Любой заявитель может обжаловать нарушения конкуренции на всех этапах цикла осуществления закупок. Количество таких жалоб исчисляется десятками тысяч в год, а многие сотни закупок отменяются в связи с тем, что документация «заточена» под «своего» поставщика или комиссия незаконно отклоняет более конкурентоспособную заявку.
С 2014 года реализуется амбициозная попытка построить сервисную модель государственного и муниципального заказа: встроить государственный заказ в систему государственного программирования и целеполагания. Решение этой задачи призван обеспечить принятый Федеральный закон № 44-ФЗ.
Идеология Федерального закона № 44-ФЗ предусматривает, что система государственного и муниципального заказа является одним из ключевых сервисов, обеспечивающих реализацию государственных программ. Сервисная идеология создает условия для эффективного регулирования полного цикла обеспечения государственных нужд — от планирования закупки до итогового результата, сквозного мониторинга и особым акцентом на контроле результатов исполнения контрактов, в том числе общественном.
Основные проблемы:
1. Низкий уровень доверия к рынку государственного и муниципального заказа и как следствие — низкие показатели активности игроков. Уровень доверия к рынку государственного и муниципального заказа продолжает оставаться очень низким. Низкое доверие приводит к небольшому количеству участников на торгах и невысокому уровню конкуренции, который, в свою очередь, дает сигнал предпринимателям о низком качестве рынка и бесперспективности участия в торгах. Подтверждение недоверия рынка к государственному и муниципальному заказу — в крайне низких значениях показателя среднего количества участников на торгах: за последнее десятилетие это среднее значение колеблется в пределах 2−2,5 участников. При этом принятие Федерального закона № 44-ФЗ не изменило ситуацию.
2. Уровень коррупции на рынках государственного и муниципального заказа остается высоким. Ни официальный сайт, ни электронные аукционы не преобразовали пока рынок государственного и муниципального заказа в механизм, где всегда побеждает наиболее выгодное для государства предложение. Многие закупки продолжаются оставаться источником обогащения для прослойки коррумпированных чиновников, а не средством достижения задач государственных программ.
3. Существенно выросли издержки заказчиков. Большинство респондентов-заказчиков указали, что осуществление закупок по новым правилам с 2014 г. требует больших затрат. Большинство респондентов указали на заметный (в 2 и более раза) рост соответствующих трудозатрат. Прежде всего, эти затраты были связаны с необходимостью подготовки большего объема документов на стадии планирования закупок и обоснования цен, а также с взаимодействием с регулирующими органами (например, при согласовании закупок у единственного поставщика по итогам конкурентных процедур, признанных несостоявшимися).
4. Низкий уровень качества сервисных функций единой информационной системы. Введенная в действие ЕИС не позволяет пока в полной мере обеспечить, прежде всего, заказчиков полным перечнем сервисных функций. Также недоступны аналитические возможности ЕИС. Это обуславливает никое качество планирования и ведомственного контроля в сфере закупок. Незавершенность системы информационного обеспечения контрактной системы, проявляющаяся, в первую очередь, в отсутствии каталога товаров, работ и услуг, сдерживает развитие системы нормирования и других составных частей системы государственных закупок.
Основные направления реформирования системы закупок:
1. Дебюрократизация. Правила обеспечения исполнения контрактов, двухсоти более страничные документации о закупках, жесткие сроки подачи объемного пакета документов (подготовка заявки требует обращения в среднем в три инстанции), невозможность внести изменения в уже поданную заявку — все это, с одной стороны, отвращает частный бизнес от участия в процедурах закупок, а с другой — лишает добросовестного заказчика возможности отобрать лучшее предложение надежного поставщика. Реальных шагов, направленных на снятие административных барьеров участия в закупках, пока не предпринимается. Более того, в связи с переходом к регулированию по новому закону количество документов, которые надо «собирать» для участия в торгах, в ряде случаев даже выросло. Необходимо существенно упростить порядок участия субъектов малого и среднего бизнеса в торгах, лишить возможности заказчиков предъявлять завышенные требования к участникам закупок, создать возможность для предоставления необходимых подтверждений не на этапе подачи заявок, а на этапе подписания или даже исполнения контракта. Безусловно, инициатива дебюрократизации закупок не должна приводить к рискам поставки некачественных товаров, работ и услуг, поскольку здесь речь идет об интересах граждан.
На примере малого бизнеса необходимо отработать инициативу по дебюрократизации закупок, после чего распространить ее на всю контрактную систему.
Многие жесткие ограничения сегодня не работают на упреждение злоупотреблений, поэтому — бессмысленны.
2. Персонализация ответственности. Долгое время государственная реформа основывалась на парадигме детальной регламентации процессов. Культуру взяточничества предлагалось «взять в клещи»: с одной стороны, запереть чиновника показателями результативности, с другой -регламентировать его работу. Административные регламенты предоставления услуг и текущее законодательство о контрактной системе — явные свидетельства фиаско этой идеологии.
Первый шаг был сделан в Федеральном законе № 44-ФЗ: введена функция контрактной службы и контрактного управляющего. В то же время, потенциал контрактных управляющих в системе госзаказа недоиспользован. Люди, которые каждодневно имеют возможность повлиять на принятие решений ценой несколько миллиардов рублей, должны работать в особой системе ограничений и поощрений. В обмен на более жесткие требования к конфликту интересов, использование полиграфов, раскрытие сведений не только о доходах, но и расходах контрактных управляющих, корпус контрактных управляющих должен получить доступ к поощрению, сполна компенсирующему систему ограничений. Это нормальная корпоративная практика. Такой подход позволит государству выйти на рынок качественного закупочного персонала и привлекать директоров контрактных служб, имеющих широкий корпоративный опыт, а главное, не имеющих «скользких» или негативных историй в своем послужном списке.
Для крупных заказчиков отбором контрактных управляющих и работников контрактных служб должен заниматься вневедомственный совет.
Репутационные механизмы должны затронуть не только кадровый состав контрактных служб, но и ведомства в целом. По итогам периодической оценки показателей работы ведомственных контрактных систем (уровень конкуренции, экономия, результативность закупок), худшие ведомства должны терять право использовать сложные и, следовательно, коррупциогенные способы закупки, или полностью переходить на обеспечение их закупочной функции со стороны централизованного сервисного закупочного агентства.
3. Контроль не только процедур, но и результатов. Россия уже имеет опыт создания эффективной системы процедурного контроля в сфере закупок. Такой же конвейер должен быть создан в отношении контроля содержательных результатов закупок. В настоящее время такие функции закреплены за органами финансового контроля, но фактически никем не осуществляются. Любой гражданин, как пользователь результатов исполнения государственного или муниципального контракта, должен получить право подать жалобу на некачественную услугу (некачественную дорогу, плохо отремонтированную детскую площадку и так далее), а уполномоченный орган власти — быстро и оперативно рассмотреть жалобу и принять решение, в том числе по итогам инструментальной проверки.
4. Скорейшая качественная разработка и внедрение каталога товаров, работ и услуг. Отсутствие каталога товаров, работ и услуг приводит к тому, что основные новации контрактной системы, призванные обеспечить новое качество системы государственных закупок, не работают. Каталог позволит перейти к различным режимам планирования повторяющихся закупок по стандартным категориям товаров, работ и услуг. Без каталога невозможна полноценная работа института обоснования закупок в части доказательства обоснования их потребительских свойств.
Отсутствие каталога — это также сохранение непрозрачности при определении начальной (максимальной) цены контракта на стандартные товары, работы и услуги, и сохранение денежного «навеса» в сегменте государственных закупок, который достигает до 10−15% от общего объема средств бюджетов бюджетной системы РФ, выделяемых на закупки. В настоящее время невозможно использовать информацию о ценах по уже проведенным торгам для определения начальной максимальной цены новой закупки товаров, работ и услуг ввиду несопоставимости наименований. Любое дальнейшее движение по расширению перечня нормирования без наличия каталога приведет к еще большему хаосу, если требования будут предъявляться не к конкретному детально описанному товару или услуге, а к обобщенному наименованию товарной позиции. Весь смысл нормирования будет потерян, а работа по его созданию — станет сизифовым трудом.
Без каталога нельзя автоматизировать процессы формирования объявлений о закупке, протоколов, контрактов, влекущие существенные трудозатраты для заказчиков, невозможно сформировать полную библиотеку типовых контрактов, осуществлять качественный контроль в сфере закупок.
Таким образом, каталог является стержневым элементом единой информационной системы, институтов планирования закупок, обоснования закупок, определения НМЦК, контроля в сфере закупок, а также решения непрямых задач контрактной системы — развития импортозамещения и стимулирования инноваций. При ориентировочных затратах на создание и ведение каталога 50−60 млн. рублей в год (содержание штатной численности у регулятора, поддержание информационной системы и прочее), показатели бюджетной эффективности Каталога, в случае его корректного создания и ведения, гарантированно превышают значения в несколько миллиардов рублей.
Заключение
.
На исполнение данных мер, в первую очередь направлен Закон № 44-ФЗ, призванный создать единую информационную систему в сфере государственных закупок и обеспечить наличие строго формализованного и прозрачного механизма отбора поставщиков, а так же стимулирующий введение ответственности чиновников за результативность обеспечения госзаказов. Так же данный закон значительно расширяет возможности поставщиков для участия в конкурсе, создавая равные и выполнимые конкурентные условия.
Стоит отметить, что в нормативное правовое регулирование размещения государственного заказа в последнее время часто вносятся изменения и дополнения. Поэтому необходимо постоянно отслеживать эти изменения. Например среди изменений, которые внесены недавно в российское законодательство о размещении государственного заказа, стоит упомянуть изменения, которые связаны с созданием единого информационного пространства.
Одним из условий повышения эффективности процессов формирования госзаказа выступает совершенствование требований к содержанию прогноза поставок товаров, работ и услуг для государственных нужд, нормам и правилам его использования, увязка прогноза с последующими решениями государственных заказчиков о составлении планов обеспечения государственных нужд.
Необходимо также отметить, что малое предпринимательство имеет большой нереализованный потенциал в сфере госзакупок. Несмотря на то, что в современной России малый бизнес пока не обладает теми объемами производства и мощностями, которые позволили бы существенным образом преобразовать экономику, но развитие и поддержка малых предприятий может смягчить кризисные явления и их экономические и социальные последствия.
Федеральный закон от 05.
04.2013 № 44-ФЗ (ред. от 13.
07.2015) «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд». Ст.
6. СПС «Консультант-Плюс».
http://www.consultant.ru/document/ ons_doc_law_ 44 624/ (дата обращения 21.
11.2015).
Послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ от 12.
12.2012. СПС «Консультант-Плюс».
http://base.consultant.ru/ ons/cgi/online.cgi?req=doc;base=LAW;n=138 990 (дата обращения 21.
11.2015).
Андреева Л. В. Закупки товаров для федеральных государственных нужд: правовое регулирование. — М.: Волтерс Клувер, 2011. — 296 с.
Гринев В. П. Обзор подзаконных нормативных правовых актов, принятых в целях еализации Федерального закона о контрактной системе в сфере закупок. // Право и кономика. — 2014. — № 4.
Габитов Р. Р. Актуальные вопросы договора поставки для государственных нужд: анализ аконодательства и судебной практики. // Юрист. — 2013. — № 14.
Контрактная система: итоги работы и направления совершенствования. Материалы IV международной научно-практической конференции / Южно-Российский институт-филиал РАНХиГС: Сборник статей. Ростов н/Д: Профпресс, 2014. — 300 с.
Кривоножко А. Е. Государственные закупки и формирование инновационной экономики // Лаборатория книги / 2011 г. — 165 с.
Крамин Т.В., Григорьев Р. А., Крамин М. В. Оценка влияния федеральной контрактной системы России на эффективность государственных закупок: региональный анализ // Вектор науки Тольяттинского государственного университета. Серия: Экономика и управление. 2015.№ 3 (22). С. 30−33.
Моисеев В. В. Борьба с коррупцией в России: монография// Директ-Медиа / 2014 г.- 415 с.
Моисеев В. В., Прокуратов В. Н. Противодействие коррупции в современной России // Директ-Медиа / 2014 г. — 427 с.
Петров Д. А. Контрактная система в сфере закупок и публичные закупки как способы государственного воздействия на экономику. Конкурентное право. 2013.№ 3. С 2−5.
Порошин С. А. Коррупция в системе государственных закупок: проблемы и пути выхода // Теория и практика юридической науки. — № 1 (12). Март 2013.
Электронный ресурс:
http://ego.uapa.ru/ru-ru/issue/2013/01/10/.
Стурза К.И. Историко-правовой анализ развития института государственного заказа в оссии. // История государства и права. — 2013. — № 4.
Сухаренко А. Н. Федеральная контрактная система — залог прозрачности госзакупок. // Юридический мир. — 2013. — № 8.
Чечик А. М. Товароведение и экспертиза товаров культурно-бытового назначения: Учебник // Дашков и К / 2014 г. — 536 с.
Экономические и социальные проблемы России. 2010. № 2 // РАН ИНИОН / 2010 г. — 152 с.
Эриашвили Н.Д., Аминов Д. И., Багмет А. М., Бычков В. В., под ред. Н. Д. Эриашвили Квалификация деяния. Тактика и методика расследования коррупционных преступлений. Настольная книга следователя: учебное пособие// ЮНИТИ-ДАНА / 2015 г.
Яруллин С. М. История возникновения и развития государственного заказа в России. История государства и права. 2010. № 20.
Источник: URL:
http://www.gks.ru/wps/wcm/connect/rosstat_main/ rosstat/ru/statistics/state/#.
new.zakupki.gov.ru.
Стурза К.И. Историко-правовой анализ развития института государственного заказа в России. // История государства и права. — 2013. — № 4.
Кривоножко А. Е. Государственные закупки и формирование инновационной экономики // Лаборатория книги / 2011 г. — 165 с.
Яруллин С. М. История возникновения и развития государственного заказа в России. История государства и права. 2010. № 20.
Послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ от 12.
12.2012. СПС «Консультант-Плюс».
http://base.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc;base=LAW;n=138 990 (дата обращения 21.
11.2015).
Петров Д. А. Контрактная система в сфере закупок и публичные закупки как способы государственного воздействия на экономику. Конкурентное право. 2013.№ 3. С 2−5.
Федеральный закон от 05.
04.2013 № 44-ФЗ (ред. от 13.
07.2015) «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд». Ст.
6. СПС «Консультант-Плюс».
http://www.consultant.ru/document/cons_doc_law_144 624/ (дата обращения 21.
11.2015).
Кривоножко А. Е. Государственные закупки и формирование инновационной экономики // Лаборатория книги / 2011 г.
Гафурова Г. Т., Нотфуллина Г. Н., Фукина С. П., 2016 г.
Першина М. № 44-ФЗ: сложности адаптации[электронный ресурс]. URL:
http://xn—80atnddcf.xn—p1ai/articles/zakonotvorchestvo/_44-fz_slozhnosti_adaptacii.html.
Першина М. № 44-ФЗ: сложности адаптации[электронный ресурс]. URL:
http://xn—80atnddcf.xn—p1ai/articles/zakonotvorchestvo/_44-fz_slozhnosti_adaptacii.html.
Доклад о результатах мониторинга применения Федерального закона от5 апреля2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» в 2015 году [Электронный ресурс] URL:
http://economy.gov.ru/wps/wcm/connect/f1b5e442−63ce-4e76−9db6-f598a8331498.
Мониторинг+44ФЗ_+2015.pdf?MOD=AJPERES&CACHEID=f1b5e442−63ce-4e76−9db6-f598a8331498.
Сидоренко А. И. Правовая неопределенность как средство ограничения конкуренции в сфере государственных и муниципальных закупок // Актуальные проблемы экономики и права. 2014. № 4 (32). С. 76−82.
Источник: составлено авторами по данными ЕИСURL: new.zakupki.gov.ru.
Источник: составлено авторами по данными ЕИСURL: new.zakupki.gov.ru.
Источник: составлено авторами по данным Федеральной службы государственной статистики: URL:
http://www.gks.ru/wps/wcm/connect/rosstat_main/rosstat/ru/statistics/state/#.
Крамин Т.В., Григорьев Р. А., Крамин М. В. Оценка влияния федеральной контрактной системы России на эффективность государственных закупок: региональный анализ // Вектор науки Тольяттинского государственного университета. Серия: Экономика и управление. 2015.№ 3 (22). С. 30−33.
