Предвоенная внешняя политика Соединенных Штатов до сих пор остается острой дискуссионной темой, интерес к которой у исследователей отнюдь не ослабевает. И не случайно. Ведь фактически главным предметом научных диспутов является вопрос о степени ответственности США за начало самого кровавого в истории человечества конфликта. Касаясь в первую очередь американской дипломатии, соперничества изоляционистов с интернационалистами, эти дискуссии лишь косвенно затрагивают проблему модернизации механизма формирования внешней политики США в преддверии вступления Вашингтона во вторую мировую войну.
Между тем, изучение процесса принятия решений, работы и взаимодействия государственных структур этой страны может дать необходимый материал, который позволит лучше осмыслить позицию Соединенных Штатов накануне войны, понять особенности видения интересов США их политической элитой и обществом в целом.
1930;е гг. стали периодом крупномасштабной модернизации системы государственного управления США. «Великая депрессия» выявила серьезные изъяны в структуре исполнительной власти. Однако если первый президентский срок Ф. Д. Рузвельта прошел под знаком внутриполитических преобразований, то с осени 1937 г. Белому дому пришлось уделять все большее внимание вопросам внешней политики.
Став свидетелем стремительной эскалации международной напряженности во второй половине 1930;х гг., американское руководство осознало неподготовленность США к новым мировым реалиям. Чрезмерная зависимость президента от позиции Конгресса, обусловленная актом о нейтралитете 1937 г.- значительные пробелы в сфере обороноспособности СШАнеразвитость инструментов и способов воздействия Белого дома на СМИ при отсутствии поддержки с их стороны внешнеполитического курса администрации не соответствовали складывавшейся международной обстановке. Эти обстоятельства подтолкнули Рузвельта к перестройке механизма формирования американской внешней политики. В данном случае под употребленным термином «механизм» имеется в виду система государственных органов, участвующих в выработке и осуществлении официального внешнеполитического курса.
В период с осени 1937 г. по конец 1938 г. наметилась смена приоритетов во внешней политике США, начала формироваться ее новая концептуальная база, ставшая идейной основой для последовавших реформ. Их непосредственная реализация началась в 1939 г. Весной 1939 г. Рузвельт предпринял первую попытку ревизовать акт о нейтралитете 1937 г. с тем, чтобы расширить полномочия исполнительной власти в механизме формирования внешней политики США. Однако инициатива администрации оказалась неудачной. Лишь после нападения Гитлера на Польшу и объявления Англией и Францией войны Германии американский президент смог осуществить частичный пересмотр нейтралистского законодательства по желательному для него сценарию.
Летом 1939 г. Рузвельт приступил к реформе в военной сфере. 5 июля 1939 г. ФДР был подписан соответствующий указ, призванный внести серьезные коррективы в положение оборонных структур в процессе выработки стратегически важных для США решений по вопросам их внешней политики. Переосмыслению подверглась и концепция построения американских вооруженных сил. Именно тогда стали закладываться основы мощного военно-промышленного комплекса США. В 1941 г. обеспокоенный успехами Германии в Европе Белый дом добился принятия специального законодательства, ставшего нормативной базой для военной помощи Великобритании со стороны США. Позже эта помощь была распространена и на другие страны, сражавшиеся против государств «оси».
В 1939 — 1941 гг. произошли серьезные подвижки во взаимоотношениях между президентской администрацией и американской общественностью. Рузвельт сумел частично нейтрализовать фактор оппозиционно настроенных Белому дому СМИ в процессе формирования внешней политики США. Особенно ярко это проявилось во время избирательной кампании 1940 г.
Хронологические рамки исследования очерчены двумя событиями: выступлением Ф. Д. Рузвельта с речью в Чикаго 5 октября 1937 г., вошедшей в историю под названием «Карантинной речи», и вступлением США во Вторую мировую войну после атаки японских ВВС на американскую военно-морскую базу Перл-Харбор 7 декабря 1941 г.
Карантинная речь" знаменовала начавшийся в Белом доме поиск оптимального внешнеполитического курса США в стремительно изменявшейся мировой обстановке. Период с осени 1937 г. по осень 1938 г. стал подготовительной фазой модернизации механизма формирования внешней политики Соединенных Штатов. Судетский кризис 1938 г. и его итоги поставили окончательную точку в процессе смены приоритетов американской внешней политики и определили намерение Белого дома приступить к реформированию внешнеполитического механизма США. Вступление Соединенных Штатов во вторую мировую войну обозначило завершение первого — базового — этапа модернизации американского внешнеполитического механизма.
Говоря в целом о значении рузвельтовских нововведений для внешней политики США, думается важным отметить разделяемый всеми исследователями тезис о том, что вторая мировая война стала поворотным событием в процессе модернизации механизма формирования американского внешнеполитического курса. Война закрепила юридические институты и формы функционирования американской бюрократии, предложенные президентом Ф. Д. Рузвельтом еще в ходе первого — предвоенного — этапа реформирования внешнеполитического механизма США1.
Изложенный подход к вопросу об обновлении механизма формирования американского внешнеполитического курса, происходившем в конце 1930 — 1940;х гг., подчеркивает актуальность тематики исследования. В отличие от существующих исторических трудов, в настоящей работе поставлен акцент на политико-правовые аспекты проблемы эволюции внешнеполитического механизма США в 1937 — 1941 гг. Этому соответствовали цель и принципиальные задачи представляемого исследования.
Цель — на основе архивных и аналитических материалов, исследовательского опыта почти четырех поколений историков, равно как политологов и юристов, представить последовательный политико-правовой анализ тех преобразований, которые были проведены Ф. Д. Рузвельтом в механизме формирования американской внешней политики в 1937 — 1941 гг.
В качестве главных исследовательских задач были выделены три. Они соответствуют ключевым положениям, связанным с процессом реформирования американского внешнеполитического механизма в 1937 — 1941 гг.:
Первая задача: проследить эволюцию взглядов Ф. Д. Рузвельта в отно.
1 В принципе создание нового американского внешнеполитического механизма представляется разумным рассматривать в рамках трех этапов: предвоенного, ставшего базовым для его последующей модернизации (1937 — 1941) — военного, или промежуточного периода, во время которого были определены общие начала мироустройства по окончанию войны (1941 — 1945) и послевоенного этапа, ознаменованного началом работы Организации Объединенных Наций, складыванием двух противоборствующих полюсов в международных отношениях, заключением Северо-Атлантического договора и началом функционирования новой мировой валютно-торговой системы (1945 — 1949). Предлагаемая трактовка модернизации внешнеполитического механизма США отчасти созвучна с подходом американского исследователя Майкла Роскина, считавшего, что в период с конца 1930;х гг. до начала Вьетнамской войны усилия Белого дома были сконцентрированы на строительстве нового политического и экономического миропорядка. Michael Roskin, From Pearl Harbor to Vietnam: Shifting Generational Paradigms and Foreign Policy. // Political Science Quarterly, # 89, 1974. pp. 563−589. Также см.: Klinberg F.L. Cyclical Trends in American Foreign Policy Moods and Their Policy Implications. //Challenges to America: United States Foreign Policy in the 1980;s. // Ed. by Kcgley C.W., Jr, and McGowan P.J. Beverly Hills, CA: Sage, 1979. pp. 37 — 55. Kegley C.W., Wittkopf E.R. American Foreign Policy: Pattern and Process.
4th edition. NY: St. Martin’s Press, 1996, pp. 3−4. шении внешней политики США в конце 1937 — первой половине 1939 гг. и показать ход ревизии американского законодательства о нейтралитете в 1938 -1939 гг., выявив тактику, которой придерживались в этом процессе Белый дом и его оппоненты, прежде всего республиканская фракция в Конгрессе.
Вторая задача: проанализировать состояние американских вооруженных сил до начала Второй мировой войны и определить степень влияния военных на внешнюю политику Ф. Д. Рузвельта, оценив изменение их места в американском внешнеполитическом механизме в результате реформы 1939 г.
Третья задача: на примере выборов 1940 г. показать, каким образом Рузвельту удалось значительно снизить степень воздействия СМИ на процесс выработки американского внешнеполитического курса.
Выполнение перечисленных задач позволит реконструировать общую картину рузвельтовских преобразований в сфере формирования внешней политики США за 1937;1941 гг. Тем самым, данная работа даст возможность увидеть логику шагов Белого дома на международной арене в 1937 — 1941 гг., а также выявить внутренние императивы, которыми руководствовался Рузвельт, модернизируя американский внешнеполитический механизм. * *.
Постановка проблемы и задач исследования соотносится с его методологией. В ее выборе автор исходил с позиций материалистической диалектики, когда всякое явление — в нашем случае определенная часть американского государства и права — изучается в развитии, в конкретной исторической обстановке и во взаимосвязи с другими явлениями.
Среди тех методов, которые широко применяются автором при разработке проблематики исследования, стоит выделить системный и функциональный подходы. Системный подход, который ориентирует на раскрытие целостности объекта работы, на выявление многообразных типов связей в нем, дал возможность рассматривать механизм формирования внешнеполитического курса США в качестве системы, образованной различными нормами права и имеющей определенную внутреннюю структуру.
С другой стороны, функциональный подход позволил автору сосредоточить внимание на анализе функций государственных органов, принимавших участие в процессе разработки и реализации внешнеполитического курса США в 1937 — 1941 гг., а также влияния на их деятельность факторов общественного мнения и межпартийного соперничества в Соединенных Штатах в предвоенный период.
Выбор частнонаучных методов был связан в первую очередь с авторским пониманием термина механизм формирования внешней политики. Оно основано как на достижениях американских теоретиков внешней политики, так и на выкладках отечественных ученых.
Особо здесь стоит отметить теорию американского политолога Джеймса Розенау, который создал, на наш взгляд, наиболее удачную концепцию, описывающую процесс формирования внешнеполитического курса США.
Согласно концепции Розенау, факторы влияющие на выработку внешнеполитического курса государства можно сгруппировать по пяти категориям: внешние (международная обстановка), внутрисоциальные (общественное мнение, СМИ), административные (структура правительства, взаимоотношения между ветвями власти), ролевые (вес и позиция конкретного участника бюрократической системы), индивидуальные (персональные черты характера действующих лиц политического процесса). Условно приведенные категории могут быть названы источниками внешней политики.3.
Каждый из них включает в себя широкий кластер переменных, которые, взаимодействуя между собой, формируют поведение США на международной арене. При этом образуется замкнутый круг, ибо государство, воздействуя на окружающий мир, само находится под его воздействием. Существуют два пути, каким образом источники внешней политики определяют поведение государства: а) генерируя необходимость принятия внешнеполитического решения, б) определяя формат процесса принятия решения.4.
Вместе с тем, в чистом виде применить теорию Розенау в рамках данной работы не представлялось автору продуктивным, ибо ее положения не позволяли полностью выполнить цель исследования — представить последовательный политико-правовой анализ тех преобразований, что были проведены Ф. Д. Рузвельтом в механизме формирования американской внешней политики в 1937 — 1941 гг. Теория Розенау скорее описывает процесс функционирования внешнеполитического механизма, выработки конкретных решений, нежели пути его эволюции.
Поэтому автор обратился к наработкам группы отечественных ученых во главе с Г. А. Трофименко и П. Т. Подлесным, которые в коллективном труде «Механизм формирования внешней политики США» представили, по сути, критическое переосмысление теории Розенау. В отличие от американского политолога отечественные ученые подошли к анализу механизма формирования внешнеполитического курса США как к достаточно устойчивой государственной структуре, состоящей из строго определенных компонентов. Модификация.
2 О теориях формирования внешней политики см. Rosenau J.N. The Scientific Study of Foreign Policy, rev. edition, NY: Nichols Pub. Co., 1980; Hermann C.F., Kegley C.W., Jr., and Rosenau J.N. New Directions in the Study of Foreign.
Policy. Boston: Allen&-Unwin, 1987. 1 Rosenau J.N. Op. ciL, pp. 115−169.
4 Brady L.P. The Situation and Foreign Policy// Why Nations Act./ Ed. by East M.A., Salmore S.A., Herman C.F. Beverly Hills. Calif.: Sage, 1978, pp. 173−190. же этой структуры проходит либо путем изменения полномочий ее элементов и соответственно их иерархии, либо путем появления в ней новых компонентов, либо одновременно и первым и вторым способом.
Описанный подход позволял сделать очевидный вывод, что эволюция механизма формирования внешнеполитического курса государства находит прямое отражение в модификации соответствующего законодательства.
Теорию Розенау представляется разумным дополнить концептуальными наработками, сделанными учеными на основе достижений политологов и историков школы так называемого «реализма».
Названный подход был основан на трактовке политики, в том числе, международной, как процесса, обладающего своими законами, определяемыми не отвлеченными «идеалами» (свободы, демократии, прав человека, гуманизма и т. п.), а наоборот, т.н. «реальностями» (военным и экономическим потенциалом, национальными интересами того или иного государства и т. д.).
Наиболее полное изложение основных положений «реализма» принадлежит Г. Моргентау, выдвинувшему концепцию «силовой политики», в рамках которой во главу угла был поставлен приоритет национальных интересов государства3.
Вместе с тем, как было отмечено американским социологом Г. Саймоном, выдвинувшим теорию «организационного процесса», даже в достаточно строгих и устойчивых бюрократических структурах остается вероятность «иррационального действия». Поэтому, согласно Саймону, политический процесс рассматривается как результат вынужденного компромисса между различными компонентами государственной бюрократии6. Эта идея получила дальнейшее развитие в предложенной американским историком и политиком Г.
4 Morgenthau H.J. Politics Among Nations. The Struggle for Power and Peace. N.Y. 1949.
6 Simon. H. Models of Man. Social and Rational. N.Y. 1957; см. также March J., Simon H. Organizations. N.Y. 1965.
Эллисоном теории «государственной, или бюрократической, политики». В ней основное внимание было уделено «конкуренции» между различными участниками процесса принятия политических решений, руководствующимися не общим стратегическим планом, а сложным переплетением национальноп государственных, узкобюрократических и личных интересов .
Отсюда, столь важно при осмыслении, например, роли американских военных в принятии внешнеполитических решений остановиться на индивидуальных чертах и отраслевых проблемах каждого из представителей высшего военного командования, не ограничиваясь положениями военного указа от 5 июля 1939 г., изменившими их позицию в бюрократической структуре американского государства.
В итоге, стоит подчеркнуть, что сочетание концепции Розенау, дополненной в ряде случаев тезисами других американских ученых, и идей отечественных исследователей показалось нам наиболее плодотворным для изучения проблем, поставленных в нашей работе и подразумевающих анализ рузвельтовских реформ 1937 — 1941 гг. в политико-правовом ключе. * *.
Задачи исследования потребовали привлечения достаточно широкого круга источников, как архивных, так и опубликованных (в том числе в электронном виде). Использованные в работе источники можно условно разделить на шесть групп: 1) архивные материалы- 2) официальные публикации.
7 Allison G.T. Esscnce of decision Explaining the Cuban Missile Crisis. Boston (Mass.) 1977. Pp. 144−184. См. также. Welch D.A. The Organizational Process and Bureaucratic Politics Paradigms: Retrospect and Prospcct. // International Security. Harvard University center for science and International Affairs Quarterly. Cambridge (Mass.) Fall 1992 V. 17, № 2 pp. 112−146- HalperinM.H. Bureaucratic Politics and Foreign Policy. Wash., 1974. P.5. В основном это документы, размещенные в оцифрованном виде на сайте библиотеки Ф. ДРузвельта в Гайд-Парке: http://www.fdrlibrary.marist.edu/onlinel4.html. документов исполнительной власти США, Франции, Великобритании и Германии- 3) протоколы заседаний американского Конгресса и слушаний, проходивших в его комитетах- 4) американская периодика- 5) опросы общественного мнения- 6) мемуары и прочие издания, посвященные деятельности конкретных исторических личностей.
Архивы. Документальное наследие, хранящееся в американских архивах, безусловно, имело, первостепенную роль для освящения проблем, рассматриваемых в работе.
Прежде всего, здесь стоит отметить материалы из президентской библиотеки Ф. Д. Рузвельта в Гайд-Парке. Среди представленных в этом архиве коллекций акцент был сделан на бумагах самого президента, а также государственных деятелей, близких к Рузвельту: Гарри Гопкинса (министр торговли в 1938 — 1940 гг.) и Самнера Уэллеса (заместитель государственного секретаря в 1937 — 1943 гг.).9.
Архивы в Гайд-Парке позволяют проследить информацию, поступавшую как в госдепартамент, так и лично президенту Ф. Д. Рузвельту от американских дипломатов. Это касается наиболее чувствительных для Белого дома вопросов. К таковым можно отнести на конец 1937 — 1938 гг. усиление агрессии Японии на Дальнем Востоке, распространение фашистского влияния в Латинской Америке, аншлюс Австрии, кризис вокруг судетской области в Чехословакии. Столь пристальное внимание при изучении дипломатических документов событиям конца 1937 — 1938 гг. объясняется тем, что, согласно более поздним свидетельствам, именно они стали импульсом, подвигнувшим Рузвельта приступить к модернизации внешнеполитического механизма США.
Весомым дополнением к дипломатическим документам, находящимся в президентской библиотеке Ф. Д. Рузвельта, стали коллекции Государственного департамента в Национальном архиве США (документальная группа 59), а также бумаги государственного секретаря Корделла Хэлла в отделе рукописей Библиотеки Конгресса.10.
Проследить изменение позиции военных в механизме формирования внешнеполитического курса США, произошедшем в 1939 — 1941 гг., а также установить их взгляды на развитие международной ситуации, вряд ли можно было бы, ограничившись существующими монографиями или публикациями документов.
Так, работа в библиотеке Фонда Джорджа Маршалла в Лексингтоне (штат Вирджиния) — городке, где расположен Вирджинский военный институт, в котором генерал получил образование — позволила ознакомиться помимо подлинников бумаг самого Маршалла (за период 1937 — 1941 г. часть из них опубликована) с источниками, практически не освоенными отечественными историками. Это, к примеру, интервью начальника военно-морских операций адмирала Г. Старка, самого Дж. Маршалла, верховного судьи Ф. Франкфуртера. Все они были проведены Ф. Поугом, известным биографом Дж. Маршалла.11.
Автором также использовались документы военного министра Генри Стимсона, находящиеся в отдельном файле в рамках документальной группы 107 в Национальном архиве США (Колледж-Парк). Большой интерес представил также дневник Г. Стимсона — на микрофильме в библиотеке У Harry L. Hopkins papers, Franklin D. Roosevelt Library (далее FDRL), Hyde Park, NYSumner Welles papers, FDRLFranklin D. Roosevelt papers: President’s Secretary’s file (далее PSF), Official file (далее OF), President’s personal file (далее PPF), FDRL. Cordell Hull papers. Library of Congress, Manuscript Division (далее LC.MD.) — RG 59, National Archives at College Park (далее NACP), MD.
11 George C. Marshall papers, George C. Marshall Library (далее GCML), Lexington, VirginiaStark H.R. Interview for F.C.Pogue, Washington DC: March 13, 1959. Tape 54 (transcript). GCMLGeorge C. Marshall: interviews and reminisccnces for Forrest C. Pogue. 3rd edition / Ed. by Bland L.l. Lexington, Va.: G.C. Marshall Foundation, 1996; Frankfurter F. Interview for F.C.Pogue, Washington DC: Feb. 20, 1958. Tape 53 (transcript). GCML.
Йельского университета.12.
Немалое значение для раскрытия военной проблематики имели фонды Национального архива США в Колледж-Парке: документальная группа 165 — в особенности файлы отдела военного планирования военного департамента — и документальная группа 18, содержащая документы ВВС американской армии.13 Помимо американских архивов в освещении военных вопросов, в особенности связанных с темой англо-американского сотрудничества во внешней политике Рузвельта, как накануне второй мировой войны, так и в ее первые два года, автором были использованы материалы английских Национальных архивовNational Archives. В частности, документы британского внешнеполитического ведомства.14.
Принципиальную роль архивные материалы имели и для освящения проблемы взаимовлияния Рузвельта, СМИ и общественного мнения. Изучая документы Государственного департамента в Национальном архиве США в Колледж-Парке, автор обратил внимание на аналитические обзоры относительно позиции прессы по вопросам внешней политики. Эти обзоры были подготовлены чиновниками ведомства на основе докладов Отдела анализа прессы {Press intelligence office) Национального совета по чрезвычайным ситуациям {National Emergency Council). В Национальном архиве США в Колледж-Парке были представлены и сами доклады за все пять лет. Более того, к этим докладам прилагались соответствующие индексированные вырезки из газет, находящиеся в другой части архивов. Материалы, в докладах были сгруппированы тематически и призваны были представить мнение американ.
12 RG 107, NACPНешу L. Stimson diary (microfilm), Henry L. Stimson papers, Yale University Library (далее YL), New Haven.
13 RG 165, NACP: RG 18, NACP.
14 Foreign Office Record Group (далее FO). National Archives (далее NA). Kew, London, UK. ской прессы.15.
Ко времени дебатов вокруг пересмотра закона о нейтралитете в 1939 г. количество одних газет, представленных в докладах, достигло 425.16 Доклады готовились ежедневно, кроме выходных дней и федеральных праздников. Причем анализу подвергалось содержание газет целиком, т. е. учитывались тенденции в отборе новостей тем или иным печатным органом.
Кроме того, из фонда отдела рукописей в Библиотеке Конгресса в Ва.
17 шингтоне были использованы материалы личных бумаг Франка Нокса, видного деятеля республиканской партии, в 1940 г. принявшего предложение Рузвельта стать во главе военно-морского ведомства США. Ф. Нокс, имевший за плечами большой опыт журналистской работы в качестве корреспондента газеты Chicago Daily News, как вряд ли кто другой в администрации Ф. Д. Рузвельта знал стратегию обращения с прессой.
Для раскрытия вопросов, связанных с взаимоотношениями Белого дома и Капитолия, немалое значение имели сведения, которые удалось почерпнуть в коллекции американского Конгресса в Национальном Архиве США в Вашингтоне, в особенности американского Сената — документальная группа 46. Она содержит письма избирателей, групп давления, изредка фрагменты переписки Капитолия с Государственным департаментом.18.
Официальные публикации документов исполнительной власти США, Франции, Великобритании и Германии. Материалы американских архивов были дополнены в ряде случаев документами, опубликованными в официальной серии Государственного департамента — Foreign Relations of the United States. Содержание этой серии построено на внешнеполитических и RG 287: PR 32.208: PR 32.209- PI 1.3- PI 1.7. NACP.
1Л 811.4 418/362 ½, RG 59, NACP.
17 Frank Knox papers, LC.MD.
RG 46, NACP. документах, хранящихся в Национальном архиве США в Колледж-Парке, штат Мэриленд. Они отражают преимущественно входящую корреспонденцию государственного секретаря К. Хэлла, меморандумы его заместителей, помощников, руководителей отделов внешнеполитического ведомства, высказывания иностранных послов.19 То же самое относится к многотомным сборникам бумаг Рузвельта и публичных выступлений — The Public Papers and.
Addresses of Franklin D. Roosevelt и Franklin D. Roosevelt and Foreign Affairs.
Автор также обращался к публикациям документов дипломатических ведомств Англии (Documents on British Foreign Policy), Франции (Documents.
Diplomatiques) и Германии {Documents on German Foreign Policy). Их использование касалось в основном предвоенного периода отношений США с упомянутыми странами, и было призвано высветить характер связей Вашингтона с Берлином, Парижем и Лондоном.
Протоколы заседаний американского Конгресса и слушаний, проходивших в его комитетах. Третья группа источников стала главной при изучении взаимоотношений Белого дома и Капитолия стала. Анализ дебатов в Конгрессе дает возможность проследить ход и характер борьбы между различными силами в руководстве США по конкретным вопросам американской внешней политики.
Ценность протоколов Конгресса заключается еще в том, что в приложениях к ним регулярно публиковались тематические подборки из периодических изданий, резолюций различных общественных организаций и т. д. Эти подборки.
19 Foreign Relations of the United States (далее FRUS): Diplomatic Papers, Vols, for 1937, 1938. 1941. Washington: Governmental Printing Office (далее G.P.O.), 1954; 1962.
20 The public papers and addresses of Franklin D. Roosevelt. / Compiled by Rosenman S.l. NY: Random House, 193 850, Vols. 6−10: Franklin D. Roosevelt and foreign affairs, January 1937;August 1939. 2nd Series, Vols. 1−11 / Edited by Donald B. Scliewe. NY: Garland, 1979;1983.
21 Documents on British foreign policy (далее DBFP), 1919;1939. Series 1−3. /Edited by Woodward E.L. et al. London: H.M. Stationery Office. 1946;1985, 3, d series, Vols. 1, 3−10- Documents diplomatiques, 1938;1939. Paris: Imprimerie были призваны продемонстрировать наличие вотума доверия их инициаторам со стороны американской общественности и тем самым усилить аргументацию оппонентов в ходе дискуссий. Одновременный анализ текста заседаний Конгресса и приложений к ним дал интересные результаты, с точки зрения изучения проблемы межпартийного соперничества, связи позиции того или иного конгрессмена с его электоральной политикой. Автор старался использовать подлинные ежедневные публикации протоколов Конгресса, хранящиеся в библиотеке МИД России. Необходимо выделить и протоколы слушаний по вопросу о нейтралитете в соответствующих комитетах верхней и нижней палат Конгресса за первую половину 1939 г. 22.
Американская периодика. Материалы четвертой группы источников явились весомым дополнением к упомянутым докладам Отдела анализа прессы Национального совета по чрезвычайным ситуациям. Это такие авторитетные газеты, как New York Times, Chicago Tribune, Washington Post, San-Francisco Chronicleжурналы — New Republic, Nation. При изучении проблемы влияния Рузвельта на американское население автором анализировались и тексты пресс-конференций президента — опубликованы отдельным изданием.23.
Опросы. Массив источников американской периодики был дополнен анализом опросов, которые было логично выделить в качестве пятой группы источников. За основу были взяты опросы Гэллапа.24 Что касается опросов, проведенных журналом Fortune, к которым прибегают некоторые историьси, то natioTiale, 1939; Documents on German foreign policy (далее DGFP), 1918;1945, from the archives of the German' Foreign Ministry. Series D. Washington: G.P.O., 1949;1983.
22 American neutrality policy. Hearings before the Committee on foreign affairs, House of representatives, 76th Congress, 1st session, on present neutrality law (Public res. no. 27) (75th Congress) proposed amendments thereto, and related legislation affccting the foreign policy of the United States. April 11, 12, 13, 17, 18, 19, 20, 21, 24, 25, 26, 27, 28, and May 2, 1939. Washington: G.P.O., 1939; Neutrality, peace legislation, and our foreign policy. Hearings before the Committee on foreign relations, US Senate, 76th Congress, 1st session. The following bills and resolutions are pending before the committee for consideration: S. J. Res, 21, S. J. Res. 67, S. J. Res. 97, S. J. Res. 106, S. Con. Res. 8, S. 203, S. 1745. Consolidated print. Washington: G.P.O., 1939.
23 Roosevelt F.D. Complete Presidential Press Conferences of Franklin D. Roosevelt, 25 Vols. NY: Da Capo Press, 1972.
24 Gallup G.H. The Gallup Poll: public opinion, 1935;1971. Vols. 1−3. 1″ edition, NY: Random House, 1972, Vol. 1. периодичность этих опросов — раз в квартал — и формулировка вопросов вызвали сомнения относительно эффективности их использования для изучения позиции общественного мнения. Поэтому опросы Fortune не рассматривались автором в данной работе.
Мемуары, дневники, частная переписка, и все прочие опубликованные произведения и документальные подборки личного характера составили шестую группу источников для данного исследования. Среди них выделяются мемуары командующего ВВС армии США Генри Арнольда, адмирала Джеймса Ричардсона — главнокомандующего американского флота в 1940 — 1941 гг. Причем мемуары последнего были изданы в 1973 г. небольшим тиражом отделом военно-морской истории департамента ВМФ Министерства обороны США. При освящении деятельности американской дипломатии и оценок ее результатов со стороны высшего руководства США определенный интерес вызывают опубликованные мемуары государственного секретаря К. Хэлла, дневники министра внутренних дел Гарольда Икеса, подборки донесений, направляемых лично Рузвельту американскими дипломатическими представителями в Европе, как, например, издание писем посла Соединенных Штатов в Париже Уильяма Буллита.
Отдельно стоит отметить воспоминания о Дж. Маршалле, которыми любезно поделился в личной беседе с автором сын Г. Гопкинса Роберт Гопкинс. * *.
25 Arnold Н.Н. Global mission. 3rd edition, Blue Ridge Summit, PA: Tab Books, 1989; Richardson J.O. On the treadmill to Pearl Harborthe memoirs of Admiral James O. Richardson as told to George C. Dyer. Washington, Naval History Division, Department of the Navy: U.S. Governmental Printing Office, 1973.
2fiHull C. The memoirs of Cordeil Hull. NY: Macmillan Co., 1948, Vols. 1−2- Ickes H.L. The secret diary of Harold L. Ickes. Vols. 1−3. NY: Simon and Schuster, 1953;54, Vols. 1−2- For the President, personal and secretcorrespondence between Franklin D. Roosevelt and William C. Bullitt./ Edited by Bullitt O.H. Boston: Houghton Mifflin, 1972.
На сегодняшний день опубликовано большое число исследований отечественных и западных ученых, посвященных различным сюжетам, связанным с внешней политикой США накануне вступления их в войну. Тем не менее, научная разработанность проблем эволюции механизма формирования внешней политики США накануне вступления во вторую мировую войну не может считаться завершенной.
Обобщая оценки и точки зрения, как в отечественной, так и зарубежной историографии — прежде всего американской — в контексте темы настоящей работы представляется разумным выделить три крупных проблемы, вокруг которых строится научная дискуссия:
• отказ Вашингтона демонтировать законодательство о нейтралитете вплоть до начала войны с Японией;
• феномен американского изоляционизма 1937; 1941 гг.;
• взаимовлияние президента, средств массовой информации и общественных групп в обозначенный период.
Известно, что формально Соединенные Штаты сохраняли статус нейтральной державы до объявления войны Японии 8 декабря 1941 г. До того, несмотря на помощь, оказываемую США союзникам, Америка предпочитала — или вынуждена была предпочесть — действовать под прикрытием акта о нейтралитете в той его форме, которую он приобрел в 1939 г.
Традиционно проблема американского нейтралитета рассматривается в историографии под углом политического соперничества президента, желавшего, по убеждению большинства историков — прежде всего российских — полностью демонтировать законодательство о нейтралитете, и Конгресса, активно продвигающего идею невмешательства в европейские дела и сохранения более.
27 Интервью с Р. Гопкинсом от 26.01.2003. Аудио-файл: Harry Hopkins. mp3. или менее стабильных отношений с Японией.
Это ярко проявилось в отечественной историографии. Так, значительная часть российских историков (Д.Г. Наджафов, Н. И. Егорова, Г. Н. Севостьянов, А. И. Уткин, В. И. Мальков, В. Я. Сиполс, H.H. Яковлев) трактует «нежелание» Ф. Д. Рузвельта добиваться отмены нейтралитета в первую очередь как воздействие на президента сильного изоляционистского лобби в Конгрессе.28.
При этом очевиден постепенный отход российских исследователей от постулатов советской эпохи, несколько упрощавших логику внешней политики Вашингтон — в особенности его политики в предвоенные годы — сводивших ее к тезису о слепом антисоветизме американского руководства — «Это не было основным мотивом западных лидеров, — отметил Д. Г. Наджафов в монографии „Нейтралитет США, 1935 — 1941“. — Более существенным является. фатальная Л Q недооценка ими фашизма как глобальной социальной опасности». Говоря о «вялой», по мнению Д. Г. Наджафова, политике Рузвельта, историк считает, что в этом сказывалось давление Конгресса.
Со схожей трактовкой действий Белого дома выступил академик Г. Н. Севостьянов. В своей монографии «Европейский кризис и позиция США 1938 — 1939» Севостьянов выразил мнение, что администрация США вплоть до начала второй мировой войны предпочитала держаться выжидательной позиции. Он уверен, что у Рузвельта в 1939 г. не было глобальных планов экспансии американского влияния в мире. Все действия президента, в том числе и позиция по поводу закона о нейтралитете, расценивались историком как узкоситуативные, но никак не обусловленные долгосрочными перспективами. х Наджафов Д. Г. Нейтралитет США. 1935;1941. М., 1990; Егорова Н. И. Изоляционизм и европейская политика США. М., 1995: Мальков В. И. Франклин Рузвельт: проблемы внутренней политики и дипломатии: Историко-документальные очерки. М. 1988; Севостьянов Г. Н. Европейский кризис и позиция США, 1938 — 1939. М.1992; Сиполс В. Я. Дипломатическая борьба накануне второй мировой войны. М. 1989; Уткин А. И. Дипломатия Франклина Рузвельта. Свердловск. 1990; Яковлев H.H. ФДР — человек и политик. М., 1988.
29 Наджафов Д. Г. Нейтралитет США. с. 98.
С другой стороны, в 1990 г. российский историк А. И. Уткин в монографии «Дипломатия Франклина Рузвельта», фактически повторяя мысль американского историка Де Конде, отстаивал идею, что президент был последовательным сторонником взглядов Вильсона и всегда стремился к тому, чтобы США заняли достойное место на международной политической арене. По оценке А. И. Уткина, Рузвельт прилагал максимум усилий, чтобы убедить окружение в необходимости участия Америки в международных делах, в частности демонтировать законодательство о нейтралитете.
Отдельно стоит отметить работу современного российского историка Н. И. Егоровой «Изоляционизм и европейская политика США», предметом которой стало изучение феномена американского изоляционизма во второй половине 1930;х гг. Н. И. Егорова выдвинула оригинальную классификацию приверженцев изоляционистской доктрины, поставив акцент не на институционально-структурном принципе их разделения, а идеологическом. Исходя из анализа изоляционистской риторики, она разделила американский изоляционизм второй половины 1930;х гг. на прогрессистский (среди его выразителейсенаторы X. Шипстед, Дж. Най, X. Джонсон) и консервативный (А.
Ванденберг — в Сенате, Г. Фиш — в палате представителей).
Нельзя не выделить монографию В. Т. Юнгблюда «Внешнеполитическая мысль США 1939 — 1945 гг.» (Киров, 1998 г.). В ней подвергнут глубокому анализу процесс перехода американской внешней политики от идеологии изоляционизма к интернационализму.
И все же, несмотря на значительную ценность работ отечественных историков, включая ученых советского периода, как с фактологической, так и с концептуальной точек зрения, вряд ли можно говорить о том, что отечественная историография полностью раскрыла один из ключевых вопросов, связанных с пониманием политики Рузвельта на расширение полномочий исполнительной власти в механизме формирования внешнеполитического курса США, а именно: что давала Белому дому ликвидация законодательства о нейтралитете 1937 г. по сравнению с произошедшей его модификацией?
Нельзя сказать, что и американские исследователи дали в полной мере ответ на обозначенный вопрос. Сама главная цель для них была иной — оценить степень причастности Соединенных Штатов к развязыванию второй мировой войны. В этом отразилась своеобразная реакция исследователей США на действия советских и отчасти британских «братьев по цеху», которые, используя известную формулу Ш-М. де Талейрана «невмешательство — такое же вмешательство», пытались достичь совершенно противоположного эффекта.30.
В результате, в период становления американской историографии предвоенной внешней политики Рузвельта среди историков США сформировалось четыре течения — традиционалистов, ревизионистов, реалистов и «новых левых» — различия между которыми проводились по критерию оценки позиции Белого дома в 1937 — 1941 гг.
Первые — традиционалисты (X. Фейс, Р. Шервуд, У. Лангер, С. Глисон, А. Де Конде) — воспринимали Ф. Д. Рузвельта как дальновидного и проницательного политика, вынужденного считаться с законом о нейтралитете лишь в силу.
31 обстоятельств. А. Де Конде в работе «История Американской внешней зп Достаточно вспомнить такие работы как Попов А. Я. «США — организатор и активный участник Мюнхенского сговора». М., 1952; Батурин М. «США и Мюнхен: из истории американской внешней политики 1937 Г.-1938 г.» М., 1961. В английской историографии это проявлялось в деликатной форме, скорее, для подчеркивания исторической основы долгосрочных трансатлантических связей. Вспомним хотя бы книгу премьер-министра Британии У. Черчилля «Вторая мировая война», увидевшую свет вскоре после разгрома Германии и Японии. Или гораздо более поздние работы по проблеме англо-американских отношений британского историка Д. Рейнолдса, где обозначенная линия прочерчена дипломатично и тонко: Creation of the Anglo-American alliance, 1937;41: a study in competitive co-operation. London: Europa, 1981; Rich relations: the American occupation of Britain, 19 421 945. N.Y.: Random House, 1995; From Munich to Pearl Harbor: Roosevelt’s America and the origins of the Second World War. Chicago: Ivan R. Dee, 2001.
31 Feis H. Road to Pearl Harborthe coming of the war between the United States and Japan. Princeton: Princeton University Press. 1950; Sherwood R.E. Roosevelt and Hopkins, an intimate history. N.Y.: Harper 1950; Langer W.L. and Gleason E.S. Challenge to isolation, 1937;1940. N.Y.: Harper 1952; De Conde A History of American foreign policy. N.Y.: Scribner 1963. политики" специально подчеркнул желание президента видеть Америку активной участницей в международных делах.
Считая стремление Рузвельта втянуть США в европейскую политику крайне пагубным для страны, историки ревизионистского течения — Ч. Бирд, Ч. Тэнзилл, Ф. Санборн — как и традиционалисты, указывали на внутриполитические факторы, не позволившие президенту выйти за рамки законодательства о нейтралитете. Ч. Тэнзилл в монографии «В войну с черного входа: Внешняя политика Рузвельта» утверждал, что Белый дом переоценивал угрозу фашизма для американского континента, а «вынужденный» нейтралитет Вашингтона имел позитивный характер для страны.32.
Третья группа историков — реалисты (Д. Кеннан, Р. Осгуд, У. Липпман) — построили свою трактовку политики Рузвельта на основе теории X. Моргентау, краеугольным принципом которой была категория «интересов», в частности — национальных. Используя этот критерий, реалисты воспринимали политику Рузвельта как наивную, упрекая его в неспособности преодолеть сопротивление изоляционистов в вопросе о нейтралистском законодательстве.33 «Новые левые» (В. Вилльямс, Б. Бернштейн, Г. Колко, Л. Гарднер), активная деятельность которых пришлась на 1960;е гг., выступили с критикой тезиса реалистов о наивности Рузвельта, по сути, вторя традиционалистами. Историки этой группы придерживались мнения, что позиция США всегда была мотивированной экономически и сугубо прагматичной. Эту идею последова Beard С.А. American foreign policy in the making, 1932;1940; a study in responsibilities, by Charles A. Beard. New Haven. Yale University Press, 1946; Beard C.A. President Roosevelt and the coming of the war, 1941: a study in appearances and realities. New Haven: Yale Univ. Press, 1948; Sanborn F.R. Design for wara study of secret power politics, 1937;1941. N.Y.: Devin-Adair, 1951; Tansill C.C. Back door to war: the Roosevelt foreign policy, 1933;1941. Chicago: H. Regnery Co. 1952.
Kennan G.F. American diplomacy, 1900;1950. Chicago: University of Chicago Press, 1951; Lippmann W. Isolation and alliances: an American speaks to the British. Boston, 1952; Osgood R.E. Ideals and self-interest in America’s foreign relations: the great transformation of the twentieth century. Chicago: University of Chicago Press, 1953. Подробнее о теории X. Моргентау смотри Morgenthau H.J. Politics among nationsthe struggle for power and peace. N.Y.: Knopf, 1972. тельно развил в своей монографии «Трагедия американской дипломатии» В.Вилльямс.34 Одновременно в работах новых левых стали проскальзывать сомнения относительно желания самого президента отменить закон о нейтралитете.
Отчасти под влиянием работ «новых левых» в 1960;е гг., американские исследователи активизировали поиск позитивных сторон идеологии предвоенного изоляционизма, приступив к анализу структуры его социальной базы. Структурный анализ американского изоляционизма конца 1930;х представляет для нас наибольший интерес, ибо относится к двум другим тесно связанным между собой аспектам проблематики формирования внешней политики Рузвельта: феномену американского изоляционизма 1937 — 1941 гг. и взаимовлиянию президента, средств массовой информации и общественных групп в обозначенный период.
Здесь выделяются работы американских историков У. Коула и Р. Дивай-на, создавших целый ряд оригинальных трудов по вопросам изоляционизма и имевших значительное число последователей.
У. Коул полагал, что оплотом для изоляционистской идеологии конца 1930;х гг. служили аграрные регионы США, в первую очередь штаты Среднего Запада. По представлению исследователя, именно «Новый курс» Рузвельта привел к значительному ослаблению изоляционизма, ибо спровоцировал метаморфозу американской демократии, превращению ее из аграрной в индустриальную. Внешнюю политику президента У. Коул рассматривал в тесной связи с внутриполитической ситуацией.35.
Р. Дивайн подошел к изучению изоляционизма в рамках анализа сопер
34 Williams W. A. The Tragedy of American Diplomacy. Cleveland: World Pub. Co., 1959.
35 Cole W.S. Anicrica First: the battle against intervention, 1940;41. Madison, WI: University of Wisconsin Press, 1953; Cole W.S. Senator Gerald P. Nye and American foreign relations. Minneapolis: University of Minnesota Press, 1962; Cole W.S. Roosevelt &the isolationists, 1932;45. Lincoln: University of Nebraska Press, 1983. ничества Конгресса и президента за влияние в сфере внешней политики. По мнению историка, поддержка со стороны американской общественности стала главным объектом борьбы между изоляционистами, ядро которых составила республиканская партия, и интернационалистами во главе с администрацией. Документы, изученные Р. Дивайном, навели исследователя на мысль, что Ф. Д. Рузвельт опасался не столько изоляционистского Конгресса, сколько оппозиционных настроений общественности его внешней политике в перспективе как промежуточных выборов в Конгресс, так и президентских 1940 г. Таким образом, президент оказывался заложником двухпартийной системы США. Именно в контексте двухпартийной системы, по мнению Р. Дивайна, стоило рассматривать проблему изоляционизма, вопрос о взаимовлиянии Рузвельта, СМИ и общественных групп. Думается, подход, сформулированный Р. Дивайном, имеет вполне рациональное зерно.36.
Конец 1980;х гг. — 1990;е гг. стали для историков периодом расцвета узкоспециализированных работ, посвященных изучению взаимоотношений Ф. Д. Рузвельта и СМИ (Б. Винфилд), президента и военных (Т. Пэрриш, В. Хайнрихс). Наряду с ними необходимо упомянуть итальянского ученого К. Санторо, исследовавшего вклад интеллектуальных центров в процесс выработки решений по проблемам американской внешней политики.
Расцвету узкоспециализированных работ во многом способствовали продуктивные исследования и теоретические наработки в области анализа.
36 Divine R.A. Illusion of neutrality. Chicago: University of Chicago Press, 1962; Divine R.A. Reluctant belligerent: American entry into World War II. N.Y.: Wiley, 1965; Divine R.A. Second chancethe triumph of internationalism in America during World War II. N.Y.: Atheneum, 1967; Divine R.A. Roosevelt and World War II. Baltimore: Johns Hopkins Press 1969; Divine R.A. Foreign policy and U.S. presidential elections, 1940;1948. N.Y.: New Viewpoints, 1974.
37 Winficld B.H. FDR and the news media. Urbana: University of Illinois Press, 1990; Santoro C.M. Diffidence and ambition: the intellectual sources of U.S. foreign policy. / Translated by Andrew Ellis. Boulder: Westview Press, 1991; Parrish T.D. Roosevelt and Marshall: their partnership in politics and war. N.Y.: W. Morrow, 1989; Heinrichs W.H. Threshold of war: Franklin D. Roosevelt and American entry into World War II. N.Y.: Oxford University Press, 1988; FDR and the US Navy. /Ed. by Marolda E.J. N.Y.: St Martin’s Press, 1998. формирования внешней политики США, сделанные американскими политологами и юристами.
Так как специфика темы данной работы требует использования методов и знаний трех дисциплин: политологии, истории и права, — то представляется важным отдельно остановиться на достижениях американских правоведов и политологов в области внешнеполитического механизма США.
Наиболее значимые труды юридического и политологического характера, посвященные процессу выработки американского внешнеполитического курса были написаны в конце 1960;х — 1970;е гг. 38.
Нередко эти работы представляли собой плод совместных усилий специалистов в области конституционного права и политологов. Предметом их исследований являлся обзорный анализ разделов американской конституции, касающихся формирования внешнеполитического курсарешений Верховного суда, повлиявших на функционирование исполнительной власти в сфере внешней политики — прежде всего на соотношение полномочий президента и Конгресса.39 Введение поправки cash-and-carry к закону о нейтралитете 1937 г., издание президентом военного указа от 5 июля 1939 г., расширение военного строительства, принятие программы ленд-лиза — эти события, составившие звенья эволюции механизма формирования внешней политики США в 1937 зк Наибольший вклад в изучение теории формирования внешней политики внесли зарубежные — американские — исследователи. Среди трудов ученых США выделяются работы: Rosenau J.N. Op. cit.- Vocke W.C., ed. American Foreign Policy: An Analytical Approach. NY: The Free Press, 1976; Lentner H.H. Foreign Policy analysis: A Comparative and Conceptual Approach. Columbus, Ohio: Merrill, 1973; Kegley C.W., Wittkopf E.R. Op.cit.- Kegley C. W. The comparative study of foreign policy: paradigm lost? Columbia: Institute of International Studies, University of South Carolina, 1980: McGowan P.J. and Shapiro H.B. The Comparative Study of Foreign Policy: An Inventory of Scientific findings. Beverly Hills: Sage Publications, 1973.
ЗУ Подробнее c.vt. The Constitution and the Conduct of American foreign policy/ Ed. by Adler D.G. and George L.N. Lawrence, Kansas: University Press of Kansas, 1996; Glennon M.J. Constitutional Diplomacy. Princeton, N.J.: Princeton University Press. 1990: The Constitution and the conduct of foreign policy: an inquiry by a panel of the American Society of International Law/ Ed. by Wilcox F.O. and Frank R.A. NY: Prneger, 1976; Foreign Policy and the Constitution/ Ed. by GoldwinR.A. and Licht R.A. Washington, D.C.: AEI Press, 1990; Bland R.W. The Black Robe and the Bald Eagle: the Supreme Court and the Foreign Policy of the United States, 1789 — present. San Francisco: Austin &Winfield, 1996; Corwin E.S. President: office and powers, 1787−1984: history and analysis of practice and opinion/ 5th Edition: rev. ed. by Bland R.W., HindsonT.T., Peltason J.W. NY: New York University Press, 1984.
1941 гг., оказались вне их интересов.
Однако американскими юристами и политологами был сделан ряд фундаментальных наблюдений и выводов, которые в своей совокупности составили концептуальную базу для данного исследования.
Прежде всего, учеными было отмечено, что в соперничестве президента и Конгресса за полномочия в сфере внешней политики победы гораздо чаще одерживала исполнительная власть. Объяснение тому было найдено в положениях американской конституции. Сравнивая содержание второй и третьей ее статей, ученые установили, что, хотя Конгресс наделен более значимыми прерогативами в области внешней политики, чем президент, структура законодательной власти не позволила ей сохранить лидерство в определении внешней политики Соединенных Штатов. В одной из своих научных статей Ч. Блэк, профессор конституционного права, преподававший в Йельском университете, указал буквально на следующее: «.Полномочия, текстуально закрепленные за. институтом, структурно неадекватным для их отправления, по причине ли бездействия, уступчивости или посредством делегирования его полномочий постепенно перешли в руки административной единицы, структура которой идеально подходила для инициативы. в сфере управления. .В результате, произошло перетекание власти от Конгресса к президенту». 40.
Впрочем, тезис об институциональном преимуществе президента в области внешней политики едва ли можно назвать новым. В своей сути он восходит к аргументации Александра Гамильтона — одного из отцов-основателей американской республики — утверждавшего, что «энергичная.
40 Black C. The Working Balance of the American Political Departments//Hasting Constitutional law Quarterly, # 1, 1980, pp. 13, 17, 20. исполнительная власть является главным критерием хорошего правительства"41.
Предпосылки для лидерства президента в вопросах внешней политики подкрепляются и тем фактом, что он олицетворяет единственный политический институт, способный централизовать и координировать принятие решений в этой области. Здесь будет уместным привести цитату из доклада верховного судьи Дж. Сазерленда в комитете по международным отношениям Сената американского Конгресса в связи с процессом United States vs. Curtiss-Wright (1936 г.): «Именно президент. ведает нашими отношениями с другими государствами. В силу этого он должен обладать достаточными полномочиями, чтобы решать когда, как и по каким предметам следует вступать в переговоры с иностранными государствами для достижения успеха на переговорах с наибольшей вероятностью. .Сама природа внешних сношений требует осторожности и единства подхода, тогда как их эффективность часто зависит от секретности и быстроты решений». 42.
С другой стороны, обзор развития американской политической системы привел исследователей к оправданному сомнению: если концепция структурных преимуществ исполнительной власти объясняет способность оной эффективнее действовать в области внешней политики, то она не отвечает на вопрос, почему президент на протяжении длительного периода истории США не пользовался своими преимуществами43 Принимая во внимание поразительный «откат», который произошел после первой мировой войны в балансе внешнеполитических полномочий президента и Конгресса, вопрос мог звучать даже шире: почему исполнительная власть столь долго не желала — или не могла? -закрепить за собой эти преимущества?!
41 The Fedcralist/Ed. by Earle E.M. NY: Modem Library, 1937, p. 454, 488.
42 Цит. по: Koh H.H. Why tlie President almost always wins in Foreign Affairs?// The Constitution and the Conduct of American Foreign Policy., p.159.
43 Ibid., p. 160.
Теоретики международных отношений указывали на колебание степени активности США на международной арене в качестве главного объяснения транзициональности перехода внешнеполитической инициативы в руки президента. Но «эра» Ф. Д. Рузвельта, по их мнению, заняла особое место в истории Соединенных Штатов. Рузвельт фактически провел «институционали-зацию» своего видения американской внешней политики, модернизировав механизм ее формирования44. Дальнейшей детализации ни в работах правоведческого характера, ни в политологических исследованиях эта мысль, тем не менее, не получила.
Эпоха ФДР, насыщенная событийно и концептуально, привнесшая в жизнь Соединенных Штатов столькие перемены, что даже современникам великого президента было трудно, а порой, и невозможно до конца осознать глубину произошедших изменений, требовала тщательной исторической экспертизы. Необходимо было разобраться в многочисленных нормативных актах, изданных президентом, выявить сложившуюся модель функционирования бюрократии, определить структурные перемены в американском правительстве, понять механизм принятия каждого решения. Ситуация была осложнена стилем управления, исповедуемым Рузвельтом: «преднамеренной дезорганизации» — дал этому стилю свою оценку известный американский историк А. Шлезингер (мл.)45.
Таким образом, данное исследование, призванное объединить усилия юристов, историков и политологов в области изучения проведенных Рузвельтом преобразований в механизме формирования внешней политики США,.
44 Putnam R.B. Diplomacy and Domestic Politics: The Logic of Two-Level Games // International Organization # 42, 1980, p. 427- Spitzer R.J. The President, Congress, and the Fulcrum of Foreign Policy// The Constitution and the Conduct of American Foreign Policy., Chapter 3- Neustadt R Presidential Power: The Politics of Leadership from FDR to Outer, rev. edition. NY: Jolin Wiley, 1980; Kegley C.W., Wittkopf E.R. Op. cit. 2nd edition, NY: St. Martin’s Press, 1982, pp. 315 -352.
45 Schlesinger A.M. (jr.) The Coming of the New Deal. Boston: Houghton Mifflin, 1958, p. 527. гармонично вписывается в тенденции развития научного дискурса, что подтверждает значимость и актуальность работы.
Заключение
На основе анализа разнообразных материалов за 1937 — 1941 гг. видятся три значительных преобразования, которые удалось провести Рузвельту в ходе модернизации механизма выработки и осуществления решений в сфере внешней политики США.
Во-первых, это касается положения исполнительной власти в механизме формирования американской внешней политики. В исследованный период Рузвельт сумел значительно расширить полномочия исполнительной власти во внешнеполитической области.
Проблемы, с которыми столкнулся президент в 1937 г. применительно к внешней политике США во многом были схожи с теми, что ФДР пришлось решать в сфере внутренней политики в начале 1930;х гг. Эти проблемы емко характеризуются определением — «ограниченное правительство». На практике «ограниченное правительство» выражалось в отсутствии в руках исполнительной власти достаточного количества управленческих рычагов для эффективного отправления власти и осуществления своих регулятивных функций в изменившихся реалиях.
Если Великая Депрессия выявила проблемы подобного рода в социально-экономической сфере американского общества, то международный кризис конца 1930;х гг. вскрыл их наличие в сфере внешней политики. Став свидетелем эскалации напряженности практически во всех регионах мира, во второй, половине 1930;х гг., Белый дом сделал вывод, что внешнеполитический механизм США не соответствует задачам, выдвинутым новой международной обстановкой.
В американской внешней политике просматривались серьезные кризисные явления: скованность президента актом о нейтралитете 1937 г., малая результативность дипломатических и экономических инструментов защиты американских интересов за рубежом, неспособность в ряде случаев обеспечить безопасность граждан США, низкая обороноспособность при неразвитом военно-промышленном комплексе.
Принципиальным барьером на пути разрешения перечисленных проблем была зависимость администрации от позиции Конгресса, который, используя нейтралистское законодательство и свои полномочия в финансовой сфере, хотел сам определять концепцию внешнеполитического курса США. Однако если во внутренней политике «система сдержек и противовесов» вполне оправдывала себя, то во внешней политике — любое замедление в принятии решений могло обернуться для американцев катастрофой.
Тем не менее, быстро модернизировать внешнеполитический механизм США было невозможно. Корни сложившейся ситуации находились в американской конституции, которая была органично дополнена соответствующей политической доктриной — доктриной изоляционизма, которая просуществовала без значительных изменений более века. Разрушить столь мощный пласт исторической традиции было невозможно, пока не возникли чрезвычайные обстоятельства. Далее первая мировая война привела лишь к трещинам в ней, но не разрушению.
И хотя ко второй половине 1930;х гг. изоляционистская идеология подверглась мощной «эрозии», бюрократическая структура, в рамках которой проходило формирование внешней политики СШАГ ее нормативно-правовая. база остались неповрежденными.
Юридическая основа для модернизации американского внешнеполитического механизма в 1937 — 1941 гг. была создана в 1936 г. решением Верховного суда по делу Curtiss-Wright vs. United States} Верховный суд официально вынес постановление о супрематии исполнительной власти в сфере внешней политики. Однако за отсутствием серьезных стимулов, потенциал этого решения оставался не реализованным. Потребовались значительные потрясения в системе международных отношений, чтобы американское правительство инициировало соответствующие реформы.
Осознание необходимости реформ во внешнеполитическом механизме США пришло к Рузвельту не сразу — лишь в конце 1938 г. Период конца 1937 -1938 гг. стал подготовительной фазой эволюции механизма формирования американской внешней политики.
В это время проходило определение Рузвельтом программы преобразований в механизме формирования американского внешнеполитического курса. Ее выработка напрямую связана с крахом концепции Дэвиса, которой придерживалась администрация в своей внешней политике на протяжении конца 1937 — первой половины 1938 г.
Главное значение отхода от упомянутой концепции в конце 1938 г. заключалось в смене приоритетного направления американской внешней политики — с Дальнего Востока на Европу.
Когда же перед Рузвельтом встал вопрос о помощи союзникам и обеспечении безопасности США в условиях надвигающейся европейской войны, первое, что потребовалось президенту для проведения оптимального курса во внешней политике — расширение своих полномочий. Президент, почувствовал. слишком сильную зависимость от Конгресса, тогда как время требовало быстроты в принятии решений.
Главным препятствием на пути ФДР был закон о нейтралитете 1937 г.
1 Подробнее о деле Curtiss-Wright vs. United States, а также о значении итогов этого судебного процесса для эволюции механизма формирования внешней политики США, смотри в первом параграфе второй главы данной Согласно его установлениям хозяин Белого дома был загнан в жесткие рамки эмбарго на поставки оружия воюющим сторонам. Президент также не обладал возможностью селективно осуществлять военно-техническое сотрудничество, что лишало его возможности для маневра в своей внешней политике.
В результате пересмотра закона о нейтралитете осенью 1939 г., отмены в нем пункта об эмбарго и введении поправки cash-and-carry, которая фактически становилась первым шагом на пути создания механизма экономических санкции в отношении фашистских держав, Рузвельту удалось превратить акт 1937 г. из препятствия на пути своей внешней политики в ее рычаг. Полная ликвидация законодательства о нейтралитете была отнюдь не в интересах администрации, ибо могло лишить ее правовой базы для дальнейших действий в столь сложной обстановке 1937; 1941 гг.
С одной стороны, закон о нейтралитете был основой механизма лицензирования и контроля над американским экспортом для правительства США, с другой стороны — он создавал Белому дому возможность для маневра, как на внутриполитической, так и на международной арене. Ликвидация нейтралистского законодательства и разработка взамен схемы селективного применения экономических санкций, по сути, привели бы к выработке того же самого «акта о нейтралитете», в котором устанавливались дискреционные права президента на применение положений закона, и содержался бы пункт о cash-and-carry.
Поэтому именно пересмотр закона о нейтралитете, а не его демонтаж, был одним из главных пунктов^ стратегической линии Рузвельта, направленной на расширение полномочий исполнительной власти в сфере внешней политики в 1940 — 1941 гг. Стратегия ФДР нашла отражение и в законе о ленд-лизе, и в сделке с эсминцами, и в оборонном строительстве. Таким образом, увеличение прав исполнительной власти в процессе определения стратегии Соединенных работы.
Штатов на международной арене стало базовой тенденцией эволюции механизма формирования внешней политики США в 1937 — 1941 гг.
Второе крупное преобразование, которое сумел провести Рузвельт, относится к значительному укреплению позиций военных в механизме формирования американской внешней политики. Повышение статуса военных соответствовало общей логике событий, требовавшей, с одной стороны, понимания, каким образом осуществлять оборонное строительство, с другой — оценку угрозы безопасности США в условиях одновременной войны в Европе и Азии.
Принципиальный шаг для изменения положения военных структур во внешнеполитическом механизме США был сделан президентом 5 июля 1939 г. Военный указ 1939 г. радикально изменил процедуры функционирования Военного и Военно-морского министерств.
С 5 июля 1939 г. военные, подчинявшиеся ранее «гражданским» военному и морскому министрам и не принимавшие постоянного участия в политической жизни Соединенных Штатов, не только становились ее полноправными членами, но заняли в ней одно из ведущих мест. Впервые в истории США американские военные получили юридически закрепленное право прямого доступа к главнокомандующему. Это обеспечивало им возможность непосредственного воздействия на принятие решений по всем стратегическим вопросам американской политики.
Можно. с некоторойдолейусловности, выделитьтри формы влияния военных на ход политического процесса в США в 1939 — 1941 гг.: 1) оценка международной обстановки с точки зрения безопасности страны и разработка планов действий армии и флота в случае возникновения чрезвычайной ситуации- 2) определение мер по укреплению американских вооруженных сил, призванных повысить политический вес Соединенных Штатов на мировой арене- 3) участие в выработке, «политическом обеспечении» и осуществлении на практике программ военно-технического сотрудничества с другими державами.
Модернизация американской государственной машины в том варианте, в котором она произошла 5 июля 1939 г., создала предпосылки для того, чтобы ключевую роль в механизме воздействия военных на американскую политику стал играть личностный фактор. В рассматриваемый в данной работе период это хорошо прослеживается на примере генерала Маршалла.
Среди причин, побудивших Маршалла к решительным шагам в области оборонного строительства, можно назвать не только личные качества начштаба армии США, но и ряд объективных обстоятельств. Главным из них было фактическое отсутствие у американцев сухопутных вооруженных сил. Эта проблема и стала тем стимулом, который подталкивал Маршалла к большей активности, нежели его коллегу из относительно «благоустроенного» ВМФ. Также можно указать и на то, что решающие боевые действия в Европе велись на суше и в воздухе, поэтому именно Маршалл воспринимался Рузвельтом как наиболее компетентный эксперт в военной области. К тому же, помощь, которая требовалась Британии, касалась, в основном, сухопутных вооружений и самолетов, чем и объясняется ключевая роль генерала в вопросе о военно-техническом сотрудничестве с англичанами.
Вместе с тем, хотя влияние военных на внешнеполитический курс Рузвельта в 1939;194 V гг неуклонно, возрастало, оно не было-доминирующим. Реализованный 5 июля 1939 г. механизм воздействия военных структур на американский внешнеполитический курс требовал еще глубокой «доводки».
Наряду с реорганизационными планами правительства указ 1939 г. создавал административную основу для проведения военной реформы в 1940 -1941 гг. Военная реформа была призвана разрешить одну из главных проблем в американской внешней политике — отсутствие реальных рычагов силового воздействия на противника. Как только был дан старт военной реформе, экономика США приступила к стремительному восполнению образовавшегося пробела во внешнеполитических ресурсах Белого дома.
Третий важный аспект процесса модернизации Рузвельтом механизма формирования внешнеполитического курса США в 1939 — 1941 гг. связан с ролью политических партий и СМИ в процессе выработки решений по вопросам внешней политики.
В ходе борьбы за обновление американского внешнеполитического механизма в 1939 — 1941 гг. администрации удалось в значительной степени «нейтрализовать» фактор межпартийного соперничества в процессе формировании внешней политики США.
Возникновение этого фактора во многом было обусловлено дисбалансом, сложившимся в политической системе США вследствие Великой Депрессии. Республиканцы, пытаясь вернуть свой электорат, были готовы воспользоваться любой возможностью, чтобы спровоцировать раскол в демократической партии. Неспособная противопоставить серьезную альтернативу шагам Рузвельта в области внутренней политики, партия меньшинства акцентировала свое внимание на внешнюю. Тем более, что в условиях обострения международной обстановки дискуссии по внешнеполитической тематике были нежелательны для Белого дома.
Идеология изоляционизма использовалась-республиканцами как один из инструментов раскола демократической партии. Однако по мере нарастания напряженности в Европе тактика, которой придерживалась республиканская партия, создавала опасность для нее самой, ибо общественное мнение постепенно переходило на сторону Белого дома. Попытки же повлиять на население через прессу были малорезультативны.
В итоге, в самой республиканской партии обозначились тенденции к расколу на тех, кто отстаивал старую тактику пропаганды невмешательства и тех, кто готов был поддержать политику президента. Показательна в этом смысле президентская кампания 1940 г.
Выборы 1940 г. представляют собой веху в процессе эволюции механизма формирования внешней политики США, ибо они, по сути, являлись вотумом доверия стратегическому курсу Рузвельта в международных отношениях и проводимым им преобразованиям в области внешней политики. Избрание ФДР на третий срок также означало «нейтрализацию» в 1940 г. СМИ как фактора в процессе формирования внешнеполитического курса Соединенных Штатов. Главной причиной тому справедливо считать отсутствие у СМИ поддержки со стороны населения в 1939 — 1941 гг.
Рассуждая в целом о подвижках, которые произошли в механизме формирования внешней политики США за 1937 — 1941 гг. в контексте длительной исторической перспективы, необходимо отметить, что они имели принципиальное значение для успешного преодоления Соединенными Штатами периода Второй мировой войны. Преобразования 1937 — 1941 гг. стали базой для дальнейших реформ в сфере американской внешней политики, определив тенденции в эволюции внешнеполитического механизма США на десятилетия вперед.
