Голосование граждан по вопросам местного значения

Статья 24 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ выделяет два вида голосования граждан по вопросам местного значения: голосование по отзыву выборных лиц местного самоуправления и голосование по вопросам изменения границ и преобразования муниципальных образований. Несмотря на то что на выборах, референдумах, при проведении опроса граждан также предусматривается акт голосования граждан, тем не менее федеральный законодатель выделил указанный вид голосования в отдельную форму общественного самоуправления жителей.

Голосование по отзыву выборных лиц местного самоуправления проводится по инициативе населения в порядке, установленном федеральным законом и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта РФ для проведения местного референдума.

Устав муниципального образования «город Екатеринбург» в п. 4 ст. 15 устанавливает, что инициатива проведения голосования по отзыву главы Екатеринбурга, депутата Екатеринбургской городской Думы принадлежит лицам, обладающим правом участия в муниципальных выборах и составляющим не менее 5% числа зарегистрированных избирателей муниципального образования (одномандатного избирательного округа). Каждый избиратель или группа избирателей, имеющих право на участие в голосовании по отзыву, могут образовать инициативную группу в количестве не менее 100 человек.

Для назначения голосования инициативная группа должна представить в орган, установленный уставом муниципального образования (как правило, таким органом является представительный орган муниципального образования), подписи участников голосования в поддержку инициативы его проведения.

Основания для отзыва депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления и процедура отзыва указанных лиц устанавливаются уставом муниципального образования. Основаниями для отзыва депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления могут служить только его конкретные противоправные решения или действия (бездействие) в случае их подтверждения в судебном порядке. Указанная позиция изначально заложена в Постановлении КС РФ от 02.04.2002 № 7-П по делу о проверке конституционности отдельных положений Закона Красноярского края «О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления» и закона Корякского автономного округа «О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Корякском автономном округе». Основанием для отзыва выборного лица местного самоуправления является утрата доверия. Однако согласно правовой позиции КС РФ облегченная процедура отзыва может приводить к злоупотреблению использованием указанного института. Следовательно, она недопустима, в том числе с точки зрения необходимости обеспечения непрерывности осуществления функций выборной публичной власти. К примеру, в п. 1 ст. 15 Устава муниципального образования «город Екатеринбург» указано, что основаниями отзыва выборного лица являются неоднократные (два и более раза в течение года) административные правонарушения, за которые законом предусмотрено наказание в виде административного ареста, факт совершения которых установлен в судебном порядке. Например, ст. 57 Устава г. Ульяновска справедливо закрепляет, что не могут являться основаниями отзыва выборного лица местного самоуправления его политические убеждения и законная политическая деятельность; позиция, выраженная депутатом при голосовании в городской думе; факты, для которых предусмотрен особый порядок их установления и которые являются в соответствии с законодательством самостоятельными основаниями прекращения его полномочий.

Процедура отзыва выборного лица местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления должна обеспечивать ему возможность дать избирателям объяснения по поводу обстоятельств, выдвигаемых в качестве оснований для отзыва. Эта правовая позиция также изначально закреплена в указанном выше постановлении КС РФ. Выборное лицо местного самоуправления считается отозванным, если за отзыв проголосовало не менее половины избирателей, зарегистрированных в муниципальном образовании (избирательном округе). С учетом того, что даже на муниципальные выборы явка около 30% считается весьма успешной, при таком раскладе выборное лицо просто никогда реально не будет отозвано. Для того чтобы отозвать выборное лицо, необходимо присутствие на участках в день голосования по отзыву более 50% избирателей. И необходимо, чтобы все они проголосовали за отзыв. В условиях российской действительности такая ситуация просто невозможна.

Голосование по вопросу изменения границ и преобразования муниципальных образований назначается представительным органом муниципального образования и проводится в порядке, установленном федеральным законом и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта РФ для проведения местного референдума, с учетом особенностей, установленных Федеральным законом от 06.10.2003 № 131-ФЗ. Что касается голосования населением, то по вопросам преобразования оно устанавливается только в случае разделения муниципального района. В остальных случаях преобразование муниципального образования осуществляется с учетом мнения населения, выраженного представительными органами соответствующих территорий.

Согласно правовой позиции КС РФ, сформулированной в Определении от 01.04.2008 № 194-О-П «По жалобе администрации муниципального образования „Балтийский городской округ“ Калининградской области и окружного Совета депутатов того же муниципального образования на нарушение конституционных прав и свобод Законом Калининградской области „Об организации местного самоуправления на территории Балтийского городского округа“ и частью 4 статьи 27 Федерального конституционного закона „О судебной системе Российской Федерации“, а также, но жалобе граждан Н. А. Горшениной, Н. И. Кабановой и других на нарушение их конституционных прав названным Законом Калининградской области», законодатель, обладающий достаточной свободой усмотрения в выборе конкретного механизма волеизъявления местного сообщества по поводу своей территориальной организации, вправе установить, в частности, дифференцированный порядок учета мнения населения в отношении объективно различных по своей социально-правовой природе и последствиям изменений границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление. При этом, однако, он не может действовать произвольно и связан необходимостью обеспечения выявления достоверного мнения населения по соответствующим вопросам и доведения его до сведения органа публичной власти, уполномоченного принимать решение об изменении границ муниципального образования. Учет мнения населения в определенных конституционно-правовых ситуациях может осуществляться путем принятия населением решения на местном референдуме, итоги которого носят обязательный характер; в иных случаях мнение населения может выявляться с помощью различных форм как непосредственного, так и опосредованного (через представительный орган власти) волеизъявления граждан; к ним могут относиться решения представительных органов местного самоуправления по принятию и изменению своих уставов, которыми, в частности, устанавливается территориальная основа местного самоуправления и, соответственно, определяется состав территорий муниципальных образований. При этом законодатель во всяком случае должен исходить из того, что территориальные изменения, напрямую затрагивающие интересы большинства населения территории, на которой осуществляется местное самоуправление, предполагают непосредственное волеизъявление населения соответствующей территории.

Следовательно, при изменении границ территорий в связи с упразднением муниципальных образований, в которых осуществляется местное самоуправление и действуют выборные органы муниципальных образований, наиболее адекватной формой учета мнения населения является референдум. В противном случае местные сообщества оказывались бы, по существу, объектом государственной деятельности, что не согласуется с их конституционно-правовым статусом субъекта права на осуществление муниципальной власти, гарантируемого, в частности, запретом на ограничение прав местного самоуправления (ст. 133 Конституции РФ).

Тем не менее в соответствии со ст. 13 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ разделение поселения осуществляется с согласия населения, выраженного путем голосования.

Порядок проведения такого голосования определяет Закон об основных гарантиях избирательных прав. При проведении указанного голосования, во-первых, не действуют положения законодательства, запрещающие проведение агитации государственными органами, органами местного самоуправления, лицами, замещающими государственные или муниципальные должности. Подобная норма вполне объяснима: органы местного самоуправления и государственной власти более всего заинтересованы в укрупнении муниципальных образований. Так или иначе, они будут проводить агитацию. Чтобы исключить незаконное проведение агитации органами власти и их представителями, федеральный законодатель сделал им определенные уступки. Во-вторых, при проведении голосования по вопросам изменения границ и преобразования муниципальных образований не применяются положения законодательства, определяющие юридическую силу решения, принятого на референдуме. Таким образом, решение, принятое по результатам названного голосования, не является обязательным для исполнения на территории муниципального образования и, по всей видимости, носит рекомендательный характер для органов власти. Указанное положение создает коллизию. Статья 13 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ закрепляет, что любое преобразование поселений должно проводиться с согласия населения. А ст. 24 устанавливает диспозитивный характер решения, принятого по итогам голосования. Кроме того, очевидно ущемление прав граждан, мнение которых федеральный законодатель превращает в фикцию.

Голосование по вопросам изменения границ и преобразования муниципального образования считается состоявшимся, если в нем приняло участие более половины жителей муниципального образования или части муниципального образования, обладающих избирательным правом. Согласие населения на изменение границ либо преобразование муниципального образования считается полученным, если за указанные изменение, преобразование проголосовало более половины принявших участие в голосовании жителей муниципального образования или части муниципального образования.

Итоги голосования по отзыву выборного лица местного самоуправления, итоги голосования по вопросам изменения границ или преобразования муниципального образования и принятые решения подлежат официальному опубликованию (обнародованию).