Бюджет субъекта Российской Федерации в системе межбюджетных отношений: На примере Республики Дагестан

Актуальность исследования. За годы реформ в политической и экономической сфере России произошли серьезные перемены, которые коренным образом повлияли на ее бюджетную систему и определили вектор ее дальнейшего развития. Изменилось не только бюджетное устройство, бюджетный процесс, характер межбюджетных отношений, но и состав, и структура доходов и расходов бюджетов, сформировалась налоговая система, соответствующая рыночным отношениям.

Процесс приватизации и развитие частной собственности привели к тому, что по сравнению с предшествующим периодом возросли нагрузки на бюджеты всех уровней по обеспечению социальных благ, так как в СССР многие социальные нужды населения финансировались за счет средств государственных предприятий. Они в обязательном порядке должны были выделять средства на социально-культурное развитие, содержали на своем балансе множество объектов социальной и культурной сферы, здравоохранения, а также большой ведомственный жилой фонд. Потому задачи государства в рыночной экономике, основанной на частной собственности, в части финансирования социальных расходов значительно усложнились и потребовали соответствующих денежных ресурсов.

В настоящее время в России функционирует трехуровневая бюджетная система средним звеном которой являются бюджеты субъектов федерации (региональные бюджеты), через которые осуществляется взаимодействие, с одной стороны, с федеральным центром, с другой стороны — с местными бюджетами.

Региональные власти несут огромную политическую, экономическую и моральную ответственность за состояние дел в регионе. От качества формиро.

1 В соответствии с новой редакцией Бюджетного кодекса Российской Федерации, введенной в действие с 1 января 2005 года, местные бюджеты представлены бюджетами двух уровней, это, во-первых, бюджеты муниципальных районов, бюджеты городских округов, бюджеты внутригородских муниципальных образований городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербургаво-вторых, бюджеты городских и сельских поселений. вания регионального бюджета, эффективности распределения и использования его средств зависит благосостояние большого числа конкретных людей, особенно социально слабых, нуждающихся в государственной поддержке. Чрезвычайно важна роль региональной бюджетной политики в создании привлекательного инвестиционного климата, в поддержке предприятий и отраслей реального сектора экономики, имеющих ключевое значение для развития данного административно-территориального образования.

Особенно актуальной является разработка проблем межбюджетных отношений на примерах конкретных регионов, которые, с одной стороны имеют свою специфику, а с другой стороны их проблемы, несомненно, типичны для многих субъектов Федерации.

Экономика Республики Дагестан хорошо изучена с организационно-экономической точки зрения, о чем свидетельствует достаточно большое количество диссертационных исследований, посвященных проблемам стабилизации экономики в условиях ее депрессивного состояния, привлечения иностранных инвестиций, развития внешнеэкономической деятельности. Весьма многочисленны исследования состояния и перспектив развития отдельных отраслей, трудового потенциала региона. В центре внимания ученых постоянно находится банковский сектор Республики Дагестан.

Однако финансово-бюджетные проблемы региона изучены слабо, имеющиеся на сегодняшний день работы освещают, в основном, их организационнол экономические аспекты. Межбюджетные отношения Республики Дагестан пока представлены только во взаимоотношениях с местными бюджетами в условиях становления рынка3.

Актуальность исследования республиканского бюджета Республики Дагестан в системе межбюджетных отношений Российской Федерации обусловлена.

Например: Ильясов С. М. Организационно-экономический механизм управления финансовыми потоками в регионе. На примере банковской системы Республики Дагестан. Дисс. .канд. экон. наук. Махачкала, 1999; Ниналова Ф. И. Бюджетные методы в системе государственного регулирования экономики региона. Дисс. .канд. экон. наук. Махачкала, 2000.

3 Сомоев Р. Г. Местные бюджеты и межбюджетные отношения в условиях становления рынка. На примере Республики Дагестан. Дисс. .канд. экон. наук. Ростов н/Д, 1995 также необходимостью решения важных народнохозяйственных проблем региона — преодоления его депрессивности, повышение уровня жизни, увеличения количества и повышения качества предоставляемых населению социальных услуг. В решении этих важнейших социально-экономических задач, несомненно, огромная роль принадлежит республиканскому бюджету.

Актуальность и недостаточная разработанность проблем развития бюджета Республики Дагестан как неотъемлемой части системы межбюджетных отношений Российской Федерации обусловили выбор предмета, объекта постановку цели и задач диссертационного исследования.

Цель диссертационной работы состоит в том, чтобы определить роль региональных бюджетов в системе межбюджетных отношений Российской Федерации, проанализировать проблемы их развития, выявить пути совершенствования на примере бюджета Республики Дагестан.

Для достижения цели в работе поставлены и решены следующие задачи: •изучить и обобщить теоретические концепции организации межбюджетных отношений для разработки рекомендаций по их применению в процессе формирования, распределения и использования средств бюджета Республики Дагестан;

•оценить особенности экономики и финансов Республики Дагестан, обусловливающие специфику ее финансовых взаимоотношений с федеральным центром;

•проанализировать порядок формирования доходов бюджета Республики Дагестан в условиях существующей системы разграничения доходных полномочий между федеральным и региональными бюджетами в РФ и на этой основе определить пути укрепления собственных доходов региона;

•изучить формы, механизмы и пути совершенствования моделей и нормативов распределения межбюджетных трансфертов из федерального бюджета и их значение для развития субъектов Федерации;

•исследовать процесс финансирования бюджетных расходов субъектов Федерации на современном этапе развития межбюджетных отношений и определить пути совершенствования распределения расходных полномочий;

•выделить основные направления бюджетной поддержки реального сектора экономики и социальной сферы Республики Дагестан с целью обеспечения их устойчивого развития.

Предметом исследования являются финансовые отношения по формированию, распределению и использованию средств бюджета субъекта Федерации в системе межбюджетных отношений в Российской Федерации.

Объектом исследования является бюджет Республики Дагестан как часть бюджетной системы Российской Федерации и финансовый инструмент регулирования экономического и социального развития региона.

Теоретическую и методологическую основу исследования составили работы российских и зарубежных ученых, специалистов-практиков по проблемам государственных финансов, межбюджетных отношений, а также научные концепции бюджетного федерализма.

Наибольший вклад в исследование межбюджетных отношений внесли российские ученые — Горегляд В. П., Грицюк Т. В., Гусев В. Г., Игудин А. Г., Кадочников П., Ковалева A.M., Колесов А. С, Лавров A.M., Луговой О. В., Максимова Н. С., Миронов И. В, Перфильев С. В., Поляк Г. Б., Родионова В. М., Силуанов.

A.Г., Синельников-Мурылев С.Г., Смирнягин Л., Трунин И. В., Христенко.

B.Б., Хурсевич С., Чернов В. М., Шуба В. Б., а также зарубежные исследователи Вайнгаст Б., Хассел X., Хьюджес Дж., Смит С. Наиболее подробно финансово-бюджетные проблемы Республики Дагестан исследованы в работах Ильясова.

C.М., Ниналовой Ф.И.

Информационная база исследования включает законодательные акты Российской Федерации, Указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, методические, инструктивные и статистические материалы Министерства финансов Российской Федерации, Министерства экономического развития и торговли Российской Федерации, Счетной палаты РФ, Федеральной службы государственной статистики, Правительства Республики Дагестан и других региональных органов.

Научная новизна диссертации состоит в следующем: •проведено исследование бюджета Республики Дагестан как части бюджетной системы Российской Федерации в период реформирования межбюджетных отношений, позволившее раскрыть направления развития и особенности бюджетного федерализма в России и их проявление в процессе формирования, распределения и использования средств регионального бюджета;

•определена основная причина, характеризующая специфику финансовых взаимоотношений Республики Дагестан с федеральным центром, — депрессив-ность экономики, — и предложены возможные пути ее преодоления на основе имеющихся резервов роста;

•выявлено влияние изменения методик распределения межбюджетных трансфертов на размер средств, получаемых Республикой Дагестан из Федерального бюджета;

•обоснованы возможности укрепления собственной доходной базы бюджета Республики Дагестан наименее затратным способом — путем создания условий для приоритетного развития отраслей с высоким налоговым потенциалом, использующих местные ресурсы, а также за счет применения наиболее эффективных механизмов бюджетной поддержки реального сектора экономики;

•проанализированы особенности и проблемы финансирования бюджетных расходов Республики Дагестан на современном этапе развития межбюджетных отношений и намечены пути их решения.

Практическая значимость диссертации заключается в том, что выводы и предложения, содержащиеся в работе, могут быть использованы государственными органами Федерации и Республики Дагестан для совершенствования управления бюджетными ресурсами, повышения эффективности их использования, а также для развития бюджетного законодательства на федеральном и региональном уровнях. Многие финансово-бюджетные проблемы Республики.

Дагестан типичны и для иных высокодотационных регионов России, поэтому результаты данного исследования представляют интерес для региональных органов власти других субъектов Федерации. Отдельные теоретические положения диссертации могут быть использованы при чтении лекций по дисциплинам: «Бюджетная система РФ», «Финансы», «Территориальные финансы» в высших учебных заведениях.

Апробация результатов исследования. Результаты диссертационного исследования были представлены автором на научно-практической конференции Всероссийского заочного финансово-экономического института «Обеспечение устойчивого экономического и социального развития России» 20 апреля 2004 года. Основные положения и выводы диссертации были доложены и одобрены на заседаниях Круглого стола по экономическим вопросам, проводимых Постпредством Республики Дагестан при Президенте Российской Федерации.

Практические рекомендации автора по повышению эффективности использования бюджетных средств, использованы в деятельности Комитета Народного Собрания Республики Дагестан по бюджету, финансам и налогам, что подтверждено справкой о внедрении.

Публикации. По теме диссертации опубликованы четыре научные работы общим объемом 1,5 печатного листа.

Объем и структура диссертации. Диссертация изложена на 198 страницах печатного текста, состоит из введения, трех глав, заключения, библиографического списка и 26 приложений. Иллюстративный материал включает таблицы, схемы, диаграммы.

Заключение

.

На основании проведенного диссертационного исследования можно сделать следующие выводы:

Бюджет Республики Дагестан является финансовой структурой, занимающей промежуточное положение между федеральным бюджетом и бюджетами органов местного самоуправления, и играет серьезную роль в межбюджетных отношениях Российской Федерации. Региональный бюджет выполняет важные функции в процессе перераспределения финансовых ресурсов, с одной стороны, он является получателем дотаций из федерального центра, с другой стороны, является источником финансовой поддержки бюджетов органов местного самоуправления.

Наибольшая эффективность функционирования республиканского бюджета Дагестана, повышение рациональности использования его средств, может быть достигнуто только в условиях полной реализации всех принципов бюджетного федерализма. Поэтапное совершенствование межбюджетных отношений в Российской федерации в рамках реализации Концепции реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999;2001 годах и Программы развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года оказывает положительное воздействие бюджетную систему страны в целом и функционирование бюджетов субъектов Российской Федерации. Проводимые в стране мероприятия по совершенствованию межбюджетных отношений создают условия для повышения роли региональных бюджетов, обеспечивают четкое разграничение доходных источников, расходных полномочий и ответственности между всеми уровнями бюджетной системы, что отражается, в частности и на бюджете Республики Дагестан.

Оценочным критерием качества бюджетного федерализма и совершенства межбюджетных отношений страны является достижение таких финансовых условий, при которых обеспечиваются равные условия доступа к социальным благам для населения в пределах минимальных социальных стандартов на всей территории страны, а потому их скорейшее законодательное закрепление остается наиболее актуальной задачей развития межбюджетных отношений в России.

Важнейшим аспектом межбюджетных отношений являются взаимоотношения бюджета Республики Дагестан с федеральным бюджетом, специфика которых обусловлена особенностями ее экономики и финансов. В настоящее время место Республика Дагестан по всем ключевым показателям занимает весьма скромное положение в России, однако опыт предшествующего периода, когда Дагестан демонстрировал устойчивое развитие, показывает, что он способен занять более достойное место в экономике страны.

Республика Дагестан относится к категории депрессивных регионов с крайне низким уровнем развития, а ее экономике присущи общие для всей России социально-экономические проблемы, которые усугубляются специфическими причинами — окраинное положение, высокая рождаемость, многонацио-нальность, соседство с Чечней. Отсюда вытекает главная особенность республиканского бюджета Республики Дагестан — его высокая дотационность, которая возросла с 9,8% в 1990 г до максимального уровня 92,4% в 2001 году от уровня доходов республиканского бюджета. Во многом рост дотационности объясняется и объективными причинами, а именно, тем, что многие социальные расходы, которые в социалистический период осуществляли предприятия за счет собственных средств, стали финансироваться из бюджетов, что существенно повысило потребности в средствах на эти цели.

Главной задачей совершенствования межбюджетных отношений Республики Дагестан является снижение его зависимости от федерального бюджета, которое возможно только на основе укрепления собственной доходной базы республиканского бюджета за счет оздоровления экономики и улучшения финансового состояния предприятий.

В экономике Республики Дагестан имеются существенные резервы экономического роста, которые позволят в значительной мере оздоровить и ее финансово-бюджетную сферу. Наличие этих резервов подтверждается оценками независимых экспертов, а также статистическими данными за ряд лет: хотя динамика объема валового регионального продукта неустойчива, региональный продукт в расчете на душу населения растет из года в год приблизительно теми же темпами, что и по России в целом. Важнейшее условие реализации потенциала экономического и социального развития республики Дагестан — это стабильная общественно-политическая ситуация в регионе.

Республика Дагестан как полноправный субъект РФ в полной мере ощущает на себе все изменения, происходящие в области регулирования доходов бюджетов. Все основные проблемы, характерные для всех регионов, имеют непосредственное отношение и к Республике Дагестан, однако имеется и некоторая региональная специфика формирования доходов республиканского бюджета, которая выявлена на основе изучения его показателей за ряд лет.

Так, в структуре доходов бюджета Республики Дагестан первое место неизменно занимает безвозмездные поступления из федерального бюджета. Все изменения в налоговой системе России, в полной мере отражаются на показателях бюджета Республики Дагестан. Республиканские органы власти проводят достаточно гибкую налоговую политику и в полной мере используют свои налоговые полномочия в части установления налоговых ставок и налоговых льгот. В Дагестане ставки транспортного налога и налога на игорный бизнес ниже предусмотренных Налоговым кодексом Российской Федерации, в республике действует оффшорная зона. В то же время повышение ставок налога на имущество организаций позволяет компенсировать сокращение поступлений этого налога вследствие повышения износа основных средств предприятий региона.

Республика Дагестан регулярно получает безвозмездные перечисления из федерального бюджета в самых разнообразных формах. Анализ показал, что изменение методики распределения финансовой помощи регионам из федерального бюджета, происходящее в последние годы, не оказало существенного влияния на размер этой помощи, получаемой Республикой.

Важнейшим направлением поддержки регионов со стороны федерального центра является финансирование региональных мероприятий в рамках целевых программ. Основными преимуществами программно-целевого метода бюджетного планирования являются концентрация финансовых ресурсов на выполнении определенных социально-экономических задач и более широкие возможности контроля за целевым использованием выделенных средств.

На территории Дагестана в последние годы профинансированы мероприятия в рамках исполнения ряда целевых программ, в том числе и разработанных персонально для данного региона.

Проведенный анализ доходов бюджета Республики Дагестан показал, что единственный возможный путь коренного улучшения финансового состояния региона и снижения уровня дотационности республиканского бюджета — это всемерное укрепление собственной доходной базы по двум направлениям: во-первых, за счет увеличения поступлений от налоговой и сборовво-вторых, за счет роста неналоговых доходов. Оба пути укрепления собственной доходной базы республиканского бюджета требуют решения ряда конкретных задач, важнейшей из них является общее оздоровление экономики Республики Дагестан, которое становится неотъемлемым условием улучшения финансового состояния предприятий и увеличения их прибыли, а также роста доходов населения региона. Именно оздоровление экономики обеспечивает рост занятости, повышения доходов населения, и, соответственно, общее увеличение налоговой базы.

Хотя в настоящее время Дагестан имеет один из наименьших налоговых потенциалов в России (он в 2−3 раза меньше, чем в других регионах округа и в 4−5 раз ниже, чем в среднем по России), отраслевая структура промышленности республики с точки зрения перспектив укрепления налоговой базы в целом благоприятна, так как в ее составе есть высокорентабельные отрасли.

В экономике Республики Дагестан наблюдается структурная перестройка, с которой связаны естественные трудности роста. Так, на первый план выдвигаются пищевая промышленность, включая мукомольно-крупяную, которая заметно уступает по уровню рентабельности другим отраслям. Кроме того, в последние годы на первый план выдвигаются отрасли с самой высокой налоговой нагрузкой (спиртовая, ликеро-водочная, винодельческая). Однако эти отрасли не определяют технический прогресс и не имеют стратегического значения для подъема экономики региона в целом. При сохранении опережающих темпов роста пищевой промышленности по сравнению с другими отраслями бюджет республики может стать «спиртовым», что не сделает чести никому. В то же время есть надежда на то, что доля высокорентабельной электроэнергетики может значительно возрасти в ближайшие годы, что, несомненно, укрепит собственную налоговую базу Дагестана.

По всем основным видам налогов, поступающих в республиканский бюджет, в Дагестане в последние годы наблюдается положительная динамика, что свидетельствует о постепенном развитии собственной налоговой базы. Однако увеличить поступления налогов в бюджет можно и при существующем размере налоговой базы за счет интенсификации фискальных усилий региональных властей, повышения качества налоговой дисциплины. Хотя численность налогоплательщиков в Республике Дагестан растет из года в год, ее налоговая активность оценивается независимыми экспертами как минимальная, а потому, в республике имеются возможности повышения налоговых доходов бюджета за счет административного ресурса — улучшения собираемости налогов. Серьезные проблемы со сбором налогов необходимо решать, сочетая применение санкций за нарушение налоговых обязательств и поощрение добросовестных налогоплательщиков.

Исследование показало, что неналоговые доходы не играют заметной роли в формировании бюджета Республики, в их структуре преобладают доходы от имущества, находящегося в государственной собственности и административные платежи и сборы. Одним из элементов оздоровления экономики и финансов региона может быть проведение приватизации государственного имущества.

Таким образом, в Республике Дагестан имеются потенциальные возможности для развития собственной доходной базы, реализация которых в решающей степени зависит от усилий региональных органов власти.

Огромное значение для бесперебойного функционирования бюджетной системы и решения социально-экономических задач имеет правильное разграничение расходных полномочий между бюджетами различных уровней. В последние годы в России сделан значительный шаг в направлении совершенствования разграничения расходных полномочий между уровнями бюджетной системы, которая в идеале должна соответствовать критериям субсидиарности, территориального соответствия расходов, в наибольшей степени реализовы-вать возникающие при расходовании средств положительные внешние эффекты, и эффект территориальной дифференциации и эффект масштаба.

Бюджет Республики Дагестан самостоятельно или совместно с бюджетами других уровней участвует в финансировании множества расходов по предоставлению бюджетных услуг общего характера и по реализации экономической политики. Процесс совершенствования межбюджетных отношений в Российской Федерации оказал заметное влияние на пропорции расходной части республиканского бюджета Республики Дагестан. Заметно уменьшилась доля республиканского бюджета по сравнению с местными бюджетами в финансировании промышленности, энергетики и строительства, в то же время резко повысилась роль республиканского бюджета в финансировании мероприятий в рамках социальной политики, а также культуры, искусства, кинематографии.

Поскольку бюджет Республики Дагестан более чем на 80% формируется за счет дотаций федерального центра, он, в сущности, в большой степени является инструментом перераспределения финансовой помощи из центра в адрес местных бюджетов. На наш взгляд, в целях совершенствования распределения финансовой помощи из республиканского бюджета в Республике Дагестан следует разработать собственную методику, используя рекомендации Минфина Российской Федерации и имеющиеся положительный опыт других субъектов.

Исследование показало, что общая динамика доли расходов республиканского бюджета в консолидированном бюджете территории отражает процесс перераспределения расходных полномочий между уровнями бюджетной системы в ходе реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации.

Однако республике еще предстоит решить еще ряд важных задач в области совершенствования управления бюджетными расходами в системе мер по реформированию региональных финансов, намеченных Правительством Российской Федерации.

Для обеспечения развития реального сектора экономики Республики Дагестан необходимо реализовать комплекс взаимосвязанных финансово-бюджетных мер, это создание льготных условий налогообложения бизнесаповышение роли государственного заказафинансирование мероприятий в области приватизации с целью повышения эффективности этого процессавыделение бюджетных средств на организацию бизнес-инкубаторов, поддержка системы микрофинансирвоанияпредоставление финансовой помощи предприятиям за счет бюджета в разнообразных формах.

Проведенное исследование позволило сделать вывод, что бюджетная политика Правительства Республики Дагестан демонстрирует достаточно четкое понимание региональных экономических и социальных проблем и содержит необходимые предпосылки для их решения. Однако, цели, поставленные в Программе экономического и социального развития Республики Дагестан на период до 2010 года, могут быть успешно достигнуты лишь при наличии соответствующих финансовых ресурсов. На наш взгляд, региональная администрация должна не только рационально использовать бюджетные ресурсы, выделенные на поддержку предпринимательства в республике, но и вести большую организаторскую работу с целью координации своей деятельности с деятельностью коммерческих банков, создавать благоприятные условия для развития различных форм кредитной кооперации.

Параллельно с экономическими задачами Республика Дагестан должна решить и ряд важнейших социальных проблем. Необходимо, прежде всего, довести показатели обеспеченности населения Республики Дагестан объектами социальной сферы хотя бы до их среднероссийского уровня, а также повысить качество предоставляемых населению социальных услуг, для чего требуется серьезно укрепить материально-техническую базу социальной сферы. В каждой отрасли социальной сферы Республики Дагестан на сегодня имеются свои специфические нерешенные проблемы, решение которых возможно только на основе всемерного укрепления республиканского бюджета и повышения эффективности использования его средств.

Таким образом, республиканский бюджет Республики Дагестан, занимая важное место в системе межбюджетных отношений Российской Федерации, может и должен стать важнейшим инструментом воздействия на ее экономику и социальную сферу.