Конституция Российской Федерации: понятие, сущность, юридические свойства

Термин «конституция» (от лат. constitutio — установление) имеет многовековую историю, употреблялся он еще в Древней Греции и Древнем Риме. Однако в нынешнем понимании (т.е. в качестве основного закона государства) он стал применяться в Новое время, в эпоху буржуазных революций и соответствующих государственно-правовых преобразований. Вообще конституция — обязательный атрибут и важнейший институт демократии.

Действующая Конституция РФ — пятая в конституционной истории России, ее «предшественницами» были конституции 1918, 1925, 1937 и 1978 гг. В 1922 г. Россия утратила свой государственный суверенитет, став частью (и одним из учредителей) вновь образованного государства — СССР, в связи с чем конституции 1925, 1937 и 1978 гг. были основными законами РСФСР — несуверенного государства, — принятыми на основе конституций СССР (соответственно 1924, 1936 и 1977 гг.). Важно отмстить, что конституционное развитие государства не должно связываться исключительно с появлением и изменениями (принятием новых) формальных конституций (в Великобритании, Израиле, например, до сих пор таковые отсутствуют). И конституционное развитие России началось до принятия первой российской Конституции 1918 г. — конституционные идеи, проекты, а также действующие акты конституционного характера формировались и принимались и в монархический период (до февраля 1917 г.), и в краткий досоветский республиканский период после падения монархии (февраль — октябрь 1917 г.), и в первые годы советской власти (октябрь 1917 г. — июль 1918 г.).

Конституция РФ 1993 г. имеет принципиальные отличия от предыдущих российских конституций. Прежде всего — по своему содержанию. Действующая Конституция РФ закрепила новую — либеральную — конституционную модель и отказ от социалистического строя. Советские конституции в содержательном плане не согласовывались с общепризнанными постулатами традиционного («западного») конституционализма (равноправие граждан, народное представительство и парламентаризм, политический плюрализм и многопартийность, разделение власти, приоритет прав человека и др.). В основе советского государственного права лежали представления о классовых интересах, подчиненности личных интересов общественным (государственным), институциональном единстве государственной власти, идеологическом монизме и господстве одной политической силы и т. п. Кроме того, они в значительной степени были фиктивными — даже привлекательные конституционные нормы (о личных и политических правах и свободах, народовластии, федерализме и др.) на практике не соблюдались, в стране существовал тоталитарный (позднее — авторитарный) режим с фактически безраздельным правлением партийно-государственной номенклатуры. (Однако наука конституционного (государственного) права в этот период не находилась в полном застое, что предопределило достаточно быстрый переход к новой конституционной модели российской государственности.).

Второе отличие действующей Конституции РФ от предыдущих заключается в способе (процедуре) ее принятия — она является первой в истории России референдарной Конституцией, принятой всенародным голосованием (все предыдущие конституции принимались представительными органами — Всероссийским Съездом Советов, Верховным Советом РСФСР). В конституционном референдуме 1993 г. приняло участие более 54% граждан России, имеющих право на участие в референдуме, из них более 57% проголосовали за принятие Конституции РФ. Важно отметить, что на голосование был вынесен согласованный проект Основного Закона — Конституционное совещание рассмотрело и обобщило тысячи предложений от различных органов государственной власти, политических сил, регионов, граждан, ученых, отечественных и зарубежных экспертов. Текст действующей Конституции РФ является одним из лучших в мире, что подтверждено, в частности, заключением Венецианской Комиссии Совета Европы на выносимый на референдум проект Основного Закона России.

Именно с принятия новой Конституции РФ начался новый этап в постсоветском развитии российского конституционализма, на ее основе формируются новые правовая система и конституционная модель государства. Этап этот будет весьма продолжительным, многие качественные нормы Конституции РФ пока не соблюдаются. Требуется значительный период, чтобы общество и власть научились жить по Конституции РФ.

При всем многообразии подходов к понятию конституции (которое обусловлено различным пониманием предмета конституционного права) ее можно определить как основной закон государства, обладающий высшей юридической силой, закрепляющий и регулирующий базовые общественные отношения в сфере правового статуса личности, институтов гражданского общества, организации государства и функционирования публичной власти.

Именно с понятием конституции связана ее сущность: основной закон государства, будучи результатом компромисса в отношениях различных социальных слоев и политических сил, призван служить главным ограничителем для власти в ее отношениях с человеком и обществом.

Сущность конституции проявляется через ее основные юридические свойства, т. е. характерные признаки, определяющие качественное своеобразие этого документа. Конституция:

• — выступает в качестве основного закона государства;
• — обладает высшей юридической силой (юридическое верховенство); выполняет роль основы всей правовой системы страны;
• — стабильна.

Иногда к свойствам (чертам) конституции относят и другие признаки — легитимность, преемственность, перспективность, реальность и др.

Конституция РФ (как и любого другого государства) является Основным Законом страны («законом законов»). Несмотря на то что в официальном названии и тексте этот термин отсутствует (в отличие, например, от Конституции РСФСР 1978 г., конституций некоторых республик — субъектов РФ или конституций ФРГ, Монголии, Гвинеи и других государств), это свойство вытекает из самой правовой природы и сущности этого документа.

Конституция РФ обладает высшей юридической силой по отношению ко всем остальным правовым актам (ч. 2 ст. 4, ч. 1,2 ст. 15 Конституции РФ): каждый правовой акт, принимаемый в стране (федеральный закон, акт Президента РФ, Правительства РФ, акт регионального, муниципального или ведомственного правотворчества, договор, судебное решение и т. д.), должен соответствовать Основному Закону, а в случае противоречия (юридической коллизии) приоритет остается за нормами Конституции РФ.

Верховенство Конституции РФ проявляется и по отношению к прежнему российскому законодательству: в соответствии с ч. 2 разд. 2 Конституции РФ законы и другие правовые акты, действовавшие на территории РФ до вступления ее в силу, применяются в части, ей не противоречащей.

При этом для некоторых положений прежнего законодательства, в частности уголовно-процессуального, нс соответствующих Основному Закону, был установлен переходный период для приведения в соответствие с Конституцией РФ.

Обеспечение юридического верховенства Конституции РФ — задача всех без исключения государственных органов и должностных лиц. Однако существует специализированный орган конституционного контроля — Конституционный Суд РФ, который занимает ведущее место в механизме охраны Конституции РФ (подробнее о статусе Конституционного Суда РФ см. параграф 9.1 учебника).

Конституция РФ — ядро правовой системы государства, основа развития текущего (отраслевого) законодательства. Помимо того, что Конституция РФ закрепляет компетенцию различных органов публичной власти в области нормотворчества и определяет его главные цели, сферы общественных отношений, которые должны быть урегулированы федеральными конституционными законами, федеральными законами, указами Президента РФ, нормативными правовыми актами органов государственной власти субъектов РФ и пр" она содержит и многие базовые положения для развития других отраслей права. Так, гражданское законодательство России построено с учетом конституционных принципов многообразия и равенства форм собственности, единства экономического пространства, свободы экономической деятельности и предпринимательства, поддержки добросовестной конкуренции и др. (ст. 8, 34, 35 и др. Конституции РФ). Трудовое законодательство построено на основе конституционных положений о свободе труда, праве на отдых, на ежегодный оплачиваемый отпуск, на разрешение трудовых споров и др. (ст. 37 Конституции РФ). Семейное законодательство не может не учитывать положения ст. 38 Конституции РФ о государственной защите семьи, материнства и детства, основных правах и обязанностях родителей и детей и т. д.

Таким образом, Конституция РФ является основным источником не только конституционного права, но и всех других отраслей российской системы права. При этом конституционные нормы носят учредительный характер, являются первичными, для Основного Закона страны нет какихлибо иных предписаний позитивного права (иногда учредительный характер предписаний выделяется в качестве самостоятельного свойства Конституции).

Стабильность Конституции РФ проявляется в установлении особого порядка ее изменения (по сравнению с законами и иными правовыми актами). Как Основной Закон государства, ядро правовой системы Конституция РФ должна быть ограждена от частого и произвольного изменения в угоду различным политическим силам, сменяющим друг друга у власти в стране.

С точки зрения порядка изменения российская Конституция является «жесткой» (в отличие от «мягких», или «гибких», конституций некоторых государств — Великобритании, Грузии, Индии, Новой Зеландии и др., где изменения в конституцию вносятся в том же порядке, что и в обычные законы, или по достаточно простой процедуре). Жесткость Конституции РФ проявляется в материальном и процессуальном аспектах.

Первый заключается в том, что, следуя мировой практике, Конституция РФ содержит так называемые «защищенные» положения, которые не могут быть изменены путем внесения поправок в конституционный текст. Это гл. 1 «Основы конституционного строя», гл. 2 «Права и свободы человека и гражданина» и гл. 9 «Конституционные поправки и пересмотр Конституции». Положения данных глав могут быть изменены только путем принятия новой Конституции страны, т. е. законотворческая функция парламента в этом случае ограничена. Остальные главы Конституции (гл. 3—8) могут быть изменены Федеральным Собранием, но по более сложной процедуре, нежели обычные законы. В связи с изложенным следует различать понятия «пересмотр Конституции» (если речь идет о внесении изменений в «защищенные» главы) и «внесение поправок к Конституции» (если имеются в виду изменения гл. 3—8).

Второй, процедурный (процессуальный) аспект жесткости Конституции РФ заключается в установлении достаточно сложной процедуры изменения Основного Закона (рис. 5.1).

Правила здесь следующие. Во-первых, круг субъектов права законодательной инициативы сужен. Если по общему правилу таким правом обладают Президент РФ Совет Федерации и каждый из его членов, каждый депутат Государственной Думы, Правительство РФ, законодательные (представительные) органы субъектов РФ, а также Конституционный Суд РФ и Верховный Суд РФ по вопросам своего ведения (ч. 1 ст. 104 Конституции РФ, подробнее см. параграф 8.3 учебника), то инициировать внесение изменений в Конституцию страны (выступать в качестве субъектов конституционной законодательной инициативы) могут только глава государства, Совет Федерации и Государственная Дума в целом или группы численностью не менее 1/5 состава каждой из палат, Правительство РФ и региональные парламенты (ст. 134 Конституции РФ). При этом правом конституционной законодательной инициативы обладает всенародно избранный действующий Президент РФ — в соответствии с ч. 3 ст. 92 Конституции РФ исполняющий обязанности Президента РФ (Председатель Правительства РФ) не вправе вносить предложения о поправках и пересмотре положений Основного Закона.

Во-вторых, существенно различаются процедуры пересмотра Конституции РФ и внесения в нее поправок. Для изменения положений гл. 1,2 и 9 Конституции РФ высказанная инициатива должна быть поддержана 3/5 голосов от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы, а затем должен быть созван специальный орган — Конституционное Собрание. Статус этого органа должен быть определен федеральным конституционным законом. Однако такой закон пока не принят, и определенно говорить о составе, порядке формирования и созыва Конституционного Собрания, сроках его полномочий, процедурных моментах и пр. в настоящее время невозможно. Конституционное Собрание должно определиться, соглашается оно в принципе с предложением о пересмотре Конституции РФ или нет. В последнем случае Конституционное Собрание должно специальным решением подтвердить неизменность действующей Конституции. Если же Конституционное Собрание соглашается с предло;

Рис. 5.1. Алгоритм внесения изменений и пересмотра Конституции РФ жением о пересмотре Конституции, то оно должно разработать проект ее нового текста (даже в случае, когда предлагаемое изменение незначительно по объему и касается, например, лишь одной статьи). Судьба разработанного проекта также может быть решена по-разному. Первый вариант — его принимает само Конституционное Собрание квалифицированным большинством голосов (2/3 от общего числа его членов). Второй вариант — проект новой Конституции РФ выносится на всенародное голосование (в этом случае для того, чтобы референдум считать состоявшимся, установлен порог явки: в нем должно принять участие более половины избирателей, а для положительного решения требуется более половины голосов принявших участие в голосовании).

Порядок изменения положений гл. 3—8 Конституции РФ определен в ст. 136 Основного Закона и в Федеральном законе «О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации». Такие изменения вносятся путем принятия специальных законов о поправках. Обязательные процедурные требования здесь следующие: одобрение большинством не менее 2/3 голосов от общего (т.е. конституционно установленного) числа депутатов Государственной Думы и ¾ голосов от общего числа членов Совета Федерации, а также органами законодательной власти не менее чем 2/3 субъектов РФ (принять решение об одобрении либо неодобрении поступившего из Совета Федерации закона о поправках региональные парламенты должны в течение года).

В отношении принятых законов о поправках Президент РФ не обладает правом вето: в течение 14 дней они должны быть подписаны им и обнародованы. В месячный срок после вступления в силу закона о поправках Президент РФ должен официально опубликовать новый (измененный) текст Конституции РФ. В случае если закон о поправке (поправках) к Конституции РФ не получит одобрения законодательных (представительных) органов государственной власти не менее чем 2/3 субъектов РФ, повторное внесение в Государственную Думу предложения о данной поправке (данных поправках) допускается не ранее чем через один год со дня установления результатов рассмотрения закона региональными парламентами. Результаты рассмотрения устанавливает и объявляет Совет Федерации. При этом постановление Совета Федерации об установлении результатов рассмотрения в течение семи дней со дня его принятия может быть обжаловано в Верховном Суде РФ Президентом РФ или законодательным органом любого субъекта РФ.

Указанный жесткий порядок изменения Конституции РФ не касается порядка изменения лишь одной конституционной нормы — ч. 1 ст. 65, определяющей состав Российской Федерации. Изменения в эту статью вносятся либо на основании федерального конституционного закона об изменении состава Российской Федерации (подробнее см. параграф.

6.2 учебника), либо указом Президента РФ на основании решения органа государственной власти субъекта РФ об изменении своего наименования.

Рассмотренный сложный порядок изменения Конституции РФ призван обеспечить стабильность политической и правовой системы, Основного Закона государства вообще и базовых принципов (основ конституционного строя, составляющих правового статуса личности) в особенности. В то же время следует иметь в виду, что сами по себе юридические нормы еще не гарантируют стабильности Конституции. Огромную роль здесь играют факторы политического и исторического характера. Стабильность конституции не следует рассматривать как ее неизменность: кардинальные перемены в политической и социальной действительности в обязательном порядке должны влечь за собой изменения и Основного Закона государства, в противном случае возможна социальная нестабильность в обществе. Кроме того, Конституция РФ — конституция «живая»: конституционные положения постоянно и весьма активно развиваются через принимаемые федеральные конституционные законы и федеральные законы, акты Конституционного Суда РФ, складывающиеся конституционные обычаи и т. п.

Конституция РФ не предусматривает возможности и процедуры изменения преамбулы и норм разд. 2. Объясняется это следующим. Преамбула — та часть Конституции РФ, которая носит, с одной стороны, декларативный (в значительной степени моральный, нравственный), а с другой — основополагающий, незыблемый характер, и при действующей Конституции РФ она должна оставаться неизменной. Раздел 2 Конституции РФ содержит заключительные и переходные положения, цель которых, соответственно, обеспечить стабильность правовой системы государства в переходный период. Кроме того, многие нормы разд. 2 Конституции РФ в связи с окончанием установленного для них переходного периода и принятием соответствующих законов на основе действующей Конституции РФ потеряли актуальность.

Конституция РФ — кодифицированный (консолидированный) нормативный акт, т. е. представляет собой единый, достаточно лаконичный документ, содержащий принципиальные положения, закрепляющие и регулирующие различные аспекты общественных отношений. Этим она отличается от некодифицированных конституций некоторых государств, например Великобритании, Израиля, состоящих из большого набора различных источников, в том числе и неписаных.

Структурно Конституция РФ состоит из преамбулы (содержащей декларативные, хотя и достаточно значимые положения) и двух разделов.

Раздел I в содержательном плане является основным и включает девять глав. В гл. 1 «Основы конституционного строя» изложены принципиальные положения относительно основ государственного и общественного устройства современной России. Глава 2 «Права и свободы человека и гражданина» содержит характеристику различных аспектов конституционно-правового статуса личности в Российской Федерации. В гл. 3 «Федеративное устройство» закреплены основные принципы российского федерализма. Следующие три главы (гл. 4 «Президент РФ», гл. 5 «Федеральное Собрание», гл. 6 «Правительство РФ») закрепляют основы правового статуса соответствующих органов государственной власти федерального уровня. В гл. 7 «Судебная власть и прокуратура»^[1] изложены конституционные основы судебной системы и судебной власти РФ, системы и основ статуса прокуратуры, а в гл. 8 «Местное самоуправление» — конституционные основы осуществления местного самоуправления в России. Глава 9 «Конституционные поправки и пересмотр Конституции» содержит материальные и процессуальные нормы, определяющие порядок изменения Основного Закона.

Раздел 2 «Заключительные и переходные положения» — небольшой по объему, значительная часть норм этого раздела уже утратила силу, поскольку истекли переходные сроки для урегулирования соответствующих общественных отношений только на основании положений Конституции РФ. В то же время отдельные положения данного раздела, в частности о верховенстве Конституции РФ по отношению к Федеративному договору 1992 г. и к другим внутрифедеративным договорам, а также к прежнему российскому законодательству, продолжают оставаться важными и принципиальными.

Знание структуры Конституции РФ не только помогает ориентироваться в ее тексте. К структуре Конституции РФ «привязана» система отрасли конституционного права России. Однако отождествлять структуру Конституции РФ и систему конституционного права ни в коем случае нельзя. Аналогия между этими понятиями возможна лишь по названию и последовательности составных частей, но не по объему и содержанию. Конституционное право представляет собой огромную совокупность правовых норм, а не только норм непосредственно Конституции РФ, его невозможно представить без положений таких актов, как: федеральные конституционные законы о референдуме, о Конституционном Суде РФ, о Правительстве РФ, о судебной системе, об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации и др., федеральные законы о гражданстве, о выборах Президента РФ, о выборах депутатов Государственной Думы, о порядке формирования Совета Федерации, об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ и др., регламенты Государственной Думы и Совета Федерации, многие з’казы Президента РФ и постановления Правительства РФ, акты Конституционного Суда РФ, конституции, уставы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ и др.

Рассмотренные сущность и юридические свойства Конституции РФ полностью применимы к характеристике конституции (устава) каждого субъекта РФ, которые, являясь основными законами соответствующего субъекта, занимают особое (цен тральное) место в их правовой системе.

• [1] Редакция наименования гл. 7 приведена в соответствии с Законом РФ о поправкек Конституции РФ от 05.02.2014 № 2-ФКЗ «О Верховном Суде Российской Федерациии прокуратуре Российской Федерации».