Эффективная система управления государственной и муниципальной собственностью должна быть направлена одновременно на поддержку регионального и муниципального предпринимательства, поскольку объекты собственности (земельные участки, коммерческая недвижимость) являются важнейшими ресурсами для развития бизнесов. Особенно это касается государственно-муниципальной поддержки инновационного бизнеса. Функциональная подсистема обеспечивает исполнение общих и специфических функций управления собственностью, а подсистема обеспечения создает и предоставляет необходимые для этого ресурсы: финансовые, организационные, нормативно-правовые, кадровые и информационные. Результативность и эффективность системы управления региональной собственностью должны быть основаны на использовании трех видов управления, отображающих различные функции и задачи исполняющих их субъектов:
государственное управление, устремленное на обеспечение единства экономико-правового пространства развития отношений собственности в субъекте (регионе);
— бизнес-управление, обеспечивающее реализацию рыночного потенциала объектов собственности;
— самоуправление, решение населением вопросов местного значения (ведения) и деятельность, нацеленная на обеспечение стабильности социальных гарантий через механизм участия населения в управлении собственностью. Исполнительные органы государственной и муниципальной власти субъекта Российской Федерации должны обеспечивать эффективное использование потенциалов, которыми они располагают, для воздействия на социально-экономические процессы в регионе. К методам государственного (властного) воздействия относятся:
нормативно-правовое регулирование в соответствии с нормами и положениями действующего законодательства;
— перераспределение через бюджет части создаваемого валового регионального продукта. На взгляд автора, для осуществления вышеперечисленных целей необходимо создание на уровне субъектов Российской Федерации регионально-программных корпораций по управлению государственной и муниципальной собственностью (далее — РПК).Существует множество споров о государственных корпорациях, которые могут быть проецированы и на уровень региональных целевых корпоративных образований. Законодатель использовал термин «корпорация» не в традиционном смысле (когда корпорация противопоставляется учреждению), а как синоним понятия «организация».Вероятно, наиболее существенным плюсом в создании подобного вида структуры по управлению собственностью будет являться возможность (а скорее, обязанность, первичное условие функционирования) внедрить в каждую из них современные модели управления, а оплату труда руководства этих структур прямо увязать с показателями снижения издержек, повышения энерго-, эколого-, социоэффективности и, естественно, повышения производительности труда, результатами внедрения технологий и инноваций. Вместе с тем т.к. регионально-программная корпорация, несомненно, подпадает под определение действующего федерального законодательства, то на региональном уровне имущество должно передаваться в трастовое управление данной корпорации. Проблема повышения эффективности управления путем проведения контрольных мероприятий особенно актуальна на региональном уровне в системах со сложившимися неформальными, зачастую противозаконными, связями (отношениями).Не вызывает сомнений, что РПК должна представлять собой институт социально-экономического развития, обеспечивающий доступ всех заинтересованных участников рынка к потенциальным возможностям (ресурсам) и высоким технологиям. В то же время очевидно, что потребуется либо обеспечить достаточный уровень правосознания и «потенциальной порядочности» лиц, принимающих управленческие решения, либо создать заградительные (карательные) условия для минимизации потери от злоупотреблений, либо создать информативную «сигнальную сеть» из представителей общества и бизнеса. Данное взаимодействие должно формировать в рамках соблюдения норм права процессы координации интересов и интеграции ресурсов всех сторон, а в перспективе и обмен инсайдерской информацией. Создание рабочее-промышленных групп позволит усилить влияние органов исполнительной государственной власти регионального уровня на темпы и направленность процессов повышения эффективности использования и трансформации структуры собственности. В целом результаты анализа состояния системы управления региональной собственностью подтверждают необходимость и возможность формирования целостной инновационной системы управления собственностью. Структура муниципальной собственности по-разному рассматривается в законодательных актах Российской Федерации. Следует заметить, что многие вопросы, касающиеся объектов, обеспечивающих жизнедеятельность на местном уровне, включены в разновидность муниципальной собственности в Федеральный закон N 131-ФЗ. В то же время в буквальном смысле они закреплены в виде объектов муниципальной собственности в других федеральных законах.
Например, неясно, в чьей собственности, в прямом смысле, находится местный бюджет (денежные средства); сети связи и средства связи; муниципальные организации торговли, бытового обслуживания; запасы продовольствия; медицинские средства индивидуальной защиты. Они выпадают в ст. 50 Федерального закона N 131-ФЗ. Но эта статья имеет закрытый перечень объектов без отсылочных норм к другим законам. Если мы возьмем Федеральный закон «О связи» от 7 июля 2003 года N 126-ФЗ, то там речь идет и о муниципальных объектах; есть такое же положение в Жилищном кодексе РФ, где речь идет об использовании ведомственного и коммерческого жилья для обеспечения граждан. В законодательстве о банках и банковской деятельности разрешено создание муниципальных банков. Представляется целесообразным приведение в соответствие законов РФ. В ст.
50 Федерального закона N 131-ФЗ можно ввести отсылочные нормы к другим специальным федеральным законам относительно перечня объектов муниципальной собственности. Неопределенность иногда приводит к нежелательным правовым последствиям для муниципальных органов при формировании муниципальной собственности. Такое имущество подлежит либо отчуждению, либо перепрофилированию и не может быть приобретено в состав муниципальной собственности. Данную позицию отстаивают представители Минрегионразвития и Комитета Государственной Думы РФ по вопросам местного самоуправления. Представители названных структур считают, что наличие в муниципальной собственности объектов рыночной инфраструктуры… противоречит концепции.
Федерального закона N 131-ФЗ и может привести к торможению развития малого и среднего бизнеса в муниципальных образованиях. На наш взгляд, это не совсем выверенная позиция с точки зрения конституционного равенства всех форм собственности. Получается, что частной собственности дан зеленый свет, а муниципальную собственность можно сдерживать. По Конституции РФ все формы собственности равны, поэтому они могут быть созданы в любой сфере деятельности, кроме запрещенной законом. Закон хотя и не называет ряд объектов, которые могли бы стать муниципальной собственностью, но он и не запрещает такое наличие. В этой связи вполне возможно включение в муниципальную собственность такого имущества, которое предназначено для обеспечения жителей услугами связи, торговли, бытового обслуживания, общественного питания; развития сельхозпроизводства и переработки сельхозпродуктов. На практике иногда субъекты РФ предпринимают попытки к ограничению перечня объектов, которые могли бы служить интересам местного сообщества, ссылаясь на неконституционность некоторых статей Федерального закона N 131-ФЗ.
Споры возникают относительно имущества, используемого для извлечения доходов, т. е. пополнения местных бюджетов. Постановления Конституционного Суда РФ являются источником права, они обязательны к исполнению. Из вышеизложенного следует, что в муниципальной собственности может быть любое имущество, целью которого является решение задач местного значения, обозначенных в ст. 14, 15, 16 Федерального закона N 131-ФЗ. Однако, несмотря на это, законодательство нужно все же корректировать. Проблемы возникают также при проведении регистрации объектов муниципальной собственности. Постановлением Верховного Совета РФ от 27 декабря 1991 года N 3020−1 была разграничена собственность на федеральную, субъектов РФ и муниципальную. Сейчас регистрация проводится в соответствии с Федеральным законом N 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним». В соответствии с названным Законом до передачи объекта муниципальной собственности субъекту РФ или другому муниципальному образованию органы местного самоуправления должны зарегистрировать ранее возникшие права на данный объект в Едином государственном реестре прав (п. 2 ст. 13 Федерального закона N 122-ФЗ).В том случае, если проведено изменение наименования муниципального образования, в Единый госреестр прав необходимо внести изменения по всем видам недвижимости, принадлежащей на праве собственности муниципальному образованию.
За регистрацию уплачивается пошлина. При регистрации необходимо представить пакет документов, которых иногда нет у муниципальных органов. Их приходится восстанавливать, что требует дополнительных расходов и времени. В этой связи иногда регистрация приостанавливается. На это недостаточно денежных средств. Думается, что, целесообразно упростить процедуру регистрации прав на публичную собственность при ее разграничении и передаче. Было бы достаточно формирования пообъектного состава муниципальной собственности и утверждения его представительным органом местного самоуправления. Решение представительного органа должно стать единственным документом для его государственной регистрации. Таким образом, многочисленные исследования экономической основы местного самоуправления убедительно показывают, что оно существует в основном за счет трансфертов от государства. Доходы от двух местных налогов (земельный налог и налог на имущество) не превышают в среднем пяти процентов общего объема местных бюджетов. Специалисты по бюджетной системе указывают, что такое положение обусловлено отказом от использования нормативов минимальной бюджетной обеспеченности, государственных минимальных социальных стандартов решения вопросов местного значения.
Представляется, однако, что отказ от таких параметров — лишь средство урезания собственных доходных статей местных бюджетов. Основная же причина — общая централизация власти, концентрация публичных доходов на федеральном уровне. Очевидно, что при таком подходе местные власти теряют всякую самостоятельность, провозглашенную Конституцией. Представляется необходимым кардинальное изменение сложившейся ситуации. И вряд ли на это способна планирующаяся в настоящий момент реформа налога на имущество. Для обеспечения финансовой самостоятельности местного самоуправления (как, собственно, и для решения многих других проблем конституционного и муниципального права) нужна политическая воля и кардинальные решения.
Заключение
.
Итак, в рамках осуществления исследования мной были достигнуты следующие результаты: рассмотрен о муниципальное образование, как субъект гражданских правоотношений, изучено правовое регулирование участия муниципальных образований в гражданских правоотношениях; рассмотрена реализация полномочий органов местного самоуправления в отношении муниципальных предприятий и учреждений и выработан путь оптимизации полномочий органов местного самоуправления по управлению муниципальной собственностью. На основании результатов можно сделать следующие выводы. По-настоящему эффективное местное самоуправление должно обладать соответствующей экономической основой. Экономическую основу местного самоуправления составляют находящееся в муниципальной собственности имущество, средства местных бюджетов, а также имущественные права муниципальных образований. Независимость, авторитет, уважение индивида, хозяйствующего субъекта, публичного образования в здоровом обществе во многом зависят от уровня благосостояния. Именно оно определяет возможность самостоятельно исполнять принятые на себя (или возложенные третьим лицом) обязательства, реализовывать хозяйственную, социальную или иную инициативу, эффективно распоряжаться собственным имуществом и реализовывать свой потенциал. Сказанное вполне применимо и к местному самоуправлению. Анализ законодательства свидетельствует о том, что в нем имеются отдельные проблемы. Во-первых, это необоснованно жесткая привязка перечня имущества к перечню вопросов местного значения; во-вторых, сложность процесса государственной регистрации муниципальной собственности. В этой связи представляется целесообразным более четко сформулировать вопросы местного самоуправления и полномочия органов местного самоуправления, в особенности обращая внимание на смежные вопросы и полномочия. Кроме того, целесообразно внести изменение в ст. 50 Федерального закона N 131-ФЗ, вкоторой нужно, по нашему мнению, установить открытый перечень имущества, находящегося в муниципальной собственности. Это важно для развития инфраструктуры территории. Следует также изменить порядок регистрации муниципальной собственности, уменьшить число документов, представляемых на госрегистрацию. Для этого, как уже было отмечено, достаточно пообъектного состава муниципальной собственности и решения представительного органа местного самоуправления об утверждении такого состава.Библиография.
Конституция РФ (принята всенародным голосованием 12.
12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.
12.2008 N 6-ФКЗ, от 30.
12.2008 N 7-ФКЗ, от 05.
02.2014 N 2-ФКЗ).Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30.
11.1994 N 51-ФЗ // Российская газета, N 238−239, 08.
12.1994.
Бюджетный кодекс РФ от 31.
07.1998 N 145-ФЗ // СЗ РФ. 1998. N 31. Ст. 3823.
Федеральный закон от 06.
10.2003 N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Российская газета, N 202, 08.
10.2003.
Федеральный закон от 02.
07.2013 N 142-ФЗ «О внесении изменений в подраздел 3 раздела I части первой Гражданского кодекса Российской Федерации» // Российская газета, N 145, 05.
07.2013.
Федеральный закон от 30.
06.2008 N 108-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон „О концессионных соглашениях“ и отдельные законодательные акты Российской Федерации» // Российская газета, N 140, 02.
07.2008.
Федеральный закон от 26.
07.2006 N 135-ФЗ «О защите конкуренции» // Российская газета, N 162, 27.
07.2006.
Федеральный закон от 06.
12.2011 N 401-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон „О защите конкуренции“ и отдельные законодательные акты Российской Федерации» // Российская газета", N 278, 09.
12.2011,Разъяснения ФАС России по применению статьи 17.1 Федерального закона от 26 июля 2006 г. N 135-ФЗ «О защите конкуренции» (с учетом изменений, внесенных Федеральным законом от 06.
12.2011 N 401-ФЗ) и Правил проведения конкурсов или аукционов на право заключения договоров аренды, договоров безвозмездного пользования, договоров доверительного управления имуществом, иных договоров, предусматривающих переход прав в отношении государственного или муниципального имущества, утвержденных Приказом ФАС России от 10 февраля 2010 г. N 67 (с учетом изменений, внесенных Приказами ФАС России от 20.
10.2011 N 732 и от 30.
03.2012 N 203) от 5 июня 2012 г. // Документ официально опубликован не был. СПС «Консультант.
Плюс".Закон СССР от 09.
04.1990 «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» // Свод законов СССР, т. 1, с. 267, 1990 г. Утратил силу. Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 02.
11.2006 N 540-О // Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 2007. N 2. Определение арбитражного суда Челябинской области от 29.
01.2014 по делу N А76−27 837/2013 // СПС «Консультант.
Плюс".Постановление Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 30 июня 2008 г. N 30 «О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства» // Вестник ВАС РФ. 2008. N 8. О рассмотрении обращения по вопросу применения статьи 17.1 Федерального закона «О защите конкуренции»: письмо ФАС РФ от 10 июня 2010 г. N ПС/18 279 // Документ официально опубликован не был. СПС «Консультант.
Плюс".Бондарь С. Н. Местное самоуправление и конституционное правосудие: конституционализация муниципальной демократии в России. М.: Норма, 2008.
Боровская М. А. Управление муниципальной собственностью в системе региональной экономики: теоретико-правовой аспект. Таганрог: Вестник, 2011.
Бугаев И. Е. Об особенностях права собственности субъектов Российской Федерации // Гражданское право. 2009. N 3 // СПС «Консультант.
Плюс".Глазков Е. Л. Муниципальная собственность как комплексный правовой институт // Закон и право. 2009. N 8. Егорушкин А. В., Полякова Е. А., Хохлов Е. С. Антимонопольное законодательство: очередной этап реформы / Под ред. Е. С. Хохлова. М.: Волтерс.
Клувер, 2010.
Еременко В. И. Реформирование российского антимонопольного законодательства // Законодательство и экономика. 2012. N 4Кайль А. Н. Комментарий к Федеральному закону от 26 июля 2006 г. N 135-ФЗ «О защите конкуренции» (постатейный). 2-е изд., доп. и перераб. // СПС Консультант.
Плюс. Конституция Российской Федерации. Доктринальный комментарий (постатейный) / М. П. Авдеенкова, А. Н. Головистикова, Л. Ю. Грудцына и др.; рук.
авт. кол. Ю. А. Дмитриев, науч. ред. Ю. И. Скуратов. 2-е изд., изм. и доп. М.: Статут, 2013.
Ланда В. М. Антимонопольное законодательство в сфере аренды публичного имущества (проблемы теории и практики) // Государственная власть и местное самоуправление. 2010. N 6. Муниципальное право России / Под ред. Н. В. Постового. М., 2008.
Постовой Н. В. Муниципальное право России: вопросы и ответы. М., 2006.
Правдин Д. Г. Правовое регулирование взаимодействия представительного и исполнительно-распорядительного органов в муниципальном образовании в Российской Федерации. М.: ДМК Пресс, 2012.
Соловьев С. Г. Муниципальное право России: Учебник. М.: НИЦ Инфра-М, 2013.
Чердакова Л. А. Имущество муниципальных образований как необходимое условие эффективного осуществления права муниципальной собственности // Государственная власть и местное самоуправление. 2014. N 4. Чердакова Л. А. О субъектах права муниципальной собственности: дискуссии продолжаются // Государственная власть и местное самоуправление. 2013. N 5.
