась модель административной юстиции, когда административно-правовые споры разрешаются в общих судах по правилам, установленным ГПК РФ. Кроме того, судебный контроль за управленческой деятельностью гражданских служащих в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности осуществляется и в рамках арбитражного судопроизводства.

Однако установленный сегодня законодательный порядок регламентирует рассмотрение административно-правовых споров, возникающих в сфере внешних организационных отношений между государственной администрацией и частными лицами либо организациями. Но, к сожалению, законодательными нормами четко не установлен механизм судебной защиты прав и законных интересов самих государственных гражданских служащих от неправомерных притязаний и действий представителя нанимателя и иных должностных лиц государственного органа, т. е. разрешения внутриорганиза-ционных конфликтов — служебных споров. Поэтому представляется логичным отнесение вопросов о рассмотрении служебных споров к компетенции административных судов, создание которых возможно уже в ближайшее время. На переходный период, до образования указанных судов, разрешение служебных споров, как отдельной категории дел, возникающих из публичных правоотношений, целесообразно передать в юрисдикцию общих судов, дополнив соответствующими положениями подраздел III ГПК РФ, в частности ст. 245.

11. Возрастание роли и значения института Уполномоченного по правам человека в РФ в сфере защиты прав и свобод граждан требует создания системы государственного правозащитного контроля посредством введения во всех регионах страны аналогичного института. Для этого необходимо скорейшее принятия Федерального закона «Об основах деятельности Уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации».

12. Прокурорский надзор традиционно является важным средством обеспечения законности в сфере государственного управления. Прокуроры осуществляют надзор за соблюдением законодательства о государственной гражданской службе, и законностью деятельности гражданских служащими в рамках общего надзора и надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина в соответствии с ФЗ «О прокуратуре РФ». Для повышения эффективности прокурорско-надзорной деятельности предлагается согласовать нормы статутного закона о прокуратуре и ФЗ «О государственной гражданской службе РФ», внеся изменения в последний.