Так, из практики Сернурского района Республики Марий Эл следует, что во всех населенных пунктах действуют избранные населением старосты — единоличные органы ТОС. Институт старост в районе действует уже более 10 лет, однако юридическое оформление он получил только в 2006 г., когда повсеместно стали приниматься Положения о ТОС. Такие Положения были приняты на уровне района и сельских поселений. По состоянию на 1 июня 2009 г. органы ТОС созданы и действуют в сельских поселениях во всех муниципальных образованиях Сернурского района и насчитывают 148 исполнительных органов ТОС.
Как показывает статистика, в целом по России чаще всего ТОС создаются в городских поселениях и городских округах. Однако, на наш взгляд, ТОС имеет больше перспектив развития в сельских, нежели в городских, поселениях. Оно позволяет преодолеть проблему нескоординированности и неэффективности управления и решения вопросов местного значения в таких поселениях, порожденную протяженностью сельских территорий и сложным составом сельских поселений, включающих в себя большое количество сельских населенных пунктов.
К примеру, в одном из муниципальных районов Тульской области — 9 поселений и 273 населенных пункта. Органы ТОС в сельских поселениях района, в основном, представлены старостами населенных пунктов. В силу отдаленности населенных пунктов от центра поселения во многих случаях староста становится для населения основным представителем местной власти.
Интересно отметить, что в тех регионах, где ТОС давно и активно развивают, постепенно осознается и привлекательность их создания на сельском уровне. Например, на территории Республики Хакасия на 1 января 2012 г. было организовано 59 единиц ТОС, в т. ч. 29 ТОС в городских округах; 2 ТОС в городских поселениях и 28 ТОС в сельских поселениях Республики.
Основными направлениями деятельности ТОС в сельских поселениях являются:
— благоустройство территорий — самыми распространенными мероприятиями в рамках данного направления являются строительство дорог и мостов через реку, соединяющих населенные пункты, отдаленные от центра сельского поселения в результате политики укрупнения муниципальных образований; а также проведение субботников, ремонт дорог, озеленение территорий и строительство детских площадок;
— социально-бытовая сфера, ЖКХ, обслуживание населения — программы по газификации сел;
— общественная безопасность — например, рейды ночного патруля и работа по розыску брошенных дач и выселению лиц из самовольно захваченных домов в СП «Головеньковское» Щекинского района Тульской области;
— культура — проведение праздничных мероприятий (села Республики Коми), строительство православных часовен (Республика Бурятия).
Однако активному внедрению практики территориального общественного самоуправления, повышению эффективности их деятельности препятствует ряд проблем.
В современном законодательстве недостаточно определен правовой статус ТОС, что порождает дискуссии в литературе. Его рассматривают и как форму непосредственной демократии в рамках системы местного самоуправления, и как своеобразный орган местного самоуправления, и как институт гражданского общества, и как особую общественно-публичную власть.
Существенной проблемой является проблема финансирования ТОС. На практике сложились следующие пути финансирования ТОС: гранты, полученные в результате участия ТОС в конкурсах наряду с другими общественными организациями; выделение прямых субсидий из местного бюджета сельского поселения, муниципального района, бюджета субъекта Российской Федерации; привлечение средств самим ТОС.
Одна из причин проблемы финансирования — уравненность ТОС в правовом статусе с общественными организациями. В результате ТОС рассматриваются органами муниципального образования не как равноправные партнеры в решении местных проблем, а как претенденты на гранты и субсидии со стороны властей. Пути и источники финансирования ТОС (например, обязательные отчисления из бюджетов сельских поселений) должны быть урегулированы на уровне федерального законодательства, т.к. они являются гарантией существования и деятельности ТОС.
Характерным для сельских поселений препятствием в развитии территориального общественного самоуправления является инертность жителей сельских поселений, их нежелание создавать ТОС самостоятельно. Решением данной проблемы может стать пропаганда создания ТОС и результатов их деятельности в других населенных пунктах, в т. ч. и из других субъектов Российской Федерации. Например, в 2010 г. главы муниципальных районов Республики Бурятия в составе делегации Правительства Бурятии совершили рабочую поездку в Волгоградскую область, жители которой с 2006 г. объединяются в ТОС. После чего в муниципальных районах Республики были проведены программные семинары-совещания с главами сельских и городских поселений по вопросам создания и деятельности ТОС, а в одном из районов даже заключили договор с Бурятской государственной сельскохозяйственной академией, согласно которому сотрудники академии будут оказывать юридическую помощь «тосовцам» в оформлении различных документов и примут участие в ознакомлении населения с основами нормативно-правовой базы ТОС.
В Республике Хакасия реализуется региональная целевая программа по поддержке и пропаганде создания ТОС на 2012 — 2014 гг. Как отмечает староста одного из сельских поселений Волгоградской области, председатели ТОС, даже «поставленные сверху» главой сельского поселения, за три года стали влиятельной силой в местном сообществе. Первоначальные периоды неприятия и непонимания со стороны населения сменились доверием жителей к руководству ТОС, жители осознали, что ТОС является объективно необходимым и удобным институтом.
Впрочем, говорить, что ТОС в сельских поселениях создаются только по инициативе и при поддержке местной власти, было бы неверным. Когда проблема назрела, а властных решений нет — население решает ее самостоятельно. Так, староста одной из деревень в сельском поселении «Ломинцевское» Тульской области самостоятельно организовал проведение субботника, нашел технику и обеспечил вывоз 20 тонн мусора, в т. ч. и на своем личном транспорте.
Безусловно, в сельских поселениях есть инициативные и готовые к созданию ТОС граждане, однако немногие из них сумеют самостоятельно и оперативно разобраться в текущем законодательстве, касающемся территориального общественного самоуправления. Важным подспорьем в решении проблемы отсутствия достаточных знаний законодательства о ТОС для жителей сельских поселений являются типовые уставы, принимаемые субъектами Российской Федерации или муниципальным образованиями. Такие Уставы приняты, например, в Иркутской, Архангельской и многих других областях. Еще один вариант решения проблемы — проведение семинаров, лекций и форумов по вопросам правовой основы ТОС, как, например, в Республике Коми. Более того, в Волгоградской области реализуется системный инновационный проект, в рамках которого проводятся лекции, актив ТОС снабжается литературой и методичками.
Подводя итоги, следует сказать, что территориальное общественное самоуправление — перспективный и полезный в практическом отношении институт. От него во многом зависит жизнеспособность отдельных населенных пунктов. В развитии ТОС напрямую заинтересованы как власть, так и население. Со стороны Федерации, ее субъектов и муниципальных образований необходимы системная целенаправленная политика, стимулирующая создание ТОС, и комплексная поддержка как в организационном, так и в материальном, особенно в финансовом, плане. Со стороны населения требуется инициативная активная деятельность в этом направлении.
Выявленные проблемы являются характерными для многих территориальных сообществ. Практика показывает, что наиболее успешное их решение происходит там, где органы местного самоуправления объединяют свои усилия с территориальными самоуправленческими структурами, где население проявляет заинтересованность в решении местных вопросов.
Заключение
Формы участия населения в осуществлении местного самоуправления. Законодательство предусматривает многообразные формы участия населения в осуществлении местного самоуправления, однако многие из них либо совсем не применяются на практике, либо применяются формально. Необходимо совершенствовать правовые механизмы реализации принципа гласности в деятельности органов местного самоуправления, усиления воздействия общественного мнения на решения, принимаемые ими.
Таким образом, проанализировав противоречия действующего законодательства, можно отметить следующие моменты:
федеральное и региональное законодательство регламентирует применение избирательной системы в муниципальных образованиях, что противоречит ч.1 ст. 131 Конституции РФ, ч.1 ст. 44 Закона № 131-ФЗ;
отсутствие реальной возможности принимать участие гражданину в муниципальных выборах как кандидата от избирательного объединения, членом которого он не является;
избрание главы муниципального образования из числа депутата представительного органа муниципального образования нарушает принцип разделения властей и изменяет правовой статус депутата на правовой статус главы муниципального образования;
отсутствие четкой регламентации правовой статуса депутата представительного органа влечет за собой возникновения ситуаций, связанных с блокированием деятельности выборного органа;
применение пропорциональной и смешанной системы выборов депутатов представительного органа местного самоуправления практически устраняет процедуру отзыва депутата населением, что нарушает демократические принципы местного самоуправления.
Однако применение пропорциональной избирательной системы на муниципальных выборах в современных российских условиях представляется не вполне целесообразным, поскольку приводит к снижению активности населения муниципальных образований, возможностей общественного контроля по отношению к выборным лицам, т.к. в этом случае не применяется отзыв депутата. Право отзыва остается только у жителей поселений, причем преимущественно сельских.
Фактически процедура отзыва является слишком формальной и практически не действует. Этому есть два объяснения. Во-первых, в качестве оснований для отзыва, как уже указывалось, выступают конкретные противоправные решения или действия (бездействие) выборного лица в случае их подтверждения в судебном порядке. Судебная процедура подтверждения противоправности того или иного деяния занимает довольно длительное время, неясно, кто именно должен обращаться в суд в этом случае. К тому же, если виновность выборного лица доказана в судебном порядке, неразумно проводить процедуру отзыва вместо того, чтобы прекратить его полномочия в ином, менее дорогостоящем порядке. Для отзыва выборного лица избирателями должны быть иные основания, обусловленные тем, что люди перестали доверять этому человеку.
Для исправления сложившейся ситуации следует внести несколько изменений в ныне действующее законодательство: во-первых, предоставить возможность отзыва депутатов, избранных по смешанной избирательной системе (в части депутатов, избранных по одномандатным либо многомандатным избирательным округам), и, во-вторых, установить норму, согласно которой для принятия решения об отзыве депутата достаточно такого количества голосов, которое будет большим, чем-то, каким его избрали; в-третьих, предусмотреть среди оснований отзыва утрата доверия со стороны населения.
Рассматривая формы участия населения осуществления местного самоуправления, следует отметить, что тормозящим фактором практического применения форм участия является пассивность населения. На практике население не принимает участия в проведении публичных слушаний. Чаще всего на такие мероприятия приходят муниципальные служащие муниципального образования с целью соблюдения требований законодательства. Пассивность населения обусловлено недоверием людей в органы власти. Жители считают бесполезным обращаться в органы местного самоуправления с законодательной инициативной, т.к. предполагают, что ответ органов местного самоуправления будет отрицательным и, как правило, связан с мотивировкой — отсутствие финансовых средств.
Существующая система законодательства, и практика функционирования органов публичной власти приводят к отстранению населения от осуществления местного самоуправления. Население большинства муниципальных образований России не осознает себя реальным субъектом муниципальной власти, не видит особой разницы между органами государственной власти и органами местного самоуправления, пассивно относится к теоретическим декларациям о демократической сущности местного самоуправления. Сложившаяся ситуация опасна тем, что российское местное самоуправление, так и не сформировавшись в качестве реального института народовластия, трансформируется в разновидность бюрократической централизованной системы управления, в которой местным органам гораздо важнее оценка их деятельности не со стороны населения, а от вышестоящей управленческой единицы, определяющей их финансовое и карьерное благополучие.
Для устранения такой ситуации необходимо проводить среди жителей пропаганду форм участия населения, мероприятия направленные на повышение авторитета местной власти.
Поэтому назрела настоятельная необходимость в разработке государственной политики в области местного самоуправления, утверждения на федеральном уровне программы мероприятий по воссозданию в Российской Федерации подлинного местного самоуправления, соответствующего конституционным принципам и международным стандартам, включения ее в число приоритетных национальных программ.
Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.
12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.
12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.
12.2008 № 7-ФКЗ, от 05.
02.2014 № 2-ФКЗ) // Собрании законодательства РФ. — 2014. -№ 9. Ст. 851.
Федеральный закон от 12.
06.2002 № 67-ФЗ (ред. от 02.
04.2014) «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. — 2002. — № 24. Ст. 2253.
Федеральный закон от 06.
10.2003 № 131-ФЗ (ред. от 28.
12.2013) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. -2003. -№ 40. Ст. 3822.
Федерального закона от 28.
08.1995 № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 1995. № 35. Ст. 3506 (утратил силу).
Алешкин А. В. Собрания и конференции граждан по вопросам территориального общественного самоуправления в системе форм непосредственной демократии // Административное и муниципальное право. — 2011. — № 5. С. 16 — 21.
Берлявский Л.Г., Тарабан Н. А. Отзыв депутата представительного органа: соотношение политической и конституционной ответственности // Государственная власть и местное самоуправление. — 2012. № 7. — С. 30 — 33.
Билевская Э. Полпредам дадут партийные поручения // Независимая газета. -2010. — 9 февраля.
Бялкина Т. М. Реализация конституционного принципа народовластия в системе местного самоуправления Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. — 2013. — № 1. С. 60 — 64.
Бычкова Е.И. Теоретико-правовые вопросы ограничения правотворческой и законодательной инициативы граждан (на примере Москвы) // Современное право. — 2013. — № 5. С. 31 — 33.
Васильев В. И. Муниципальное право России: Учебник. — М.: Юстицинформ, 2012.
Еремян В. В. Муниципальная история России. Древняя Русь (от общины-рода к общине-государству): Учебное пособие. — М.: «Академический проект», 2005.
Зенин С. С. История развития форм участия населения в управлении общественными и государственными делами в России X — начала XX в. // История государства и права. — 2012. — № 5. С. 15 — 18.
Иванова Е. Ю. Территориальное общественное самоуправление в сельских поселениях: проблемы деятельности и перспективы развития // Конституционное и муниципальное право. — 2013. -№ 6. С. 74 — 76.
Карамзин Н. М. Записка о древней и новой России в ее политическом и гражданском отношениях. — М.: Наука, 1991.
Корнев А.В., Борисов А. В. Правовая мысль в дореволюционной России. — М.: Эксмо, 2003.
Кутафин О.Е., Фадеев В. И. Муниципальное право. — М.: БЕК, 2000.
Лебедева Е. Старосты в ответе за деревню // Край Сернурский. 2008. 4 июля. № 27.
Михайлов С.Е. О некоторых вопросах реализации права граждан на участие в осуществлении местного самоуправления (опыт Республики Марий Эл) // Конституционное и муниципальное право. — 2011. — № 10. С. 74 — 76.
Небратенко Г. Г., Куксенко Е. И. Теория и история обычного права донских казаков. — Ростов н/Д: Изд-во Рост. ун-та, 2005.
Отчет заместителя Главы Сернурского района по организационно-правовым вопросам об организации деятельности органов территориального общественного самоуправления в Сернурском районе Республики Марий Эл в первом полугодии 2009 года // Край Сернурский. 2009. 1 июля. № 27.
Помазанский А. Е. Роль институтов прямой демократии в обеспечении контроля населения за деятельностью органов местного самоуправления // Журнал российского права. — 2013. — № 8. С. 13 — 24.
Пуздрач Ю. В. История российского конституционализма IX — XX веков. — СПб.: Юридический центр Пресс, 2004.
Развитие местного самоуправления в современной России. Проблемы. Пути решения. III Общероссийский правовой форум // Муниципальная власть. — 2012.
— № 1. С. 35−39.
Фроянов И.Я., Дворниченко А. Ю. Города-государства Древней Руси. — Л.: Издательство Ленинградского университета, 1988.
Холопов В. А. Актуальные направления оптимизации и повышения эффективности участия населения в осуществлении местного самоуправления в России и странах ЕС // Муниципальная служба: правовые вопросы. — 2012. — № 4. С. 26 — 31.
Холопов В. А. Формы участия населения в осуществлении местного самоуправления как фактор модернизации муниципального управления в РФ // Муниципальная служба: правовые вопросы. — 2011. — № 4. С. 8 — 14.
Фроленков Ю.О. Конституционно-правовой статус населения как субъекта местного самоуправления: понятие и основное содержание // Административное и муниципальное право. — 2012. — № 3. С. 20 — 29.
Постановление Конституционного Суда РФ от 07.
07.2011 № 15-П // Вестник Конституционного Суда РФ. — 2011. -№ 5.
Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.
12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.
12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.
12.2008 № 7-ФКЗ, от 05.
02.2014 № 2-ФКЗ) // Собрании законодательства РФ. — 2014. -№ 9. Ст. 851.
Собрание законодательства Российской Федерации. — 2003. № 40. Ст. 3822.
Развитие местного самоуправления в современной России. Проблемы. Пути решения. III Общероссийский правовой форум // Муниципальная власть.
— 2012. — № 1. С.
35.
Еремян В. В. Муниципальная история России. Древняя Русь (от общины-рода к общине-государству): Учебное пособие. — М.: «Академический проект», 2005. С. 24.
Карамзин Н. М. Записка о древней и новой России в ее политическом и гражданском отношениях. — М.: Наука, 1991. С. 21.
Фроянов И.Я., Дворниченко А. Ю. Города-государства Древней Руси. — Л.: Издательство Ленинградского университета, 1988. С. 834.
Пуздрач Ю. В. История российского конституционализма IX — XX веков. — СПб.: Юридический центр Пресс, 2004. С. 16 — 21.
Корнев А.В., Борисов А. В. Правовая мысль в дореволюционной России. — М.: Эксмо, 2003. С. 9 — 10.
См.: Небратенко Г. Г., Куксенко Е. И. Теория и история обычного права донских казаков. — Ростов н/Д: Изд-во Рост. ун-та, 2005.
Зенин С. С. История развития форм участия населения в управлении общественными и государственными делами в России X — начала XX в. // История государства и права. — 2012. — № 5. С. 15 — 18.
Кутафин О.Е., Фадеев В. И. Муниципальное право. — М.: БЕК, 2000. С. 134 — 135.
Федеральный закон от 12.
06.2002 № 67-ФЗ (ред. от 02.
11.2013) «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. — 2002. — № 24. Ст. 2253.
Билевская Э. Полпредам дадут партийные поручения // Независимая газета. -2010. — 9 февраля.
Бялкина Т. М. Реализация конституционного принципа народовластия в системе местного самоуправления Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. — 2013. — № 1. С. 60 — 64.
Постановление Конституционного Суда РФ от 07.
07.2011 № 15-П // Вестник Конституционного Суда РФ. — 2011. -№ 5.
Берлявский Л.Г., Тарабан Н. А. Отзыв депутата представительного органа: соотношение политической и конституционной ответственности // Государственная власть и местное самоуправление. — 2012. № 7. — С. 30 — 33.
Лебедева Е. Старосты в ответе за деревню // Край Сернурский. 2008. 4 июля. № 27.
Отчет заместителя Главы Сернурского района по организационно-правовым вопросам об организации деятельности органов территориального общественного самоуправления в Сернурском районе Республики Марий Эл в первом полугодии 2009 года // Край Сернурский. 2009. 1 июля. № 27.
Иванова Е. Ю. Территориальное общественное самоуправление в сельских поселениях: проблемы деятельности и перспективы развития // Конституционное и муниципальное право. — 2013. -№ 6. С. 74 — 76.
Михайлов С.Е. О некоторых вопросах реализации права граждан на участие в осуществлении местного самоуправления (опыт Республики Марий Эл) // Конституционное и муниципальное право. — 2011. — № 10. С. 74 — 76.
Иванова Е. Ю. Территориальное общественное самоуправление в сельских поселениях: проблемы деятельности и перспективы развития // Конституционное и муниципальное право. — 2013. — № 6. С. 74 — 76.
