Административно-правовая регламентация в деятельности федеральных органов государственной власти

Актуальность темы

Современный этап развития системы государственного управления в России характеризуется интенсивным поиском новых правовых механизмов и модернизационных управленческих технологий, в связи с чем особую значимость приобретает исследование организационной среды государственного и муниципального управления, одной из основных характеристик которой является стандартизация и I регламентация управленческих отношений. Связано это, главным образом, с укреплением правовых основ и необходимостью существенного повышения эффективности проводимых в стране реформих демократической направленностью и нацеленностью на преодоление таких негативных явлений, как инертность, бюрократизм, коррумпированность.

Одним из многочисленных и важных вопросов, касающихся совершенствования российского административного права, является вопрос о его источниках. В зависимости от того, как решается данный вопрос, от того, какие юридически значимые формы признаются в качестве источников права, зависит содержание самой отрасли права и качество государственного управления. Тем более, что для административного права характерна своя, относительно самостоятельная система источников, своя система, и свои" особенности регулирования служебных отношений. Система эта постоянно совершенствуется, а значит, нуждается в комплексном научном осмыслении и всестороннем анализе, в том числе с учетом стратегии административной реформы. Это касается не только традиционных источников административного права, но и тех, которые появились в результате происходящих в последние годы в нашей стране социальных трансформаций и перемен в сфере государственного администрирования.

Все большее распространение получают нормативные правовые акты государственного управления, детально регламентирующие деятельность государственных и муниципальных органов, их структурных подразделений и должностных лиц. Hai смену должностным инструкциям и трудовым договорам пришли должностные регламенты и служебные контракты, институт классных разрядов сменил институт классных чинов. Повсеместно введены в действие правила служебного поведения и кодексы, этики служащего. Большего совершенства достигла система правовой регламентации конкурсного отбора, аттестации, квалификационных экзаменов, дисциплинарной практики. Неуклонно растет число административных регламентов предоставления государственных услуг и исполнения государственных функций. К началу 2011 г. административными регламентами было охвачено 'около 50% основных функций и услуг федеральных органов исполнительной власти.

Анализ проблематики административной регламентации позволяет не только глубже разобраться в актуальных общенаучных проблемах, касающихся, источников административного права и соответствующей правоприменительной практики, но и выявить новые аспекты этого среза управленческих отношений, предметнее исследовать сложности и противоречия их правового регулирования. Тем более, что носят они не узкоотраслевой, а комплексный междисциплинарный характер.

Трудно* согласиться авторами, которые связывают административную регламентацию только с регламентами в органах исполнительной власти, а тем более, когда ограничивают ее • узкими рамками регламентов исполнения государственных функций, представления государственных услуг и должностных регламентов. Административная регламентация — инструмент универсальный, который используется органами управления всех ветвей власти и их структурными подразделениями, касается всех государственных служащих. Причем осуществляется посредством самых различных правовых форм — положений, уставов, инструкций, порядков, правил, наставлений, рекомендаций. Во всем этом многообразии необходимо разобраться, изучить накопленный опыт, сделать соответствующие научные выводы.

Очевидно, что акты административной регламентации позволяют, не: только оптимизировать управленческую деятельность^ но: и сделать, государственный, аппарат более открытым, повысить его эффективность, установить строгий контроль качества управленческого процесса, повысить персональную ответственность исполнителей, что, в свою очередь, помогает ввести управленческий процесс в более жесткие процессуальные рамки, установить понятный алгоритм административных действийсделать, доступными критерии и показатели оценки качества служебной деятельности.

Нельзя абстрагироваться и от того факта, что в качестве стратегического политического курса высшим руководством страны определен курс на модернизацию. Многочисленные исследования в области социального и государственного управления установили противоречивость между расширением регламентации управленческойпрактики и использованием ее: в качестве одного из ведущих инструментовинновационного? развития. Регламенты устанавливают четко предписанный порядок действийа инновационное развитие, напротив^ рассчитано на творческий подход к’делу, требует максимально гибких управленческих установок. Разрешить этопротиворечие непросто, хотя, понятно, что связано оно не с регламентацией как таковой, а с ее избыточностьюРегламентациянесмотря на ее нацеленность на строгий порядок, непременно порождает немалонегативных эффектов: ограничивает управленческую инициативу, ведет к злоупотреблениям, бумаготворчеству, коррупции: Вывод из сказанного может быть только один: объем административной регламентации должен быть оптимальным, строго соответствовать объективным потребностям и нравственным устоям общества, уровню профессиональной культуры персонала управления, ответственности и качеству служебной дисциплины.

Проблематику административной регламентации актуализирует также и то, что за годы проведения административной реформы, вместе с некоторыми позитивными моментами, так и не удалось реализовать многие первоначальные замыслы и обеспечить запланированные результаты реформы. Создав гарантии стабильности и оптимальности управления, административные регламенты одновременно дали почву для появления новых управленческих структур и бюрократических технологий. Попытки выстроить единую модель нормативного правового регулирования, основанную на сочетании разных видов регламентов (регламентов исполнения государственных функций, оказания государственных услуг, должностных регламентов), в полной мере также не увенчались успехом, как и не стала гибкой нормативная база управления.

Истоки этого, как нам представляется, необходимо искать не только в практике государственного администрирования, но и в недостаточной теоретической проработанности данного вопроса. Отсюда с однозначной I очевидностью вытекает необходимость научного переосмысления сущности, места и роли административной регламентации в деятельности органов государственной власти. Актуальной остается исследование принципов и социальной роли административной регламентации, признаков и форм административных регламентов, разработка соответствующего понятийного аппарата. Ждет своего решения и проблема систематизации регламентов. Это поможет в разработке необходимых для практики научных рекомендаций.

Актуальность исследования обусловлена также тем, что комплексные научные публикации по данной тематике практически отсутствуют. Проблемы административной регламентации затрагиваются в работах, посвященных либо исследованию источников административного права1, либо вопросов

1 См.: Атаманчук Г. В. Управление в жизнедеятельности людей. Очерки проблем. — М., 2008; Бошно C.B. Формы правового регулирования государственно-служебных отношений. — М., 2008; Барциц И. Н., Бошно C.B. Источники служебного права. — М., 2007; Горин Е. В., Костенников М. В., административной реформы, либо в учебных пособиях по административному праву и государственной службе3. По указанной тематике защищено считанное количество кандидатских диссертаций4. Но в них регламентация не исследуется как институт административного права. Предмет своего исследования авторы ограничивают сугубо административными регламентами и, как правило, не выходят за пределы органов исполнительной власти.

Перечисленными обстоятельствами и обусловлен выбор темы диссертационного исследования, его научная и практическая актуальность.

Степень научной разработанности темы и источниковая база исследования. Система источников и форм административного права сложна и многообразна. Проблематика административной регламентации пересекается с широким спектром иных научных проблем, в том числе касающихся статуса нормативно-правового акта управления, административных действий и

Куракин A.B. Актуальные проблемы административно-правового регулирования. — М., 2010; Кутафин O.E. Источники конституционного права Российской Федерации. — М., 2002; Марченко М. Н. Источники права. — М., 2005; Ордина О. Н. Источники административного права России и проблемы их систематизации. — М., 2010; Туманов Г. А. Проблемы повышения эффективности решений в сфере государственного управления. — М., 1987 и др.

2 См.: Административная реформа р России. Научно-практическое пособие /Под ред. С. Е. Нарышкина, Т. Я. Хабриевой. — М., 2006; Административная реформа в субъектах Российской Федерации. /Под ред. С. Е. Нарышкина, Т. Я. Хабриевой. — М., 2008; Барциц И. Н. Реформа государственного управления в России. Правовой аспект. — М., 2007; Барциц И. Н. Модернизация государственного управления России в условиях административной реформы — М., 2008; Козбаненко В. А. Административное право. Общая часть. — М., 2008; Лазарев Б. М. Государственное управление на этапе перестройки. — М., 1988; Сергиенко JI.A. Правовая регламентация управленческого труда — М., 1984; Российский Б. В. Старилов Ю.Н. Административное право. — М., 2010; Тихомиров C.B. Государственное управление и исполнительная власть: содержание и соотношение. — М., 2011 и др.

3 См.: Атаманчук Г. В. Теория государственного управления. — М., 2010; Барциц И. Н. Система государственного и муниципального управления. Учебный курс. В двух томах. — М., 2011; Всероссийский мониторинг внедрения административных регламентов. ГУ-ВШЭ. /Отв.ред.А. В. Клименко. — М., 2009; Бахрах Д. Н. Административное право. Учебник. — М., 2011; Попов JT. JI, Мигачев Ю. И., Тихомиров C.B. Административное право России. Учебник. — М., 2010; Охотский Е. В Государственное управление в современной России. Учебно-методический комплексМ., 2008 и др.

4 См.: Брижанин В. В. Административные регламенты органов государственного управления в аспекте административной реформы в Российской Федерации. Дисс.. канд. юрид. наук. СПб., 2008; Давыдов К. В. Административные регламенты федеральных органов исполнительной власти: теоретико-правовое исследование. Дисс.. канд. юрид. наук. Воронеж, 2009; Буряга В. О. Административный регламент в сфере реализации исполнительной власти в Российской Федерации. Дисс.. канд. юрид. наук. — М., 2009. процедур, функций, форм и методов государственного и муниципального управления. Если по вопросам административно-правовых актов управления сформировалась достаточно обширная научная литература, то, проблемы,-административной регламентации должного «научного освещения не получили. Только в последние годы интерес к административным процедурам' и административным регламентам стал более заметным.

Теоретической основой диссертационного исследования послужили фундаментальные труды отечественных и зарубежных ученых. На высокую практическую значимость института административной регламентации обращалось внимание давно, причем многими авторитетными представителями управленческой* науки. Среди них — В.Г. АфанасьевA.A. Богданов, К. И. Варламов, М. Вебер, В. Вильсон, А. К. Гастев, U.M. Керженцев, В. В. Лазарев, В. И. Ленин, Г. К. Орджоникидзе, А. К. Уледов.

Многие теоретико-прикладные аспекты регламентации (одни — в концептуальной принципиально-постановочной форме, другиефрагментарно, третьи — касаясь вопросов организации парламентской и судебной практики) нашли свое отражение в работах Г. В. Атаманчука, И. И. Веремеенко, А. Г. Гуриновича, Р. В. Енгибаряна, Е. Ю. Киреевой, Ю. М. Козлова, Н. М. Казанцева, Л. М. Колодкина, Ю. К. Краснова, Е. В. Колесникова, O.E. Кутзфина, Б. М. Лазарева, В. М. Лебедева,

A.Л. Маковского, A.B. Оболонского, A.C. Пиголкина, М. И. Пискотина, Л. Л. Попова, Л. А. Сергиенко, Б. С. Эбзеева.

В контексте проблематики административной реформы вопросы административных регламентов, их систематизации и практической реализации затрагивают А. Г. Барабашев, И. Н. Барциц, Д. Н. Бахрах, Г. А. Гаджиев, В: А. Козбаненко, A.B. Куракин, Ю. В. Истомина, A.B. Клименко, С. Е. Нарышкин, Т. И. Нешатаева, А. Ф. Ноздрачев, О. Н. Ордина,

B. А. Прокошин, Б. В. Россинский, Ю. Н. Старилов, Ю. А. Тихомиров, А. И. Турчинов, Т. Я. Хабриева. Их труды посвящены исследованию источников административного права, сущности административной регламентации, оценки качества регламентов, порядку их разработки, принятия и практической реализации. Появилось немало научных разработок, касающихся должностной регламентации.

Однако в целом в. имеющихся работах пока отсутствует системный подход к анализу изучаемого феномена. В том числе с точки зрения регламентации как конструктивного процесса и процедуры разработки, принятия и практической реализации государственно-управленческих решений во всех их формах и в разрезе каждой ветви власти. Да и в целом административная регламентация пока не многими рассматривается как специальный институт административного права. Остаются в стороне многие слабости и противоречия самой практики административной регламентации. Представленное исследование является попыткой в определенной мере восполнить этот имеющийся в науке административного права пробел.

Нормативно-правовую основу исследования составили Конституция Российской Федерации, международные правовые акты, федеральные конституционные законы, федеральные законы, нормативные правовые акты Президента Российской Федерации, федеральных органов исполнительной, представительной и судебной власти. В том числе постановления Правительства Российской Федерации от 19 января 2005 г. № 30 (ред. от 24 сентября 2010 г.) «О типовом регламенте взаимодействия федеральных органов исполнительной власти», от 28 июля 2005 г. № 452 (ред. от 24 сентября 2010 г.) «О типовом регламенте внутренней организации федеральных органов исполнительной власти" — от 11 ноября 2005 года № 679 (ред. от 02 октября 2009* г.) «О порядке разработки иутверждения административных регламентов исполнения функций и административных регламентов предоставления государственных услуг».

В процессе работы над диссертацией проанализировано свыше 100 нормативно-правовых актов государственного управления федеральных министерств, служб и агентств, регламенты и свыше 30 внутренних документов, содержащих регламентные нормы, палат российского парламента и федеральных судов' различного уровня. Параллельно проводился сравнительно-правовой анализ зарубежной практики административной регламентации, в том числе США, Франции, Канады, Великобритании.

Эмпирическая база исследования: 1) государственная статистика, 2) текущее делопроизводство федеральных органов государственной власти, 3) данные социологических исследований, проведенных учеными РАНХиГС, ГУ-ВШЭ, ВЦИОМ, 4) интернет-ресурсы, 5) публикации таких научных журналов, как «Государство и право», «Вестник МГИМО», «Право и управление. XXI век», «Вопросы государственного и муниципального управления», «Современное право», 6) материалы, средств массовой информации.

Объект исследования — совокупность правовых отношений, складывающихся в процессе административно-правовой регламентации в системе федеральных органов государственной власти, включая отношения, как внутриаппаратного характера, так и те, которые формируются, в. процессе реализации управленческих полномочий между федеральными органамивсех-ветвей государственной" власти и организациями, а также гражданами по поводу разработки, принятия и практической реализации как известных, так и новых административно-правовых актов — административных и должностных регламентов.

Предмет исследования — нормы административного права, определяющие сущность и принципы административно-правовой, регламентации на уровне федеральной государственной власти, формы и виды регламентных нормативно-правовых актов, их признаки и функции. Предметом специального анализа являются особенности административной регламентации в органах федеральной законодательной и судебной власти, определение проблем и перспектив совершенствования административноправовой регламентации в органах исполнительной власти в процессе реализации стратегических установок административной реформы.

Цель исследования — проведение комплексного системного анализа теоретических проблем и прикладных аспектов формирования, развитияи функционирования института административной регламентации, определение его правовой сущности, принципов и функций, разработка на этой основе концептуальных положений и предложений по совершенствованию практики административной регламентации, повышению качества разрабатываемых административных регламентов, дальнейшему совершенствованию соответствующей правотворческой деятельности.

Реализация поставленной* цели предполагает решение следующих исследовательских задач:

— раскрыть сущность таких базовых понятий^ как «административный акт управления», «регламентация», «регламент», «административный регламент», «регламент предоставления государственных услуг», «регламент исполнения государственной1 функции», «должностнойрегламент». Анализ при этом органически увязывается с такими понятиями, как «регулирование», «процедура», «процесс»;

— проанализировать основные признаки и отличительные черты административных регламентов;

— определить место административных регламентов в системе нормативных правовых актов управления, представить научную систематизацию" регламентных актов по их видам, юридической силе, месту и роли в системе государственного администрирования;

— провести анализ, принципов и функций административной регламентации и практики их реализации в соответствии с целями и задачами административной реформы;

— провести сравнительный анализ особенностейадминистративной регламентации во< внутриорганизационной деятельности федеральных: органов исполнительной власти, палат Федерального Собрания Российской Федерации и федеральных органов судебной, власти;

— исследовать правовую сущность перехода от должностных инструкций к должностным регламентам;

— разработать предложения по совершенствованию действующей системы регламентации в системе федеральных органов государственной власти.

Методологическая и теоретическая основа диссертации: диалектико-материалистический анализ как универсальный метод познания, предполагающий рассмотрение исследуемых явлений в их органической взаимосвязи и противоречивом поступательном развитии. При подготовке диссертационной работы использованы традиционные общенаучные и специальные методы системного, сравнительно-правового, формально-юридического, сравнительно-исторического, структурно-функционального, статистического и социологического анализа.

Научная новизна исследования состоит в том, что: во-первых, настоящее исследование является одной из первых диссертационных работ, в которой проведено комплексное исследование административно-правовой регламентации, как универсального явления государственно-управленческой практики, в том числе вопросов, связанных с административно-правовой регламентацией исполнения государственных функций и предоставления государственных услугво-вторых, обоснованы объективные основания, сущность и формы административной регламентации, ее принципы и функции. Сделан вывод о том, что эффективное государственное управление невозможно без комплексного изучения и научного обоснования регламентации, поиска более эффективных и приемлемых ее формв-третъих, представлена авторская трактовка ряда научных дефиниций, исследованы основные признаки и отличительные черты регламентных нормативно-правовых актовв-четвертых, в диссертации определено место, роль и практическая' значимость административной регламентации в системе государственного управления. Помимо административных регламентов автор анализирует особенности и других форм административного законодательства, регулирующих процессуальные отношения и процедурные действия. Исходит из того, что изучение правовой природы процедурно-процессуальных вопросов интересно не только в познавательном плане, но может быть-использовано в процессе совершенствования российского административного права в целомв-пятых, определена суть противоречия между проводимой политикой модернизации и расширением использования регламентов, обосновывается необходимость оптимизации сферы административно-правовой регламентации, сделан вывод об опасности чрезмерного увлечения регламентацией как таковой, результатом чего может быть конфликт интересов, когда содержание подменяется формой, конструктивное управляющее воздействие — формальной процедурой, общественный интерес — интересом частнымв-шестых, раскрыт административно-правовой характер практики регламентации в федеральных органах исполнительной власти, палатах Федерального Собрания и федеральных судах, сформулировано отношение автора к идее формирования в России административной юстиции и активизации практики досудебного расследования правонарушений в сфере административно-правовой регламентации;

На защиту выносятся следующие положения.

1. В работе представлена авторская трактовка таких понятий, как: административный акт управления" — особый вид официального подзаконного юридического актапринимаемого^ субъектом государственной-власти в одностороннем порядке в процессе его исполнительно-распорядительной, организационно-управленческой и контрольно-надзорнойдеятельности, содержащий властное волеизъявление1 государства^ и влекущеесоответствующие юридические последствияадминистративно-правовая регламентация" — это процесс определения научных основ, принципов и механизмов конкретного управляющего воздействия, процесс установления правовых основ, правил, форм, методов и приемов, определяющих порядок и процессуальные основы государственно-управленческой деятельности и ее. результативности. Это способ организацииправового регулирования посредством закрепления норм, устанавливающих, детальный и поэтапный порядок деятельности органов государственной власти и государственных служащих в процессе реализации их властных полномочий. В этом, смысле административную регламентацию можно представить как один из важнейших институтов' административного права-, административный' регламент" — нормативныйправовой" акт, содержащий принципы, правилаи нормы, определяющие и регулирующие порядок функционирования-субъекта государственного управления. Издается в строго установленном порядке: управомоченным на? то органом государственной власти, или должностным лицомсодержит нормы материального и процессуального праваобязательные для неопределенного круга лиц и рассчитан на неоднократное применение на территории всей страны или конкретного субъекта Российской! Федерацииадминистративный регламент предоставления государственных услуг" — принятый компетентным органом государственной власти нормативныйправовой акт, определяющий последовательность и сроки действий соответствующих органов, порядок взаимодействиямежду их структурными подразделениями и должностными лицами в целях обеспечения успешной реализации субъективных прав физических и юридических лиц посредством конкретных обеспечивающих юридических действий публичного, адресного, возмездного характераадминистративный регламент исполнения государственных функций" - нормативный правовой акт, определяющий сроки и последовательность действий и принятия решений федерального органа государственной власти, влекущих возникновение, изменение или прекращение правоотношений или возникновение (передачу) документированной информации (документа), не связанных с непосредственным обращением (заявлением) гражданина или организации.

2. Административно-правовые регламенты характеризуются своими признаками. Это вид подзаконных нормативных правовых актов, которые принимается уполномоченным, на то компетентным органом в целях оптимизации управленческой деятельностииздаются в официальной формезакрепляют процедуры, правила, сроки и последовательность административно-управленческих действийобеспечивают регулирование общественных отношений в сфере исполнения!, государственных функцийпредоставления, государственных услуг, реализации? должностных полномочийинтегрируют в себе как запрещающие и ограничивающие, так и обязывающие и уполномочивающие нормыпринимаются в строго установленном порядке в письменной форме. Принципиальное отличие административных регламентов от иных нормативно-правовых актов управления заключается в их комплексности, более высокой детализации процедур административно-правового регулирования.

3. Регламентация придает управленческим процедурам новое качество. Она направлена на укрепление законности и реализацию идеалов социальной справедливости, обеспечивает доступность, открытость и точность правового действия, облегчает надзор и контроль исполнения управленческих предписаний, является одной из базовых форм административно-распорядительной и процессуально-управленческой1 деятельности. А значит, требует от персонала максимально ответственного отношенияк делуи соответствующих профессиональных навыков и нравственных качеств;

4. Регламентные нормативно-правовые акты можно систематизировать по различным основаниям. В зависимости от сферы и объекта правового регулирования они делятся на регулирующие отношения в политической, экономической, социально-культурной и других сферах общественной жизнив зависимости от действия в пространстве — на те, которые распространяют свое действие в масштабах страны, ее отдельных территорий или действуют локальнов зависимости от функциональнойроли — на внешнеуправленческие, внутриорганизационные и индивидуальныепо времени— действия — на, бессрочные, срочные и временные.

5. В последнее время существенноактивизировалась деятельность государственных органов по таким, связаннымс развитием института административно-правовой регламентации, направлениям, как а) упрощение административных процедур и административных действийб)* совершенствование системы правового закрепления административных процедур— в) внедрение в практику регламентацииновых информационных технологий— г) расширение возможностей получения услуг и их. оплаты в-удобное дляпотребителя время, месте и формед) передача исполнения государственных функций в органы местного самоуправления* автономные учреждения и негосударственный сектор.

6. Существенное увеличение числа административных регламентов в органах исполнительной власти нельзя оценивать однозначно положительно. Во многих случаях позитивное использование административной регламентации. подменяется регламентным администрированием. Администрирование. как метод управленияне может носить постоянныйа тем. более, тотальный характер, его масштабы и временные? рамки должны, быть строго выверенными содержательно и ограниченными во времени и пространстве. Излишняяфегламентация снижает эффективность управления, а сами регламенты превращает в тормоз на пути модернизации.

7. Регламентные акты федеральных органов представительной = и-судебной власти (судов) как по содержанию, так и по форме являются, административно-правовыми актами. Наличие межведомственных и общих регламентов государственных органов и структурных подразделений, административных регламентов' исполнения государственных функций, а, также должностных регламентов необходимо и оправдано^ практику их введения в действие следует продолжить и совершенствовать. Цель их разработки — систематизация деятельности государственных органов и занятых в них служащих— обеспечение большей, открытости органов государственной властипротиводействие коррупции и бюрократизмуповышение эффективности государственного управления:

8. Внедрение прогрессивных процедур управленияориентированных на результат, требует создания соответствующей типовою нормативно-правовой и методической, базы, с ее: последующей экспериментальнойапробацией. Разработка такойсистемы должна осуществляться одновременно? с внедрением, новых механизмов целеполагания-, бюджетированиястандартизации и регламентации. Что невозможно сделать, без формирования-новой системы стимулирования государственных служащих, базирующейся на показателях результативности, более гибких должностных регламентах, срочных служебных контрактах.

9. Конечным итогом административной регламентации должно стать создание в каждоморгане государственного управления такого регламента, который станет для него своего рода административным кодексом, т. е. основным нормативным актом, регулирующим деятельность на всех главных направлениях функциональных полномочий. По сутитакие кодифицированные: регламенты станут вторыми по значимости,. после положений, нормативными правовыми актами организационного и организующего характера.

Теоретическая значимость работы заключается в том, что впервые в диссертационном исследовании раскрывается сущность, принципы и функции-административной регламентации как особого правового института государственного управления, расширен и уточнен понятийный аппарат, предложена авторская модель систематизации регламентных административно-правовых актов на всех уровнях и во всех ветвях государственной власти. Полученные данные могут быть использованы при организации дальнейших научных исследований проблем теории и практики административного права, его источников, механизмов и методов административно-правового регулирования, условий эффективности актов государственного управления.

Практическая значимость исследования. Выводы и обобщения, сформулированные в диссертации, представлены в виде конкретных практических рекомендаций. Автором обосновывается необходимость последовательного продвижения по пути совершенствованияпрактики административной регламентации. Содержащиеся в работе положения, выводы и предложения могут быть использованы непосредственно в практической деятельности органов* государственной власти по совершенствованию и упорядочению регламентации важнейших направлений их практической деятельности, в процессе реализации мероприятий административной реформы. А также в процессе совершенствования учебных планов и программ по административному праву и государственному управлению, проведения лекционных и практических занятий в образовательных учреждениях высшего и дополнительного профессионального образования.

Апробация результатов исследования осуществлялась в рамках VIII межвузовской научно-практической конференции аспирантов, и молодых ученых РАГС при Президенте Российской Федерации 16 апреля 2008 годаIX межвузовской научно-практической конференции, аспирантов и молодых ученых РАГС при Президенте Российской Федерации 22 апреля 2009 годаVI Конвента Российской Ассоциации Международных Исследований (РАМИ) «Россия и мир после мирового кризиса: новые вызовы, новые возможности» 25 сентября 2010 года. По теме диссертации опубликовано 7 научных работ общим объемом 4,1 пл., в том числе 3 — в журналах, включенных ВАК в перечень ведущих рецензируемых научных журналов и изданий по юридическим наукам. Диссертация обсуждена и одобрена на заседании кафедры государственного управления и права Международного института управления МГИМО (У) МИД России.

Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, двух глав, шести параграфов, заключения и списка использованных нормативно-правовых источников и научной литературы.

Заключение

.

Административно-правовая регламентация прочно вошла в практику государственного и муниципального управления. Причем на всех уровнях и во всех ветвях государственной власти. Наибольшее распространение административно-правовая регламентация получила в органах исполнительной ветви власти и выступает как эффективный инструмент установления должного процессуального порядка как внутри аппарата, так и во взаимоотношениях органов Исполнительной власти и общества. В законодательной и судебной ветвях она используется исключительно во внутриорганизационных вопросах.

Особенно ее значимость возросла в связи с проведением административной реформы, в рамках которой регламентация и стандартизация* стали одним из главных направлений реформирования системы государственного и муниципального управления. Существенно1 активизировалась деятельность государственных органов на таких важнейших направлениях, как а) упрощение административных процедурб) совершенствование системы правовогозакрепления, административных процедурв) внедрение новых информационных технологий, и возможностей получения информации, в электронной видег) расширение возможностей получения услуг и оплаты их в удобной потребителя форме и местед) передача исполнения^ ряда государственных функций в органы местного самоуправления, автономные учреждения и негосударственный секторе) развитиедоговорных форм предоставления публичных услуг. В управленческую практику введены типовые регламенты и методические рекомендации по их разработке, разворачиваются специальные научные исследования по этой весьма актуальной проблематике.

В диссертации представлен анализ различных направлений и форм административной регламентации. Обоснован вывод, что ведение в практику государственного администрирования регламентных технологий устраняет избыточные функции и необоснованные административные действияупрощает административные процедурысокращает материально-финансовые, временные, человеческие и иные ресурсных затратыобеспечивает прозрачность административных действий и за этот счет — гарантирует большую оперативность информации и доступность услугсокращает возможности коррупционных проявлений, принятия решений по усмотрениюповышает персональную ответственность должностных лицсоздает нормальные условия для обжалования действий и решений, принятых в нарушение утвержденных административных процедур.

Целостная и непротиворечивая система административного правового регламентирования способствует защите гражданских прав, свобод и интересов, обеспечивает реализацию в оптимальном режиме стратегических и оперативных установок управления. Отсюда функции административно-правовых регламентных актов — обеспечение интересов общества и частных интересов гражданрегулирование и качественное организационно-процессуальное обеспечение управления.

Административная регламентация сложилась как самостоятельный правовой институт административного права и представляет собой совокупность правовых норм, регулирующих управленческие и! внутриаппаратные отношения, складывающиеся в процессе определения научных основ, принципов и механизмов конкретного управляющего воздействия, в процессе установления правовых основ, правил, форм, методов и приемов, определяющих порядок и процессуальные основы государственно-управленческой деятельности и ее результативности. Его предметом является упорядочение, распоряжение, предписание и подчинение установленным правилам. В более узком смысле административно-правовая регламентация понимается как процесс подготовки, принятия, вступления в силу и опубликование административных актов процессуально-управленческого характера.

В административно-правовой теории уже практически сложился понятийный аппарат административной регламентации. Стала понятной ее сущность, принципы, место и роль в системе нормативного правового4 регулирования государственного и муниципального управления. В диссертации раскрывается сущность и предлагается доктринальное толкование некоторых из этих понятий. В том числе таких, как «административный акт управления» — «регламентация» — «регламент» -«административный регламент» — «регламент предоставления государственных услуг» — «регламент функции государственного органа» -«должностной регламент». При этом доказывает, что регламентация — это не только разработка, принятие и реализация собственно административных регламентов. Она реализуется в самых разнообразных формах — положениях, уставах, инструкциях, порядках, правилах, наставлениях, рекомендациях. В' своей совокупности они то и представляют регламентацию как многоуровневую и многоплановую систему, которая включает в себя а) административные регламенты взаимодействия между органами государственной властиб) положения, уставы и административные регламенты госорганов, организаций и учрежденийв) положения и административные регламенты" структурных подразделенийг) административные регламенты исполнения государственных функцийд) стандарты, административные регламенты и порядки предоставления публичных услуге) административные регламенты реализации отдельных функций и конкретных видов деятельностиж) инструкции и административные регламенты контроля и надзораз) административные регламенты в электронной формее) должностные регламенты государственных служащих.

Автор обосновывает вывод о том, что регламентный нормативно-правовой акт по своему содержанию и форме является административным актом государственного управления, по юридической силе — это подзаконный правовой акт, реализация которого обеспечивается в строго императивном процедурном порядке. Опираясь на теорию рациональной бюрократии М. Вебера и В. Вильсона, марксистские взгляды на бюрократию как классовое явление, теорию «нового государственного менеджмента», определил место и роль административной регламентации в системе публичного управления. Обосновал ее современные принципы: демократизм, законность, приоритет прав и свобод человека и гражданина, единство правовых и организационных основ управленческой деятельности, открытость государственного аппарата и его доступность общественному контролю, объективное информирование общества о деятельности аппарата государственного управления.

Главный акцент сделан наанализе трех видов регламентов: административные регламенты исполнения государственных функцийадминистративные регламенты предоставления государственных услугдолжностные регламенты гражданских государственных служащих. В единстве эти три вида административных регламентов представляют единый регламент соответствующего государственного органа.

Как и любой другой нормативно-правовой акт, административные регламенты характеризуются своими признаками, свойствами и особенностями:

— по юридическойсиле это одна-из форм подзаконного нормативного акта, который принимается уполномоченным на то органом5. Издается в официальной форме, обеспечивает регулирование общественных отношений в сфере исполнения государственных функций, предоставление государственных услуг и реализацию должностных полномочий, регулирует внутриведомственные и межведомственные служебные и управленческие отношения;

— рассчитан на определенный круг лиц, применяется неоднократно, действует постоянно до момента его отмены. Направлен на укрепление принципов законности и идеалов социальной справедливости, обеспечивает доступность, открытость и точность правового регулирования, облегчает надзор и контроль исполнения правовых предписаний;

— является одной из базовых форм административно-распорядительной и процессуально-управленческой деятельности, неразрывно связан с полномочиями того органа, который его принял;

— устанавливают правила должного поведения. По способу воздействия интегрируют в себе как запрещающие и ограничивающие нормы, так и обязывающие, уполномочивающие и рекомендательные. В целом регламент упорядочивает правоприменительную деятельность, включая подготовку управленческих решений, регулирование управленческих отношений вплоть до отчетности о выполненной работе;

— принимаются в строго установленном порядке, надлежащим образом оформляются в качестве документа в письменной форме, влекут юридические последствия.

Немаловажное значение, доказывает автор, имеет грамотная и гибкая систематизация регламентных источников административного права. Особое внимание административной регламентации уделяется органами исполнительной власти. Расчет сделан на то, что административная реформа с ее стандартизацией и новыми регламентными" технологиями обеспечит режим упреждающего, в чем-то и автоматического реагирования на возникающие проблемы, сведет к минимуму бюрократические методы управления, установит четкие границы ответственности должностных лиц с выходом на объективную оценку деятельности каждого субъекта управления'. Конечным итогом должно стать создание в каждом органе исполнительной власти единого и основополагающего для него регламента.

Необходимо более ответственно наладить мониторинг хода реализации мероприятий административной реформы, касающиеся вопросов стандартизации и регламентации, поставить на повестку дня вопрос о законодательном закреплении нового перечня социальных стандартов и государственных принципов административно-правовой регламентации, следует также утвердить порядок учета поступающих предложений и замечаний, порядок межведомственного взаимодействия при разработке регламентов. Не лишено практического смысла и предложение о создании административной юстиции, которая станет важнейшим фактором обеспечения прозрачности административной системы, формирования более строгих процедур принятия и реализации государственных управленческих решений, в том числе в части предоставления государственных и муниципальных услуг.

До появления (в ходе административной реформы) так называемых административных регламентов большинство актов регламентного характера лишь в отдельных случаях именовались регламентами. Регламенты применялись в ограниченных пределах и в основном для регулирования деятельности коллегиальных органов — пленарных заседаний, заседаний комитетов и комиссий, коллегий министерства, оперативных совещаний, общих собраний. Свое самостоятельное значение регламентация в структурах законодательной и судебной власти сохраняют и сегодня.

В современных трактовках парламентского регламента — это принимаемый самим парламентом или его палатами единый, по существу кодифицированный юридическйй акт, всесторонне определяющий его организацию и деятельность. Обычно он прямо именуется регламентом. При этом некоторые авторы говорят о подрегламентных актах, под которыми понимают принимаемые во исполнение регламента актьъ отдельных подразделений парламента и его аппаратных структур, которые детализируют его-основное содержание. Эти акты также можно и следует рассматривать как элементы административной регламентации.

Следуя сложившейся многолетней отечественной и мировой практике, деятельность федеральных судов современной России организуется на основе прочной основе многоуровневой системы регламентации и процессуального обеспечения. Эту систему представляют а) специальные судебные регламенты, б) положения и регламенты судебных подразделений (президиумов, коллегий, составов, присутствий) и аппаратных структур (управлений, департаментов, отделов, канцелярий, секретариатов), в) регламенты, порядки и инструкции, регламентирующие отдельные виды и направления профессиональной деятельности — организация делопроизводства, проведение конкурсов, квалификационных экзаменов, аттестаций, лицензирования и аккредитации, торгов. Такие акты являются основными организационно-регламентирующими документами.

Судебные регламенты по своей структуре и многим компонентам хорошо детализированы, носят кодифицирующий характер, представляются как форма реализации самостоятельности судебной власти в системе разделения властей. При этом никто не ставит под сомнение приоритет норм процессуального права перед организационными нормами регламента. Регламентные положения играют как бы вторичную роль и обеспечивают эффективную реализацию требований норм' материального и собственно процессуального права.

Особого внимания заслуживают должностные регламенты. Что и сделано в диссертации в специально отведенных сюжетах второй главы.

Реальные тенденции развития государственного управления, в том числе на федеральном уровне свидетельствуют, что для улучшения положения дел одной лишь регламентации недостаточно. Да и сама регламентация не панацея от всех бед и сама не лишена существенных слабостей: много норм общего характератехнократизмопасность бюрократизации. Хорошо известно, что базовой причиной перехода к регламентации — стремление компенсировать недостатки организации, низкий профессионализм кадров, безответственность некоторых исполнителей. Именно в этом случае чаще всего вводят в действие новые регламентационные акты, которыми (посредством исключительно жестких предписаний и запретов) пытаются г компенсировать пробелы организации. Что в свою очередь порождают бумаготворчество, перестраховку, коррупционные проявления. Что не только > * не способствует повышению эффективности управления, но и противоречит задачам его коренной модернизации. Содержание подменяется формой, t управляющее конструктивное воздействие — формальной процедурой, государственный интерес — интересом частным.

В диссертации обращается внимание также и на некоторые другие вопросы совершенствования административно-правовой регламентации, Прежде всего, это касается вопроса о том, что проекты административных регламентов, особенно, касающиеся предоставления публичных услуг, должны проходить более строгую общественно-научную экспертизу. Такую экспертизу могут осуществлять многие авторитетные негосударственные некоммерческие организации, общественные палаты, профсоюзы, научные учреждения, вузы.

И самый важный вывод: ведение в практику государственного администрирования регламентных технологий обеспечивает устранение избыточных функций и необоснованных административных действийприводит к упрощению административных" процедурделает административные действия более открытымисокращает излишние материально-финансовые, временные, человеческие и иные ресурсных затратысужает поле коррупционных проявленийоптимизирует исполнение государственных функций и предоставление государственных услугсокращает возможности для принятия решений по усмотрениюповышает у персональную ответственность должностных лицгарантирует обжалование действий и решений, принятых в процессе осуществления административной процедуры.