Образование, упразднение, преобразование муниципальных образований

Совокупность муниципальных образований в конкретных субъектах РФ подвижна — причины разного рода приводят к появлению новых муниципальных образований, изменению статуса действующих, упразднению некоторых из них. Все это требует нормативного упорядочения. Нормативное регулирование вопросов образования, упразднения, преобразования муниципальных образований составляет существенный элемент их правового статуса, статуса их органов, имеющий также принципиальное значение для осуществления конституционного права граждан на осуществление местного самоуправления. Такой порядок должен быть основан на нормах Конституции РФ, определяющих статус местного самоуправления и право граждан на осуществление местного самоуправления (см. Определение КС РФ от 03.04.2007 № 171-О-П «По жалобе гражданина О. Б. Гуртуева и коллективной жалобе граждан — жителей Кабардино-Балкарской Республики на нарушение их конституционных прав положениями Законов Кабардино-Балкарской Республики „Об административно-территориальном устройстве Кабардино-Балкарской Республики“, „О статусе и границах муниципальных образований в Кабардино-Балкарской Республике“ и Федерального закона „Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации“»).

Для описания изменений территориальной организации местного самоуправления основными являются категории «образование», «упразднение», «преобразование». Их детализации служат такие категории, как «объединение», «разделение», «выделение», «присоединение» .

Образование муниципального образования — процесс создания муниципального образования на межселенной территории в связи с появлением нового населенного пункта (пунктов). Образование муниципального образования производится по инициативе местного населения, органов местного самоуправления, органов государственной власти субъектов РФ, федеральных органов государственной власти и закрепляется в законе субъекта РФ. Создание вновь образованных поселений на межселенных территориях осуществляется с согласия населения муниципального района, выраженного представительным органом данного муниципального района. Закон субъекта РФ о создании на межселенной территории вновь образованного поселения не должен вступать в силу в период избирательной кампании по выборам органа местного самоуправления муниципального района, в период кампании местного референдума.

Упразднение муниципального образования — процесс его прекращения и перехода в порядке правопреемства его прав, обязанностей, имущества, архивов его правопреемникам. Упразднение может иметь место в нескольких случаях. Во-первых, в связи с утратой муниципальным образованием признака населенности. На практике это реально в отношении поселений, как правило, сельских поселений. Именно такой случай упразднения предусматривает Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ, согласно которому упразднение поселений допускается на территориях с низкой плотностью сельского населения и в труднодоступных местностях, если численность населения сельского поселения составляет не более 100 человек и решение об упразднении поселения будет принято на сходе граждан, проживающих в указанном поселении. Закон ничего не говорит о случае, когда из населенных пунктов, расположенных на территории поселения, выезжают все жители. В этом случае решение схода не может быть обязательным условием упразднения муниципального образования. Представляется также, что упразднение поселения может иметь место только при предварительном упразднении на основе законодательства об административно-территориальном устройстве всех населенных пунктов, входящих в состав его территории. Во всех иных случаях речь может идти только о преобразовании муниципальных образований. Во-вторых, упразднение муниципального образования может иметь место в случае замены на его территории местного самоуправления местным государственным управлением, если это допускается законом и производится с согласия населения. Возможным примером упразднения муниципального образования в связи с заменой местного самоуправления на государственное управление может быть, например, упразднение внутригородских муниципальных образований в Москве и Санкт-Петербурге.

Упразднение поселений осуществляется с учетом мнения населения муниципального района, выраженного представительным органом соответствующего муниципального района. Закон субъекта РФ об упразднении может приниматься по инициативе населения, органов местного самоуправления, органов государственной власти субъекта РФ, федеральных органов государственной власти. Закон субъекта РФ об упразднении поселения не должен вступать в силу в период избирательной кампании, но выборам органа местного самоуправления данного муниципального образования, в период кампании местного референдума.

Территория упраздняемого муниципального образования может: 1) попасть в разряд межселенных территорий (Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ называет только этот случай); 2) быть включена в территорию сопредельного муниципального образования; 3) быть разделена между сопредельными муниципальными образованиями.

К сожалению, Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ пока недостаточно детально регулирует вопросы упразднения муниципальных образований.

Преобразование муниципальных образований — процесс их объединения, разделения, изменения статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа либо лишением его этого статуса. Возможно преобразование путем выделения одних муниципальных образований из состава других, присоединения одних муниципальных образований к другим муниципальным образованиям. Представляется, что в качестве самостоятельного вида преобразования необходимо рассматривать включение отдельных городских, сельских поселений одного муниципального района в состав другого муниципального района (использование процедур объединения и присоединения здесь некорректно). Но пока названное включение оформляется как изменение границ сопредельных муниципальных районов, о чем пойдет речь ниже.

В конечном итоге формами преобразования муниципальных образований являются:

• 1) объединение муниципальных образований одного уровня;
• 2) разделение муниципальных образований;
• 3) присоединение сельского поселения к другому сельскому поселению или к городскому поселению;
• 4) присоединение городского поселения к другому городскому поселению;
• 5) наделение городского поселения статусом городского округа;
• 6) наделение городского округа статусом городского поселения;
• 7) наделение сельского поселения статусом городского поселения;
• 8) наделение городского поселения статусом сельского поселения.

Объединение — слияние двух или более муниципальных образований в одно новое муниципальное образование путем прекращения объединяющихся муниципальных образований и перехода их территории, прав, обязанностей, имущества, архивов к новому муниципальному образованию. Очевидно, что объединяться могут муниципальные образования одного территориального уровня. Не могут объединиться, например, муниципальный район и сельское поселение, входящее в состав другого муниципального района. Впрочем, труднопредставимо объединение муниципального района и городского округа. Однако Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ предусматривает возможность объединения городского поселения и городского округа.

Законодательство не запрещает объединения муниципальных районов, но их объединение ограничено формальным критерием транспортной доступности административного центра района (возможность жителей всех поселений, входящих в состав района, в течение рабочего дня добраться до центра района и обратно). Отсутствие специальных ограничений на объединение муниципальных районов, кроме критерия транспортной доступности, допускает возможность абсурдного применения Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ. Поскольку только транспортная доступность является ограничением процесса объединения муниципальных районов, то в небольших субъектах РФ, где критерию такой доступности отвечает вся территория субъекта РФ, может быть путем объединения имеющихся муниципальных районов создан муниципальный район, границы которого будут совпадать с границами субъекта РФ. Понятно, конечно, что субъект РФ этого не допустит (установление территории и границ нового муниципального образования — его полномочие).

Разделение — прекращение муниципального образования путем его разделения на два и более новых муниципальных образований с передачей территории, прав, обязанностей, имущества, архивов разделяемого муниципального образования вновь создаваемым муниципальным образованиям. Разделение муниципального района предполагает создание на его основе двух и более муниципальных районов. Муниципальный район не может быть разделен на городские и сельские поселения, поскольку последние по определению должны входить в состав какого-то муниципального района. Пока не ясны перспективы разделения городских округов.

Выделение — создание муниципального образования путем выделения его из состава другого муниципального образования с передачей выделяемому муниципальному образованию части территории, а также ряда прав, обязанностей последнего. Выделение городских, сельских поселений допустимо в пределах территории муниципального района, в состав которого они входят. Не может иметь место выделение городского, сельского поселения из состава муниципального района, городского округа.

Присоединение — прекращение муниципального образования путем его вхождения в состав другого муниципального образования и передачи последнему своей территории, прав, обязанностей, имущества, архивов. Присоединяться друг к другу могут граничащие между собой муниципальные образования, находящиеся на одном территориальном уровне. Поэтому не может, например, городское, сельское поселение присоединиться к муниципальному району или городскому округу. Вряд ли также может иметь место присоединение городского округа к муниципальному району.

Преобразование муниципальных образований осуществляется законами субъектов РФ по инициативе населения, органов местного самоуправления, органов государственной власти субъектов РФ, федеральных органов государственной власти в соответствии с положениями Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ. Инициатива населения о преобразовании муниципального образования осуществляется в порядке, установленном для выдвижения инициативы проведения местного референдума. Инициатива органов местного самоуправления, органов государственной власти о преобразовании муниципального образования оформляется решениями соответствующих органов местного самоуправления, органов государственной власти.

Объединение двух и более поселений, не влекущее изменения границ иных муниципальных образований, осуществляется с согласия населения каждого из поселений, выраженного представительным органом каждого из объединяемых поселений. Объединение двух и более муниципальных районов, не влекущее изменения границ иных муниципальных образований, осуществляется с учетом мнения населения, выраженного представительными органами каждого из объединяемых муниципальных районов. Разделение поселения, влекущее образование двух и более поселений, осуществляется с согласия населения каждого из образуемых поселений, выраженного путем голосования, предусмотренного ст. 24 Федерального закона от 06.10.2003.

№ 131-ФЗ, либо на сходах граждан. Разделение муниципального района осуществляется с учетом мнения населения, выраженного представительным органом муниципального района. Изменение статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа либо лишением его статуса городского округа осуществляется законом субъекта РФ с согласия населения соответствующего городского поселения, а также с согласия населения муниципального района, из состава которого выделяется (в состав которого включается) соответствующее городское поселение.

Мнение населения городского поселения и мнение населения муниципального района выявляются путем голосования, предусмотренного ст. 24 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ и проводимого раздельно на территории городского поселения и на территории муниципального района, из состава которого выделяется (в состав которого включается) городское поселение. Изменение статуса городского поселения не допускается при отсутствии согласия на такое изменение населения городского поселения и (или) населения муниципального района.

Преобразование муниципальных образований требует переходного периода, в течение которого на преобразуемой муниципальной территории одновременно действуют органы местного самоуправления создаваемых и прекращаемых муниципальных образований, принимается устав нового муниципального образования, изменяется устав преобразуемого муниципального образования, решаются иные вопросы.