Государственный аппарат российского государства: возникновение, становление, перспективы развития (историко-правовое исследование)

Актуальность темы

Россия вступила в новое тысячелетие так и не выйдя из глубокого системного кризиса. Полутора десятилетий не хватило для того, чтобы на качественно новой основе обрести устойчивость и определенность. Смысл происходящего — самоопределение российского общества по отношению к новым реальностям в мире и в собственном развитии. Какой общественный строй и какая форма власти в наибольшей мере отвечают потребностям России, какая экономическая система обеспечит благополучие граждан и процветание страны, какими должны быть ее место и роль в мировом сообществе?

Российская Федерация в настоящий момент переживает период кардинальных преобразований государственного и общественного устройства. В начале 90-х годов XX века кризисные явления в политической и экономических сферах, в области национально-государственных отношений, усиление центробежных тенденций вызвали необходимость проведения глубоких социально-экономических, политических и юридических реформ.

Становление новой российской системы государственного управления проходило в условиях быстрого изменения политических, социально-экономических устоев общества, что привело к ее радикальному изменению, отказу от старых методов управления. Проведение реформ на основе западных общественных ценностей, таких как приватизация, конкуренция, либерализация цен, без учета российской специфики истории российского государства привело к конфликту внутри общества, потере социальной стабильности, что неизбежно отразилось на эффективности проводимых преобразований.

Для более глубокого понимания особенностей развития Российской Федерации в современный период, необходимо обращение к историческому прошлому, к проблеме возникновения, становления и развития государственного аппарата России. Изучение исторического опыта правовых основ становления государственной службы продиктовано, прежде всего, потребностью извлечения из прошлого опыта рациональных форм организации государственной жизни современности. Особый интерес, в этой связи, вызывает эпоха преобразований второй половины XIX века, периоды правлений Александра II (18 551 881) и Александра Ш (1881−1894), ставшие поворотным пунктом в истории российской государтсвенности,.

Выбор темы диссертационного исследования обусловлен задачей, которая стоит сегодня перед Россией, а именно, закладывание традиций политической демократии. «Прямая обязанность государства — создать условия для развития экономических свобод, задавать стратегические ориентиры, предоставлять населению качественные публичные услуги и эффективно управлять государственной собственностью» 1.

Актуальность темы

исследования обусловлена также и тем, что за последние годы в России происходят коренные преобразования. Осуществляется демократизация общественной жизни, устанавливается идейно-политический плюрализм, россияне приобретают более взвешенный взгляд на свои способности к работе, получая возможность обустроить жизнь по собственному усмотрению.

Однако первоначальные итоги реформирования российского общества показали, что преобразования наряду с позитивными результатами принесли и негативные последствия, вызванные разрушением экономики страны, резким разделением различных слоев общества на богатых и бедных, неуверенностью в завтрашнем дне. Современное российское государство находится в состоянии переходного периода, отражающего соответствующее состояние общества и экономики.

Осуществляемый процесс реформирования российского государства имеет множество различных аспектов: социальных, национальных, исторических, духовных, экономических, организационных, кадровых и т. д., влияющих на определение основных путей реформирования государства в современной России, как-то его роли в экономике и организации общественной жизни, направления.

1 Послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ «России надо быть сильной и конкурентоспособной» // Российская газета, № 71, 19 апреля 2002. модернизации его политической, правовой системы, административного аппарата и силовых структур, обеспечивающих национальную безопасность страны. От того, насколько быстро будут выработаны оптимальные принципы государственного устройства Российской Федерации, зависит целостность и единство Российского государства, благополучие его народа.

Реформирование государственного аппарата призвано найти пути для движения к постиндустриальному, высокотехнологичному информационному обществу, каковым должен стать в будущем Россия и решить ряд специфических проблем, связанных с задачей построения нового, дееспособного, «сильного», демократического государства и создания соответствующего ему эффективного государственного аппарата.

Значимость настоящего исследования повышается наличием социального заказа политического руководства страны на разработку мероприятий по оптимизации функционирования административной системы и структур исполнительной власти, предполагающие определение четких механизмов и процедур реализации основных конституционных функций Президента РФ, включая гарантии законности, обеспечение согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти, кадровую политику. Целями реформы государственного аппарата являются создание структурных условий повышения эффективности и функциональности системы государственного управления, реализация в сфере государственного строительства необходимых предпосылок интенсификации экономического развития и решения задач национальной безопасности. Научный, объективный анализ деятельности госаппарата России это попытка разобраться в таких сложных материях, как оптимизация системы управления и модернизация административного аппарата, чтобы задать вектор развития нации и стратегию экономического роста нашей страны.

Степень разработанности темы. Теоретической основой изучения эволюции российской государственности в диссертационной работе послужили труды древних мыслителей, российских и современных ученых, правоведов, историков, политических деятелей и специалиста в области государствоведе-ния.

Эти проблемы рассматривались в работах таких древних мыслителей как Платон и Аристотель, философов эпохи Возрождения и Нового времени — Н. Макиавелли, Т. Гоббса, Дж. Локка, Ш. Монтескье, Ж. Ж. Руссо и других. Виднейшие российские ученые и государственные деятели XIX — начала XX столетия A.C. Алексеев, H.H. Алексеев, П. И. Алексеев, М. А. Бакунин, В.П. Без-образов, Н. А. Бердяев, Б. Ф. Быков, A.B. Васильев, П. Г. Виноградов, H.H. Ворошилов, Б. П. Вышеславцев, А. Д. Градовский, В. М. Гессен, H.A. Данилевский, Н. П. Дружинин, В. И. Дунаев, H.A. Зверев, И. А. Ильин, К. Д. Кавелин, Ф.Ф. Ко-кошин, Л. П. Карсавин, Б. А. Кистяковский, Н. М. Коркунов, П. А. Кропоткин, С. А. Котляровский, С. А. Муромцев, A.A. Никитский, П. И. Новгородцев, Л. И. Петражицкий, Г. В. Плеханов, И. А. Покровский, М. А. Рейснер, В. В. Розанов, В. В. Соловьев, М. М Сперанский, А. Г. Тимофеев, E.H. Трубецкой, С. Л. Франк, П. Я. Чаадаев, Б. Н. Чичерин, Г. Ф. Шершеневич, A.C. Ященко и другие заложили основы отечественной теории государства и гражданского общества, ими были рассмотрены проблемы отношения между властью и человеком, нравственно-правовые аспекты становления и развития российской государственности, проблемы свободы и правовой ответственности, общественного и правового идеала и ряд других.

Анализу различных процессов и сторон становления современной российской государственности посвящены работы Р. Г. Абдулатипова, С.А. Авакь-яна, Ю. Е Аврутина, А. И. Александрова, С. С. Алексеева, А. П. Алехина, М. В. Баглая, М. И. Байтина, Н. И. Барцица, Д. Н. Бахраха, К. С. Вельского, А. Бланке-нагеля, В. М. Боера, Л. В. Болтенковой, В. В. Бородина, А. Б. Венгерова, К. С. Гаджиева, С. Б. Глушаченко, В. Г. Графского, Э. П. Григониса, В. Е. Гулиева, А. И. Денисова, Б. Л. Железнова, A.B. Зиновьева, Д. Л. Златопольского, В. Д. Зорькина, Т. Д. Зражевской, В. В. Иванова, Г. В. Игнатенко, В. Г. Игнатова, C.B. Игнатьевой, И. П. Ильинского, В. И. Кайнова, A.A. Кармолицкого, Д.А. Кери-мова, Г. Д. Ковалева, А. И. Ковлер, И. Ю. Козлихина, А. Л. Кононова, В. М. Корельского, Б. В. Курашвили, O.E. Кутафина, Б. М. Лазарева, В. В. Лазарева, И. А. Ледяха, О. Э Лейста, A.B. Малько, Г. В. Мальцева, Л. С. Мамута, В. М. Манохина, Л. А. Морозовой, И. Ш. Муксинова, B.C. Нерсесянца, А. Ф. Ноздрачева, Л. А. Окуньков, В. И. Олейника, В. П. Очередько, Р. И. Радченко, Ю. С. Решетова, П. И. Савицкого, В. П. Сальникова, Л. И. Спиридонова, C.B. Степашина, Б.А. Страшу-на, С. С. Студеникина, И. Е. Тарханова, В. И. Тимошенко, Л. Б. Тиуновой, О. И. Тиунова, Ю. А. Тихомирова, В. А. Туманова, И. А. Умновой, М. Х. Фарукшина, А. Г. Хабибулина, Т. Я. Хабриевой, А. Ф. Черданцева, В. А. Четвернина, В. Е. Чиркина, О. И. Чистякова, Б. С. Эбзеева, Ю. А. Юдина, Ц. А. Ямпольской, И. С. Яценко и других.

Среди зарубежных авторов, внесших вклад в изучение проблем государственного управления, можно назвать труды Р. Бернхардта, Г. Бухарт, M Вебе-ра, А. Гамильтона, М. Гравитца, Д. Елазара, Э. Kappa, Дж. Кейнс, С. Ковалев-ски, X. Кок, Д. Конг, Я. Корнай, М. Крозье, Дж. Маджоне, П. Мачкува, Дж. Миллера, М. Моммзена, Д. Мэдисона, Н. Нэновски, В. Острома, А. Лигу, Б. Питерса, К. Поппера, Р. Пэнто, Дж. Ролза, Е. Савас, Р. Саватье, Г. Саймон, М. Сербина, Д. Смитбург, А. Страуса, Дж. Стиглиц, Г. Таллока, В. Томпсон, Л. Фридмэна, К. Хессе, А. Шайо Л. Якокка и другие.

Следует отметить высокую степень дискуссионности практически всех работ, связанных с исследованием особенностей становления и перспектив развития государственной службы в России. Современные исследователи, как правило, концентрируют свое внимание на каком-либо одном аспекте эволюции государственного управления — экономической, социальной или политико-правовой. Проблема до настоящего времени не получила в отечественной научной литературе системной и всесторонней разработки. Практически нет работ, которые анализируют проблему реформы государственного аппарата в целом, как комплексную, с учетом социального, экономического и политико-правового ее аспектов, с позиции общей теории права и государства.

Объектом исследования являются общественные отношения, характеризующие процесс эволюции как государственного аппарата, так и политической системы российского общества в целом.

Предметом исследования выступают общетеоретические и историко-правовые аспекты позитивного реформирования системы государственной власти в ходе развития отечественной государственности, в контексте российских реалий.

Целью диссертационного исследования является теоретическое осмысление основных этапов эволюции государственного аппарата, института государственной службы России и анализ степени влияния на данные процессы различных концепций, политических сил и течений, поиск в этих конструкциях позитивных аспектов, которые могут быть рецептированы, трансформированы в формировании более совершенной модели государственного аппарата современной России.

В соответствии с указанной целью, автор стремился разрешить следующие задачи:

— определить правовую специфику понятий государственного аппарата, государственной службы РФ, применительно к теме исследования;

— исследовать особенности эволюции системы государственного аппарата дореволюционной России и советского периода;

— дать правовую характеристику современной системы государственного аппарата Российской Федерации;

— обобщить современные концептуальные подходы к анализу сложившихся в ходе формирования новой модели российской государственности проблем, наметить основные пути дальнейшего совершенствования и развития системы государственной власти России.

— раскрыть содержание понятия «реформирование государственного аппарата» как политико-административного процесса, проанализировать в этом контексте объективные предпосылки и выявить основные проблемы реформирования государственного аппарата Российской Федерации.

Методологические и теоретические основы диссертационного исследования. Для решения поставленных задач в диссертационном исследовании применялся широкий круг общенаучных методов познания. Основу исследования составил диалектико-материалистический метод, основанный на принципах объективности, преемственности и системности. В ходе работы автором использовался историко-правовой метод познания, принципы познания социальных явлений в их историческом развитии и во взаимосвязи, с точки зрения теории и практики, истории и современности, а также использовались логический, сравнительно-правовой, метод юридического анализа и другие.

В работе проанализированы нормативно-правовые акты дореволюционного периода, конституционное законодательство СССР, Российской Федерации, касающиеся государственного аппарата и государственной службы России, работы ученых, политических и государственных деятелей, результаты социологических и политологических исследований, проведенных отечественными и зарубежными информационно — аналитическими центрами, посвященные проблемам реформирования государственного аппарата.

Научная новизна диссертационного исследования состоит в том, что оно представляет собой комплексное монографическое исследование теоретико-правовых и историко-правовых аспектов системы государственного аппарата России в процессе ее эволюции как основы в построении эффективной современной системы госаппарата РФ.

Положения, выносимые на защиту. Результатом научного анализа данной проблематики являются выносимые на защиту выводы и положения:

— В переходный период, характерный современному российскому государству, фактором, гарантирующим успешное движение к формированию правовой государственности, является совершенствование государственного аппарата. Несмотря на то, что в России система органов государственной власти действует на новых принципах и методах, реализуемых современными западными государствами, предпринимаются попытки приобщения к ценностям развитых демократических стран с помощью усовершенствования государства и его органов.

Категория «госудаоственный аппарат» рассматривается в широком смысле как парламент, правительство, президент с его администрацией или канцелярией, суды, прокуратура, органы государственного контроля, министерства и их служащие, органы субъектов федерации в федеративных государствах, местные органы государства, «материальные придатки» государства — армия, милиция и др., что составляет механизм осуществления единой государственной власти и в этом смысле — систему властвования. В более узком смысле «государственный аппарат» — это система органов исполнительной власти, их должностные лица.

— Исследуя историко-правовое наследие эволюции российского государства, необходимо выделить институт закрепощения крестьянства в качестве доминирующей черты российской истории, определившей цивилизационное развитие страны. Если для ряда высокоразвитых для того времени западных стран крепостное право было лишь историческим эпизодом, то для России оно оказалось долговременной судьбой. Черты восточного деспотизма, а также наиболее жесткие модели западного абсолютизма, по мере развития русской истории, все более укоренялись в России, что явилось «цивилизационным ответом» российской действительности, формирование, собственно российской политической системы. На этом историческом изломе по мере эволюции российской политической системы, складывания самодержавия XVI в., а позднее абсолютизма Романовых, и появлялись первые признаки иной цивилизацион-ной тенденции, учитывающей общеевропейскую, а, по меньшей мере, восточноевропейскую политическую эволюцию.

— Принципами организации и функционирования механизма советского государства являются демократический централизм и полновластие Советов, которые, в сущности, представляют собой советский вариант единовластия. Демократический централизм «автоматически» был перенесен на государственный механизм, лишаясь, в то же время, конкретного юридического содержания.

Фактически механизм советского государства был основан на принципе единовластия правящей коммунистической партии. Юридически механизм Советского государства был основан на принципе полновластия Советов, означающим, что Советы сосредоточили в своих руках и законодательную, и исполнительную ветви власти, подменяя собой и местное самоуправление и представляя собой единую иерархическую систему с подчинением нижестоящих Советов вышестоящим.

— Основной задачей современной российской государственности является разработка стратегии модернизации госаппарата, позволяющей вывести его по основным параметрам и результатам деятельности на уровень демократических правовых государств. В этой связи особое внимание необходимо уделить путям совершенствования функций и методов работы государственного аппарата России и разработке стратегии развития государственного аппарата, ориентированного на будущие потребности общества.

— Инструментом рационализации состава органов исполнительной власти и усиления их ответственности за конкретные аспекты деятельности государства должно стать введение типовых форм положений об органе исполнительной власти Российской Федерации, об аппарате органа законодательной и судебной власти и о подразделении органа исполнительной власти. Типовая форма должна предусматривать детальное, однозначное и исчерпывающее описание сферы ответственности и полномочий соответствующего звена государственного аппарата, включая перечни процессов и проблем, в отношении которых на него возложено преимущественное представительство интересов государства.

— Реформа государственного аппарата современной российской государственности предполагает разделение функций исполнительной власти на три типа: правоустанавливающие — нормативное регулирование, правоприменительные — осуществление контроля и надзора и функции по предоставлению «государственных услуг» и управлению государственным имуществом.

Практическая значимость диссертационного исследования состоит в использовании материалов и выводов диссертации в процессе преподавания курсов: «Теория государства и права», «История государства и права России», «Конституционное право России». «Административное право России». Сформулированные в работе теоретические положения и выводы развивают и дополняют важный аспект актуальных проблем интеграции знаний о государстве и обществе — осмысление такого политико-административного процесса как реформирование государственного аппарата, которые позволяют не только анализировать выделенные концепции и модели реформирования государственного аппарата, государственной службы и совершенствовать их, но и разрабатывать новые теоретические конструкции с учетом реально складывающихся взаимоотношений государства с гражданским обществом. Полученные результаты исследования могут быть использованы органами государственной власти и научно-аналитическими центрами при разработке мер по совершенствованию работы государственных институтов и действующего законодательства.

Апробация исследования. Выводы и основные положения диссертации изложены в опубликованных работах, а также в выступлениях автора на научно-практических конференциях, круглых столах и семинарах.

Структура диссертационного исследования. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих пять параграфов, заключения и списка использованной литературы.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

.

Можно утверждать, что Россия перешла рубеж десятилетия начала реформ. По-разному в это время называли реформы: экономические и политические, радикальные и либеральные, рыночные и антирыночные, ельцинские и путинские, и т. д. Но при любых определениях российских реформ, одна особенность их является неоспоримой. На всем десятилетнем отрезке времени они быстротечно меняли характер общественной среды, привычные устои бытия, духовно-психологическую атмосферу общества, жизненные стратегии людей.

Менялись и сами россияне, при этом одни находили в себе силы и способности адаптироваться к меняющимся условиям жизни, подниматься вверх по социальной лестнице. Другие стремились поспевать за новыми «правилами игры», но были ограничены в своих возможностях, будь-то профессиональных, финансовых, психологических, мировоззренческих. Третьи просто плыли по течению, спускаясь вниз по социальной лестнице и т. д. Воздействие реформ ощутило на себе практически все население нашей страны. О том, как и в чем за последние десять лет изменилось российское общество, в чем и как изменились сами россияне, сказано немало.

В современных условиях когда политическая эволюция России осуществляется на принципах западной демократии, повышение властных, регулирующих полномочий госаппарата должно сопровождаться соответствующим ростом умения и ответственности как политических руководителей, так и чиновничества в целом. Для России эта проблема носит исторический характер. Впервые российское государство реорганизуется не как традиционная разновидность монархического или тоталитарного режима, а как действительно демократическая система, отвечающая современным международным требованиям.

Осуществляемая сегодня реформа государственного аппарата имеет множество различных аспектов: социальных, национальных, исторических, духовных, экономических, организационных, кадровых и т. д. Научный, объективный анализ деятельности госаппарата России, его эффективности крайне важен сегодня для страны.

В России идет формирование нового государственного аппарата. Его важнейшими особенностями, по сравнению с советским, являются, с одной стороны, опора на исторические традиции российского государственного строительства: реформы императора Александра II. С другой стороны — широкое использование опыта организации госуправления в западных странах, особенно в США, Великобритании. Прежде всего, реформа должна быть целостной, системной и последовательной, т. е. подчиняющей конкретные меры и шаги долгосрочным целям. ОСщие, концептуальные основы ее необходимо согласовать как на федеральном, так и на региональном уровнях.

Главная цель реформы — обеспечение эффективности государственного управления в современных условиях, основным методом которого является демократизация этой системы, изменение на практике стиля, методов работы аппарата в соответствии с принципами правового государства.

Необходимо отметить, что современное российское общество крайне нуждается в эффективной системе государственного управления, многое делается в этой области, и в то же время нет по существу ни одного специального органа, профессионально занимающегося этим очень сложным делом, не признающим дилетантских подходов. Не случайно даже в странах с устоявшейся государственной системой в течение десятилетий существуют соответствующие специальные ведомства — комитеты по административной реформе, министерства по делам государственной службы и государственного управления, комиссии по изучению эффективности госслужбы и госуправления, комиссии по изучению эффективности госслужбы и т. д. Думается, что в России уже в ближайшее время необходимо и возможно создание аналогичной организации.

Основной задачей начала реформирования российской государственности было институциональное закрепление перехода от советского типа государственного устройства к модели правового государства. В этой области к настоящему времени достигнуты определенные успехи: 1) приняты соответствующие принципам правового государства Конституция РФ, конституции (уставы) ее субъектов- 2) сформированы более или менее соответствующая модели правового государства система органов государственной власти- 3) принят основополагающий федеральный закон и начался процесс становления местного самоуправления и т. д.

Теперь реформирование российской государственности вплотную подошло к своему новому этапу. Ее главная задача — реализовать модель правового государства на практике, путем функционального освоения и нормативного закрепления новых форм и методов работы, характерных для органов государственной власти правового государства.

Одним из важных условий реформирования российского общества является устранение противоречия между ориентацией на создание в России гражданского общества и правового государства и растущей его бюрократизацией. С разрушением СССР и образованием новых независимых государств чиновничество должно было уменьшиться. Однако государственно-бюрократический аппарат, функционирующий у нас недавно, сменил новый управленческий аппарат, который значительно вырос. Из российской истории известно, что реформы, особенно проводимые «сверху», всегда сопровождались ростом бюрократического аппарата. По данным, приводимым в периодической печати, в 2000 г. госаппарат РФ насчитывал 1 млн. 110 тыс. человек. Для сравнения: при Сталине он составлял 532 тыс. человек, при Хрущеве — 500, при Брежневе -753, при Горбачеве — 643 тыс. человек. Таких темпов роста численности бюрократического аппарата, как в современной России, отечественная история еще не знала.

Реформирование страны за последние годы вызывает различные суждения о ее периодизации. На наш взгляд, данный процесс, начатый в 1985 г. и продолжающийся до настоящего времени, можно разбить на несколько этапов.

Первый 1985 — 1988 г. г. Последняя попытка за счет концентрации капиталовложений осуществить индустриализацию и технологический прорыв на базе преимуществ плановой и командно-административной экономики СССР. Второй 1988 — октябрь 1993 г. Попытка реформировать экономику путем ее либерализации с сохранением всех атрибутов советского общества. Третий. Октябрь 1993 — август 1998 г. Попытки проведения реформы государства сверху за счет внешних заимствований и средств от приватизации. Четвертый. Август 1998 г. — продолжается по настоящее время.

Особенностью такой периодизации является то, что новые модели реформирования закладывались во время предыдущего цикла и часто финансировались за счет Правительства предыдущего этапа реформ. Именно сегодня начался процесс реформирования общества и взаимоотношений власти и общества. Нельзя сказать, что этот процесс стал устойчивым и необратимым. Это означает, что Россия далеко не вышла из кризисного периода, и мы продолжаем пока жить в переходном государстве.

Любая власть, начиная реформирование, нуждается в финансовых ресурсах, которые могут быть обменены на интеллектуальные, административные и лоббистские ресурсы. В истории России также можно проследить данную закономерность. Основные реформаторы России использовали различные способы получения необходимых финансовых средств: А. Невский и Калита — возможность собирать дань в пользу татарских ханов, Иван Васильевич — собственность попытавшихся остаться независимыми князей и бояр, Петр 1 — собственность церкви и подушную подать, Сталин — собственность церквей, национализацию и раскулачивание.

Перемены, произошедшие за последние годы в нашей стране, показывают насколько изменилось положение и состояние Российского государства. Оно заключается в том, что практически закончился период попытки реформирования государства.

Административная реформа, о которой Президент РФ В. В. Путин заявил два года назад в своем ежегодном послании, начинает набирать обороты. Утвержден план административной реформы, предложенный кабинетом министров. Представляется, что нынешний этап реформы предполагает изменение структур федеральных органов исполнительной власти и конечная цель заключается в «ориентации на клиента», творчество профессионально подготовленных государственных служащих. Подводя итог вышеизложенному, хотелось бы обратить внимание на то, что именно предоставление качественных услуг населению в экономической, правовой, социально-культурной и других сферах является главным критерием эффективности государственного управления. И пожалуй, как никогда своевременно, приступать к реформированию не государства, а общества. Правильно сказано, что самым ценным ресурсом сейчас является не земля, не техника, а человек. Иначе говоря — система организации работы людей.