Противодействие коррупции в системе государственной гражданской службы Российской Федерации

Актуальность темы

исследования в общем плане обусловлена проявлением негативных тенденций, деструктивных процессов, связанных с ростом коррупции в современной России, создающих реальную угрозу национальной безопасности государства, а также необходимостью противодействия этому явлению, прежде всего в системе государственной гражданской службы, где сосредоточено основное количество чиновников.

Коррупционными правонарушениями в России в настоящее время охвачены практически все сферы государственной власти и управления. Коррупция — это коррозия власти. Как ржавчина разъедает металл, так коррупция разрушает государственный аппарат и разъединяет нравственные устои общества1.

В международном' рейтинге коррупции, по экспертной оценке неправительственной организации Transparency International (TI), Россия за последние годы (2005 — 2010) занимает одно из последних мест в мире (157 из 180) среди развивающихся и развитых стран с Индексом восприятия коррупции 2,1, а ущерб от коррупции ежегодно составляет 7 трлн. рублей или 6 — 7% внутреннего валового продукта (ВВП), опережая темпы развития экономики. .

Понятие коррупции выходит за рамки простого взяточничества. Коррупция — это социальное явление, заключающееся в разложении власти, когда государственные служащие, уполномоченные на выполнение государственных функций, используют свое служебное положение, статус и авторитет занимаемой должности в корыстных целях для личного обогащения или в групповых интересах.

Современные виды коррумпированного поведения должностных лиц далеко ушли за рамки простого подкупа. Повсеместное распространение получили криминальный лоббизм, корыстный сговор должностных лиц, инвестирование коммерческих структур за счет бюджета в ущерб интересам государства,.

1 Кирпичников А. И. Взятка и коррупция в России / А. И. Кирпичников. — СПб., 1997. — С. 17.

2 Индекс восприятия коррупции рассчитывается на основе данных опросов, проводимых среди экспертов и представителей деловых кругов с оценкой по балльной системе от высшего (10 баллов) до низшего (0 баллов).

3 Большаков А. А. Юристы сказали: «Да» // «Новости недвижимости» — № 37. — 20.10.2008.

4 * необоснованная и убыточная для общества передача государственного имущества в управление коммерческим структурам, создание лжепредприятий, незаконные внешнеэкономические операции, совмещение государственной службы с участием в коммерческих организаиях, неправомерное вмешательство в деятельность правоохранительных органов.

Международное сообщество в целях повышения эффективности борьбы с коррупцией разрабатывает правовые рекомендации, однако успех реализация последних в России предполагает учет ее исторических традиций и сложившейся правовой системы. В истории России применялись различные государственно-правовые средства борьбы с коррупцией, как собственно правовые, так и организационные, а также были периоды, когда применялся системный подход к борьбе с коррупцией. Выявление условий, способствующих коррупционным правонарушениям, а также анализ исторического опыта борьбы с этими негативными явлениями на различных этапах эволюции1 политических и социально-экономических отношений в России позволяет оценить достоинства и недостатки этой борьбы, а также возможность использования соответствующих мер в современных условиях.

Как отмечается многими учеными, современная коррупция представляет собой множество разветвленных структур, которые не только осуществляют противоправную деятельность, но и включаются в международные механизмы теневой экономики. При осуществлении коррупционной деятельности используются разнообразные механизмы: политические, социальные, экономические (подкуп, взятка, материальная выгода и др:), механизмы шантажа и угроз, а также шпионажа и иной противоправной деятельности, которые в совокупности представляют собой сложнейшую систему4. На современном этапе для коррупции характерна транснациональность и системность. Коррупция не признает национальных границ. Она имеет повсеместное распространение, а масштабы данного явления достигли международного уровня. Она проникла во все сферы деятельности человека:

4 Долгова А. И. Коррупция и организованная преступность // Вестник Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации. — 2007. — № 11. — С. 23. искажает политическую, экономическую-и социальную жизнь, усугубляет бедность, разрушает нравственные устои общества.

Перечисленные выше проблемы обусловили актуальность настоящего исследования.

Степень научной разработанности темы, исследования. Исследованием отношений по противодействию коррупции' в советский и в постсоветский период времени уделялось большое внимание в научной литературе. Специальному исследованию проблемы борьбы с коррупцией посвятили свои работы А. И. Алексеев, A.A. Аслаханов, С. А. Алтухов, В. В. Астанин, С. Е. Борисова, О. Н. Ведерникова, Л. Г. Дашкова, В. В. Лунеев, Л. В. Петелина, М. А. Семко, А. Д. Сафронов, Р. В. Скоморохов, A.A. Тирских, Т. А. Хабибулин, В. А. Шабалин, П. А. Шурыгин, П. С. Яни и другие авторы.

Анализ работ показывает, что данная проблема исследовалась ими преимущественно с уголовно-правовой или криминологической точек зрения и, как-правило, в связи со взяточничеством5.

Новый импульс в сфере противодействия коррупции1 придало утверждение Президентом Российской, Федерации 13-апреля 2010 года Национальной стратегии противодействия коррупции6 и принятие пакета федеральных антикоррупционных законов 2008 года «О' противодействии коррупции"7 и Национального* плана по противодействию коррупции?.

Отдельные аспекты борьбы с коррупцией стали предметом исследования И. Н. Барциц, Н. В. Болвы, Е. И. Головановой, М. А. Долговой, A.M. Ломова, Л. З. Мачеладзе, А. ВКуракина, Н. М. Конина, Н. ЮХаманевой и других ученых9.

5 Аслаханов A.A. Проблема квалификации взяточничества. Автореферат диссертации кандидата юрид. наук. -М.: Академия МВД РФ, 1992; Дашкова Л. Г. Криминологические проблемы взяточничества. Автореферат диссертации кандидата юрид. наук. — М.: МГЮА, 1996; Петелина Л. В. Изучение и предупреждение коррупции в правоохранительных органах. Диссертация кандидата юрид. наук. Омск. ОЮИ МВД РФ, 1998; Семко М. А. Злоупотребление властью или служебным положением из корыстной заинтересованности. Автореферат диссертации кандидата юрид. наук. — М.: ВЮЗШ МВД РСФСР, 1991.

6 С3 РФ. 2010. -№ 16. Ст. 1875.

7 С3 РФ. 2008. — № 52 (ч. 1). Ст. 6228.

8 СЗ РФ. 2010. -№ 16. Ст. 1875.

9 Ломов A.M. Административно-правовые аспекты противодействия коррупции в органах внутренних дел. Диссертация кандидата юрид. наук. Тюмень, ТюмГУ, 2009; Голованова Е. И. Правовые основы борьбы с коррупцией в России в XVIXIX вв. (историко-правовое исследование). Диссертация кандидата юридических наук. М., 2002.

В то же время проблема противодействия коррупции в системе государственной гражданской службы Российской Федерации административно-правовыми средствами в этих научных работах вообще не рассматривалась. Не исследовался как отдельная проблема комплекс правовых и организационных мер по выявлению, предупреждению и пресечению коррупционных проявлений в системе государственной гражданской службы Российской Федерации.

Таким образом, на наш взгляд, есть потребность и необходимость в дальнейших фундаментальных исследованиях, теоретических разработках, практических рекомендациях раскрывающих сущность, причины и условия, формы и методы коррупционных проявлений в системе государственной гражданской службы Российской Федерации.

Проявление последствий коррупции происходит во всех сферах государственной и общественной жизни. Понимание данной ситуации подталкивает не только Россию, но и все мировое сообщество к поиску средств по ее сдерживанию. В последние годы многие ученые все чаще затрагивают эту важную теоретическую и практическую проблему (например, Б. Ашавский, Б. В. Волженкин, А. Б. Зеленцов, Г. В. Игнатенко, А. И. Каплунов, А. Г. Корчагин, П. И. Кононов, В. В. Лунеев, C.B. Максимов, В. А. Номоконов, A.B. Наумов, В. Н. Руденкин, Г. А. Сатаров, Ю. А. Тихомиров, В. Ю. Ухов, Т. Я. Хабриева и другие). Однако вопрос об эффективных правовых, организационных, технических методах и формах предупреждения и борьбы с коррупцией, как в рамках отдельных государств, так и в мире в целом по-прежнему остается открытым и актуальным на сегодняшний день10.

Цель диссертации состоит в обосновании сущности и содержания административно-правовых мер по противодействию коррупции в системе государственной гражданской службы в Российской Федерации, выявлении проблем, связанных с реализацией их положений на практике, и выработке научно.

10 Шевелевич A.A. Административно-правовые основы противодействия коррупции в системе государственной службы. Диссертация кандидата юридических наук. М.: МГЮА. 2008; Поляков М. М. Административно-правовые способы предупреждения коррупционных правонарушений. Автореферат диссертации кандидата юрид. наук. М.: 2009. практических предложений по совершенствованию отечественного антикоррупционного законодательства в этой сфере.

Для реализации этой цели автором поставлены следующие задачи:

— раскрыть современные подходы к содержанию и пониманию коррупции в российской административно-правовой науке и законодательстве;

— проанализировать антикоррупционное законодательство России и зарубежных стран о государственной (публичной) службе, и на этой основе выработать предложения по его корректировке;

— рассмотреть основные формы и методы противодействия коррупции в системе государственной гражданской службы Российской Федерации;

— исследовать зарубежный опыт противодействия коррупции в гражданской (публичной) службе в целях совершенствования антикоррупционного законодательства Российской Федерации;

— изучить влияние институтов гражданского общества на снижение уровня коррупции в системе государственной гражданской службы России;

— сформулировать конкретные предложения по совершенствованию системы мер предупреждения (профилактики) коррупции в сфере государственной гражданской службы Российской Федерации.

Объектом исследования являются общественные отношения, возникающие в процессе реализации административно-правовых мер противодействия коррупции в системе государственной гражданской службы Российской Федерации.

Предмет исследования составляет отечественное и зарубежное антикоррупционное законодательство, практика его применения, а также научные работы, посвященные проблеме противодействия коррупции в системе государственной гражданской службы.

Научная новизна исследования определяется прежде всего самой темой диссертации, которая является одной из первых в научной литературе по административному праву, специально посвященной проблеме противодействия коррупционным проявлениям в государственной гражданской службе России и представляющей собой многоаспектное исследование данного негативного 8 социально-правового явления, включающая анализ федерального и регионального законодательства, отечественной и мировой практики и теории административного права в их неразрывной связи.

О научной новизне исследования свидетельствуют основные положения, выносимые на защиту:

1. Предложено авторское определение понятия коррупции в системе государственной гражданской службы Российской Федерации: «Коррупция — это социальное явление, заключающееся в разложении власти, когда государственные служащие, уполномоченные на выполнение государственных функций, используют свое служебное положение, статус и авторитет занимаемой должности в корыстных целях для личного обогащения или в групповых интересах».

2. Обоснована малоэффективность норм основных положений Федерального закона «О противодействии коррупции» из-за его технических недостатков и содержательных противоречий, исключающих его реальное применение на практике, и предложены конкретные меры по созданию в стране диверсифицированного антикоррупционного законодательства.

3. Разработаны этические стандарты государственной гражданской службы и предложена авторская модель этического кодекса государственного гражданского служащего Российской Федерации, содержащего антикоррупционные стандарты поведения чиновников.

4. Обоснована необходимость включения института диффомации как распространения правдивых, но порочащих государственного гражданского служащего сведений, в российскую правовую систему.

5. В целях профилактики и повышения эффективности борьбы с коррупцией в органах государственной власти предложено внести в текст федерального антикоррупционного законодательства декларирование не только доходов, но и расходов чиновников всех уровней и членов их семей.

Методологическую и теоретическую основу исследования образуют такие принятые в современной юридической науке принципы анализа социальной действительности, как системность, комплексность, объективность, при ведущей 9 роли положений диалектико-материалистической методологии, позволяющей исследовать рассматриваемые проблемы в диалектике их развития и взаимодействия. При подготовке диссертации использовались как общенаучные философские методы познания, так и специальные, выработанные общей теорией права и наукой административного права. К числу первых относятся преимущественно логические методы — анализа и синтеза, индукции и дедукции, а также иные общенаучные методы — исторический, системный. К числу специальных методов познания, лежащих в основе работы, — сравнительно-правовой, формально-юридический, структурно-функциональный.

При написании диссертации использовалась социологическая, политологическая и юридическая литература как отечественных, так и зарубежных авторов, а также нормативные правовые акты различных уровней: международные, федеральные региональные.

Содержащиесяв работе выводы и предложения опираются на теоретический, фундамент, созданный трудами отечественных правоведов прошлого и современных исследователей, среди которых С. С. Алексеев, Ю. Е. Аврутин,.

A.A. Алехин, Д. Н. Бахрах, К. С. Вельский, С. Н. Братусь, H.A. Власенко, A.A. Демин,.

B.В. Игнатенко, М. И. Клеандров, А. Н. Кокотов, В. В. Невинский, А. Ф. Ноздрачев, JI.E. Лунев, В.М.' Манохин, В: И. Майоров, A.B. ОболонскийJT.A. Попов, Б. В. Россинский, Ю! НСтарилов, Ю. П. Соловей, Г. А. Туманов, Г. Н. Чеботарев, В. А. Юсупов и другие.

Практическая значимость исследования состоит в том, что содержащиеся в диссертации выводы и рекомендации могут быть использованы при разработке проектов федеральных антикоррупционных законов и аналогичных законов субъектов Российской Федерации в системе государственной гражданской службы, при осуществлении антикоррупционной экспертизе регламентов и процедур исполнения государственных функций в системе экспертной деятельности России и при совершенствовании-действующего антикоррупционного законодательства.

Положения диссертационного исследования могут быть использованы в учебном процессе: при проведении семинарских и практических занятий по.

10 дисциплине «Административное право Российской Федерации» и спецкурсам «Государственная гражданская служба Российской Федерации», «Антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов», а также при разработке учебно-методических комплексов и учебных пособий.

Апробация результатов исследования. Диссертация подготовлена на кафедре административного и финансового права Тюменского государственного университета, где проведено ее рецензирование и обсуждение. Отдельные положения диссертации нашли отражение в опубликованных авторских работах и выступлениях на научно-практических конференциях и семинарах (г. Тюмень 2007, 2008, 2009, 2010) — г. Екатеринбург (2009) — г. Челябинск (2010). Основные положения и выводы диссертационного исследования опубликованы в шести работах автора, три из которых в реферируемых журналах, рекомендованных ВАК.

Структура диссертации соответствует логике научного исследования, определена ее целью и задачами. Она состоит из введения, двух глав, семи параграфов, заключения, списка использованной литературы и приложения.

Заключение

.

1. Государственная гражданская служба неотделима от государства и современного общества. Ее главной задачей является удовлетворение объективных потребностей гражданского общества и государства. В соответствии с этим в-качестве приоритетной задачи реформирования российской государственности является выработка принципиально нового подхода к организации и функционированию института государственной гражданской службы, призванного обеспечить оптимальное развитие России как демократического, правового государства.

Комплексное исследование проблемы противодействия коррупции в системе государственной гражданской службы Российской Федерации, а также анализ основных положений формирующего ее федерального и регионального законодательства с учетом международного опыта, осуществленные в диссертационном исследовании, позволяют сформулировать ряд обобщающих выводов и предложений, которые могут быть использованы при дальнейшем-, совершенствовании государственной гражданской службы Российской Федерации в условиях проводимой в стране административной реформы.

2. Коррупция, — явление объективное. Она возникла вместе с появлением государства и является непременным атрибутом" административно-управленческого механизма, то есть бюрократии. В то же время атрибутивность коррупции для государственного аппарата вовсе не означает, что с этим явлением бессмысленно бороться. Напротив, анализ исторической практики, а также международного и российского опыта показывает, что коррупция может быть поставлена под контроль государства и общества и существенно ограничена благодаря продуманной и взвешенной правовой политике. Во-первых, эффективность противодействия коррупции в системе государственной гражданской службы предполагает строгую правовую регламентацию чиновников всех уровней с максимально возможным ограничением возможностей для субъективного усмотрения. Во-вторых, дальновидная, широкомасштабная антикоррупционная политика государства.

151 должна опираться на диверсифицированное антикоррупционное законодательство с широким спектром правовых норм с превентивным потенциалом. В-третьих, при выработке эффективного правового механизма противодействия коррупции необходимо исходить из широкого толкования и понимания этого явления, а не сводить суть проблемы только к взяточничеству. В-четвертых, без включения в механизм противодействия коррупции правовой пропаганды и агитации, институтов* гражданского общества, радио, телевиденья, Интернета невозможно создание обстановки неприятия и нетерпимости к коррупции и коррупционерам всех мастей и во всех слоях современного общества.

3. Коррупция — это самостоятельное явление со своей спецификой. Коррупция в системе государственной гражданской службы Российской Федерации составная часть этого явления. Реальное состояние коррупции в стране как и в системе государственной гражданской службы неизвестно. Ее оценки основаны на> отрывочных, разрозненных сведениях. При отсутствии системы мониторингового слежения за состояние коррупции в стране, основным источником таких сведений является Международная социологическая организация Transparensy Int. По ее-данным рейтинг состояния коррупции ежегодно падает и в 2009 — 2010 годах она занимала по этому показателю 143'место в мире из 180 стран. Невысока в целом и результативность работы правоохранительных органов по1 борьбе с коррупцией. На протяжении последних двух лет удельный вес выявляемых преступлений коррупционной направленности составляет 1- 1,5% от общего числа зарегистрированных преступлений191. Особенно серьезную озабоченность у стран — участниц Конвенции Организации Объединенных Наций «Против коррупции» от 31 октября 2003 года вызывает проблема незаконного обогащения старших публичных должностных лиц, членов их семей и их помощников в высших эшелонах власти России. В этой связи пристального внимания заслуживает специальная резолюция Организации Объединенных Наций «Коррупция среди чиновников» (Corruption in Public Authorities), принятая в 1990 году на VIII конгрессе по предотвращению преступлений и обращению с правонарушителями.

191 Рогачева M. Коррупция стала частью нашей жизни//Российская газета. 2008. 12 января.

В 2006 году Россия присоединилась к антикоррупционной инициативе по борьбе с коррупцией среди высших должностных лиц. 1 февраля 2007 года Россия официально вступила в «Группу государств против коррупции» (ГРЕКО) и уже в декабре 2008 года прошла международную процедуру оценки состояния противодействия коррупции. По мнению международных экспертов в России весьма высокий уровень коррупции среди высших должностных лиц.

Большая часть коррумпированных должностных лиц по-прежнему остается безнаказанной в силу не только пробелов в федеральном антикоррупционном законодательстве и законодательстве о государственной гражданской службе, но и по причине паралича государственной воли в отношении коррумпированных представителей высших эшелонов власти, что оказывает серьезное деморализующее воздействие на нижестоящие властные структуры и выступает прямым примером и стимулом для подражания. Вопреки требованиям Федерального закона от 25 декабря 2008 г. «О противодействии коррупции» и Национального плана противодействия коррупции во многих республиках, краях и областях руководящие работники государственного аппарата продолжают активно внедряться в предпринимательские структуры. Используясвое служебное положение, они создают неоправданные привилегии для отдельных субъектов хозяйствования, способствуют подавлению конкуренции и предприимчивости, образуют «коридоры-безопасности» для своих коррумпированных коллег. В связи с этим необходимо ускорить принятие запланированного Государственной Думой Российской Федерации Федерального закона «О предупреждении злоупотребления властью или служебными полномочиями на верхнем уровне управления государством», целью которого является предупреждение злоупотребления властьюк или служебными полномочиями из корыстной или иной личной заинтересованности, в том числе сопряженного со взяточничеством и хищениями со стороны лиц, занимающих государственные должности в высших эшелонах власти Российской Федерации и ее субъектах.

4. Коррупция — это комплексная проблема. Она не может быть сведена к борьбе с ней «в отдельно взятом ведомстве». Как, например, это сейчас делается в.

153 ряде силовых ведомств (МВД, ФСБ, наркоконтроле, таможенной службе, и других), где созданы подразделения по обеспечению собственной безопасности. Коррупция — это своеобразная болезнь, (патология) государственного аппарата, органов государственной власти, вызванная причинами как объективного, так и субъективного порядка. Для ее понимания и объяснения недостаточно смоделировать организационную структуру отдельно взятого органа — субъекта управления. Необходимо иметь представление о его внутренних связях (человеческих отношениях), мотивационной сфере членов органа, сложившихся стереотипах, конфликтах, связях с внешней средой.

В тоже время, в соответствии с законом развития систем и системных образований любой динамической системы (какой является и бюрократия) присущи процессы энтропии, дезорганизации. Впервые обратил на это внимание С. Н. Паркинсон, сформулировавший один из своих знаменитых законов по которому «свойство бюрократии состоит в ее автоматическом увеличении». Это происходит потому, что каждый чиновник стремится показать свою важность, необходимость, иметь больше функций при уменьшении объема, фактически выполняемой работы. В результате происходит непрерывное расширение бюрократии, преследующей свои собственные целиона становится все более громоздкой, а ее деятельность — все более ненужной и непродуктивной. О живучести «закона Паркинсона» свидетельствуют статистические данные о численности чиновников в органах государственной власти Российской Федерации: В период с 1992 года по 2007 год, т. е. за последние 15 лет, после поэтапного (один раз в пять лет) трехразового сокращения госаппарата-, численность чиновников возросла в три раза.

5. Для борьбы с таким явлением как коррупция в системе государственной гражданской службы предлагается принятие Федерального закона «О государственной должности», введение единого критерия расчета численности чиновников, принятого в континентальной Европе, из расчета 1 чиновник на 100 человек населения. При образовании нового органа государственной власти и управления определять в Положении о нем предельную штатную численность чиновников и предельный фонд заработной платы (окладов).

Принятие Федерального закона «О государственной должности» прекратит порочную практику составления функциональных (должностных) обязанностей подчиненным с приходом нового начальника. Должность, как и функции (если они-государственные) должны быть стабильными и не зависеть от личных амбиций и' предпочтений очередного начальника. Только в этом случае государственная гражданская служба станет стабильной и профессиональной, а ее функции не переродятся в дисфункции.

6. Предупреждение, профилактика коррупции и недопущение ее проявлений в системе государственной гражданской службы являются частью общей стратегии борьбы с коррупционными правонарушениями (и проступками, и преступлениями), и в конечном итоге определяются той концептуальной моделью, которая служит руководством к действию при принятии и осуществлении соответствующего комплекса мер со стороны государства.

В исторической ретроспективе, начиная-с октябрьского переворота 1917 года и по настоящее время, Россия является своеобразным полигоном для различных' социальных экспериментов. В связи с чем в ее истории можно найти и различные типы моделей борьбы с коррупцией: авторитарная, тоталитарная, — либеральная, олигархическая и другие. Олигархическая модель борьбы с коррупцией наиболее характерна в настоящее время для современной России. Основной* причиной ее появления и распространения в стране является тот факт, что с начала осуществления всевозможных либеральных реформ в России был выдвинут лозунг обогащайся" аналогичный революционным лозунгам 1917 года «грабь награбленное», «эспроприируй эспроприаторов» и т. п., то есть наживайся, любыми средствами, включая мздоимство. Прямо и официально об этом заявляли российские государственные деятели и политики, депутаты и руководители властных структур. Известный российский политик и ученый экономист профессора.

Попов Г. Х., являясь мэром г. Москвы, публично предложил расценивать «взятку как плату чиновнику за его усердие на службе». Бывший министр финансов и.

155 экономический советник Президента России А. Лифшиц всячески удерживал соответствующие государственные правоохранительные органы от борьбы с коррупцией, официально заявляя на заседании Правительства Российской Федерации, что это может «.привести к потере равновесия в экономике, в связи с чем он против резких движений в вопросах борьбы с коррупцией». Исполняющий обязанности Премьер-министра России Е. Т. Гайдар не раз откровенно признавал коррупционность современной российской власти. Но вместо реальной борьбы за чистоту этой власти от продажных, коррумпированных чиновников пространно рассуждал, что в настоящее время в России произошел не захват власти, а выкуп власти, обмен ее на собственность (ваучеры) и утверждал, что вообще власть не надо отнимать силой, если ее можно просто выкупить.

7. За последнее десятилетие олигархическая модель борьбы с коррупцией в России только укрепилась, поскольку в ней исключительно большое значение придается деньгам. С помощью денег решаются многие вопросы, в том числе и в системе государственной гражданской службы. Здесь реализация ответственности осуществляется в соответствии с клановым подходом — по принципу «свойчужой». Поскольку должности во власти приобретаются и покупаются для «своих», а власть осуществляется «командами», кланами, то «своих» защищают от ответственности всеми способами (в том числе криминальными), зато в отношении «чужих» применяются любые способы компроментации (в том числе законные) для отстранения их от власти, а значит и от «кормушки». Отсюда модификация данной модели в криминальную. Как показывает практика, от ответственности откупаются не только бандиты, но и чиновники, что позволяет первым безнаказанно заниматься криминальным бизнесом, а вторым — безнаказанно торговать государственно-властными полномочиями.

Поскольку олигархические кланы в системе государственной гражданской службы не поддерживают обратной связи с населением, вращаются в основном во властной сфере и между собой, то борьба с коррупцией приобретает инструментальный характер и рассматривается как орудие в межклановых схватках за власть. Отсутствие неподкупного государственного контроля и надзора.

156 порождает широкомасштабную коррупцию в нижестоящих структурах власти и управления.

8. Существующие в современной теории и на практике реальные модели борьбы с коррупцией весьма динамичны и недолговечны, и как правило, тяготеют к превращению из одного типа в другой. Так, например, высока вероятность модификации олигархической модели в авторитарную, или наоборот, тоталитарной в олигархическую. По причине нестабильности государства и общества все эти модели неустойчивы. Наиболее устойчива и перспективна с точки зрения борьбы с коррупцией идеальная модель, присущая цивилизованному обществу. Такая модель давно известна и во многом она воплощена в концепции правового государства. Хотя эта модель абстрактна и требует насыщения конкретным содержанием (должна соответствовать духовным и культурным, историческим традициям данного государства), но она нацелена на будущее развитие общества и государства по цивилизованному то есть правовому пути развития. Большое значение в этой' модели имеет реализация таких идей как равенство всех перед законом, согласованность права и нравственности, разумное ранжирование иерархии правоохранительных ценностей, соответствие властных полномочий степени юридической (правовой) ответственности, формирование приоритетов борьбы с правонарушениями, поддержание обратных связей власти и населения.

В плане противодействия коррупции в системе государственной гражданской службы важно обеспечить реальную реализацию такого принципа — цели концепции правового государства как равенство всех перед законом. Необходимо свести к минимуму систему привилегий чиновников всех уровней, юридических и фактических иммунитетов. В современных условиях это тем более важно, что Россия взяла международное обязательство значительно сократить количество категорий лиц, обладающих иммунитетом от преследования, до минимума, а также упростить процедуры снятия иммунитетов. Принятие таких мер безусловно должно оказать положительное влияние на снижение коррупции в стране. Таких образом, реализация данной цели государства возможна, но только при изменении отношений к праву, к закону.

В современной юридической литературе по общей теории права, отраслевым юридическим наукам, в том числе в теории административного права к праву относятся как к механизму регулирования общественных отношений, который можно и нужно «включить» и, соответственно, «выключить», сообразуясь с личными или корпоративными интересами, выгодой (что и выражает коррупция). Здесь важно, по мнению известного ученого юриста профессора С. С. Алексеева, добиться реализации идеи правозаконности, то есть гуманистического права, призванного господствовать и править в цивилизованном обществе.

9. Общая тенденция нового административного (как и уголовного) законодательства — усиление юридической ответственности за коррупционные правонарушения (и проступки и преступления), что в целом соответствует динамике общественной вредности и, соответственно, общественной опасности коррупционных проявлений. Вместе с тем, несмотря на точто принят Федеральный закон «Опротиводействии коррупции» и внесены поправки в 26 законов — касающихся уголовного, гражданского, административного, трудового права Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях как не содержал, так и не содержит норм об ответственности за правонарушениякоррупционной направленности. Здесь просматривается недооценка законодателя общественной опасности и, соответственно, общественной вредности некоторых видов коррупционных проявлений, чтонегативно влияет на их распространенность в обществе.

Некоторые административные правонарушения имеют достаточно очевидный функциональный характер (напримерправонарушения, посягающие на институты государственной власти могут быть совершены должностными лицами, то есть государственными гражданскими служащими, таможенные правонарушения — должностными лицами таможенных органов и т. п.). Представляется целесообразным выделить функциональный аспект коррупции при анализе должностных правонарушений в административном праве и законодательстве.

10. В целях совершенствования административно-правовых средств противодействия коррупции в системе государственной гражданской службы.

158 законодателю необходимо усилить административную ответственность за совершение коррупционных действий. По отношению к государственным гражданским служащим, служащим контролирующих и правоохранительных органов такая необходимость определяется их ролью в укреплении законности и дисциплины, соблюдении законных прав и интересов граждан и организаций, контроле над правонарушениями.

Усиление административно-правовой ответственности по отношению к указанным категориям должностных лиц может быть реализовано по двум основным направлениям.

Первое из них касается внесения изменений и дополнений в действующий Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях.

Главу 17 КоАП РФ «Административные правонарушения, посягающие на институты государственной власти» целесообразно расширить за счет включения в нее составов административных коррупционных правонарушений, отграниченных от преступлений по признаку тяжести наступивших последствий (например, административно-наказуемая мелкая взятка от уголовно-наказуемой взятки).

В Главе 5 КоАП РФ к административным правонарушениям коррупционной направленности могут быть отнесены такие деяния, предусмотренные ст-ст. 5.165.20- 5.45−5.48- 5.50- 5.52.

В Главе 7 КоАП РФ — статья 7.27.

В Главе 15 КоАП РФ — статьи 15.14 и 15.21.

В Главе 19 КоАП РФ — статьи 19.28 и 19.29 (в случае совершения соответствующего деяния путем присвоения или растраты).

Второе направление связано с устранением необоснованных правовых привилегий государственных гражданских служащих, которые практически исключают привлечение коррупционеров к административной ответственности и поощряют совершение соответствующих правонарушений.