Местный бюджет. 
Муниципальное право России

Местный бюджет — необходимый атрибут муниципальных образований и материальная основа местного самоуправления. В литературе местный бюджет рассматривают в материальном (экономическом) и юридическом аспектах. В экономическом аспекте бюджет представляет собой совокупность экономических (денежных) отношений, которые возникают в связи с образованием и использованием централизованных денежных фондов, предназначенных для осуществления задач местного самоуправления^[1].

Важно обратить внимание на тот факт, что Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ в отличие от Федерального закона от 28.08.1995 № 154-ФЗ не относит средства местного бюджета к муниципальной собственности. Согласно ч. 1 ст. 49 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ экономическую основу местного самоуправления составляют находящиеся в муниципальной собственности имущество, средства местных бюджетов, а также имущественные права муниципальных образований. Средства местных бюджетов отнесены к элементу экономической основы местного самоуправления, но не к собственности муниципальных образований.

В соответствии со ст. 6 БК бюджет — форма образования и расходования денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления. Следовательно, бюджет муниципального образования (местный бюджет) можно определить как форму образования и расходования денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций местного самоуправления.

Использование органами местного самоуправления иных форм образования и расходования денежных средств для исполнения расходных обязательств муниципальных образований не допускается.

В местных бюджетах в соответствии с бюджетной классификацией РФ раздельно предусматриваются средства, направляемые на исполнение расходных обязательств муниципальных образований в связи с осуществлением органами местного самоуправления полномочий по вопросам местного значения и расходных обязательств муниципальных образований, исполняемых за счет субвенций из бюджетов других уровней для осуществления отдельных государственных полномочий. По общему правилу осуществление отдельных государственных полномочий, как уже указывалось, возлагается на органы местного самоуправления муниципальных районов и городских округов.

Бюджет муниципального района (районный бюджет) и свод бюджетов городских и сельских поселений, входящих в состав муниципального района (без учета межбюджетных трансфертов между этими бюджетами), образуют консолидированный бюджет муниципального района.

В качестве составной части бюджетов городских и сельских поселений могут быть предусмотрены сметы доходов и расходов отдельных населенных пунктов, других территорий, не являющихся муниципальными образованиями.

В ч. 3 ст. 15 БК установлен запрет на использование органами местного самоуправления иных форм образования и расходования денежных средств для исполнения расходных обязательств муниципальных образований, нежели местный бюджет.

В связи с тем, что понятие местного бюджета напрямую связано с расходными обязательствами, представляется разумным рассмотреть порядок образования данных обязательств. В соответствии с п. 1 ст. 86 БК расходные обязательства муниципального образования возникают в результате принятия нормативных правовых актов органов местного самоуправления:

• — по вопросам местного значения и иным вопросам, которые в соответствии с федеральными законами вправе решать органы местного самоуправления, а также заключения муниципальным образованием (от имени муниципального образования) договоров (соглашений) по данным вопросам согласно п. 2 ст. 86 БК, такие расходные обязательства устанавливаются органами местного самоуправления и исполняются за счет собственных доходов и источников финансирования дефицита соответствующего местного бюджета);
• — при осуществлении органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий (в соответствии с п. 3 ст. 86 БК расходные обязательства муниципального образования устанавливаются муниципальными правовыми актами органов местного самоуправления в соответствии с федеральными законами (законами субъекта РФ), исполняются за счет и в пределах субвенций из бюджета субъекта РФ, предоставляемых местным бюджетам в порядке, предусмотренном ст. 140 БК);
• — заключения от имени муниципального образования договоров (соглашений) муниципальными казенными учреждениями.

Органы местного самоуправления ведут реестры расходных обязательств муниципальных образований в соответствии с требованиями БК в порядке, установленном местной администрацией.

В местных бюджетах предусматриваются раздельно: доходы, направляемые на осуществление полномочий органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения; субвенции, предоставленные для обеспечения осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных им федеральными законами и законами субъектов РФ; осуществляемые за счет указанных доходов и субвенций расходы местных бюджетов.

Доходами бюджета принято считать денежные средства, поступающие в безвозмездном и безвозвратном порядке в соответствии с законодательством РФ в распоряжение органов местного самоуправления. В соответствии со ст. 41 БК к доходам бюджетов относятся налоговые доходы, неналоговые доходы и безвозмездные поступления.

В соответствии со ст. 61 БК к налоговым доходам бюджетов поселений относятся:

— налоговые доходы от следующих местных налогов, устанавливаемых представительными органами поселений в соответствии с законодательством РФ о налогах и сборах:

земельного налога — по нормативу 100%;

налога на имущество физических лиц — по нормативу 100%;

— налоговые доходы от следующих федеральных налогов и сборов, в том числе налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами:

налога на доходы физических лиц — по нормативу 10%;

единого сельскохозяйственного налога — по нормативу 50%;

государственной пошлины за совершение нотариальных действий должностными лицами органов местного самоуправления поселения, уполномоченными в соответствии с законодательством на совершение нотариальных действий, за выдачу органом местного самоуправления поселения специального разрешения на движение по автомобильной дороге транспортного средства, осуществляющего перевозки опасных, тяжеловесных и (или) крупногабаритных грузов, — по нормативу 100% государственной пошлины за совершение нотариальных.

В бюджеты поселений зачисляются налоговые доходы от федеральных налогов и сборов, в том числе налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, и (или) региональных налогов по нормативам отчислений, установленным органами государственной власти субъектов РФ в соответствии со ст. 58 БК.

В бюджеты поселений зачисляются налоговые доходы от федеральных налогов и сборов, в том числе налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, региональных и (или) местных налогов по нормативам отчислений, установленным представительными органами муниципальных районов в соответствии со ст. 63 БК.

В соответствии со ст. 61.1 БК в бюджеты муниципальных районов подлежат зачислению налоговые доходы:

• — от земельного налога, взимаемого на межселенных территориях, — по нормативу 100%;
• — налога на имущество физических лиц, взимаемого на межселенных территориях, — по нормативу 100%;
• — налога на доходы физических лиц — по нормативу 10%;
• — налога на доходы физических лиц, взимаемого на межселенных территориях, — по нормативу 20%;
• — единого налога на вмененный доход для отдельных видов деятельности — по нормативу 100%;
• — единого сельскохозяйственного налога — по нормативу 50%;
• — единого сельскохозяйственного налога, взимаемого на межселенных территориях, — по нормативу 100%;
• — государственной пошлины (подлежащей зачислению по месту государственной регистрации, совершения юридически значимых действий или выдачи документов) — но нормативу 100%:

по делам, рассматриваемым судами общей юрисдикции, мировыми судьями (за исключением Верховного Суда РФ);

за государственную регистрацию транспортных средств, за временную регистрацию ранее зарегистрированных транспортных средств по месту их пребывания, за внесение изменений в выданный ранее паспорт транспортного средства, за выдачу государственных регистрационных знаков транспортных средств «Транзит», свидетельства на высвободившийся номерной агрегат, свидетельства о соответствии конструкции транспортного средства требованиям безопасности дорожного движения, талона о прохождении государственного технического осмотра, международного сертификата технического осмотра, национального водительского удостоверения, международного водительского удостоверения, удостоверения тракториста-машиниста (тракториста), временного разрешения на право управления транспортными средствами, за выдачу учебным учреждениям свидетельства о соответствии требованиям оборудования и оснащенности образовательного процесса для рассмотрения соответствующими органами вопроса об аккредитации и за выдачу указанным учреждениям лицензии на право подготовки трактористов и машинистов самоходных машин;

за выдачу разрешения на установку рекламной конструкции;

за выдачу органом местного самоуправления муниципального района специального разрешения на движение по автомобильной дороге транспортного средства, осуществляющего перевозки опасных, тяжеловесных и (или) крупногабаритных грузов;

• — государственной пошлины за совершение нотариальных действий должностными лицами органов местного самоуправления муниципального района, уполномоченными в соответствии с законодательными актами РФ на совершение нотариальных действий в населенном пункте, который расположен на межселенной территории и в котором отсутствует нотариус.
• — налога, взимаемого в связи с применением патентной системы налогообложения, — по нормативу 100%.

В бюджеты городских округов и муниципальных районов, городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга подлежит зачислению государственная пошлина за предоставление лицензий на розничную продажу алкогольной продукции, выдаваемых органами местного самоуправления, по нормативу 100%.

В бюджеты муниципальных районов подлежат зачислению налоговые доходы от федеральных налогов и сборов, в том числе налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, и (или) региональных налогов по нормативам отчислений, установленным органами государственной власти субъектов РФ в соответствии со ст. 58 БК.

В соответствии со ст. 61.2 БК к налоговым доходам бюджетов городских округов относятся отчисления:

• — от земельного налога — по нормативу 100%;
• — налога на имущество физических лиц — по нормативу
• 100%;
• — налога на доходы физических лиц — по нормативу 20%;
• — единого налога на вмененный доход для отдельных видов деятельности — по нормативу 100%;
• — единого сельскохозяйственного налога — по нормативу 100%;
• — государственной пошлины — в соответствии с п. 2 ст. 61.1 БК;
• — налога, взимаемого в связи с применением патентной системы налогообложения, — по нормативу 100%.

В бюджеты городских округов также зачисляются налоговые доходы от федеральных налогов и сборов, в том числе налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, и (или) региональных налогов по единым нормативам отчислений, установленным законами субъектов РФ для зачисления соответствующих налоговых доходов в бюджеты городских округов в соответствии с п. 1 ст. 58 БК. В бюджеты городских округов зачисляются налоговые доходы от налога на доходы физических лиц по дополнительным нормативам отчислений, установленным органами государственной власти субъектов РФ в соответствии с п. 2 и 3 ст. 58 Б К.

Неналоговые доходы местных бюджетов формируются в соответствии со ст. 41, 42 и 46 Б К, в том числе за счет:

доходов от использования имущества, находящегося в муниципальной собственности, за исключением имущества муниципальных бюджетных и автономных учреждений, а также имущества муниципальных унитарных предприятий, в том числе казенных, — по нормативу 100%;

доходов от продажи имущества (кроме акций и иных форм участия в капитале), находящегося в муниципальной собственности, за исключением имущества муниципальных бюджетных и автономных учреждений, а также имущества муниципальных унитарных предприятий, в том числе казенных, — по нормативу 100%;

доходов от платных услуг, оказываемых муниципальными казенными учреждениями;

части прибыли муниципальных унитарных предприятий, остающейся после уплаты налогов и иных обязательных платежей, в размерах, определяемых в порядке, установленном муниципальными правовыми актами представительных органов муниципальных образований;

платы за использование лесов, расположенных на землях, находящихся в муниципальной собственности, — по нормативу 100%.

В бюджеты муниципальных районов и бюджеты городских округов подлежит зачислению плата за негативное воздействие на окружающую среду по нормативу 40%.

В бюджеты городских округов до разграничения государственной собственности на землю поступают:

доходы от передачи в аренду земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена и которые расположены в границах городских округов, а также средства от продажи права на заключение договоров аренды указанных земельных участков — по нормативу 80%;

доходы от продажи земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена и которые расположены в границах городских округов, — по нормативу 80%.

В бюджеты муниципальных районов до разграничения государственной собственности на землю поступают:

доходы от передачи в аренду земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена и которые расположены в границах поселений, а также средства от продажи права на заключение договоров аренды указанных земельных участков — по нормативу 50%;

доходы от продажи земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена и которые расположены в границах межселенных территорий муниципальных районов, — по нормативу 100%;

доходы от продажи земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена и которые расположены в границах поселений, — по нормативу 50%;

доходы от передачи в аренду земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена и которые расположены в границах межселенных территорий муниципальных районов, а также средства от продажи права на заключение договоров аренды указанных земельных участков — по нормативу 100%.

В бюджеты поселений до разграничения государственной собственности на землю поступают:

доходы от передачи в аренду земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена и которые расположены в границах поселений, а также средства от продажи права на заключение договоров аренды указанных земельных участков — но нормативу 50%;

доходы от продажи земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена и которые расположены в границах поселений, — по нормативу 50%.

В бюджеты поселений, муниципальных районов, городских округов подлежит зачислению плата за пользование водными объектами в зависимости от права собственности на водные объекты по нормативу 100%.

В бюджеты городских округов поступают: доходы от продажи земельных участков, которые расположены в границах городских округов, находятся в федеральной собственности и осуществление полномочий Российской Федерации по управлению и распоряжению которыми передано органам государственной власти субъектов РФ, — по нормативу не менее 50%, если законодательством соответствующего субъекта РФ не установлено иное;

доходы от передачи в аренду земельных участков, которые расположены в границах городских округов, находятся в федеральной собственности и осуществление полномочий Российской Федерации по управлению и распоряжению которыми передано органам государственной власти субъектов РФ, а также доходы от продажи прав на заключение договоров аренды таких земельных участков — по нормативу не менее 50%, если законодательством соответствующего субъекта РФ не установлено иное;

доходы от продажи объектов недвижимого имущества одновременно с занятыми такими объектами недвижимого имущества земельными участками, которые расположены в границах городских округов, находятся в федеральной собственности и осуществление полномочий Российской Федерации по управлению и распоряжению которыми передано органам государственной власти субъектов РФ, — по нормативу не менее 50%, если законодательством соответствующего субъекта РФ не установлено иное.

В бюджеты муниципальных районов поступают: доходы от продажи земельных участков, которые расположены на межселенных территориях, находятся в федеральной собственности и осуществление полномочий Российской Федерации по управлению и распоряжению которыми передано органам государственной власти субъектов РФ, — по нормативу не менее 50%, если законодательством соответствующего субъекта РФ не установлено иное;

доходы от передачи в аренду земельных участков, которые расположены на межселенных территориях, находятся в федеральной собственности и осуществление полномочий Российской Федерации по управлению и распоряжению которыми передано органам государственной власти субъектов РФ, а также доходы от продажи прав на заключение договоров аренды таких земельных участков — по нормативу не менее 50%, если законодательством соответствующего субъекта РФ не установлено иное;

доходы от продажи объектов недвижимого имущества одновременно с занятыми такими объектами недвижимого имущества земельными участками, которые расположены на межселенных территориях, находятся в федеральной собственности и осуществление полномочий Российской Федерации по управлению и распоряжению которыми передано органам государственной власти субъектов РФ, — по нормативу не менее 50%, если законодательством соответствующего субъекта РФ не установлено иное.

В бюджеты поселений поступают:

доходы от продажи земельных участков, которые расположены в границах поселений, находятся в федеральной собственности и осуществление полномочий Российской Федерации по управлению и распоряжению которыми передано органам государственной власти субъектов РФ, — по нормативу не менее 50%, если законодательством соответствующего субъекта РФ не установлено иное;

доходы от передачи в аренду земельных участков, которые расположены в границах поселений, находятся в федеральной собственности и осуществление полномочий Российской Федерации по управлению и распоряжению которыми передано органам государственной власти субъектов РФ, а также доходы от продажи прав на заключение договоров аренды таких земельных участков — по нормативу не менее 50%, если законодательством соответствующего субъекта РФ не установлено иное;

доходы от продажи объектов недвижимого имущества одновременно с занятыми такими объектами недвижимого имущества земельными участками, которые расположены в границах поселений, находятся в федеральной собственности и осуществление полномочий Российской Федерации по управлению и распоряжению которыми передано органам государственной власти субъектов РФ, — по нормативу не менее 50%, если законодательством соответствующего субъекта РФ не установлено иное.

Межбюджетные отношения — это отношения между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления по вопросам регулирования бюджетных правоотношений, организации и осуществления бюджетного процесса (ст. 6 БК). БК закрепил правовые основы взаимодействия местных бюджетов как между собой, так и с бюджетами субъектов РФ, федеральным бюджетом.

Анализ норм БК и Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ свидетельствует о реальном снижении уровня финансовой обеспеченности муниципальных образований. Местные налоги и сборы не покрывают большей части расходов, связанных с реализацией вопросов местного значения, что нарушает конституционный принцип самостоятельности местного самоуправления. Для укрепления финансовой самостоятельности муниципальных образований необходимо закрепить за местными бюджетами стабильные налоговые источники и делать ставку на расширение закрепленных за местными бюджетами налогов и сокращение удельного веса безвозмездных перечислений из бюджетов других уровней. Предлагается, отказавшись от бюджетного выравнивания с использованием фондов финансовой поддержки муниципальных образований, перейти от практики расщепления налоговых поступлений между уровнями бюджетной вертикали к закреплению за каждым уровнем бюджетной системы собственных налогов по принципу «один налог — один бюджет» .

• [1] Финансовое право / отв. ред. Н. И. Химичева. М., 2002. С. 160.