Основные модели организации аппарата муниципальной власти в России

Великое разнообразие природно-климатических, социально-экономических, политических, культурных, иных условий местной жизни в России предполагает и выбор разными местными сообществами несовпадающих моделей организации аппарата муниципальной власти. Интересно, что к концу существования земств в 1917 г., по подсчетам Л. Воронина, действовало 26 моделей земского самоуправления^[1]. Современное российское законодательство о местном самоуправлении также допускает использование разных моделей организации аппарата муниципальной власти, хотя их число не так велико.

Выделим нормативно предусмотренные модели на основе критериев функционального предназначения органов местного самоуправления и способа их формирования.

Первая модель предусматривает, что глава муниципального образования и представительный орган муниципального образования избираются непосредственно населением. Глава выступает одновременно высшим должностным лицом своего муниципального образования, его официальным представителем и главой местной администрации. Эта модель, сегодня широко распространенная, воспроизводит сложившуюся на общефедеральном и региональном уровнях форму «полупрезидентского» правления с доминирующим положением в ней глав соответствующих политико-территориальных образований. На местах, конечно, доминируют над всеми иными органами главы муниципальных образований. Представительный орган выполняет функции представительства, нормотворчества, контроля. Однако и глава активно в той или иной форме участвует в их осуществлении и соединяет в своей компетенции полномочия во всех отраслях местно-публичной жизни. Строго говоря, при этой модели глава остается подотчетным представительному органу только в качестве руководителя местной администрации.

Вторая модель предусматривает, что представительный орган и глава муниципального образования избираются непосредственно населением на муниципальных выборах. Однако глава здесь соединяет в своем статусе полномочия высшего должностного лица муниципального образования и исполняющего обязанности председателя представительного органа. Он входит в состав своего представительного органа наряду с депутатами, обладая особым статусом, отличным от депутатского статуса. Функции главы администрации исполняет иное лицо, замещающее свою должность по контракту.

Здесь глава в определенном смысле противопоставляется исполнительному аппарату местной власти — он взаимодействует с администрацией как официальный представитель жителей и представительного органа. Сильная сторона данной модели заключена в попытке организационного соединения лидерских начал в управлении и гарантий от необоснованной концентрации всей власти в одних руках. В то же время в ней заложен возможный конфликт главы администрации (управляющего), непосредственно возглавляющего осуществление исполнительно-распорядительных функций, распоряжающегося средствами местного бюджета, объектами муниципальной собственности, и главы муниципального образования, отдаленного от этих важных полномочий. Да и силовые возможности главы муниципального образования серьезно ограничены. С одной стороны, он отодвинут от непосредственных рычагов экономической власти, от исполнительного аппарата, представляющего собой наиболее организованный и профессиональный отряд муниципальных чиновников. С другой стороны, эффективность его управленческих решений в представительном органе снижают коллегиальный характер работы данного органа, политические и иные противоречия депутатов.

Практика показывает, что многие главы муниципальных образований, в которых была выбрана данная модель, спустя непродолжительное время после этого начинают ратовать за переход к модели, в которой избираемый населением глава муниципального образования возглавляет местную администрацию. Таковы реалии современной российской жизни.

Как в первой, так и во второй моделях при избрании главы населением право его отзыва имеют избиратели, хотя представительный орган вправе при наличии необходимых оснований принудительно удалить главу в отставку. Глава муниципального образования может быть также отрешен от должности главой субъекта РФ.

Третья модель является вариацией второй модели с тем отличием, что глава муниципального образования избирается представительным органом муниципального образования из своего состава. Однако это обстоятельство принципиально не меняет статус главы как высшего должностного лица муниципального образования, представляющего муниципальное образование в целом, подотчетного в первую очередь населению муниципального образования. Глава подотчетен представительному органу как лицо, исполняющее обязанности его председателя. Однако, как представляется, депутаты вправе отозвать избранного ими из своего состава главу в любое время по собственному усмотрению, что недопустимо в предыдущих моделях.

Проблемы у данной модели те же, что и у предыдущей. Должен ли депутат, избранный главой муниципального образования, слагать свои депутатские полномочия? Пет. В противном случае теряется депутатское место, а значит, представительство в представительном органе соответствующей части избирателей. Эту проблему не решает избрание депутатов числом больше на одного, чем это предусмотрено уставом, тем более что законность данной меры сомнительна.

Таким образом, в данной модели глава, обладая депутатскими полномочиями, является высшим должностным лицом муниципального образования и исполняет полномочия председателя представительного органа. Кстати, глава здесь может быть отозван избирателями (если отзыв предусмотрен нормативно) как депутат, что означает утрату им статуса главы и лица, исполняющего полномочия председателя представительного органа. Вместе с тем, удаление главы в отставку решением представительного органа не лишает его депутатских полномочий.

Четвертая модель предусматривает, что представительный орган избирается непосредственно населением. Глава муниципального образования независимо от способа его избрания одновременно исполняет полномочия председателя представительного органа муниципального образования и возглавляет местную администрацию. Глава муниципального образования здесь выступает одновременно в трех лицах: как высшее должностное лицо своего муниципального образования; глава местной администрации; лицо, исполняющее полномочия председателя представительного органа, в состав которого он входит. Функциональная специализация представительных и исполнительных органов в данной модели осуществляется в том же виде, что и в предыдущих моделях. Расширение полномочий главы муниципального образования влечет расширение форм его подотчетности. Во всей полноте своих полномочий он подотчетен населению. Представительному органу он подотчетен как глава администрации и как лицо, исполняющее полномочия его председателя. Изложенная модель может иметь место в сельских поселениях, а также во внутригородских муниципальных образованиях городов федерального значения.

Пятая модель принципиально отличается от других моделей тем, что представительный орган муниципального образования в ней отсутствует. Его полномочия осуществляются сходом граждан с правами представительного органа. Такая модель предусмотрена для поселений, в которых численность жителей, обладающих избирательным правом, составляет не более 100 человек. Глава поселения избирается на сходе граждан поселения и исполняет полномочия главы местной администрации.

Шестая модель. Представительный орган муниципального образования формируется в ходе непрямых (двухстепенных) выборов.

Этот вариант предусмотрен для муниципальных районов. Представительный орган тут может состоять из глав поселений, входящих в состав муниципального района, и из депутатов представительных органов указанных поселений. Глава муниципального района входит в состав представительного органа, исполняя полномочия его председателя.

• [1] Шутова Т. Псковский эксперимент: самоуправление как езда в незнаемое // РГ. 1996. 24 окт.