Согласительные процедуры в конституционном праве: Общие основы и особенности применения в федеральном законодательном процессе

Актуальность проблемы.

Тема согласия в обществе и государстве, поиск путей и способов его достижения становятся в последнее время все более актуальными. Важную роль в процессе обеспечения согласия может и должно сыграть конституционное правоего институты и предусмотренные* им процедуры. Разнообразные коллизии, в том числе — юридические, с одной стороны, являются неизбежными следствиями, спутниками, а иногда и побудительными причинами любого развития, с другой — неспособность к их разрешению, накопление «критической массы», прежде всего — в сфере государственного строительства, может привести к необратимым и разрушительным для правовой и государственной системы последствиям и даже к подрыву основ конституционного строя. В значительной мере это относится к коллизиям в федеральном законодательном процессе. Наряду с другими дисциплинами, которые занимаются изучением различных коллизий, разработкой их теории и практических рекомендаций по урегулированию (например, юридической конфликтологией, социологией, политологией и другими), конституционное право должно внести свой вклад в изучение и решение этих вопросов. Именно этим обусловлен выбор объекта исследования, необходимости изучения сути, проблем и перспектив данного института, в том числе применительно к федеральному-законодательному процессу. При этом анализ согласительных процедур представляется не просто интересным и позволяющим провести разностороннее научное исследование, но и чрезвычайно актуальным.

История появления и развития института согласительных процедур в Российской Федерации, его внедрения в правовую и политическую практику имеет относительно небольшой срок. Развитие институтов демократии и легальное признание существования различных — иногда и прямо противоположных — интересов у субъектов, действующих в политической, экономической и иных сферах государственной жизни, неизбежно привели и к легализации возникающих между ними коллизий. Это, в свою очередь, поставило перед учеными, в том числе конституционалистами, как и перед политиками-практиками, вопрос о необходимости разработки и внедрения легального инструмента их предупреждения и разрешения. Речь идет как об универсальном механизме в целом, так и о его специфических элементах применительно к таким магистральным направлениям развития наиболее серьезных и многочисленных юридических коллизий в сфере государственного строительства, как законодательный процесс, взаимоотношения трех ветвей власти в системе разделения властей и федеративное устройство государства. Однако, и это не могло негативно не сказаться на развитии Российской Федерации, подобный механизм на сегодняшний день отсутствует. Отдельные его элементы содержатся в Конституции Российской Федерации, ряд глав в Регламентах палат Федерального Собрания Российской Федерации посвящен их детализации, но применительно лишь к законодательному процессу на федеральном уровне. Незначительное число статей «разбросано» по федеральным законам, их проектам, конституциям и уставам субъектов Российской Федерации, их отдельным нормативным правовым актам, внут-рифедеральным нормативным договорам (между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов), но говорить о комплексном понимании и регулировании данного механизма в Российской Федерации в настоящее время преждевременно.

Кроме того, практика применения даже имеющихся в наличии, урегулированных конституционно-правовыми нормами разрозненных, не связанных между собой элементов этого механизма порождает определенные проблемы как фактического, так и теоретико-правового плана, требующие изучения, исследования и актуальные как с научной, так и с практической точек зрения. Наряду с этим анализ нормативных источников позволил определить, что в регулировании данного института существуют значительные пробелы, что также явилось определенным побудительным стимулом к изучению данной проблематики. Одной из целей проделанной работы стала подготовка предложений (на основе сделанных теоретических разработок) по ликвидации имеющихся правовых лакун.

Обозначенные проблемы, их недостаточная изученность и разработанность, существенная значимость для государственного развития Российской Федерации и науки конституционного права, новизна подхода к их анализу и регулированию и основанное на этих факторах ожидание определенных результатов — как теоретических, так и практических, способствовали выбору данной темы в качестве предмета диссертационного исследования.

Целью работы является достижение на основе проведенных исследований законодательства и теоретических работ комплексного, целостного представления о согласительных процедурах как в целом, в общетеоретическом плане — в качестве одного из институтов конституционного права, так и конкретных их видах, выявление основных проблем законодательного регламентирования согласительных процедур и их применения на практике, прежде всего и главным образом — в законодательном процессе на федеральном уровне, и обоснование ряда теоретических выводов и практических предложений, которые могут быть использованы для дальнейших научных разработок и в законотворческой практике.

Поскольку круг данных проблем велик и разнообразен, и одинаково глубоко и полно проанализировать все сферы и особенности применения согласительных процедур в рамках одной работы не представляется возможным, для диссертационного исследования отобран ряд аспектов, наиболее существенных и характерных для рассматриваемой темы.

Цель достигается путем решения следующих задач: определение понятия и основных характеристик согласительных процедур и юридических коллизий, прежде всего — в сфере государственного строительстварассмотрение видов и вариаций согласительных процедуранализ механизма предупреждения, выявления и разрешения юридических коллизий и места в нем согласительных процедуробобщение правовых и неправовых ситуации, являющихся основанием для применения согласительных процедуранализ и оценка состояния нормативного регулирования конституционно-правовых согласительных процедур в Российской Федерации, эффективности их применения, в особенности, в федеральном законодательном процессеисследование необходимости применения согласительных процедур для разрешения глобальных проблем государственного строительства, общественного развития и законодательства в Российской Федерациирассмотрение перспектив применения согласительных процедур в Российской Федерацииосвещение опыта регламентации и применения согласительных процедур в зарубежных странах.

Степень разработанности темы и ее новизны. Источниковедческая база исследования.

К сожалению, комплексные научные исследования в данной области, которые могли бы оказать законодателям практическую помощь, еще не проводились. Потому данная работа в значительной степени содержит элементы новизны. Это относится к самой теме диссертации, кругу анализируемых вопросов, теоретическим обобщениям автора и предложениям по совершенствованию практики согласительных процедур. При написании диссертации были изучены труды российских и зарубежных авторов по отдельным аспектам юридических коллизий, согласительных процедур, организации законодательного процесса в Российской Федерации и ряде зарубежных государств.

Это работы, посвященные общим вопросам теории юридических, в частности, конституционных, процедур (Н.В.Витрук, А. И. Ким, В. А. Кряжков, Л. В. Лазарев, В. О. Лучин, В. С. Основин, В. Н. Протасов и др.), разработке теории коллизий (А.Дмитриев, В. и С. Кудрявцевы), юридических коллизий (С.С.Алексеев, Ю.А.Тихомиров), законодательного и конституционного процесса в Российской Федерации (С.А.Авакьян, В. Д. Горобец, И. В. Гранкин, С. В. Поленина, А.Н.Шохин), применению согласительных процедур в политической практике ряда зарубежных государств (Б.С.Крылов, Н. С. Крылова, Н. А. Михалева, А. А. Мишин и др.).

Характер темы требоват особого внимания к правовым источникам, их изучению и анализу. К ним относятся Конституция Российской Федерации, ряд федеральных конституционных и федеральных законов и иных нормативных правовых актов, регламенты палат Федерального Собрания Российской Федерации, их постановления, акты Конституционного Суда Российской Федерации, учредительные и законодательные акты субъектов Российской Федерации, договоры о разграничении полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, договоры между субъектами Российской Федерации, наконец, законодательство ряда зарубежных государств.

Кроме того, были исследованы протоколы заседаний согласительных комиссий палат Федерального Собрания Российской Федерации. В ряде случаев было необходимо обращение к проектам нормативных актов, прежде всего, федеральных законов.

Методы исследования.

Все обобщения в диссертации проведены с использованием определенных приемов — общенаучных и частных методов, среди которых можно выделить системно-структурный, исторический, логический, сравнительно-правовой, формально-юридический, а также иные методы научного познания, обращенные к правовой проблематике. Особо следует выделить метод моделирования, позволивший разработать комплексные характеристики анализируемого института.

Благодаря всем проведенным исследованиям и анализу материалов стало возможно изучение тех аспектов согласительных процедур, которые на настоящий момент еще не нашли отражения в научной литературе и непосредственно связаны с формированием комплексной концепции и правовым обеспечением согласительных процедур в Российской Федерации. Кроме самого содержания, новизна работы определяется также подходами к раскрытию избранной темы, в ее структуре, позволяющей связать воедино вопросы теории юридических процедур и коллизий, конституционно-правовых согласительных процедур и нормативную основу их применения.

В результате проведенного анализа сформулирован ряд теоретических положений, которые выносятся на защитусогласительные процедуры — один из комплексных институтов конституционного правапод конституционно-правовыми согласительными процедурами понимается урегулированный нормами конституционного права определенный порядок взаимосвязанных и последовательных действий, совершаемых сторонами конституционно-правовой коллизии, направленных на ее урегулирование путем восстановления или достижения согласия между нимиклассификация согласительных процедур и конституционно-правовых согласительных процедур может быть проведена по содержанию — отраслям и институтам права, по юридической силе регулирующих правовых норм и их источникам, по степени обязательности, по степени первичности, по времени применения, сроку и характеру действия, по видам и количеству участвующих субъектов, по степени сложностиосновная причина применения согласительных процедур — наличие разнообразных юридических коллизий, прежде всего — в сфере государственного строительства (законодательный процесс, разделение властей, федеративные отношения) — необходим цельный, системный правовой механизм предотвращения, выявления и урегулирования юридических коллизий, в котором согласительные процедуры являются одним из элементов, должных применяться для урегулирования юридических коллизий на стадии разногласийисправлению существующих недостатков нормативного конституционно-правового регулирования может способствовать принятие «пакета» нормативных актов, посвященных регулированию отношений, связанных с применением конституционно-правовых согласительных процедур, который включает Закон Российской Федерации о внесении поправок в Конституцию Российской Федерации и ряд федеральных законовсогласительные процедуры, используемые в федеральном законодательном процессе, являются полифункциональными и комплексными, поскольку представляют собой одновременно важный этап и составную часть механизма разрешения юридических коллизий на стадии разногласия и этап законодательного процесса.

Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования.

Теоретическая значимость работы состоит в разработке одной из актуальных, важных и на сегодняшний день матоизученных тем науки конституционного права путем формирования и уточнения ряда понятий, обоснования определенных теоретических положений и предложенных выводов. Практическая значимость исследования состоит прежде всего в обобщении практики использования согласительных процедур в законодательном процессе, а также во внесении предложений по совершенствованию самой практики и ее нормативного регулирования. Представляется, что эти предложения могут быть учтены при дальнейшей правовой регламентации указанных отношений. Следует при этом отметить, что частично материалы данного диссертационного исследования уже были использованы автором в непосредственной работе над законопроектами, имеющими отношение к институту согласительных процедур («О процедурах преодоления разногласий и разрешения споров между органами государственной власти Российской Федерации и субъектов российской.

Федерации", «Об основах отношений областей (края) и входящих в их состав автономными округами»), подготовке заключений и аналитических материалов по ряду проектов конституций (уставов) субъектов Российской Федерации.

Кроме того, исследование в целом либо его отдельные части, положения можно учитывать и использовать в преподавании конституционного права.

Структура работы.

Диссертация состоит из введения, двух глав и заключения.

Общие выводы по результатам исследования таковы: предусматриваемые способы и методы, в том числе процедурные, предотвращения коллизий, достаточно разнообразны и многочисленны, но их регулирование лишено системности и целенаправленности, поэтому не так эффективно. Процедуры урегулирования разногласий в целом прописаны и обозначены без надлежащей чёткости и не в достаточном количестве. Согласительные процедуры называются во многих актах, но их понятие и характеристики практически не раскрыты. Наиболее проработаны вопросы, связанные с урегулированием коллизии на стадии спора, в то время как самым слабым звеном являются вопросы урегулирования конфликтов.

Негативные моменты в целом преобладают. Основным из них является отсутствие целостного правового механизма урегулирования коллизий, как и надлежащей, соответствующей ему юридической формы. Отсутствие единого понятийного аппарата, разрозненность, пробельность существующих норм, отсутствие чётко поставленной цели действия снижают их эффективность **.

Это подтверждает детальный анализ существующей нормативной базы, а также ряда проектов законов, проведённый применительно к основной теме нашего исследования — согласительным процедурам.

Авторским предложением по изменению существующей ситуации является выдвинутая концепция принятия «пакета» нормативных актов: то есть закона Российской Федерации о внесении поправок в Конституцию Российской Федерации и одновременно — целого ряда федеральных законов, соответствующих друг другу и друг друга дополняющиходного общего и нескольких более или менее конкретных, каждый из которых, в свою очередь, может быть дополнен ещё долее конкретными детальными законами и нормативными актами как федерального, так и регионального уровня. При этом автором рассмотрены возможные «за» и «против» подобного предложения и сделан вывод, что положительный эффект будет всё же более значительным.

Как прямо, так и косвенно потребность в этом подтверждается при анализе конкретных видов конституционно-правовых согласительных процедур — а именно тех, которые применяются в федеральном законодательном процессе: межпалатных согласительных комиссий и специальных комиссий. Это полифункциональные, комплексные процедуры, они связаны как с этапами урегулирования коллизии, так и с организацией и ходом законодательного процесса в Российской Федерации, поскольку являются важной составной частью как одного, так и другого механизма. Рассмотрено соотношение согласительных процедур с другими имеющимися способами разрешения разногласий, выявлены их сильные (согласованная позиция, авторитет, полное устранение разногласий) и слабые (процедура не всегда результативна, длительность) стороны. Определено, что недостатки регулирования данных отношений, связанных с деятельностью согласительных и специальных комиссий во многом связаны с наличием несоответствий между соответствующими нормами регламентов палат и отсутствием единого нормативного акта, по юридической силе 6бяза1ельного для исполнения всеми сторонами законодательного процесса.

Автором предлагается ряд действий по преодолению выявленных негативных моментов в нормативном регулировании данного вида согласительных процедур. Это: достижение единообразия регулирования данных отношений, ограничение числа согласительных комиссий, которые могут работать по одному и тому же закону, а также введение императивного правила, согласно которому после принятия согласительной комиссией решения по конкретному закону, палаты Федерального Собрания обязаны проголосовать за выработанный ей согласованный вариант. Достижению поставленных целей должно способствовать принятие закона Российской Федерации о внесении поправок в Конституцию Российской Федерации (касательно пресекательного механизма и закрепления основных положений о специальных комиссиях) и единого федерального закона, содержанием которого полностью или частично должно стать регулирование вопросов, связанных с деятельностью согласительных и специальных комиссий.

Завершая работу, необходимо подчеркнуть, что согласительные процедуры — перспективный конституционно-правовой институт, направленный на разрешение разногласий, с его рациональным применением связана возможность решения многих актуальных проблем, относящихся к самым различным сферам государственной жизни, в том числе — законодательного процесса. Уже сейчас его применение позволяет успешно разрешить многие из возникающих в этих сферах коллизий, прежде всего, относящихся к проблематике принятия законов, однако по-настоящему в полной мере использовать все резервы согласительных процедур станет возможно только после качественного улучшения нормативного, прежде всего — законодательного регулирования всех связанных с ними вопросов — системно, в комплексе, исправления выявленных недостатков, основанного на теоретических научных разработках, учёте существующей отечественной практики, и зарубежного опыта использования согласительных процедур* Это одна из предпосылок и оснований того, чтобы «с оптимизмом оценить перспективы развития института согласительных процедур в Российской Федерации, возможности их признания органами государственной власти всех уровней и — более широко — обществом в качестве основного инструмента преодоления возникающих в различных сферах государственной жизни юридических коллизий.

Заключение

.

Итак, в ходе нашего исследования были проанализированы некоторые теоретические аспекты, связанные с понятием и характеристиками согласительных процедур в конституционном праве вообще и применительно к законодательному процессу властности, а также проблемы практического использования отдельных их видов — таких, как согласительные и специальные комиссии с участием сторон законодательного процесса.

На основании проведённого анализа можно подвести некоторые итоги работы, остановившись на ряде выводов.

Данная проблематика, по существу, является белым пятном для отечественной теории конституционного права (а во многом и для теории права в целом), как следствие, для законодательства, и, далее, для практического применения. Бессистемность, неполнота, пробельность регулирования — вот основные характеристики, относящиеся к разработке и законодательному закреплению данных вопросов в Российской Федерации. Налицо негативный факт — столь важный вопрос остался, по сути дела, без внимания как учёных, так и законодателей. Ситуацию необходимо исправлять — и, возможно, данная работа сыграет роль своего рода «сигнала» и привлечёт необходимое внимание к данной тематике.

Учитывая недостаточность теоретической проработки проблемы и нормативного её регулирования, установленные в ходе исследования, в диссертации предложено развёрнутое определение конституционно-правовых согласительных процедур, включающие все основные характеристики этого понятия. Установлена связь между понятиями процедуры вообще, юридической процедурой, конституционно-правовой процедурой с одной стороны, и согласия — с другой, на основе их взаимосвязи и обобщения выведено понятие конституционно-правовой согласительной процедуры.

Итак, если процедура — официальный порядок действий, то юридическая процедура — это регламентированный правовыми средствами порядок совершения юридически значимых действий субъектами правоотношений. Юридические процедуры, в свою очередь, по ряду оснований — по содержанию, по юридической силе, по степени обязательности, по степени первичности или производностй, по времени применения, сроку и характеру действия, — по видам и количеству участвующих субъектов, по степени сложности самих процедур — делятся на виды и подвиды. Одним из них и являются конституционно-правовые согласительные процедуры.

Конституционно-правовая согласительная процедура — это урегулированный нормами конституционного права определенный порядок взаимосвязанных и последовательных действий, совершаемых сторонами юридической коллизии, направленных на ее урегулирование путем восстановления или достижения согласия между ними. Это основополагающие, носящие общий характер процедуры, регулирование которых осуществляется прежде всего Конституцией Российской Федерации, а также федеральными конституционным законами, федеральными законами, нормативными указами Президента Российской Федерации, постановлениями Правительства РФ постановлениями палат Федерального Собрания Российской Федерации и их Регламентами, уставами, конституциями, законами и иными нормативными актами субъектов Российской Федерации, внутри федеральными договорами, актами местного самоуправления, в основном — нормами процедурного характера.

Субъектами этих процедур являются государственные органы (в основном, законодательные и исполнительные) федерального уровня, а также субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления. При этом процедуры могут быть как двусторонними, так и многосторонними. Это в основном постоянно действующие и возобновляемые процедуры, носящие диспозитивный характер. сложносоставные и основные. Среди основных видов согласительных процедур выделены: согласительные комиссии, переговоры (прямые или с участием посредников), арбитраж и так далее, в том числе — смешанные и многоступенчатые виды.

Согласительные процедуры являются комплексным институтом конституционного права, поскольку нормы, регулирующие данные отношения, объединяются в совокупность общим предметом регулирования, но одновременно могут входить в другие конституционно-правовые институты (например, в институт законодательного процесса).

Одновременно с этим проанализированы причины и поводы применения согласительных процедур, их связь с понятием юридической коллизии. Сделан вывод как о своего рода поэтапном развёртывании коллизии от разногласия к конфликту (потенциальная коллизияразногласие — спор — конфликт), так и необходимости цельного, образующего систему правового механизма выявления, предотвращения и урегулирования юридических коллизий, в котором согласительные процедуры являются одним из этапов (способы предотвращения согласительные процедуры — суд — способы разрешения конфликта) и в котором подбор средств, различие этапов их применения, их последовательность — от более «слабых» к более «сильным», от диспозитивных к императивным, в целом соответствует этапам развития коллизии, ее усугублению. В теории подобный механизм выстроить реально, но на данный момент этого ещё не сделано, точно так же, как отсутствует его нормативное закрепление. Системный подход отсутствует, и регулируются лишь отдельные отношения, связанные с теми или иными аспектами государственной жизни (федерализм, разделение властей, законодательный процесс), где возникновение коллизий не только возможно, но и объективно неизбежно.

Подобное отсутствие единства регулирования, нормативного закрепления общих целей, задач, основ различных способов урегулирования коллизий определено как фактор, негативно влияющий как на состояние правовой системы, так и общей стабильности в государстве. Вместо того, чтобы бороться с возникающими потенциальными коллизиями «единым кулаком», видеть в них единое основание, общие связи и использовать единые подходы, единые средства предотвращения и урегулирования, борьба каждый раз начинается заново, снова, без анализа предыдущих и возможных последующих действий, обобщений, сопоставлений и так далее. Подобная ситуация нуждается в исправлении путем принятия ряда законодательных и иных нормативных актов, призванных на основе обобщения теоретического, законодательного и практического опыта оптимизировать и систематизировать регулирование отношений, связанных с урегулированием юридических коллизий, так как имеющиеся акты в той или иной степени не выполняют возложенные на них задачи.

Так, в отношении законодательного процесса в диссертации отмечена значительная проработанность различных процедур, используемых для решения тех или иных коллизий, однако это не снижает необходимости в принятии единого закона, который регулировал бы те же вопросы более полно, единообразно и на более высоком уровне.