Система и структура органов местного самоуправления

Органы местного самоуправления, будучи самостоятельными образованиями, связаны между собой в единую систему органов, частью которой является структура органов местного самоуправления. Система органов местного самоуправления является подсистемой системы местного самоуправления, которая в общем виде была обрисована в параграфе 1.3.

Термин «система органов местного самоуправления» прямо в Конституции РФ не встречается, однако он может быть выведен из п. «н» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ, закрепляющего в качестве предмета совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления. О структуре органов местного самоуправления говорится в ч. 1 ст. 131 Конституции РФ. Ни в тексте Конституции РФ, ни в иных нормативных правовых актах нет четкого определения системы и структуры органов местного самоуправления. Однако в правоприменительной практике крайне важно иметь такие четкие определения. Так, например, если в силу ч. 1 ст. 131 Конституции РФ население самостоятельно определяет структуру органов местного самоуправления, то что оно в этом случае вправе самостоятельно определять?

В решении вопроса о понятии системы и структуры органов местного самоуправления следует использовать по аналогии правовую позицию КС РФ, высказанную им в Постановлении от 27.01.1999 № 2-П по делу о толковании ст. 71 (п. «г»), 76 (ч. 1) и 112 (ч. I) Конституции РФ. В данном Решении КС РФ дал свое толкование конституционных формул «система федеральных органов исполнительной власти» и «структура федеральных органов исполнительной власти». Значимость этого судебного толкования заключается прежде всего в том, что установление системы федеральных органов исполнительной власти относится к законодательной компетенции Российской Федерации, а значит, к компетенции палат Федерального Собрания РФ. Установление же структуры федеральных органов исполнительной власти — исключительное полномочие Президента РФ. Кстати, и применительно к органам государственной власти субъектов РФ федеральный законодатель разводит понятия системы и структуры исполнительных органов власти субъектов РФ. Он относит установление системы исполнительных органов субъектов РФ к компетенции региональных законодателей, а структуры исполнительных органов — к компетенции глав субъектов РФ.

Используя аналогию с вышеупомянутой правовой позицией КС РФ, в системе органов местного самоуправления муниципальных образований как предмете совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ (п. «н» ч. 1 ст. 71 Конституции РФ) выделим как минимум девять элементов:

• 1) виды (организационно-правовые формы) органов местного самоуправления и их правовое положение;
• 2) территориальные пределы деятельности органов местного самоуправления (виды муниципальных образований, их границы);
• 3) внешнюю структуру органов местного самоуправления (варианты перечней органов местного самоуправления в муниципальных образованиях и соотношения названных органов между собой);
• 4) внутреннюю структуру отдельных органов местного самоуправления и их должностной состав;
• 5) муниципальную службу в органах местного самоуправления;
• 6) учреждение, создание (образование) и формирование органов местного самоуправления;
• 7) единые основы деятельности всех органов местного самоуправления (цели, принципы, формы и др.);
• 8) соотношения органов местного самоуправления разных муниципальных образований между собой;
• 9) отношения органов местного самоуправления с государственными органами.

В описанной системе свое место занимают и избирательные комиссии муниципальных образований. Не входя в структуру органов местного самоуправления, они входят в структуру аппарата муниципальной власти в целом, а в конечном итоге — и в систему органов местного самоуправления.

Под структурой органов местного самоуправления по смыслу ч. 1 ст. 131 Конституции РФ, исходя из представленной системы органов местного самоуправления, необходимо понимать внешнюю структуру органов местного самоуправления. Однако надо принять во внимание то, что в указанной конституционной норме имеется в виду не нормативная модель внешней структуры, не набор всех возможных вариантов данной структуры, а ее конкретный вариант, избираемый населением для своих муниципальных образований.

Поэтому структура органов местного самоуправления по смыслу ч. 1 ст. 131 Конституции РФ включает в себя:

• 1) перечень (состав) конкретных органов местного самоуправления;
• 2) соотношение органов местного самоуправления между собой.

Решение вопроса о структуре органов местного самоуправления имеет некоторые нормативные ограничения. Так, ч. 1 и 2 ст. 34 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ, дав незакрытый перечень органов, входящих в состав органов местного самоуправления, затем называет органы, которые обязательно должны в этот состав входить. Согласно указанному Закону наличие в структуре органов местного самоуправления представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, местной администрации (исполнительно-распорядительного органа муниципального образования) является обязательным, за исключением случаев, предусмотренных данным Законом.

Формирование структуры органов местного самоуправления как конкретного их перечня с учетом того обстоятельства, что законодательство предусматривает несколько вариантов соотношения органов местного самоуправления между собой, требует обязательного решения ряда вопросов:

• 1) необходимо определить место главы муниципального образования по отношению к иным входящим в названный перечень органам (входит в состав представительного органа и исполняет обязанности его руководителя, исполняет полномочия главы местной администрации и др.);
• 2) необходимо указание на способ избрания представительного органа муниципального образования и главы муниципального образования. Вроде бы избрание указанных органов прямо к структуре органов местного самоуправления не относится, но если законодательство предусматривает несколько вариантов такого избрания, то конкретный перечень органов местного самоуправления не удастся установить без указания на способ избрания данных органов;
• 3) если в перечень органов местного самоуправления включается контрольно-счетный орган, то по вышеназванной причине необходимо указывать его место по отношению к иным органам местного самоуправления и способ его формирования;
• 4) если законодательство субъектов РФ предоставляет муниципальным образованиям право избирать самостоятельно наименования своих органов местного самоуправления или выбирать один вариант наименования из нескольких нормативно закрепленных, то формулирование конкретного перечня органов местного самоуправления требует выбора точного наименования каждого органа из законодательно допустимых вариантов.

Система органов местного самоуправления устанавливается на основе Конституции РФ текущим законодательством. Причем нормативное закрепление очерченной системы в подавляющей своей части относится к компетенции Российской Федерации в соответствии с той моделью разграничения предметов совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ, что заложена в Федеральном законе «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» .

Структура органов местного самоуправления в силу ч. 1 ст. 131 Конституции РФ устанавливается населением самостоятельно. Однако это конституционное положение в законодательстве представлено в его ограниченном виде. Во-первых, как было показано выше, законодательство вводит ряд обязательных требований, называя органы, которые обязательно должны включаться в структуру органов местного самоуправления. Во-вторых, самостоятельность населения понимается не как его безусловное право во всех случаях в нормативно заданных пределах решать вопрос о структуре органов местного самоуправления на референдумах, сходах, а как невозможность для органов государственной власти, иных сторонних по отношению к местным сообществам субъектов решать данный вопрос.

Основной субъект решения вопроса о структуре органов местного самоуправления по действующему законодательству — представительные органы муниципальных образований. Возможности граждан по решению данного вопроса путем обращения к формам непосредственного волеизъявления ограничены.

Структура органов местного самоуправления может определяться на местном референдуме или на сходе граждан (в муниципальном образовании с численностью жителей, обладающих избирательным правом, не более 100 человек) в случаях создания на межселенных территориях нового муниципального образования или преобразования существующего муниципального образования. Однако и в этих случаях при формировании в муниципальном образовании представительного органа он вправе принимать решение о структуре органов местного самоуправления.

Проведение местного референдума или схода граждан по вопросу определения структуры органов местного самоуправления вновь образованного муниципального образования обеспечивают органы государственной власти субъекта РФ при наличии соответствующей инициативы жителей вновь образованного муниципального образования. Местный референдум проводится, если в течение одного месяца со дня вступления в силу закона субъекта РФ об установлении границ соответствующего муниципального образования с инициативой о проведении местного референдума выступила группа жителей муниципального образования, обладающих избирательным правом. Данная группа должна быть образована в порядке, установленном федеральным законом и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта РФ о проведении местного референдума. Эта группа организует сбор подписей жителей муниципального образования, обладающих избирательным правом, в количестве не менее 3% их общей численности. Затем она представляет подписные листы в избирательную комиссию субъекта РФ в порядке и сроки, установленные федеральным законом и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта РФ о проведении местного референдума. Избирательная комиссия субъекта РФ формирует избирательную комиссию муниципального образования. Та проверяет подлинность собранных подписей, назначает дату проведения местного референдума, а также осуществляет иные предусмотренные Федеральным законом от 06.10.2003 № 131-ФЗ, другими федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними законами субъектов РФ полномочия избирательной комиссии муниципального образования по проведению местного референдума. Полномочия избирательной комиссии муниципального образования могут возлагаться на территориальную избирательную комиссию в соответствии с Законом об основных гарантиях избирательных прав. Полномочия местной администрации по материально-техническому обеспечению проведения местного референдума осуществляет исполнительный орган государственной власти соответствующего субъекта РФ.

При отсутствии указанной инициативы граждан о проведении местного референдума структура органов местного самоуправления определяется представительным органом вновь образованного муниципального образования после его избрания.

В решении о структуре органов местного самоуправления муниципального образования, принимаемом на местном референдуме (сходе граждан), устанавливаются: 1) структура (перечень) и наименования органов местного самоуправления; 2) порядок избрания и полномочия главы муниципального образования — в соответствии с ч. 2 ст. 36 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ .

Структура органов местного самоуправления подлежит изложению в уставе муниципального образования, даже если первоначально она закреплена в ином решении (например, в решении референдума). Изменение структуры органов местного самоуправления осуществляется не иначе как путем внесения изменений в устав муниципального образования. Решение представительного органа муниципального образования об изменении структуры органов местного самоуправления вступает в силу не ранее чем по истечении срока полномочий представительного органа муниципального образования, принявшего указанное решение. Цель такого регулирования — исключить возможность изменения структуры органов местного самоуправления действующими депутатами в своих интересах, «под себя» .

Указанное правило имеет исключения. Так, например, решение об изменении срока полномочий, а также решение об изменении перечня полномочий и (или) порядка избрания выборного должностного лица местного самоуправления (того же главы муниципального образования), закрепляемое в уставе муниципального образования, применяется только к выборным должностным лицам местного самоуправления, избранным после вступления в силу соответствующего решения. При этом в случае внесения изменений в устав муниципального образования, предусматривающих избрание главы муниципального образования не населением, а представительным органом из своего состава, выборы главы муниципального образования не назначаются и не проводятся, если муниципальный правовой акт о внесении указанных изменений в устав муниципального образования вступил в силу до наступления даты, начиная с которой представительный орган муниципального образования был бы вправе принять решение о назначении выборов главы муниципального образования в соответствии с избирательным законодательством. Если же этот акт вступил в силу начиная с названной даты, то необходимо проводить выборы главы муниципального образования населением еще на один срок. И только после сложения полномочий вновь избранным главой (в том числе досрочного) возможен переход к структуре, в которой глава избирается депутатами из своего состава. Данный подход направлен на обеспечение осуществления главой полномочий в течение того срока, на который он был избран гражданами, а значит — на обеспечение избирательных и иных прав граждан, самостоятельности главы муниципального образования в его отношениях с представительным органом (Определение КС РФ от 07.02.2012 № 275−0-0).